Mál nr. 403/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 403/2021

Fimmtudaginn 16. desember 2021

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 3. maí 2021, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A til úrskurðarnefndar velferðarmála annars vegar ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 1. mars 2021, um að synja beiðni hans um greiðslu fyrir 43 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar og hins vegar ákvörðun, dags. 16. mars 2021, um synjun á fullnægjandi fjölgun tíma í þjónustu sem og brot á leiðbeiningarskyldu hvað varði vinnutengd úrræði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi var frá 12. maí 2020 með samning við Hafnarfjarðarbæ í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA) sem kvað á um 399 klukkustunda aðstoð í mánuði. Með erindi, dags. 27. ágúst 2020, óskaði kærandi eftir hækkun á þeim samningi um 43 klukkustundir vegna þarfar fyrir aðstoðarverkstjórnanda næstu tvö árin, eða þar til hann yrði 18 ára. Með ákvörðun fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar, dags. 29. október 2020, var beiðni kæranda synjað á þeirri forsendu að ekki hafi verið sýnt fram á að hann hefði þörf fyrir aðstoðarverkstjórn. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar 4. nóvember 2020. Í kjölfarið var mál kæranda tekið aftur fyrir hjá fjölskyldu- og barnamálasviði sem synjaði beiðni kæranda á ný með ákvörðun, dags. 21. desember 2020. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar þann 21. janúar 2021 sem staðfesti synjun fjölskyldu- og barnamálasviðs með ákvörðun, dags. 1. mars 2021.

Með erindi, dags. 8. febrúar 2021, krafðist kærandi þess að vinnustundum í NPA samningi hans yrði fjölgað úr 399 í 732 til að mæta þjónustuþörf allan sólarhringinn. Með ákvörðun fjölskyldu- og barnamálasviðs, dags. 16. mars 2021, var samþykkt að fjölga vinnustundum í 512 klukkustundir á mánuði, nánar tiltekið 16 klukkustundir á virkum dögum og 24 um helgar þar sem ekki væri gert ráð fyrir þjónustu á skólatíma. Á fundi fjölskyldu- og barnamálasviðs, dags. 25. maí 2021, var samþykkt að fjölga vinnustundum í 732 klukkustundir á mánuði og þann 1. júní 2021 tók í gildi nýr samningur þess efnis.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 3. maí 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. ágúst 2021, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 18. ágúst 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. ágúst 2021. Athugasemdir kæranda bárust þann 27. september 2021 og voru þær sendar Hafnarfjarðarbæ til kynningar þann 29. september 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. nóvember 2021, var óskað eftir tilteknum upplýsingum og gögnum frá Hafnarfjarðarbæ. Gögn bárust 17. nóvember 2021 og frekari gögn bárust 23. nóvember 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. desember 2021, voru gögnin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi kæri ákvarðanir félagsþjónustu Hafnarfjarðarbæjar um synjun á aðstoðarverkstjórn, dags. 1. mars 2021, synjun á fullnægjandi fjölgun tíma í þjónustu, dags. 16. mars 2021, brot á leiðbeiningarskyldu hvað varði aðstoð við vinnutengd úrræði og brot á öðrum meginreglum stjórnsýslulaga.

Í fyrsta lagi geri kærandi alvarlegar athugasemdir við brot á málshraðareglu þar sem málið hafi tafist fram úr hófi og ekki hafi verið gætt að upplýsingaskyldu í málinu á meðan málsmeðferð hafi farið fram.

Í öðru lagi sé kærð sú ákvörðun að synja kæranda um aðstoð við verkstjórn þrátt fyrir skýr ákvæði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segi að ef notandi eigi erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar skuli hann eiga rétt á aðstoð við hana og að aðstoðin skuli um leið vera heildstæð þar sem þjónustukerfi félags-, heilbrigðis- og menntamála samhæfi aðstoð sína í þágu þess sem njóti hennar.

Kærandi vísi einnig til reglugerðar nr. 1250/2018 þar sem skýrt sé kveðið á um að ef einstaklingur geti ekki sinnt verkstjórn sjálfur þurfi annan aðila til úr hópi aðstoðarfólks. Það sé því skrýtin niðurstaða í mati sveitarfélagsins að hafna slíku þegar af gögnum málsins megi ráða að kærandi þurfi slíka aðstoð. Velta megi fyrir sér því mati sem hafi átt sér stað um það að telja að kærandi, sem sé barn, eigi að sjá um verkstjórn sína sjálfur. Þá sérstaklega verði að benda á að í sambærilegum málum sé ákvörðun um aðstoðarverkstjórn á annan veg en hér sé. Kærandi líti svo á að hér hafi stjórnvald vanrækt rannsóknarskyldu sína þar sem ekki hafi farið fram fullnægjandi og heildstætt mat á stuðningsþörfum kæranda. Í málinu liggi einungis fyrir bráðabirgðamat, framkvæmt í árslok 2020, sem ekki hafi verið framkvæmt með viðunandi hætti þannig að óyggjandi niðurstaða lægi fyrir um stuðningsþörf. Það sé augljóst að mat á stuðningsþörfum þurfi að vinna af til þess bærum sérfræðingi eða sérfræðingum og það þurfi að ná til allra þarfa þess einstaklings sem eigi í hlut. Að byggja ákvörðun sem varði svo mikilvæga hagsmuni á bráðabirgðamati verði að teljast óásættanlegt og, eins og áður segi, brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Jafnframt sé um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að ræða þar sem umsókn kæranda hafi ekki verið afgreidd með sama hætti og aðrar umsóknir um aðstoð við verkstjórn. Sú málsmeðferð brjóti því gegn lögbundnum rétti hans til að njóta aðstoðar við verkstjórn.

Í þriðja lagi kæri kærandi þá ákvörðun að synja honum um notendastýrða persónulega aðstoð allan sólarhringinn, í 732 klukkustundir, eins og honum sé nauðsynlegt til að lifa sjálfstæðu lífi og til fullrar og árangursríkrar samfélagsþátttöku til jafns við aðra. Samþykkt hafi verið fjölgun þjónustutíma frá því sem nú sé, úr 399 klukkustundum í 512 klukkustundir, en honum hafi verið synjað um fulla þjónustu á þeim forsendum að þegar hann væri í skólanum þá ætti skólinn að sjá um þjónustuþarfir hans. Það sé mikið óhagræði í því fyrir kæranda að geta ekki haft aðstoðarmenn með sér hvert sem hann fari og brjóti það gegn þeirri meginreglu að notandi NPA þjónustu eigi sjálfur að velja sér aðstoðarfólk. Að auki hafi ekki verið gengið úr skugga um að skólinn gæti reitt fram þá þjónustu og stuðning sem kærandi þarfnist og því hafi Hafnarfjarðarbær enn brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem og 33. gr. laga nr. 38/2018. Þjónustuþörf kæranda sé sú sem farið hafi verið fram á í umsókn hans og því sé ljóst að mat á aðstæðum hans hafi verið ófullnægjandi og ekki tekið tillit til allra hans aðstæðna, enda hafi matið ekki verið gert á staðnum líkt og að framan greini. Jafnframt sé um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að ræða þar sem umsókn kæranda hafi ekki verið afgreidd með sama hætti og aðrar umsóknir þar sem þjónusta sé veitt með heildstæðum hætti líkt og hugmyndafræði NPA tali um.

Kærandi óski eftir að úrskurðarnefnd velferðarmála taki afstöðu til þess hvort kæranda sé skylt, í máli þessu, að senda þann hluta málsins er snúi að ákvörðun, dags. 16. mars 2021, aftur til fjölskylduráðs líkt og fram komi í niðurlagi bréfs Hafnarfjarðarkaupsstaðar. Í því sambandi bendi kærandi á að lögmætisreglan sé meginregla á sviði stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar og sæki stoð sína í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um þrískiptingu ríkisvalds. Heimildarþáttur hennar feli í sér að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum, stjórnvöld geti ekki íþyngt borgurum nema með viðhlítandi heimild. Í því sambandi bendi kærandi á að í lögum nr. 38/2018 sé ekki að finna þá kæruheimild að skjóta málum til félagsmálanefndar líkt og sé að finna í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991. Þar sem ítarlega sé farið í málsmeðferð þjónustuþátta laga nr. 38/2018 verði að líta þannig á að sveitarfélögum sé almennt ekki heimilt að tefja mál með þeim hætti að skjóta ákvörðunum sem teknar séu út frá lögum nr. 38/2018 til félagsmálanefnda sinna, heldur hafi borgarinn skýra heimild í lögum til að skjóta ákvörðunum sem teknar séu beint til úrskurðarnefndar velferðarmála. Sé niðurstaða hins vegar önnur hjá úrskurðarnefnd þá standi aðrir þættir þessarar kæru, á meðan leitað sé eftir áliti félagsmálanefndar Hafnarfjarðarbæjar í þessu álitaefni.

Að lokum sé kvartað undan vanrækslu Hafnarfjarðarbæjar á upplýsinga- og leiðbeiningarskyldum sínum þar sem bærinn hafi hvorki leiðbeint kæranda eða aðstoðað við að leita til Vinnumálastofnunar með vinnutengd úrræði. Kærandi telji það falla undir skyldur félagsþjónustu sem og að samkvæmt 32. gr. laga nr. 38/2018 skuli sveitarfélög hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögunum og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra. Sveitarfélag skuli kynna umsækjanda þá þjónustu sem hann eigi rétt á og leiðbeina um réttarstöðu hans, meðal annars ef hann eigi rétt á annarri þjónustu í stað þeirrar sem sótt sé um eða til viðbótar henni. Kærandi telji að í þeirri skyldu felist leiðbeiningar og aðstoð varðandi vinnumarkaðsúrræði. Vísað sé til bréfaskrifta og spurninga þess efnis í nóvember 2020 til ráðgjafa sveitarfélagsins um málið.

Með vísan til þess sem að framan greini og annarra gagna málsins sé þess farið á leit að úrskurðarnefnd velferðarmála felli framangreindar ákvarðanir Hafnarfjarðarbæjar úr gildi og að kæranda verði veitt sú þjónusta sem hann óski eftir og eigi rétt á.

Í athugasemdum, dags. 27. September 2021, árétti kærandi kröfur sínar í málinu um að Hafnarfjarðarbæ verði gert að taka upp mál kæranda á ný í öllum liðum. Kærandi telji að sveitarfélagið hafi ekki sinnt lagaskyldum sínum er snúi að mati á sérstökum stuðningi vegna aðstoðarverkstjórnar og ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína, að ekki hafi við málsmeðferð verið gætt jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti við ákvörðun um aukningu tíma á samningi kæranda og að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt að hálfu sveitarfélagsins um þau atvinnuúrræði sem stæðu til boða fyrir kæranda.

Hvað varði aðstoðarverkstjórn vísi kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála, til dæmis í máli nr. 317/2020, þar sem málinu sé vísað til nýrrar meðferðar hjá viðkomandi sveitarfélagi á forsendum þess að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt með skýrum hætti skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga um mat á þörf eða hafi litið til þeirra sjónarmiða sem hljóti að vega þungt í málinu, til dæmis að hann sé barn. Ámælisvert sé að Hafnarfjarðarbær skuli notast við huglæga skýringu á máli sínu líkt og fram komi í greinargerð þar sem rætt sé um að skylda á rekstri þjónustu hjá „pilti á sautjánda ári“ ætti að liggja hjá barni og foreldrum þess. Slíkur málflutningur dæmi sig sjálfur og vísi til þekkingarleysis á stöðu fatlaðs einstaklings sem og vöntun á skilningi á alþjóðaskuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir. Jafnframt sé vísað í leiðbeiningar félagsmálaráðuneytisins í handbók um NPA þjónustu sem finna megi á vef ráðuneytisins og hafi verið gefin út árið 2019 málinu til stuðnings. Meðfylgjandi athugasemdum kæranda fylgi gagn frá NPA miðstöðinni sem sé starfslýsing aðstoðarverkstjórnanda. Einnig málinu til stuðnings hafi aðilum máls ekki verið kynnt þau gögn sem liggi fyrir frá sérfræðingum Hafnarfjarðarbæjar sem þá hefði verið hægt að andmæla í þeim samskiptum sem liggi fyrir í málinu, heldur aðeins bréf sem lýsi niðurstöðu í stjórnsýslumálinu og ákvörðunin sjálf.

Hvað varði annan lið kærunnar sé vísað til þeirrar skyldu að framkvæma skyldubundið mat á þörf einstaklinga til stuðnings. Í máli þessu hafi Hafnarfjarðarbær ekki uppfyllt 10. gr. stjórnsýslulaga um að upplýsa nægjanlega vel þörf kæranda til aukningar á tímum. Að sama skapi komi fram í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar aðgerðaleysi og skortur á frumkvæðisskyldu sveitarfélagsins til samþættingar líkt og komi fram að sveitarfélagið hafi nú sinnt eftir að málið hafi verið sett í kæruferli. Af þeim sökum sé það mat kæranda að vísa ætti málinu aftur til sveitarfélagsins til nýrrar málsmeðferðar þar sem sú málsmeðferð sem sé byrjuð sé lýsandi fyrir málsmeðferðina sem hafi verið í málinu.

Að lokum sé vísað í síðasta lið kærunnar og skorts á leiðbeiningarskyldu sveitarfélags. Kærandi árétti að markmið félagslegrar ráðgjafar sé að veita borgurum sem bestu upplýsingar um þá þjónustu sem sé í boði í sveitarfélaginu og aðra þjónustu sem viðkomandi eigi rétt á. Í 32. gr. laga nr. 38/2018, sem vísað hafi verið til og sé áréttuð hér, segi „Sveitarfélög skulu hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum þessum og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra. Sveitarfélag skal kynna umsækjanda þá þjónustu sem hann á rétt á og leiðbeina um réttarstöðu hans, m.a. ef hann á rétt á annarri þjónustu í stað þeirrar sem sótt er um eða til viðbótar henni.“ Því sé áfram bent á vanrækslu Hafnarfjarðarbæjar í málinu og óskað eftir að úrskurðarnefnd fjalli um þessa skyldu sveitarfélags til frumkvæðis í þjónustu við fatlað fólk og þau börn sem þar búi til að einstaklingar geti búið við sem bestu lífsgæði líkt og segi í markmiðssetningu laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Jafnhliða því bendi kærandi á að við framkvæmd laga skuli framfylgja þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Stjórnvöld skuli því tryggja að fatlað fólk hafi áhrif á ákvarðanir er varði málefni þess. Ákvarðanataka skuli byggjast á viðeigandi aðlögun. Þegar börn og fjölskyldur þeirra eigi í hlut skuli einnig framfylgja barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna lögum samkvæmt, sbr. til dæmis 23. gr. en einnig r. lið formálsorða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, 7. gr. og d-lið 5. mgr. 30. gr. samningsins.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram um synjun á aðstoðarverkstjórn að í samskiptum NPA miðstöðvar og foreldra kæranda annars vegar og hlutaðeigandi starfsfólks fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar hins vegar hafi ítrekað komið fram ólík sjónarhorn aðila í þessu efni. Krafa þeirra fyrrnefndu feli í sér að kærandi eigi skýlausan og skilyrðislausan rétt til að eiga þess kost að styðjast við aðstoðarverkstjórnanda í daglegu starfi aðstoðarfólks síns. Sú krafa sé einkum byggð á ungum aldri hans og hve viðamikið hlutverk verkstjórnanda sé.

Í því efni hafi því verið haldið fram að stuðnings- og stoðþjónustuteymi fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar hafi ekki tekið tillit til að kærandi sé barn en í kæru kæranda til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar, dags. 6. janúar 2021, segi:

„aðeins að hann geti tjáð vilja sinn og því hafi honum verið synjað um aðstoð við verkstjórn. Ríkar skyldur eru lagðar á verkstjórnendur samkvæmt lögum og reglum um NPA, meðal annars að gæta kjarasamningsbundinna réttinda, og til þess að þjónustan nái markmiði sínu. Þá ber niðurstaða stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs með sér að teymið misskilji í grundvallaratriðum samspil verkstjórnenda og umsýsluaðila“

Í sama skjali segi síðar:

„Ríkar skyldur eru lagðar á NPA notendur sem verkstjórnendur í eigin lífi. Þannig segir í handbók Félagsmálaráðuneytisins um NPA um hlutverk verkstjórnanda að hann beri „daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA og ber líkt og öðrum vinnuveitendum að fara að lögum og reglum, sem og ákvæðum kjarasamninga viðkomandi stéttarfélags. Verkstjórnandinn skipuleggur vinnutíma og heldur skrá yfir vinnustundir aðstoðarfólks innan ramma þess samkomulags sem notandinn hefur gert við sveitarfélag sitt.“ Þá ber notanda að gæta þess að fara eftir ákvæðum laga sem snúa að aðbúnaði og hollustuháttum á vinnustöðum og kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Eðli málsins samkvæmt er er slíkt ekki á færi barna og hefur Hafnarfjarðarbær ekki sýnt fram á að börn geti uppfyllt skyldur verkstjórnenda í NPA með þeim hætti sem kröfur eru gerðar til þeirra í því regluverki sem gildir um framkvæmd NPA þjónustunnar.“

Í þessu sambandi þyki fjölskyldu- og barnamálasviði nauðsynlegt að árétta fyrir sitt leyti skilning sinn á annars vegar hlutverkum notenda sem ekki séu sjálfir umsýsluaðilar og umsýsluaðila hins vegar. Um þessi hlutverk séu skýr ákvæði í 12. og 13. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Í 12. gr. sé fjallað um hlutverk og skyldur umsýsluaðila sem óhjákvæmilegt sé að tilgreina, í ljósi tilvitnananna hér að framan, þar sem NPA miðstöðin sé umsýsluaðili kæranda:

„Sveitarfélag og umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, skulu gera með sér samstarfssamning um samskipti og samstarf við framkvæmd NPA. Í þeim samstarfssamningi skal meðal annars koma fram að umsýsluaðili skuli sinna eftirfarandi hlutverkum og skyldum:

1. Taka við öllum greiðslum frá sveitarfélagi og ráðstafa þeim. Um er að ræða heildarframlag sveitarfélags til NPA-samnings sem felur í sér launakostnað (85%), kostnað vegna umsýslu (10%) og starfsmannakostnað (5%).
2. Aðstoða notendur við að finna og velja aðstoðarfólk.
3. Gera ráðningarsamninga við aðstoðarfólk í samstarfi við notanda.
4. Taka þátt í gerð og framkvæmd kjarasamninga vegna starfa aðstoðarfólks.
5. Ábyrgjast að aðstoðarfólk njóti lögboðinnar vinnuverndar og forsvaranlegs aðbúnaðar.
6. Greiða laun aðstoðarfólks, standa skil á launatengdum gjöldum og öðrum opinberum gjöldum.
7. Veita aðstoðarfólki fræðslu og leiðsögn um framkvæmd NPA og þá hugmyndafræði sem þar býr að baki.
8. Bregðast við breyttum aðstæðum hjá notanda eða sveitarfélagi.
9. Ganga frá starfslokum aðstoðarfólks fyrir hönd notenda.
10. Færa rekstrarbókhald fyrir hvern notanda og skila rekstrarskýrslum og gögnum á grundvelli samstarfssamnings við sveitarfélag.
11. Annast samskipti og samstarf við sveitarfélag um framkvæmd NPA-samnings.
12. Veita notendum aðra þjónustu, svo sem jafningjaráðgjöf, fræðslu, aðstoð við gerð vakta­áætlunar og skipulag NPA, ráðgjöf við samningaviðræður og samningagerð við sveitar­félög o.fl.“

Í 13. gr. reglugerðarinnar sé hins vegar fjallað um hlutverk og skyldur umsýsluaðila þegar þeir séu sjálfir notendur. Þar komi fram viðlíka skyldur og í 12. gr. sem vænta megi. Kærandi sé ekki sjálfur umsýsluaðili og beri því ekki vinnuveitandaábyrgð, heldur NPA miðstöðin.

Rétt þyki að hnykkja frekar á inntaki hlutverks umsýsluaðila með tilvitnun í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir:

„Umsýsluaðili NPA-samnings ber vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skal sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoða hann, m.a. hvað varðar aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði.“

Af þessum vísunum til laga og reglugerðar um NPA sé ljóst að stuðnings- og stoðþjónustuteymi fjölskyldu- og barnamálasviðs hafi á engan hátt misskilið samspil verkstjórnenda og umsýsluaðila. Notandi sem njóti aðstoðar umsýsluaðila þurfi ekki að annast þau verkefni sem falli undir hlutverk og skyldur umsýsluaðila og rakin séu hér að framan. Notandinn þurfi fyrst og fremst að geta látið í ljós óskir sínar og þarfir fyrir aðstoð.

Það teljist vart ofætlan að piltur á sautjánda ári, án vitsmunalegra hamla, geti vel tjáð sig um vilja sinn, eftir atvikum með þeirri leiðsögn foreldra sem eðlilegt megi telja að piltar á hans reki, sem búi í heimahúsum, geti almennt stuðst við. Afstaða fjölskyldu- og barnamálasviðs og fjölskylduráðs byggist á eftirfarandi forsendum samkvæmt bókun:

„Niðurstaða heildstæðs mats sérfræðinga stuðnings- og stoðþjónustuteymis er að ekki er þörf á aðstoðarverkstjórn þar sem notandi getur ákveðið hvað hann vill gera á degi hverjum og hvernig hann vill að aðstoðarfólk nýtist.“

Í þessu sambandi sé einnig bent á að í 10. gr. reglugerðar um NPA segi:

„Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn.“

Hér komi fram að gert sé ráð fyrir sameiginlegri niðurstöðu sveitarfélags og notanda um þörf fyrir aðstoðarverkstjórn. Því sé ekki um að ræða skýlausan og skilyrðislausan rétt kæranda fyrir slíka aðstoð, telji hann eða þeir sem að baki honum standi slíka þörf fyrir hendi. Báðir aðilar þurfi að telja að svo sé.

Í kæru réttindagæslumanns segi:

„Vísa ég einnig til reglugerðar 1250/2018 þar sem kveðið er skýrt á um að ef einstaklingur getur ekki sinnt verkstjórn sjálfur þurfi annan aðila til úr hópi aðstoðarfólks. Velta má fyrir sér því mati sem átti sér stað um það að telja að A, sem er barn, eigi að sjá um verkstjórn sína sjálfur. Þá sérstaklega verður að benda á að í sambærilegum málum er ákvörðun um aðstoðarverkstjórn á annan veg en hér. Lít ég svo á að hér hafi stjórnvald vanrækt rannsóknarskyldu sína þar sem ekki fór fram fullnægjandi og heildstætt mat á þjónustuþörfum A, í málinu liggur einungis fyrir bráðabirgðamat framkvæmt í árslok 2020 sem ekki var framkvæmt með fullnægjandi hætti þannig að óyggjandi niðurstaða lægi fyrir um stuðningsþörf. Augljóst er að mat á stuðningsþörfum þarf að vinna af til þess bærum sérfræðingi/ingum og þarf að ná til allra þarfa þess einstaklings sem í hlut á. Að byggja ákvörðun sem varðar svo mikilvæga hagsmuni á bráðabirgðamati, verður að teljast óásættanlegt og, eins og áður segir, brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Jafnframt er um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að ræða þar sem umsókn A var ekki afgreidd með sama hætti og aðrar umsóknir um aðstoð við verkstjórn. Þessi málsmeðferð brýtur því gegn lögbundnum rétti hans til að njóta aðstoðar við verkstjórn.“

Hér sé því til að svara að á fundi fjölskylduráðs í nóvember 2020 hafi verið tekin fyrir kæra vegna synjunar á umsókn um aðstoðarverkstjórn til handa kæranda. Í tölvupósti starfsmanns fjölskyldu- og barnamálasviðs til NPA miðstöðvarinnar um niðurstöðu fundarins segi að fjölskylduráð óski eftir að gerð verði heildarúttekt á þjónustunni við kæranda. Enn fremur segi:

„Heildarúttekt er alltaf gerð á heimili notanda. Ráðgjafar voru tilbúnir til að fara og viðhafa persónulegar sóttvarnir, en faðir A treysti sér ekki til að taka á móti ráðgjöfunum. Því verður að fresta afgreiðslu málsins þangað til aðstæður í samfélaginu batna.“

Enda þótt starfsfólk fjölskyldu- og barnamálasviðs hafi ítrekað þá afstöðu sína að úttekt þyrfti að fara fram á heimili kæranda og væri reiðubúið til að hlíta ströngustu sóttvörnum hafi faðir kæranda hafnað slíkri heimsókn, en boðið þess í stað fjarfund í því skyni. Covid-19 faraldurinn hafi þá verið í umtalsverðri uppsveiflu hér á landi. Fjarfundur hafi því verið haldinn til úttektar þann 9. desember 2020. Sú úttekt hafi sýnt fram á aukna þörf á þjónustu við morgun- og kvöldverk og hafi vinnustundum aðstoðarfólks kæranda verið fjölgað umtalsvert nokkru síðar. Þetta sé það bráðabirgðamat sem getið sé um í kæru réttindagæslumanns og ekki verði séð, í ljósi aðstæðna og afstöðu fjölskyldu kæranda, hvernig það mat hefði getað farið fram með öðrum hætti, eins og svo margt í íslensku samfélagi um þær mundir. Því verði að biðjast undan þeim ávirðingum réttindagæslumanns að við málsmeðferð hafi verið brotin rannsóknarregla og jafnræðisregla stjórnsýsluréttar. Þá verði enn fremur að gera athugasemd við að réttindagæslumaður virðist efast um að mat á stuðningsþörfum hafi í þessu tilviki verið unnið af til þess bærum sérfræðingi/ingum. Leitt sé að þurfa að taka fram að í fagteymi fjölskyldu- og barnamálasviðs sitji sérfræðingar með fullbæra fagmenntun og langa reynslu í málum sem þessum. Því sé athugasemdum í þessa veru alfarið vísað á bug. Því beri að halda til haga að endurmat á þjónustuþörf kæranda hafi einnig farið fram 12. maí 2020 og hafi þörfin þá verið metin þannig að vinnustundum aðstoðarfólks hafi verið fjölgað um 66 klukkustundir.

Rétt sé að afgreiðsla þessa máls hafi tekið lengri tíma en skyldi. Á því sé beðist velvirðingar en líta verði til þess að málsmeðferð hafi farið fram á fordæmalausum tímum sem öllum sé kunnugt um. Það sé ekki tekið fram til afsökunar, öllu fremur til skýringar, en fjölskyldu- og barnamálasvið hafi verið undir gríðarlegu álagi vegna faraldursins. Þar komi til viðamikil skipulagning sóttvarna, viðbrögð við smitum og kröfum um sóttkví á þeim átján starfsstöðvum fyrir fatlað fólk sem undir sviðið heyri. Enn fremur hafi komið upp smit meðal starfsfólks sviðsins og í nánasta umhverfi þess með tilheyrandi kröfum um sóttkví og fjarveru. Allir þessir óvæntu örðugleikar, auk veikinda og starfsloka einstakra starfsmanna með óhjákvæmilegum nýráðningum og þjálfun starfsfólks, hafi því hægt mjög á allri starfsemi sviðsins, líkt og svo víða annars staðar í þjóðfélaginu.   

Um synjun á fullnægjandi fjölgun tíma í þjónustu taki Hafnarfjarðarbær fram að ákvörðunin um fjölgun þjónustutíma hafi verið tekin á fundi 11. mars 2021 og tilkynnt foreldrum með bréfi 16. mars. Í bókun segi:

„Samþykkt er að hækka NPA samning úr 399 tímum í 512 tíma á mánuði. Er þá um að ræða þjónustu í 16 tíma á virkum dögum og 24 tíma um helgar. Ekki er gert ráð fyrir þjónustu á skólatíma og bent á rétt til kennslu og stuðnings í námi skv. 34. gr. laga nr. 92/2008 um framhaldsskóla.“

Í tilvitnaðri grein í lögum um framhaldsskóla segi:

„34. gr. Nemendur með sérþarfir.

Á framhaldsskólastigi skal veita nemendum með fötlun […] og nemendum með tilfinningalega eða félagslega örðugleika kennslu og sérstakan stuðning í námi. Látin skal í té sérfræðileg aðstoð og viðeigandi aðbúnaður eftir því sem þörf krefur. Nemendur með fötlun skulu stunda nám við hlið annarra nemenda eftir því sem kostur er.“

Enn fremur segi í greininni:

„Framhaldsskólar skulu leitast við að veita þeim nemendum sérstakan stuðning sem eiga við sértæka námsörðugleika að stríða eða veikindi. Ráðherra getur sett reglugerð með nánari ákvæðum um réttindi, kennslu og nám í framhaldsskólum.“

Reglugerð nr. 230/2012 um nemendur með sérþarfir í grunnskólum taki til framhalds-skólanemenda sem eigi rétt á kennslu og sérstökum stuðningi í námi í samræmi við metnar sérþarfir, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í 2. gr. reglugerðarinnar segi enn fremur:

„Nemendur með sérþarfirteljast þeir sem eiga erfitt með nám sökum sértækra námsörðugleika, tilfinningalegra eða félagslegra örðugleika og/eða fötlunar […] nemendur með leshömlun, langveikir nemendur, nemendur með þroskaröskun og geðraskanir og aðrir nemendur með heilsutengdar sérþarfir.“

Í 3. gr. reglugerðarinnar segi meðal annars:

„Markmið reglugerðar þessarar er að nemendur:

1. hafi jöfn tækifæri til náms án aðgreiningar, eftir því sem við verður komið, þannig að komið sé til móts við náms-, líkams-, félags- og tilfinningalegar þarfir,
2. fái fjölbreytt námstilboð, kennslu og stuðning við sitt hæfi í hvetjandi náms­umhverfi og í viðeigandi húsnæði sem tekur mið af þörfum þeirra og stöðu,“

Enn fremur segi í 7. gr. að skólameistari framhaldsskóla beri ábyrgð á innritun nemenda og skuli hlutast til um að nemendur sem þurfi á sérstökum stuðningi að halda fái þann stuðning. Þá segi í 8. gr. reglna Hafnarfjarðar um NPA:

„Í mati á stuðningsþörf skal meta hvort umsækjandi hafi þörf fyrir þjónustu sem er á ábyrgð ríkisins, s.s. aðstoð í framhaldsskóla, háskóla eða á vinnustað. Heimilt er að semja við hlutaðeigandi stofnanir um aðkomu þeirra að áætlun um stuðning með fjárframlagi eða veittri þjónustu.“

Af framansögðu sé ljóst að framhaldsskólum beri að styðja við nemendur sem þurfi sérstakan stuðning til að stunda nám sitt. Það gildi einnig þegar einungis sé um að ræða aðstoð vegna skertrar hreyfifærni eins og eigi við um kæranda. Bréf hafi verið sent skólameistara C 4. júní 2021 með ósk um þátttöku í stuðningi við kæranda með vísan í viðeigandi lög og reglugerð. Þegar svar hafði ekki borist í byrjun ágúst hafi verið send ítrekun í tölvupósti. Svar hafi þó enn ekki borist.

Hvað varði brot á leiðbeiningarskyldu vegna aðstoðar við vinnutengd úrræði beri að geta þess að kæran sé dagsett 30. apríl 2021 og að kærandi hafi verið við störf hjá Vinnuskóla Hafnarfjarðar sumarið 2021, líkt og svo mörg hafnfirsk ungmenni. Þegar móðir kæranda hafi um vorið greint frá ósk sonar hennar um vinnu á komandi sumri hafi starfsmaður fjölskyldu- og barnamálasviðs komið á sambandi við forstöðumann Vinnuskólans sem hafi ráðið hann til vinnu á skrifstofu skólans. Þar hafi hann starfað frá 1. júní til 5. ágúst, alla jafna sjö klukkustundir á dag í þær 220 klukkustundir sem 17 ára ungmennum hafi verið ætlaðar. Að þessu leyti sé ekki um að ræða neitt brot á leiðbeiningarskyldu hvað varði aðstoð við vinnutengd úrræði.

Í kæru réttindagæslumanns sé sérstaklega kvartað undan vanrækslu Hafnarfjarðarbæjar á upplýsinga- og leiðbeiningarskyldum sínum þar sem bærinn hafi hvorki leiðbeint kæranda né aðstoðað við að leita til Vinnumálastofnunar með vinnutengd úrræði. Hvað varði vinnutengd úrræði Vinnumálastofnunar sé helst að geta þeirra kosta sem stofnunin bendi þeim á sem búi við skerta starfsgetu vegna fötlunar, það er ráðgjöf og stuðning við atvinnuleit og atvinnu með stuðningi sem svo sé nefnt. Í þeim tilvikum sé gert ráð fyrir að þeir sem þessara kosta leiti hafi náð 18 ára aldri, þ.e. teljist ekki lengur börn að lögum. Því komi þessi úrræði fyrst til álita þegar kærandi hafi náð þeim aldri. Sjálfsagt sé að fjölskyldu- og barnamálasvið leiðbeini kæranda og aðstoði hann í þessum efnum þegar þar að komi.

Fram hafi komið að kærandi hafi hug á að vinna með skóla líkt og títt sé um jafnaldra hans. Atvinnuleit í því skyni heyri hvorki undir þjónustu við fatlað fólk né heldur Vinnumálastofnun. Fjölskyldu- og barnamálasvið muni þó fúslega verða innan handar í því efni í fyllingu tímans. Hins vegar sé ekkert því til fyrirstöðu að þangað til leiti kærandi eftir hlutastörfum á almennum vinnumarkaði, eftir atvikum með aðstoð sinna nánustu.

IV.  Niðurstaða

Kærðar eru ákvarðanir Hafnarfjarðarbæjar, annars vegar frá 1. mars 2021 um að synja beiðni hans um greiðslu fyrir 43 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar og hins vegar frá 16. mars 2021 um að synja beiðni hans um hækkun á NPA samningi úr 399 tímum á mánuði í 732 eða í sólarhringsþjónustu og hækka hann aðeins í 512 tíma á mánuði. Eftir að kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála var samþykkt að fjölga tímum úr 512 í 732 frá 1. júní 2021. Í kæru kemur einnig fram að kært sé brot sveitarfélagsins á leiðbeiningarskyldu hvað varði aðstoð við vinnutengd úrræði og brot á öðrum meginreglum stjórnsýslulaga.

Enn fremur gerir kærandi athugasemdir við málshraða og upplýsingaskyldu sveitarfélags á meðan á málinu stóð. Við mat á því hvort afgreiðsla í máli kæranda hafi dregist verður að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi. Ljóst er að Covid- 19 faraldurinn hefur haft mikil áhrif á stofnanir og fyrirtæki landsins með þeim afleiðingum að afgreiðsla hefur í sumum tilvikum dregist. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi ekki dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.   

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Af framangreindu er ljóst að úrskurðarvald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar eða ákvarðana sem teknar eru, í þessu tilviki á grundvelli laga nr. 38/2018. Nefndin úrskurðar um hvort málsmeðferð í aðdraganda og við töku ákvörðunar hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lög nr. 38/2018 og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Með vísan til þess einskorðast umfjöllun úrskurðarnefndarinnar í máli kæranda við framangreindar ákvarðanir frá 1. mars 2021 og 16. mars 2021. Verður fyrst vikið að þeirri fyrri.

Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. 

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku, óháð fötlun. Matið taki einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 10. gr. er svohljóðandi:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.

Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“

Hafnarfjarðarbær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 5. gr. reglna Hafnarfjarðabæjar um NPA segir að notandi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli vera í verkstjórnarhlutverki í lífi sínu, geta ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist. Þurfi notandi aðstoð við að koma þörfum sínum á framfæri skuli skilgreint í einstaklingssamningi um notendastýrða persónulega aðstoð með hvaða hætti verkstjórnarhlutverk hans sé tryggt, svo sem með aðstoð túlks, aðstoðarverkstjórnanda eða persónulegs talsmanns ef við á og/eða forsjáraðila ef um börn sé að ræða.

Í 8. gr. reglnanna er fjallað um heildstætt mat á stuðningsþörf. Þar segir í 1. mgr. að fjölskyldu- og barnamálasvið skuli í samráði við umsækjanda eða persónulegan talsmann, þegar við eigi, vinna heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Samráð skuli haft við umsækjanda og persónulegan talsmann ef hann kjósi að hafa viðkomandi aðila með sér í matsferlinu. Við matið sé tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati fjölskyldu- og barnamálasviðs á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skuli sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði. Þörf fyrir þjónustu skuli að lágmarki vera 60 tímar á mánuði en að hámarki sólarhringur, eða 732 tímar á mánuði.  Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að í mati á stuðningsþörf skuli meta hvort umsækjandi hafi þörf fyrir þjónustu sem sé á ábyrgð ríkisins, svo sem aðstoð í framhaldsskóla, háskóla eða á vinnustað. Heimilt sé að semja við hlutaðeigandi stofnanir um aðkomu þeirra að áætlun um stuðning með fjárframlagi eða veittri þjónustu.

Kærandi hefur gert athugasemdir við mat sveitarfélagsins á því hvort hann hafi þörf fyrir aðstoðarverkstjórn. Ákvörðun hafi verið byggð á bráðabirgðamati og kærandi telji að með því hafi sveitarfélagið vanrækt rannsóknarskyldu sína og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar þar sem umsóknin hafi ekki verið afgreidd með sama hætti og aðrar umsóknir.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir.

Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin er tekin. Í því skyni skal sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda, sbr. 33. gr. laga nr. 38/2018. Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er Hafnarfjarðarbæ skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2018 segir meðal annars um mat á áhrifum að almennt sé miðað við að sveitarfélög veiti þjónustu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins á grundvelli samræmds mats á stuðnings- eða þjónustuþörfum. Í athugasemdum við 31. gr. í frumvarpi til laga nr. 38/2018 kemur fram að teymið sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu skuli byggja það mat á samræmdum matsaðferðum, svo sem SIS-mati sem hafi verið notað til að meta stuðningsþarfir fatlaðs fólks. Það útiloki þó ekki að önnur matstæki verði nýtt, reynist þau betur.

Í málinu liggur fyrir að fjölskyldu- og barnamálasvið Hafnarfjarðarbæjar óskaði eftir því að gera heildarúttekt á þjónustu við kæranda á heimili hans. Faðir kæranda vildi hins vegar ekki taka á móti ráðgjöfum fjölskyldu- og barnamálasviðs sökum aðstæðna í samfélaginu vegna Covid-19. Var því óskað eftir fjarfundi og að gert yrði bráðabirgðamat á þörf kæranda fyrir aðstoðarverkstjórn. Það mat fór fram þann 7. desember 2020. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við að bráðabirgðamat hafi verið framkvæmt, enda var sérstaklega óskað eftir því fyrir hönd kæranda.

Í bókun stuðnings- og stoðþjónustuteymis, dags. 10. desember 2020, er vísað til þess að niðurstaða heildstæðs mats sérfræðinga sé sú að kærandi sé ekki í þörf fyrir aðstoðarverkstjórn þar sem hann geti ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist. Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar hefur komið fram að það teljist vart ofætlan að piltur á sautjánda ári, án vitsmunalegra hamla, geti vel tjáð sig um vilja sinn, eftir atvikum með leiðsögn foreldra.

Líkt og að framan greinir gerir 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 ráð fyrir því að NPA notandi eigi rétt á aðstoð við verkstjórn ef hann á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar. Eins og Hafnarfjarðarbær hefur bent á er ekki um skýlausan rétt að ræða heldur þarf að meta fötlun og hæfni hvers og eins NPA notanda til að annast verkstjórnina. Af þeim gögnum og upplýsingum sem liggja fyrir um fötlun kæranda verður ekki annað séð en að hann sé fær um að skipuleggja og stýra sjálfur fyrirkomulagi NPA þjónustu sem hann hefur fengið samþykkta, eftir atvikum með hefðbundnu liðsinni forsjáraðila á meðan hann hefur ekki náð sjálfræðisaldri. Við það mat lítur úrskurðarnefndin til aldurs kæranda, þess að hann er fær um að stunda hefðbundið framhaldsskólanám og að samkvæmt greiningum er fötlun hans fyrst og fremst líkamleg. Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að hrófla við mati Hafnarfjarðarbæjar um að kærandi þurfi ekki á aðstoð við verkstjórn að halda. Ákvörðun sveitarfélagsins frá 1. mars 2021 er því staðfest.

Kemur þá til skoðunar ákvörðun frá 16. mars 2021 þar sem samþykkt var að fjölga vinnustundum í NPA samningi kæranda úr 399 í 512 en kærandi hafði óskað eftir sólarhringsþjónustu, eða 732 vinnustundum. Í maí sama ár var tekin ný ákvörðun þar sem samþykkt var að fjölga vinnustundum í 732, líkt og kærandi hafði óskað eftir, og frá 1. júní 2021 hefur kærandi eftir það verið með samning við Hafnarfjarðarbæ þess efnis. Úrskurðarnefndin telur því að ekki sé ágreiningur um fjölda vinnustunda að þessu leyti eftir 1. júní 2021 en eftir stendur tímabilið mars til maí sama ár.

Hafnarfjarðarbær hefur hvorki rökstutt né lagt fram gögn sem sýna fram á að aðstæður kæranda hafi breyst til hins verra á tímabilinu mars til maí 2021 og þjónustuþörf hans aukist á tímabilinu. Þvert á móti eru fyrirliggjandi bókanir af fundum þar sem fjallað var um mál kæranda, annars vegar frá 11. mars 2021 og hins vegar frá 25. maí 2021, nær samhljóða. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella úr gildi ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar frá 16. mars 2021 um að synja kæranda um hækkun á NPA samningi í 732 vinnustundir en samþykkja 512 vinnustundir og vísa þeim þætti málsins til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 1. mars 2021, um að synja beiðni A um greiðslu fyrir 43 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar, er staðfest.

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 16. mars 2021, um að synja beiðni kæranda um fjölgun vinnustunda í NPA samningi er felld úr gildi og vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir