Nr. 34/2019 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 34/2019

Fimmtudaginn 6. júní 2019

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 21. janúar 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 17. október 2018, um að synja umsókn hans um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddan sérstakan húsnæðisstuðning frá Reykjavíkurborg á árinu 2017 eftir gildistöku reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning en þá féllu úr gildi ákvæði um sérstakar húsaleigubætur í reglum um félagslegt leiguhúsnæði og sérstakar húsaleigubætur. Í október 2017 óskaði kærandi eftir undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglnanna, nánar tiltekið að kostnaður vegna húsnæðis yrði hinn sami og hann var fyrir gildistöku núverandi kerfis en að öðrum kosti að fjárhæð sérstaks húsnæðisstuðnings yrði endurskoðuð eða hækkuð verulega. Beiðni kæranda var synjað með bréfi, dags. 22. nóvember 2017. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi ákvörðun Reykjavíkurborgar úr gildi á þeirri forsendu að aðstæður hans hafi ekki verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mál kæranda var tekið til nýrrar meðferðar og með ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 17. október 2018, var beiðni hans synjað á ný. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 31. október 2018. 

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 21. janúar 2019. Með bréfi, dags. 22. janúar 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 8. mars 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. mars 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda 26. mars 2019 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar verði ógilt, enda sé hún ólögmæt og eigi sér ekki stoð í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Kærandi mótmælir túlkun Reykjavíkurborgar á því skilyrði, þ.e. eigi að koma til undanþágu frá reglum um sérstakan húsnæðisstuðning, að forsenda beiðni um slíka undanþágu séu sérstakar ástæður sem varði þann einan sem komi slíkri beiðni á framfæri. Í ákvörðun Reykjavíkurborgar komi fram að sérstaklega sé litið til þess hvort um sé að ræða ástæðu sem hafi áhrif á stóran hóp einstaklinga eða fáa. Reykjavíkurborg telur að breytingar á högum kæranda, sem stafi af breytingum á lögum eða reglum sem hafi með einum eða öðrum hætti áhrif á alla þá sem sæki um eða þiggi sérstakan húsnæðisstuðning, geti ekki talist til sérstakra ástæðna líkt og undanþáguheimild 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning áskilji. Að mati kæranda standist svo þröng túlkun annars vegar ekki lög og hins vegar orki það tvímælis gagnvart fyrri yfirlýsingum velferðarráðs Reykjavíkurborgar um áhrif breytinga á leiguverðskerfi Félagsbústaða hf. Í því samhengi bendir kærandi á bókun fulltrúa meirihluta velferðarráðs Reykjavíkurborgar á fundi 1. desember 2016 þar sem breytingar á leiguverðskerfi Félagsbústaða hf. hafi verið samþykktar. Kærandi telur, þvert á móti því sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun, að breytingar á leiguverðskerfi Félagsbústaða hf. hafi ekki snert alla leigutaka félagsins, að minnsta kosti ekki með sambærilegum hætti. Það sé beinlínis gert ráð fyrir ólíkum áhrifum breytinganna í tilvitnaðri bókun fulltrúa meirihluta ráðsins. Fyrir liggi að bæði hafi húsnæðiskostnaður kæranda aukist frá því í desember 2016 fram til september 2017 um meira en 30.000 kr. á mánuði og að Reykjavíkurborg hafi enn sem komið er ekki talið ástæðu til að koma sérstaklega til móts við hann sökum þess.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ólögmæta, enda hafi réttmætar væntingar hans til þess að Reykjavíkurborg veitti honum viðunandi stuðning í samræmi við tilvitnaða bókun legið til grundvallar beiðni um undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Af 2. mgr. 12. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga leiði að sú þjónusta og aðstoð sem veitt sé af hálfu sveitarfélaga á grundvelli laganna skuli veitt á grundvelli mats á þörf fyrir viðkomandi þjónustu í hverju tilviki fyrir sig. Þrátt fyrir að Reykjavíkurborg sé að meginstefnu til heimilt að ákveða á grundvelli hvaða sjónarmiða undanþágur verði veittar verði mat sveitarfélagsins á þeim sjónarmiðum að vera forsvaranlegt. Kærandi telur þá túlkun Reykjavíkurborgar, á skilyrðinu um að ástæður fyrir undanþágu varði sérstakar ástæður þess sem óski eftir undanþágu, ekki fullnægja þeim áskilnaði, þ.e. þegar komi að hinu forsvaranlega mati. Auk þess telur kærandi afstöðu Reykjavíkurborgar varðandi framfærslubyrði hans og húsnæðiskostnað ekki standast skoðun. Í hinni kærðu ákvörðun komi í fyrsta lagi fram að á þeim tíma þegar kærandi hafi óskað eftir undanþágu hafi húsnæðiskostnaður numið 23,6% af heildartekjum. Það hafi verið mat Reykjavíkurborgar að húsnæðiskostnaður kæranda væri þar af leiðandi ekki verulega íþyngjandi. Í öðru lagi komi fram í hinni kærðu ákvörðun að húsnæðiskostnaður kæranda nemi nú, þ.e. í október 2018, 28% af heildartekjum hans.

Kærandi vekur athygli á því að af samspili 26. og 1. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 555/2016 um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir, leiði að leigufjárhæðir fyrir svonefndar almennar íbúðir verði aldrei hærri en 25% af tekjum leigjanda. Reglugerðin sé sett með stoð í lögum nr. 52/2016 um almennar íbúðir en markmið þeirra, sbr. 1. gr. laganna, sé að bæta húsnæðisöryggi fjölskyldna og einstaklinga, þar á meðal þeirra sem ekki séu færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna eða verulegs fjárhagsvanda. Af greinargerð með frumvarpi til laganna megi einnig glögglega sjá að stefnt sé að því að greiðslubyrði leigjanda fari ekki yfir 20-25% af heildartekjum viðkomandi, enda feli svo há greiðslubyrði í sér íþyngjandi húsnæðiskostnað. Í greinargerðinni sé auk þess fjallað nánar um markmið laganna. Í athugasemdum við markmiðsákvæði 1. gr. þeirra segi meðal annars að tilgangur laganna sé fyrst og fremst sá að „stuðla að uppbyggingu á hagkvæmu leiguhúnæði fyrir efnaminni fjölskyldur og einstaklinga á viðráðanlegum kjörum.“ Í tengslum við þetta sé einnig rakið sérstaklega að þau stofnframlög ríkis eða sveitarfélaga sem verja eigi til uppbyggingar á hagkvæmu húsnæði sem lögin mæli fyrir um „eigi að jafnaði að leiða til þess að leiga einstaklings með lágar tekjur nemi ekki hærra hlutfalli en 20-25% af tekjum. Þrátt fyrir að lög nr. 62/2016 um almennar íbúðir taki ekki beinlínis til húsnæðis sem Reykjavíkurborg veiti í gegnum Félagsbústaði hf. megi ljóst vera að lögunum sé ætlað að ná til sambærilegs hóps og þeirra sem leigi húsnæði á vegum Félagsbústaða og að sambærilegar aðstæður eigi við um þessa hópa, ekki síst hvað varðar einstaklinga, enda félagslegu leiguhúsnæði á vegum Reykjavíkurborgar úthlutað þeim sem sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða vegna annarra félagslegra aðstæðna séu ekki færir um að sjá sjálfum sér fyrir húsnæði, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991. Sérstakur húsnæðisstuðningur sé einnig veittur á sama grundvelli, sbr. 2. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar þar um. Í þeim viðmiðum sem leiða megi af lögum nr. 62/2016 um almennar íbúðir og vísað sé til hér að framan birtist þannig að mati kæranda sá vilji löggjafans að koma til móts við þann hóp sem vegna ofangreindra ástæðna sé ekki fær um að sjá sjálfum sér fyrir húsnæði og þarfnist aukins stuðnings.

Kærandi telur að Reykjavíkurborg beri að sinna þeirri lögbundnu þjónustu sem felist í hinum sérstaka húsnæðisstuðningi í samræmi við ofangreind viðmið. Á þeim tímapunkti þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin hafi húsnæðiskostnaður kæranda numið 28% af heildartekjum. Þar með sé mat Reykjavíkurborgar á framfærslubyrði og húsnæðiskostnaði hans háð verulegum annmörkum, enda bersýnilega ósanngjarnt og geti vart talist forsvaranlegt. Þá bendir kærandi á að ástæða þess að hann hafi flutt í nýtt húsnæði á vegum Félagsbústaða hf., þar sem hann greiði hærri leigu, hafi verið sú að fyrra húsnæði hafi verið heilsuspillandi en kærandi eigi að baki langa veikindasögu. Þetta hafi Reykjavíkurborg mátt vera ljóst en við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi kæranda ekki verið veitt færi á því að koma á framfæri andmælum að þessu leyti. Hin kærða ákvörðun beri þannig með sér að kærandi hafi flutt án þess að sérstakar ástæður hafi búið þar að baki. Að mati kæranda hafi Reykjavíkurborg ekki virt rétt hans til að koma á framfæri andmælum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að öðru leyti en því sem hafi komið fram í kærunni veki kærandi athygli á sjálfstæðri rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar er því sem fram kom í greinargerðinni um flutning hans í nýtt húsnæði á vegum sveitarfélagsins alfarið vísað á bug. Velferðarráði Reykjavíkurborgar eigi að vera ljóst að svokallaðir milliflutningar, þ.e. flutningur úr einu íbúðarhúsnæði á vegum Félagsbústaða hf. í annað, séu síður en svo með þeim hætti að leigutakar félagsins geti valið sér húsnæði eftir eigin hentisemi og með hliðsjón af leiguverði. Þetta eigi einkum og sér í lagi við um aðstæður kæranda en það liggi fyrir að fyrra húsnæði sem hann hafi verið búsettur í hafi verið heilsuspillandi. Ákvarðanir um milliflutninga séu teknar á grundvelli 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og feli í sér töku stjórnvaldsákvörðunar, sbr. einnig 3. mgr. 15. gr. reglnanna, enda feli hún í sér úthlutun húsnæðis. Þá bendir kærandi á að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 beri stjórnvöldum að skrá niður upplýsingar um málsatvik sem þýðingu hafi fyrir úrlausn máls sem og helstu forsendur ákvarðana, komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Það megi því ljóst vera að það standi Reykjavíkurborg nær að sýna fram á að ástæður milliflutnings kæranda hafi verið aðrar en fram hafi komið. Í þessu samhengi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9513/2017 sem varði málatilbúnað stjórnvalds á vegum ríkisins fyrir kærunefnd. Í áliti umboðsmanns komi meðal annars fram að almennar reglur stjórnsýsluréttarins hefðu áhrif á svigrúm þeirra til að móta og setja fram málatilbúnað í ágreiningsmálum gagnvart borgurunum sem rekin væru fyrir kærunefndum og kynnu að setja stjórnvöldum skorður í þeim efnum. Stjórnvöld yrðu í slíkum málum að gæta vissrar hlutlægni þannig að þau leituðust að minnsta kosti við að niðurstaða máls væri byggð á réttum atvikum og yrði í samræmi við lög. Það hafi verið álit umboðsmanns að undirbúningur og framsetning viðkomandi stofnunar á málatilbúnaði fyrir kærunefndinni hefði ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiddu af almennum reglum stjórnsýsluréttar og vönduðum stjórnsýsluháttum og að ekki yrði séð að málatilbúnaður stofnunarinnar hefði verið í samræmi við fyrirliggjandi upplýsingar og gögn málsins. Þá vísar kærandi til álitsins í heild sinni um nánara efni þess. Kærandi telur að af áliti umboðsmanns megi draga þá ályktun að stjórnvöldum beri, þegar komi að tilhögun í tengslum við málatilbúnað sinn á vettvangi kæru- eða úrskurðarnefndar, að leggja til grundvallar ákveðna sannleiksreglu, þ.e. að því leyti sem það komi fram í málatilbúnaði viðkomandi stjórnvalds verði að eiga sér fullnægjandi stoð. Ef það mat velferðarráðs, þ.e. að kærandi hafi einfaldlega átt þess kost að velja sér íbúðarhúsnæði á vegum Félagsbústaða hf. með hliðsjón af leiguverði, sé ein af grunnforsendum hinnar kærðu ákvörðunar megi ljóst vera að sú forsenda standist ekki frekari skoðun.

Það sé viðurkennd lögskýringarregla í íslenskum rétti að skýra beri lög til samræmis við ákvæði annarra laga. Sú framkvæmd stuðli að samfellu og samræmi við framkvæmd og beitingu laga. Að því er varðar lög nr. 52/2016 um almennar íbúðir og reglugerð sett sem stoð í þeim lögum megi ljóst vera að með henni sé stefnt að sambærilegum markmiðum og þeim sem búi að baki skyldu sveitarfélaga á grundvelli 1. og 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að um sérstakan húsnæðisstuðning gildi reglur Reykjavíkurborgar sem samþykktar hafi verið á fundi velferðarráðs þann 3. nóvember 2016 og á fundi borgarráðs þann 10. nóvember 2016, með síðari breytingum. Reglur um sérstakan húsnæðisstuðning hafi tekið gildi 1. janúar 2017 og leyst af hólmi ákvæði um sérstakar húsaleigubætur í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Í 2. mgr. 18. gr. reglnanna segi að velferðarráð hafi heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggi fyrir og notandi fari fram á það með sérstakri beiðni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar innan fjögurra vikna frá því notanda hafi borist vitneskja um ákvörðun. Við mat á því hvort sérstakar málefnalegar ástæður hafi legið til grundvallar vegna beiðni kæranda um undanþágu frá 4. og 5. gr. framangreindra reglna hafi verið litið til eftirfarandi þátta:

1. Sérstakar ástæður. Þegar litið sé til hugtaksins sérstakra ástæðna sé sérstaklega litið til þess hvort um sé að ræða ástæðu sem hafi áhrif á stóran hóp einstaklinga eða fáa. Ekki verði talið að breytingar sem stafi af breyttu reglu- og lagaumhverfi sem hafi áhrif á alla umsækjendur um sérstakan húsnæðisstuðing verði talið til sérstakra ástæðna. Þá verði ekki talið að breytingar á leiguverði Félagsbústaða hf. sem snerti alla leigutaka þeirra verði taldar til sérstakra ástæðna. Í báðum framangreindum tilvikum sé um að ræða ástæður sem hafi áhrif á stóran hóp einstaklinga í svipaðri stöðu.
2. Framfærslubyrði. Þegar litið sé til ráðstöfunartekna á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum verði ekki séð að framfærslubyrði kæranda sé sérstaklega þung þegar litið sé til annarra einstaklinga í sömu eða svipaðri stöðu og hann.
3. Húsnæðiskostnaður. Við mat á húsnæðiskostnaði sé litið til heildartekna kæranda og húsnæðiskostnaðar að frádregnum húsnæðisbótum og sérstökum húsnæðisstuðningi. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi heildartekjur kæranda í september 2017 verið 331.870 kr. og upphæð húsaleigu verið 104.667 kr. þegar beiðni um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna um sérstakan húsnæðisstuðning hafi verið lögð fram. Húsnæðisbætur sem kærandi hafi átt rétt á hafi verið að fjárhæð 26.429 kr. og greiðsla sérstaks húsnæðisstuðnings 7.328 kr. Húsnæðiskostnaður kæranda, að frátöldum húsnæðisbótum og sérstökum húsnæðisstuðningi, hafi því verið 70.910 kr., eða 23,6% af heildartekjum miðað við þáverandi forsendur. Fyrir breytingar á lögum og reglum, sem og breytingar á leiguverði Félagsbústaða hf. hafi húsnæðiskostnaður kæranda einungis verið 39.311 kr., þ.e. húsaleigan hafi verið 85.511 kr. og samanlögð upphæð almennra og sérstakra húsaleigubóta hafi verið 46.200 kr. Með hliðsjón af framansögðu sé það mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að húsnæðiskostnaður sem nemi 23,6% af heildartekjum sé ekki verulega íþyngjandi auk þess sem líta verði til þess að húsnæðiskostnaður kæranda hafi verið verulega lágur fyrir áðurnefndar breytingar. Þá hafi kærandi sótt um milliflutning úr þáverandi húsnæði og flutt í nýtt húsnæði í febrúar 2018. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé húsnæðiskostnaður kæranda nú 28% af heildartekjum. Líta verði til þess að umsækjandi hafi tekið þá ákvörðun að flytja í nýtt húsnæði þrátt fyrir að fyrirséð væri að húsaleigan væri hærri. Því verði ekki litið svo á að um sérstaka málefnalega ástæðu sé að ræða í því samhengi sem hér um ræði.
4. Félagslegar aðstæður. Með hliðsjón af öllu framangreindu ásamt mati á félagslegum aðstæðum kæranda hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs ekki talið að þörf fyrir sérstakan húsnæðisstuðning væri meiri en hlutlæg viðmið gæfu til kynna.

Reykjavíkurborg bendir á að markmið hækkunar á upphæð húsaleigu af hálfu Félagsbústaða hf. hafi verið að leiguverð fyrir félagslegt leiguhúsnæði væri reiknað með sambærilegum hætti fyrir alla leigjendur Félagsbústaða hf. Framangreind hækkun á leigufjárhæð kæranda sé því að mati velferðrráðs Reykjavíkurborgar ekki sérstök málefnaleg ástæða í skilningi 2. mgr. 18. gr. reglna um sérstakan húsnæðisstuðning, ein og sér, en fleiri atriði þurfi að koma til. Þrátt fyrir að upphæð sérstaks húsnæðisstuðnings til kæranda sé lægri en upphæð sérstakra húsaleigubóta sé eðlilegt að fjárhæðir slíks stuðnings geti breyst verði breytingar á lögum og reglum. Orðalag 2. mgr. 18. gr. reglnanna sé á þá leið að heimilt sé að veita undanþágu ef sérstakar málefnalegar ástæður liggi til grundvallar og því hafi ekki einungis verið litið til framangreinds heldur hafi farið fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda eins og þegar hafi verið fjallað um.

Þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin, sem nú sé til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála, hafi húsnæðiskostnaður kæranda verið 23,6% en í febrúar 2018 hafi sá kostnaður verið kominn upp í 28% og rekja megi þá hækkun til þess að hann hafi flutt í nýtt húsnæði. Að sögn kæranda hafi hann sótt um milliflutning í nýtt húsnæði þar sem fyrra húsnæði hafi verið heilsuspillandi. Þrátt fyrir að milliflutninginn megi rekja til þess að húsnæðið væri ófullnægjandi þá sé það ávallt val leigjanda að flytja í nýtt húsnæði en hægt hefði verið að óska eftir félagslegu leiguhúsnæði þar sem leigan væri viðráðanlegri miðað við aðstæður kæranda. Við matið hafi verið litið til þess að milliflutningurinn væri vegna vandamála með fyrri íbúð. Það hafi verið ákvörðun kæranda að flytja og skuldbinda sig til að greiða hærri húsaleigu. Það hafi því verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að ekki væri þörf á andmælum kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Reykjavíkurborg telur ekki tilefni til að líta til orðalags í reglugerð um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir, nr. 555/2016, við mat sitt á því hvort tilefni sé til að veita undanþágu frá 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Með hliðsjón af framangreindu hafi það verið mat velferðarráðs að staðfesta synjun um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, sbr. 2. mgr. 18. gr. sömu reglna. Það sé mat velferðarráðs að aðstæður kæranda hafi verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og að ákvörðunin hafi ekki brotið gegn reglunum, lögum nr. 40/1991, ákvæðum stjórnsýslulaga né ákvæðum annarra laga. Því beri að staðfesta ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar í málinu.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja umsókn kæranda um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning.

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar segir í 12. gr. að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skal jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf, sbr. 2. mgr. 12. gr. Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laganna skulu sveitarfélög veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur.

Sérstakur húsnæðisstuðningur er fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar eru á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur og ætlaður þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna, sbr. 1. og 2. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning. Í 3. gr. reglnanna er að finna skilyrði fyrir samþykki umsóknar og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði sem fram koma í 1.–6. tölul. 1. mgr. ákvæðisins.

Í 4. gr. reglnanna er kveðið á um fjárhæð sérstaks húsnæðisstuðnings og í 5. gr. um áhrif tekna á þá fjárhæð. Óumdeilt er að kærandi uppfyllir skilyrði til greiðslu sérstaks húsnæðisstuðnings og fær greiðslur í samræmi við ákvæði 4. og 5. gr. framangreindra reglna.

Húsnæðiskostnaður kæranda hækkaði eftir breytingu á regluverki, þ.e. þegar reglur um sérstakan húsnæðisstuðning leystu af hólmi ákvæði um sérstakar húsaleigubætur í reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Vegna þessa óskaði kærandi eftir undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglnanna, nánar tiltekið að kostnaður vegna húsnæðis yrði hinn sami og hann var fyrir gildistöku núverandi kerfis en að öðrum kosti að fjárhæð sérstaks húsnæðisstuðnings yrði endurskoðuð eða hækkuð verulega.

Í 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning kemur fram að velferðarráð Reykjavíkurborgar hafi heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir og notandi fer fram á það með sérstakri beiðni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar innan fjögurra vikna frá því að honum barst vitneskja um ákvörðun. Ekki er að finna nánari skýringar á því hvað teljist vera sérstakar málefnalegar ástæður. Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að litið hafi verið til eftirfarandi þátta vegna undanþágubeiðni kæranda:

1. Sérstakar ástæður
2. Framfærslubyrði
3. Húsnæðiskostnaður
4. Félagslegar aðstæður

Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við að Reykjavíkurborg setji sér slík viðmið og ekki verður séð að framangreind viðmið byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum. Auk slíkra viðmiða verður að fara fram heildstætt mat á aðstæðum í hverju máli fyrir sig og hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að svo hafi verið gert í tilviki kæranda.

Af hálfu kæranda hefur meðal annars komið fram að hann telji hina kærðu ákvörðun ólögmæta og að hún eigi sér ekki stoð í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í því samhengi hefur kærandi mótmælt þeirri túlkun Reykjavíkurborgar að sérstakar ástæður þurfi að varða þann einan sem óski eftir framangreindri undanþágu. Úrskurðarnefndin tekur undir með Reykjavíkurborg að breytt reglu- og lagaumhverfi, sem hefur áhrif á alla umsækjendur um sérstakan húsnæðisstuðning, getur ekki sjálfkrafa talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 18. gr. reglnanna. Óumdeilt er að framangreind breyting á regluverki hafði ólík áhrif á umsækjendur og því nauðsynlegt að leggja heildstætt mat á aðstæður hvers og eins, sé þess óskað og líkt og gert var í tilviki kæranda. Er því ekki ástæða til að gera athugasemd við það mat Reykjavíkurborgar.

Kærandi telur að túlka eigi lög nr. 40/1991 til samræmis við reglugerð nr. 555/2016 um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir sem sett hafi verið með stoð í lögum nr. 52/2016 um almennar íbúðir, hvað varðar viðmið um greiðslubyrði vegna húsnæðiskostnaðar, þ.e. að leigugreiðslur skuli ekki nema hærra hlutfalli en 20-25% af tekjum. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að miða skuli við hlutfall húsnæðiskostnaðar í framangreindum reglum Reykjavíkurborgar við lög og reglugerð sem kveða á um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga til bygginga og kaupa á almennum íbúðum til að stuðla að því að í boði verði leiguíbúðir á viðráðanlegu verði fyrir þá sem þurfa á því að halda. Við mat á því hvort veita skuli undanþágu frá reglunum hefur Reykjavíkurborg framkvæmt heildstætt mat á aðstæðum kæranda sem úrskurðarnefndin gerir ekki athugasemd við.

Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar um ráðstöfunartekjur kæranda á mánuði að frádregnum föstum útgjöldum og húsnæðiskostnaði hans á þeim tíma sem umsókn var lögð fram. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ekki sé þar um sérstakar ástæður að ræða sem gefa tilefni til undanþágu frá reglum um sérstakan húsnæðisstuðning. Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt almennum lögskýringarreglum ber að túlka undantekningar frá meginreglum þröngt.  

Af gögnum málsins og afstöðu Reykjavíkurborgar verður ekki annað ráðið en að sveitarfélagið hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar við mat sitt. Aðstæður kæranda voru rannsakaðar með fullnægjandi hætti og lagt einstaklingsbundið og heildstætt mat á þær. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 17. október 2018, um að synja umsókn A, um undanþágu frá 4. og 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um sérstakan húsnæðisstuðning, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 Kári Gunndórsson