.

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 246/2019

Þriðjudaginn 10. desember 2019

A

gegn

Byggðasamlagi Vestfjarða

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 14. júní 2019, kærði B réttindagæslumaður fatlaðs fólks, f.h. A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Byggðasamlags Vestfjarða um breytingu á skammtímavistun kæranda.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er fatlaður og hefur um árabil notið ýmissar þjónustu sem veitt hefur verið af hálfu Byggðasamlags Vestfjarða, Ísafjarðarbæjar og Bolungarvíkurkaupstaðar, svo sem skammtímavistun. Á fundi 7. júní 2019 var foreldrum kæranda greint frá því að gera þyrfti breytingu á skammtímavistun hans vegna mönnunarerfiðleika. Þann 12. júní 2019 var foreldrum kæranda tilkynnt munnlega um lok á þjónustu kæranda í skammtímavistun, frá og með þeim degi, með þeim hætti sem hún hafði áður verið þar sem ekki væri lengur hægt að manna þjónustuna.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 14. júní 2019. Í kærunni var jafnframt farið fram á að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan úrskurðarnefnd velferðarmála tæki afstöðu til kærunnar. Þeirri beiðni var hafnað með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 15. ágúst 2019. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. ágúst 2019, var málsaðilum gefið færi á að skila viðbótargögnum og/eða frekari athugasemdum teldu þeir það nauðsynlegt. Athugasemdir og viðbótargögn bárust frá kærða 2. september 2019 sem voru send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. september 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda 9. september 2019 og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. september 2019. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. október 2019, voru athugasemdir kæranda frá 9. september sendar kærða á ný þar sem þær bárust ekki með fyrra bréfi. Frekari athugasemdir bárust frá kærða 23. október 2019 og voru þær sendar kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. október 2019. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 12. nóvember 2019 og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að fá áfram þá þjónustu sem hann hafi haft síðastliðin X ár í skammtímavistun. Þá krefst kærandi þess að ákvörðun verði afturkölluð og vísað til nýrrar meðferðar hjá því stjórnvaldi sem tekið hafi hina kærðu ákvörðun. Jafnframt krefst hann þess að aðilar máls fái notið réttlátrar málsmeðferðar, verði leiðbeint og að tekin verði góð ákvörðun í samstarfi við þá. Þá krefst kærandi þess að þau stjórnvöld, sem hafi tekið hina kærðu ákvörðun, fái áminningu fyrir slæm vinnubrögð gagnvart málsaðilum. Einnig að skýrt verði út og borgurum leiðbeint um það hver það sé sem taki ákvörðun sem þessa í málaflokki fatlaðs fólks á Vestfjörðum og að sömu aðilar leiðbeini við úrlausn mála í öllum tilfellum. Kærandi óski eftir flýtimeðferð málsins þar sem um veigamikla þjónustu sé að ræða og tímabundin úrræði séu ekki góð niðurstaða fyrir hann.

Í kæru er greint frá því að kærandi sé mikið fatlaður einstaklingur með […] og þarfnist nákvæmni í umönnun til að líðan hans og heilsa haldist í jafnvægi. Kærandi hafi notið þjónustu í skammtímavistun í um X ár og það hafi verið mjög mikilvæg og góð þjónusta, bæði fyrir hann og foreldra hans. Til hafi staðið að koma á laggirnar nýju úrræði, C, sem eingöngu yrði sniðið að þjónustu við kæranda. Í lok maí 2019 hafi foreldrar kæranda fengið fregnir af því að búast mætti við mönnunarvanda í skammtímavistun sumarið 2019 þar sem starfsmenn væru að fara í frí og hætta. Þau hafi ekki staldrað við þær fréttir þar sem ekkert hafi borist skriflega eða í öðru formi til þeirra um málið og því hafi þau reiknað með að málinu yrði bjargað. Á fundi 5. júní hafi verið útskýrt fyrir foreldrum kæranda að vandamál hefðu skapast í skammtímavistun og því væri ekki hægt að manna allar skipulagðar vaktir. Lagt hafi verið til að kærandi færi í hvíldarinnlögn á sjúkrahús og að það starfsfólk skammtímavistunarinnar sem enn væri til staðar gæti tekið sínar vaktir þar og í leiðinni kennt starfsfólki sjúkrahússins að annast kæranda. Þær vaktir sem væru ómannaðar myndu foreldrarnir sjá um. Á þessum tímapunkti hafi enn verið unnið að því að koma á laggirnar úrræðinu C og sérstaklega tekið fram að kærandi ætti rétt á þeirri þjónustu sem hann þyrfti á að halda á sínu heimili. Það væri alls ekki ætlunin að hann færi inn á öldrunarstofnun. Foreldrar kæranda hafi ekki verið hress með að hann færi inn á sjúkrahús án þess að vera veikur en þau hafi sæst á það með semingi að verða við þessu tímabundið til að setja þrýsting á að heilbrigðiskerfið kæmi mögulega með lausn á mönnunarvandamálinu með félagsþjónustunni.

Á fundi 7. júní 2019 hafi foreldrum kæranda hins vegar verið kynnt alger stefnubreyting í þjónustu við hann og tjáð að rof yrði gert á þjónustunni þann 12. júní. Búið hafi verið að funda um málið án vitneskju foreldra og taka ákvörðun um þjónustuúrræði sem þau hafi ekki verið upplýst um, bæði þjónustu sem hafi átt að taka á mönnunarvandanum í skammtímavistun sem og til framtíðar fyrir kæranda. Megináhersla fundarins hafi verið mat læknis að kærandi væri í þörf fyrir umönnun heilbrigðismenntaðs starfsfólks allan sólarhringinn. Þá þjónustu væri ekki hægt að veita annars staðar en á sjúkrahúsinu í fyrstu og síðan á Hjúkrunarheimilinu D þar sem allir aðrir vistmenn séu aldraðir og réttindi einstaklinga önnur en í þjónustu hjá sveitarfélögum. Foreldrar kæranda hafi komist í mikið uppnám og þrátt fyrir óskir þess efnis, ábendingu um réttláta málsmeðferð, réttindi fatlaðs fólks og tillagna um lausnir, hafi þessari ákvörðun ekki verið haggað. Í kjölfarið hafi þau fengið símtal þar sem þau hafi verið upplýst um að skammtímavistun sem kærandi hafi átt að mæta í fimm dögum síðar, stæði ekki lengur til boða. Tilboði foreldra um að taka sjálf þær vaktir sem ekki væri hægt að manna hafi verið hafnað á þeirri forsendu að það væri óþægilegt fyrir annað starfsfólk skammtímavistunar og ekki hafi verið hlustað á aðrar lausnir sem þau hafi fært fram. Starfsfólk skammtímavistunar mætti þó taka vaktir með kæranda ef hann færi á sjúkrahúsið. Ekki hafi verið hægt að bregðast frekar við þessu máli þar sem brostin hafi verið á löng helgi. Rétt fyrir hádegi þann 12. júní hafi verið haft samband við foreldra kæranda og áréttuð sú afstaða að engin þjónusta væri í boði nema foreldrar myndu fara með hann upp á sjúkrahús.

Kærandi bendir á að ekkert samráð hafi verið haft við foreldra um málið af hálfu læknis greiningarstöðvar né hafi þeim verið gefinn kostur á að andmæla þeirri niðurstöðu hans um breyttar forsendur á heilsu kæranda. Ekkert samráð hafi verið við foreldra af hálfu þess stjórnvalds sem hafi tekið ákvörðunina, enda ekkert skriflegt komið fram. Eini aðilinn sem hafi komið að því að reyna að finna lausn sé bæjarstjórinn í Bolungarvík sem þó telji að ákvörðunin sé ekki á sínu borði. Hann hafi reynt að byggja tímabundið utan um þjónustuþarfir kæranda og það sé því ný þjónusta sem þar sé í gangi og gert á meðan verið sé að leysa úr þessum málum. Foreldrar kæranda hafi farið með hann til heimilislæknis í byrjun sumars vegna áhyggja þeirra af […]. […]myndataka hafi leitt í ljós að ekkert athugavert væri þar að sjá. Þetta séu einu heilsufarsvandamálin sem hafi komið upp hjá kæranda síðastliðinn mánuð fyrir utan hefðbundnar glímur varðandi […] sem hafi verið til staðar í fjölda ára og foreldrar hafi náð að ráða við með aðstoð lyfja. Því skilji þau ekki það mat læknisins að kærandi sé skyndilega orðinn svo veikur að hann þurfi bráðainnlögn á sjúkrahús og í framhaldi af því umönnun heilbrigðismenntaðs starfsfólks allan sólarhringinn. Ekki dugi einu sinni úrræðið C, sem hafi verið barist fyrir, þar sem myndi vera starfandi hjúkrunarfræðingur í 80% stöðugildi og héldi utan um alla umönnunarþjónustu kæranda.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Byggðasamlags Vestfjarða er vísað til þess að foreldrar kæranda hafi enn hvorki fengið ákvörðunina birta skriflega né hafi spurningum þeirra til bæjarstjóra Bolungarvíkurkaupstaðar verið svarað. Þjónusta við kæranda hafi samt sem áður verið töluvert skert á tímabilinu frá því að henni hafi verið rift þó að byggðasamlagið hafi komið til móts við foreldra að litlu leyti, þ.e. með skertri þjónustu. Af greinargerðinni megi sjá að málsmeðferðin sé í andstöðu við fjölmargar greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo sem 7. gr., 10., 12., 13. og 14. gr. Öll sú málsmeðferð sem lýst sé í greinargerðinni um undirbúning þeirrar ákvörðunar sem tilkynnt hafi verið munnlega hafi verið án samráðs við foreldra kæranda og því ekkert samráð haft við foreldra um málið fyrr en 5. júní á fundi. Fundargerðir eða önnur gögn varðandi málið af þeim fundi hafi ekki borist foreldrum, né frá fundi með lækni Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins. Í greinargerðinni komi ýmislegt nýtt fram, meðal annars varðandi heilsu kæranda. Vísað sé til þess að heilsu kæranda hraki hægt en einnig hratt. Kærandi sé með […]. Hversu hratt eða hægt sé ekki mögulegt að fullyrða um heldur sé mikilvægt að veita honum þjónustu með þeim hætti að tryggja megi góð lífsgæði.

Það að leggja til á fundum 5. og 7. júní að vista kæranda á sjúkrahúsi eða hjúkrunarheimili samrýmist hvorki þeim alþjóðaskuldbindingum sem Ísland hafi gengist undir né ákvæði 19. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í þeim lögum sé mælt fyrir um að við framkvæmd laganna skuli ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks framfylgt. Í samningnum og lögunum sé mikil áhersla lögð á rétt fatlaðs fólks til eðlilegs lífs, án aðgreiningar og til að búa utan stofnana og fá þjónustu þar sem það kjósi að búa. Einnig á rétt fatlaðra barna til að búa þannig að þau geti notið fjölskyldulífs eins og önnur börn eins og framast sé mögulegt. Mjög mikil og óumdeilanleg skylda hvíli á hlutaðeigandi stjórnvöldum að gera það sem í þeirra valdi standi til að tryggja fötluðu fólki almennt og fötluðum börnum sérstaklega þennan rétt og tækifæri. Þá beri að haga undirbúningi ákvarðanatöku og framkvæmd þjónustu í samræmi við þá miklu hagsmuni og veigamiklu mannréttindi sem á reyni og séu í húfi. Í þessu sambandi hafi Barnasáttmáli Sameinuðu þjóðanna, sem tekinn hafi verið í íslensk lög, og réttindi barna og skyldur stjórnvalda samkvæmt honum, mikla þýðingu. Sú vinna sem sveitarfélagið hefði átt að inna af hendi og vera í samráði við foreldra hafi alls ekki verið með þeim hætti sem lög kveði á um og leiði af framangreindum skyldum þeirra og réttindum fatlaðra barna og foreldra þeirra eins og kveðið sé á um í 19., 20. og 21. gr. laga nr. 38/2018.

Kærandi vísar til þess að sú rannsóknarskylda sem hvíli á stjórnvöldum samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin með alvarlegum hætti við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Foreldrar kæranda hafi ekki verið upplýstir um stöðu mála sem vísað sé til í bréfi frá 11. apríl 2019. Í bréfinu sé jafnframt vísað til tveggja læknisvottorða frá apríl og desember 2017 málinu til stuðnings. Út frá öðrum fullyrðingum í málinu og þá þeirri stöðu sé það mjög gagnrýnivert að stjórnvöld leyfi sér að nota nærri tveggja ára gamlar upplýsingar við ákvarðanatöku. Á þeim tíma hafi stjórnvöld verið að leggja það til að skerða þjónustu og minnka viðveru næturvakta við kæranda. Foreldrar hans hafi barist fyrir því að halda næturvaktinni óbreyttri með því að benda á aðstæður sem gætu skapast og þyrfti að bregðast hratt við. Það að nota slík gögn löngu síðar til að svipta fólki þjónustu séu aðfinnsluverð vinnubrögð og í engu samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Hvað varðar mönnunarvandann er bent á að foreldrar kæranda hafi, til að koma til móts við byggðasamlagið, boðist til að standa vaktir í skammtímavistun til að tryggja samfellu í þjónustu. Öllum þeim hugmyndum um lausn á málinu hafi verið hafnað. Þær lausnir sem hafi verið lagðar til af hálfu stjórnvalda á fundi 5. júní, og svo ítrekaðar með frekari útfærslu á fundi 7. júní, hafi verið óásættanlegar, illa undirbyggðar, ekkert undirbúnar og komið flatt upp á foreldra á báðum fundum. Hugmyndirnar hafi snúið að því að leggja kæranda inn á sjúkrahús tímabundið á meðan verið væri að undirbúa aðstöðu fyrir hann á hjúkrunarheimili. Þetta staðfesti greinargerðin með því að vísa í fundinn frá 7. júní og benda á hverjir hafi verið á honum. Á þessum tímapunkti hafi foreldrar hvorki verið upplýstir um að þessir aðilar væru að tala saman né höfðu þeir verið upplýstir um þann möguleika að vista kæranda utan heimilis á hjúkrunarheimili. Við venjulegar kringumstæður hefði þurft nokkuð langan undirbúning að slíkri framkvæmd á þjónustu við kæranda eins og 20. og 21. gr. laga nr. 38/2018 kveði skýrlega á um. Í símtali við tvo starfsmenn sjúkrahússins þann 12. júlí 2019 hafi komið fram að slíkur undirbúningur hefði ekki átt sér stað og um væri að ræða hefðbundna bráðainnlögn. Eina sem þá hafi verið boðið var að þeir starfsmenn sem eftir voru í skammtímavistun og höfðu sinnt kæranda gætu komið og aðstoðað, þó tímabundið líkt og komi fram í greinargerð. Það hafi ekki verið í boði ef kærandi myndi ekki nýta sér þá leið sem hafi verið lögð til með innlögn og hjúkrunarheimili. Það að vísa til þess í greinargerðinni að ekki hafi verið ætlunin að þjónusta kæranda inni á hjúkrunarheimili nema tímabundið séu seinni tíma skýringar og ekki upplifun foreldra af þeim fundum sem hafi verið haldnir. Að sama skapi sé það óvönduð stjórnsýsla að ekki skuli liggja neitt skriflegt fyrir um þá fundi sem hafi verið haldnir þegar um svona íþyngjandi ákvarðanir sé að ræða og skerðingu á lífsgæðum og mannréttindum fatlaðs barns, sbr. fyrrnefndan rétt fatlaðs fólks til að búa utan stofnana og fá þjónustu þar sem það kjósi að búa.

Kærandi tekur fram að aðgerðir byggðasamlagsins um að rifta þjónustu hafi þegar verið hafnar áður en frestur til að sækja um starf hjúkrunarfræðings hafi verið liðinn. Það samrýmist hvorki rannsóknarreglu né meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Þær fullyrðingar um að engar umsóknir hafi borist lýsi áhugaleysi á úrræðinu „C“. Það sé miður þar sem foreldrar kæranda hafi talið að verið væri að vinna að heilindum að því og þau hafi barist fyrir því að auka fagmennsku í þjónustu við kæranda í lengri tíma.

Ef horft sé til starfs með kæranda megi fullyrða að þeir sem starfi með honum og komi að hans þjónustu með daglegri viðveru, uppfylli ekki þær kröfur sem kveðið sé á um í 8. gr. reglugerðar nr. 1037/2018. Ekkert í lögum eða reglugerðum takmarki heimildir skammtímavistunarinnar til að ráða þar inn hjúkrunarfræðing. Þess í stað hafi þjónusta við kæranda verið rofin og foreldrum hans settir þeir afarkostir að vista barn sitt á sjúkrahúsi án þess að vera veikt eða taka það heim og sinna því að mestu leyti sjálf. Út frá því megi leiða að ekki hafi verið gætt meðalhófs við ákvörðunartöku og ekki reynd vægari úrræði til að tryggja viðeigandi þjónustu við kæranda. Kærandi leggur áherslu á að hin kærða ákvörðun hafi verið íþyngjandi fyrir aðstandendur og forráðamenn kæranda og hafi haft mikil og margvísleg skaðleg áhrif á hann og þau. Foreldrarnir hafi þurft að fresta vinnu sinni og hafi staðið vaktir í sjálfboðavinnu, þrátt fyrir að til sé samþykkt fyrir þjónustu við kæranda líkt og hafi verið síðastliðið ár í skammtímavistun. Það að Byggðasamlag Vestfjarða hafi ekki gætt meðalhófs og ekki verið að sinna með ásættanlegum hætti þeirri lagalegu skyldu að útfæra þjónustu við barnið og hafa samráð um þjónustuna við foreldra sé alvarlegt brot gegn mjög mikilsverðum hagsmunum og réttindum fatlaðs barns og foreldra þess. Ótti foreldra við að missa þjónustu sé raunverulegur, óhjákvæmilegur og fyrirsjáanlegur í þessu máli því að ekki sé tryggð samfella í henni með þessari aðgerð í byrjun sumar. Einnig sé alvarlegt að ekki skuli, tveimur mánuðum seinna, enn ekki vera komin einhver ásættanleg úrlausn í málinu og foreldrar látnir annast þjónustuna sem sé óumdeilanlega á ábyrgð stjórnvalda að veita lögum samkvæmt.

Í viðbótarathugasemdum kæranda kemur fram að núverandi aðstæðum foreldra kæranda sé alls ekki réttilega lýst í greinargerð byggðasamlagsins, né heldur málavöxtum og þeirri stöðu sem þau hafi verið sett í með hinni kærðu ákvörðun. Rangfærslur sé að finna í fundargerðum sem byggðasamlagið hafi lagt fram og fundargerðir frá fundum sem foreldrarnir hafi mætt á hafi aldrei verið sendar eða bornar undir þau. Staða málsins sé nú sú að þjónusta sem byggðasamlagið segist veita sé verulega skert frá því sem áður hafi verið. Ætla megi að foreldrar kæranda hafi, frá dagsetningu ákvörðunar, ekki getað yfirgefið heimili sitt nokkurn dag á þeim tíma sem sé liðinn eða sinnt vinnu utan heimilis líkt og áður. Einnig megi sjá á fylgiskjölum, sem nú fyrst komi þeim fyrir augu, að ákvörðun um málið hafi legið fyrir áður en foreldrarnir hafi verið upplýstir um málið. Í fylgiskjali 5 komi skýrt fram að það hafi verið haft samband við barnalækni áður en foreldrar hafi verið upplýstir um málið. Jafnframt komi fram í fylgiskjali 6 að foreldrum sé boðið að hafa barnalækninn með, án þess að vera upplýst um umræðuefni fundarins 4. júní eða þá staðreynd að hann hafi verið boðaður á fund sem halda átti um málið með fleiri aðilum þann 7. júní. Það hljóti að teljast aðfinnsluvert að ekki skuli vera lögð fram fundargerð af fundi með foreldrum 7. júní líkt og hafi verið gert með fyrri fundi með þeim. Einnig sé þeim ekki gefinn kostur á að tjá sig með skýrum hætti skriflega um fundargerðina 5. júní líkt og gert hafi verið eftir fund með þeim aðilum sem taldir séu upp þann 7. júní. Þau vinnubrögð séu harðlega gagnrýnd og aðferð við gerð þessara fylgigagna dregin verulega í efa og efast sé um að þau hafi legið fyrir stuttu eftir þá fundi sem um ræði. Fundargerðirnar séu ekki undirritaðar af fundarmönnum eða nokkuð lagt fram um að viðkomandi aðilar hafi sannarlega staðfest þær eða lagt fram breytingar á þeim. Í sömu fundargerð sé vísað til forstjóra HVEST þar sem hann taki vel í tilboðið og muni taka að sér að skipuleggja móttöku kæranda, bæði til styttri tíma og lengri. Þetta veki furðu því að í símtali við föður kæranda þann 12. júní komi skýrt fram að ekki hafi verið farið í nokkurn undirbúning af hálfu spítalans og að um hefðbundna bráðainnlögn væri að ræða. Hvorki hafi verið rætt um flutning á búnaði né annað sem mikilvægt sé að hafa aðgang að í þjónustu við kæranda. Að auki hafi sá starfsmaður, sem hafi átt að taka á móti kæranda í skammtímavistun 12. júní, ekki verið upplýstur um hvort hann ætti að sinna þjónustu í skammtímavistun eða á sjúkrahúsi. Þannig að sú ályktun, sem hafi verið sett fram á fundi 7. júní,  hafi orðið að ákvörðun sem hafi verið sett í framkvæmd þann 12. júní, þar sem ekki hafi verið gætt meðalhófs né farið eftir nokkrum reglum stjórnsýsluréttar auk þess sem tekin hafi verið ákvörðun um rof á þjónustu sem fari gegn ákvæði 3. gr. laga nr. 38/2018.

Kærandi áréttar að ekki hafi borist nein svör við bréfum sem hafi verið send 11. júní 2019, engin gögn eða skrifleg tilkynning um uppsögn á áður veittri þjónustu hafi borist foreldrum, nema þau gögn sem úrskurðarnefnd hafi fengið og deilt með aðilum málsins. Kærandi fagnar þeirri vinnu sem nú sé í gangi og byggðasamlagið vísi til í athugasemdum sínum en hún bæti ekki fyrir þann tíma sem sé tapaður. Málsmeðferð byggðasamlagsins sé harðlega gagnrýnd sem og vinnubrögðin. Með vísan til þess sem að framan sé rakið og þess sem áður hafi verið lagt fram í málinu, verði að telja að mjög alvarlegir annmarkar séu á því hvernig hafi verið staðið að undirbúningi og töku hinnar kærðu ákvörðunar. Leiðbeiningarskyldan, rannsóknarreglan, andmælareglan, meðalhófsreglan, reglur um birtingu og rökstuðning og fleiri meginreglur stjórnsýsluréttar séu til að tryggja að stjórnvöld taki ákvörðun á réttum grundvelli og líti til allra þeirra sjónarmiða og hagsmuna sem þurfi til að ákvörðun verði lögmæt og réttmæt. Þessar reglur séu ávallt mjög mikilvægar til að tryggja réttindi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld en eðli máls samkvæmt sérstaklega mikilvægar þegar um sé að ræða einstaklinga sem standi höllum fæti og séu berskjaldaðir vegna fötlunar eða af öðrum ástæðum. Um sé að ræða hagsmuni og réttindi sem séu óumdeilanlega mjög veigamikil mannréttindi í skilningi laga. Þá hvíli sérstakar skyldur á stjórnvöldum að haga allri málsmeðferð og vanda sérstaklega í samræmi við þá hagsmuni og réttindi sem séu í húfi og taka sérstakt tillit til aðstæðna þeirra borgara sem hafi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta og sérstakar þarfir, svo sem vegna fötlunar. Það hefði því verið gæfulegra, í ljósi þess að skammtímavistun hafi þann 9. september 2019 enn verið rekin á Ísafirði og starfsfólk sem hafi þekkingu á þjónustu við kæranda hafi sumt enn verið starfandi hjá félagsþjónustunni, að málið hefði verið unnið með þeim hætti að þjónusta hefði ekki verið rofin, samstarf verið haft við foreldra, aðilar máls upplýstir og fundin lausn sem tryggt hefði lífsgæði og öryggi fyrir kæranda. Með vísan til framangreinds sé ítrekuð sú krafa að ákvörðun um rof á þjónustu verði ógilt.

Í lokaathugasemdum kæranda er bent á að sveitarfélag beri ríkar skyldur til að upplýsa aðila máls komi upp ómöguleiki í þjónustu eða stefni í „ómöguleika“ við að veita einstaklingi þjónustu sem hann eigi rétt á. Það hafi ekki verið raunin í máli kæranda. Kærandi hafni því að uppi hafi verið ómöguleiki þar sem foreldrar hans hafi ekki verið meðvituð um að það stefndi í uppsögn á þjónustu. Þau hafi ekki verið upplýst um þá stöðu mála sem fram komi í bréfi félagsmálastjóra Ísafjarðarbæjar frá 11. apríl 2019 til byggðasamlagsins og ekki fyrr en í bréfi frá úrskurðarnefndinni. Að auki hafi ekki verið lögð fram nein ný gögn í málinu um breytingar á heilsufari kæranda sem hefðu átt að liggja fyrir við ákvörðun, aðeins hafi verið vitnað til eldri gagna. Að framangreindu megi leiða að ekki hafi verið reynt til hins ýtrasta að leysa úr máli kæranda áður en til riftunar á þjónustu hafi komið. Eðli málsins samkvæmt beri að horfa til ábyrgðar sveitarfélaga/byggðasamlaga í málum sem þessum þegar upp komi slíkur ómöguleiki að ekki sé hægt að tryggja rétt einstaklinga til þjónustu. Líta verði til þeirrar ábyrgðar á því sem hafi valdið slíkum ómöguleika, hvernig þau bregðist við og bindi enda á þann ómöguleika sem fyrir sé og tryggi réttláta málsmeðferð samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar og rétt einstaklinga samkvæmt lögum.

III.  Sjónarmið Byggðasamlags Vestfjarða

Í greinargerð Byggðasamlags Vestfjarða kemur fram að kærandi sé mikið fatlaður einstaklingur með […]. Um árabil hafi kærandi notið ýmissar stoðþjónustu sem veitt hafi verið af hálfu Byggðasamlags Vestfjarða, Ísafjarðarbæjar og Bolungarvíkurkaupstaðar, svo sem dvöl í skammtímavistun, mannaðar næturvaktir á heimili kæranda, stuðningsfjölskyldna og ferliþjónustu. Fyrir liggi að vegna sjúkdómsástands kæranda hafi heilsu hans hrakað, hægt en stöðugt, og þörf hans fyrir aukna heilbrigðisþjónustu hafi farið vaxandi. Þá hafi einnig dvalartími hans í skammtímavistun aukist.

Vísað er til þess að þjónusta við kæranda vegna skammtímavistunar sé veitt á Ísafirði, en ekki sé fyrir að fara skammtímavistunarúrræði í hans heimabyggð, Bolungarvíkurkaupstað. Í bréfi velferðarsviðs Ísafjarðarbæjar til Byggðasamlags Vestfjarða, dags. 11. apríl sl., komi fram að nokkuð vel hafi gengið að fá fólk til starfa á skammtímavistun en reynst hafi örðugt að viðhalda stöðugleika í starfsmannahaldi. Þá segi einnig að nýtt starfsfólk skammtímavistunar hafi staðið átta undirbúningsvaktir en finni fljótt að ábyrgð þess sé ekki í samræmi við þá almennu hæfni og þekkingu sem krafist sé til starfans. Þar sé átt við ábyrgð er lúti að þjónustu við fjölfatlað, langveikt barn, þ.e. kæranda. Óskað hafi verið eftir því að úrræði við hæfi kæranda yrði komið á hið fyrsta. Í maí sl. hafi verið haldinn fundur verkefnahóps um málefni kæranda þar sem lagt hafi verið fram fyrrnefnt bréf frá 11. apríl sl. Á fundinum hafi komið fram að verkefnahópurinn legði ríka áherslu á að kærandi fengi þjónustu við hæfi. Mælst hafi verið til að barnalæknir og sérfræðingur í fötlunum barna hjá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins kæmi að málinu með ráðgjöf um hvernig nálgast ætti þjónustu við kæranda. Þá hafi verkefnahópurinn einnig vonast til að gætt yrði sérstaklega að því að kærandi vistaðist ekki til frambúðar á sjúkrahúsi. Í lok maí sl. hafi komið til mikilla erfiðleika hvað varðar mönnun skammtímavistunarinnar. Atvikum hafi þannig verið háttað að frá 31. maí til 3. júní sl. hafi þrír starfsmenn skammtímavistunar óskað eftir flutningi í starfi, þar af hafi einn starfsmaður skilað vottorði um ótímabundin veikindi og annar starfsmaður hafi ekki séð sér fært að ljúka vakt sinni vegna hræðslu um að eitthvað myndi koma upp á við umönnun kæranda. Við þessar aðstæður hafi Ísafjarðarbæ verið ljóst að starfsmenn skammtímavistunar sem sinntu umönnun kæranda hefðu hvorki faglega þekkingu né færni til að sinna umönnun hans og ekki væri hægt að manna allar vaktir sem þyrfti til að kæranda væri tryggð nauðsynleg þjónustu.

Þann 4. júní sl. hafi verið haldinn símafundur með verkefnahóp um mál kæranda þar sem greint hafi verið frá stöðu starfsmannahalds skammtímavistunar og að sumarið hafi verið mannað en vegna veikinda starfsmanna, auk sumarstarfsmanna sem ekki treystu sér til að annast umönnun kæranda, væri staðan sú að ekki væri unnt að manna allar vaktir skammtímavistunarinnar. Við lok fundarins hafi verið ákveðið að boða foreldra kæranda á fund vegna stöðu mála í skammtímavistun. Fundurinn hafi farið fram degi síðar, þ.e. 5. júní sl. Á fundinum hafi foreldrum verið tjáð sú staða sem upp væri komin og kynntar þær leiðir sem Ísafjarðarbær ásamt Byggðasamlagi Vestfjarða sæju fyrir sér varðandi framhaldið. Foreldrar hafi samþykkt að vinna með hlutaðeigandi aðilum að því að úrræðið C, sem taka ætti á þörfum kæranda, yrði forgangsatriði á teymisfundi sem hafi staðið til að halda þann 7. júní. Þá hafi foreldrar einnig samþykkt að skoða það að kærandi færi í hvíldarinnlögn á meðan unnið væri að lausn málsins. Þann 7. júní sl. hafi sérfræðingar er komi að umönnun kæranda hist en tilgangur fundarins hafi verið undirbúningur fundar með foreldrum kæranda síðar þann dag. Lagt hafi verið upp með að fyrir umræddan fund með foreldrum lægi fyrir hvernig hægt væri að veita kæranda þjónustu með tilliti til hans þarfa og bregðast við þeim aðstæðum sem upp væru komnar varðandi mönnun skammtímavistunar. Að fundi loknum hafi verið talið rétt að einungis framkvæmdastjóri Byggðasamlags Vestfjarða auk tveggja lækna sætu fundinn með foreldrum kæranda. Á þessum tímapunkti hafi ekki verið til umræðu C þar sem þá þegar hafi legið fyrir að ekki væri lengur til að dreifa starfsfólki á skammtímavistun til að sinna kæranda. Þá hafi enginn sótt um starf hjúkrunarfræðings sem sjá átti um verkstjórn á C sem auglýst hafði verið þann X. Foreldrum kæranda hafi verið tilkynnt munnlega um lok á þjónustu kæranda í skammtímavistun þann 12. júní, frá og með þeim degi, með þeim hætti sem hún hafi áður verið sökum þess að Ísafjarðarbær gæti ekki lengur mannað þjónustuna.

Byggðasamlag Vestfjarða telur rétt að vekja athygli á því að frá því að þjónusta kæranda hjá skammtímavistun á Ísafirði féll niður hafa Byggðasamlag Vestfjarða, Heilbrigðisstofnun Vestfjarða, réttindagæslumaður fatlaðra auk foreldra kæranda, unnið í sameiningu að lausn málsins. Að mati Byggðasamlags Vestfjarða hafi náðst mjög góð sátt um næstu skref til lengri og skemmri tíma, bæði við foreldra og lækna kæranda.

Byggðasamlagið tekur fram að víða í lögum og alþjóðasamningum sé kveðið á um rétt fatlaðra barna til þjónustu, til dæmis 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, Mannréttindasáttmála Evrópu og samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Í lagasetningu um réttindi og þjónustu við fatlað fólk sé lögð áhersla á að réttindi séu tryggð og hver og einn fái þjónustu við hæfi. Segir þannig í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir að horft hafi verið til þess við gerð frumvarpsins að löggjöfin „tryggði fólki þá þjónustu sem það þarf, í stað þess að tryggja öllum sama rétt“. Þá sé vísað til þess í umfjöllun um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar að í stað þess að kveða á um að tilteknir þjónustuþættir stæðu öllum þeim til boða er tilheyrðu ákveðnum hópum væri áhersla lögð á að meta einstaklingsbundnar þjónustuþarfir sem byggja skuli á einstaklingsbundnu mati. Með framangreint að leiðarljósi telji Byggðasamlag Vestfjarða mikilvægt að hugað sé einkar vel að einstaklingsbundnum þörfum við ákvörðun og framkvæmd stoðþjónustu hverju sinni og gætt sé að því að sú þjónusta sem veitt sé teljist fullnægjandi miðað við þarfir einstaklingsins. Það eigi ekki síst við í tilviki kæranda.

Í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga sé kveðið á um þjónustu við fatlað fólk. Sveitarfélagi sé þannig skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim er búi á eigin heimili og þurfi aðstoð vegna veikinda eða fötlunar, auk þess sem aðstoða skuli fjölskyldur barna sem metin séu í þörf fyrir stuðning, sbr. 1. mgr. 26. gr. Almennt sé miðað við að stuðningur samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga geti numið allt að 15 stundum á viku. Sé þjónustuþörfin umfram það fari um þá þjónustu samkvæmt lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sbr. 5. mgr. 26. gr. og 2. mgr. 27. gr. laganna. Ljóst sé að þjónustuþörf kæranda sé langt umfram þær 15 stundir sem lög um félagsþjónustu sveitarfélaga geri almennt ráð fyrir og því eigi hann rétt til ríkari þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018. Um þjónustu við fötluð börn og fjölskyldur þeirra fari samkvæmt IV. kafla þeirra laga. Samkvæmt 17. gr. eigi fötluð börn og ungmenni rétt á skammtímadvöl þegar þörf krefji. Tilgangur hennar sé að veita fötluðum einstaklingum tímabundna dvöl vegna mikilla umönnunarþarfa umfram jafnaldra. Nánar sé kveðið á um starfsemi skammtímadvalarstaða í reglugerð nr. 1037/2018 um starfsemi og aðbúnað á skammtímadvalarstöðum. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar geti þjónustutími skammtímadvalar verið allt frá hluta úr degi upp í 15 sólarhringa á mánuði. Sé talin þörf á frekari þjónustu umfram 15 sólarhringa á mánuði í sex mánuði samfleytt, skuli unnin einstaklingsbundin þjónustuáætlun um aukna aðstoð á heimili notandans. Þurfi barn hins vegar annars konar eða meiri þjónustu en hægt sé að veita á heimili fjölskyldu barnsins samhliða skammtímavistun, skuli vísa málefni þess til sérfræðingateymis samkvæmt 20. gr. laga nr. 38/2018.

Byggðasamlag Vestfjarða bendir á að hvorki í lögum nr. 38/2018 né reglugerð nr. 1037/2018 sé áskilið að starfsmenn skammtímavistunar hafi heilbrigðismenntun eða sérhæfða þekkingu umfram grunnþekkingu á uppeldi og umönnun barna. Samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar skal forstöðumaður skammtímadvalar þó hafa háskólapróf á sviði félags-, heilbrigðis-, eða menntavísinda og reynslu sem nýtist í starfi. Þá skuli að auki einn fagmenntaður starfsmaður hið minnsta vera til staðar á vökutíma. Því sé ekki áskilið að innan skammtímavistunar sé heilbrigðisstarfsmaður sem búi yfir faglegri þekkingu umfram almenna umönnun barna. Í þessu sambandi verði heldur ekki að mati Byggðasamlags Vestfjarða litið fram hjá þeim sjónarmiðum lækna, sem hafi meðal annars komið fram á sameiginlegum fundi þann 7. júní sl., um að kærandi hafi þurft á að halda vaxandi lækna- og hjúkrunarþjónustu vegna sjúkdóms síns og þar af leiðandi samhliða aukinni aðkomu og utanumhaldi heilbrigðisstarfsfólks að umönnun hans. Það sé umönnun sem kæranda sé nauðsynleg, sem ekki sé unnt að veita innan þess úrræðis sem skammtímavistun sé, og með tilliti til þeirra starfsmanna sem skammtímavistun hafi yfir að ráða og þeim kröfum sem gerðar séu til þeirra hvað varðar færni og faglega þekkingu, sbr. til dæmis reglugerð nr. 1037/2018. Auk skammtímavistunar hafi kærandi einnig notið annarrar stoðþjónustu sem veitt hafi verið af hálfu Byggðasamlags Vestfjarða, Ísafjarðarbæjar og Bolungarvíkurkaupstaðar, svo sem næturvakta á heimili kæranda, stuðningsfjölskyldna auk ferliþjónustu. Að mati Byggðasamlags Vestfjarða megi telja að kapp hafi verið lagt á að tryggja kæranda þá lögbundnu þjónustu sem hann eigi rétt til og að samráð hafi verið haft við foreldra kæranda um tilhögun þjónustunnar.

Þá bendir Byggðasamlag Vestfjarða á að samkvæmt 19. gr. laga nr. 38/2018 eigi fatlað barn, sem hafi þörf fyrir viðvarandi fjölþættan stuðning ýmissa þjónustukerfa, rétt á einstaklingsbundinni þjónustuáætlun. Í þeim tilvikum þar sem um mikla og sérhæfða þjónustu margra þjónustukerfa sé að ræða skuli myndað þverfaglegt þjónustuteymi sem gegni meðal annars því hlutverki að útfæra þjónustuna við barnið, hafa samráð um hana og tryggja gæði hennar. Slíkt þjónustuteymi hafi verið starfandi vegna kæranda í um eitt og hálft ár. Þjónustuteymið hafi upphaflega verið skipað sex aðilum, auk foreldra kæranda, þ.e. heimilislækni frá Heilbrigðisstofnun Vestfjarða, forstöðumanni skammtímavistunar, framkvæmdastjóra Byggðasamlags Vestfjarða, yfirmanns heimahjúkrunar auk sjúkraþjálfara. Hinn 19. júní sl. hafi hins vegar tekið til starfa nýtt þjónustuteymi. Í því teymi séu, auk foreldra kæranda, bæjarstjóri Bolungarvíkurkaupstaðar, framkvæmdastjóri Byggðasamlags Vestfjarða, heimilislæknir frá Heilbrigðisstofnun Vestfjarða auk réttindagæslumanns. Að mati Byggðasamlags Vestfjarða hafi því statt og stöðugt verið unnið að því að finna lausnir við hæfi fyrir kæranda og byggðasamlagið lagt sig fram um að tryggja kæranda þá þjónustu sem hann eigi rétt til.

Byggðasamlagið ítrekar að þann 3. júní sl. hafi verið ljóst að ekki væri unnt að manna vaktir og sinna umönnun kæranda með fullnægjandi hætti. Á þeim tímapunkti hafi þrír starfsmenn skammtímavistunar óskað eftir flutningi í starfi, þar af hafi einn starfsmaður skilað inn langtíma veikindavottorði og annar ekki séð sér fært að klára vakt sína vegna hræðslu um að eitthvað myndi koma upp á við umönnun kæranda sem starfsmaðurinn réði ekki við. Ástæður þessa hafi verið álag í starfi við umönnun kæranda. Mál kæranda hafi strax verið tekið fyrir á fundi verkefnahóps um mál kæranda þann 4. júní sl. þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu með vísan til alvarlegs ástands innan skammtímavistunar, þar sem starfmenn teldu sér ekki fært að veita kæranda þá þjónustu sem honum væri nauðsynleg, væri ekki hægt að veita kæranda skammtímavistun í óbreyttri mynd.        Til að bregðast við þeirri skyndilega stöðu sem upp hafi verið komin hafi Byggðasamlag Vestfjarða óskað eftir frekari aðkomu heilbrigðisyfirvalda að þjónustu kæranda, auk samráðs þeirra aðila er komi að þjónustu við hann til að leita lausna við því vandamáli sem upp hafi verið komið. Þó vilji Byggðasamlags Vestfjarða standi til þess að komið verði á úrræðinu C hafi það úrræði ekki verið til umræðu á þeim tímapunkti er nauðsynlegt hafi verið að taka ákvörðun um stöðvun þjónustunnar, enda hafi þá þegar legið fyrir að ekki væri lengur fært að veita kæranda nauðsynlega þjónustu þar sem starfsfólk skorti innan skammtímavistunar til að sinna umönnun kæranda. Á þeim tímapunkti hafi engin umsókn borist vegna starfs hjúkrunarfræðings og verkstjóra á C sem auglýst hafi verið af Heilbrigðisstofnun Vestfjarða þann X.

Í ljósi framangreinds áréttar Byggðasamlag Vestfjarða að markmið laga nr. 38/2018, er kveði meðal annars á um rétt til skammtímavistunar, sé að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt sé að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar þarfir þess. Þegar ákvörðun um þjónustu sé tekin skuli hún byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sæki í samráði við umsækjanda. Þá skuli sveitarfélög einnig tryggja að veitt þjónusta sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda og skuli hún veitt á því formi sem umsækjandi óski, að því gefnu að þess sé kostur. Starfsfólki skammtímavistunar þyki einlæglega vænt um kæranda og þyki þeim miður hvernig aðstæður hafi þróast. Mat starfsfólks hafi hins vegar verið það að þjónustan sem þau séu fær um að veita honum nægi hvorki til þess að tryggja hagsmuni hans og öryggi né geti sú krafa verið lögð á ófaglært starfsfólk að bera ábyrgð á og veita þá umönnun sem kærandi raunverulega þarfnist. Undir þetta taki aðrir aðilar er komi að þjónustunni. Byggðasamlag Vestfjarða taki heilshugar undir sjónarmið um þjónustuþörf kæranda og bendi á að svo viðkvæm þjónusta sem kæranda sé nauðsynleg ætti að vera veitt á ábyrgð og undir umsjá heilbrigðisstarfsfólks sem búi yfir viðeigandi þekkingu og færni til að bregðast við þeim aðstæðum er upp kunni að koma og vera öðru starfsfólki er komi að umönnun kæranda innan handar. Þá bendir og Byggðasamlag Vestfjarða á að enginn heilbrigðismenntaður starfsmaður starfi innan skammtímavistunar né geri lög og reglur kröfu til þess.

Að teknu tilliti til þarfa kæranda um aukna heilbrigðisþjónustu, aðstæðna á skammtímavistun er lúti að mönnun vakta, þeirri lagalegu skyldu sem hvíli á Bolungarvíkurkaupstað, og þar með Byggðasamlagi Vestfjarða, til að veita nægjanlega þjónustu miðað við þarfir kæranda, ásamt því að hafa í fyrirrúmi öryggi hans, hafi verið talið óumflýjanlegt að horfast í augu við það að ekki væri lengur hægt að veita honum þjónustu í skammtímavistun. Með vísan til þess hafi Byggðasamlag Vestfjarðar, sem skipuleggjandi og framkvæmdaraðili þjónustu við fatlað fólk með lögheimili í Bolungarvíkurkaupstað, tekið ákvörðun um lok þjónustu skammtímavistunar og að stuðningsþjónustu hans yrði fundinn annar farvegur innan heilbrigðisstofnana sem hafi yfir að skipa starfsfólki með nægilega þekkingu til að sinna þörfum kæranda og sé í stakk búið að til bregðast við þeim aðstæðum og áskorunum er kunni að koma upp með skjótum hætti við umönnun hans. Hvað tímabundin þjónustuúrræði við kæranda varði þar til framtíðarlausn fáist, vísi Byggðasamlag Vestfjarða til þess að lagt hafi verið til að sú þjónusta, sem kærandi hafi áður sótt til skammtímavistunar, færi fram á Heilbrigðisstofnun Vestfjarða. Sú tillaga hafi verið kynnt foreldrum kæranda á áðurnefndum fundum þann 5. og 7. júní sl. Þá hafi einnig verið kynnt að til boða stæði að allar mannaðar vaktir skammtímavistunar sem eftir stæðu fram til 15. júlí yrðu veittar á Heilbrigðisstofnun Vestfjarða. Þó hafi verið bent á að sú lausn sem hve vænlegust væri í ljósi þeirrar stöðu sem upp væri komin, væri sú að tímabundin þjónusta við kæranda færi fram á Hjúkrunarheimilinu D sem hefði yfir að búa starfsfólki til að sinna kæranda.

Byggðasamlag Vestfjarða telji rétt að taka fram að frá því að þjónustan hafi fallið niður hjá skammtímavistun á Ísafirði, hafi byggðasamlagið ásamt Heilbrigðisstofnun Vestfjarða, réttindagæslumanni fatlaðra sem og foreldrum kæranda, unnið í sameiningu að lausn málsins sem eitt teymi, meðal annars með tveimur fundum í þáliðinni viku. Á þeim fundum hafa allir þættir málsins verið ræddir og hafi að mati Byggðasamlags Vestfjarða náðst mjög góð sátt um næstu skref til lengri og skemmri tíma, bæði við foreldra og lækna barnsins. Staðan þá hafi verið sú að mannaðar væru eins margar vaktir og unnt væri með tveimur starfsmönnum Ísafjarðarbæjar, auk tveggja starfsmanna Bolungarvíkurkaupstaðar sem ráðnir hefðu verið til verksins. Viðkomandi starfsmenn þekki til kæranda eftir að hafa unnið með honum á heimili hans á milli innlagna í skammtímavistun. Starfsmenn þessir hafi fallist á að auka við sig vinnu til að sinna þjónustu við kæranda. Byggðasamlag Vestfjarða veki þó athygli á því að úrræði þetta sé hins vegar aðeins til skamms tíma þar sem viðkomandi starfsmenn þurfi bæði að sinna öðrum þáttum vinnu sinnar, sem og taka sumarfrí. Vonir Byggðasamlags Vestfjarða standi þó til þess að starfsfólk Ísafjarðarbæjar verði áfram til taks. Fyrir liggi að foreldrar kæranda samþykki ekki að kærandi njóti þjónustu til bráðabirgða á sjúkrastofnun eða hjúkrunarheimili og kjósi fremur að sinna honum á heimili þeirra. Þar af leiðandi sé unnið að því að til skemmri tíma verði unnt að manna næturvaktir á heimili þeirra. Mönnun næturvakta sé í forgangi gagnvart mönnun annarra vakta. Til lengri tíma litið sé það hins vegar skýr vilji Byggðasamlags Vestfjarða og framangreinds teymis að áfram verði unnið að því að koma á fót C sem taka myndi á þörfum kæranda. Þegar hafi verið haft samband við Heilbrigðisstofnun Vestfjarða og Hjúkrunarheimilið D og óskað eftir því að stofnanir þessar verði bakhjarl fyrir slíkt heimili. Í því felist að þær komi að umönnun og veiti faglegan stuðning. Þá hafi verið haft samband við Ríkiseignir í því sambandi að fasteignin E verði standsett þannig að þar verði útbúin íbúð fyrir kæranda, en innangengt væri úr fasteigninni í hjúkrunarheimilið. Byggðasamlag Vestfjarða árétti því að enn sé unnið markvisst að því að koma á fót C með stuðningi framangreindra aðila og í samráði við lækna kæranda.

Í athugasemdum byggðasamlagsins er ítrekað að byggðasamlagið ásamt Heilbrigðisstofnun Vestfjarða, réttindagæslumanni fatlaðra sem og foreldrum kæranda, hafi unnið í sameiningu að lausn málsins frá því að þjónusta við kæranda hafi fallið niður hjá skammtímavistun á Ísafirði. Unnið sé að því fullum fetum að koma á laggirnar C, sem sé hugsað sem framtíðarúrræði fyrir kæranda og verði staðsett í hans heimabæ, Bolungarvík. Verið sé að ljúka kostnaðarmati vegna breytinga á því húsnæði sem nýta eigi til heimilisins. Þjónusta við kæranda hafi undanfarið farið fram á heimili hans. Áhersla hafi verið lögð á mönnun næturvakta og allar næturvaktir fram til 16. október hafi verið mannaðar, utan þriggja vakta. Þá hafi verið ráðinn til starfa þroskaþjálfi sem muni koma að umönnun kæranda á dagvöktum frá og með 9. september og fylgja honum, að undirbúningsvöktum loknum, þangað sem hann muni dvelja á daginn, hvort sem það komi til með að vera F eða G sem og fylgja honum í sjúkraþjálfun. Einnig hafi verið ráðinn verkefnastjóri yfir verkefninu C, sem gegnt hafi 50% starfi frá miðjum ágúst sl., en verði í fullu starfi frá og með miðjum október. Verkefnastjórinn muni bæði sinna stjórnunarþáttum og vöktum, ásamt því að vera með bakvaktarsíma einhvern hluta úr mánuði. Þá standi til á næstu dögum að auglýsa lausar stöður vegna verkefnisins og ráðgert sé að þeir starfsmenn sem verði ráðnir sinni starfinu fyrst um sinn á núverandi heimili kæranda þar til C taki til starfa. Þá sé þess og vænst að heimahjúkrun verði aukin sem koma muni að umönnun kæranda á núverandi heimili hans og á C þegar að því komi. Unnið sé hörðum höndum að framtíðarlausn fyrir kæranda. Reglulegir fundir séu haldnir um stöðu mála með foreldrum kæranda og unnið að viðeigandi framtíðarúrræði í fullri samvinnu við þau.

Í viðbótarathugasemdum byggðasamlagsins eru fyrri athugasemdir áréttaðar varðandi þær aðstæður sem hafi verið uppi þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin um starfsmannahald skammtímavistunar er lúti að umönnun kæranda og séu enn til staðar í dag. Það hafi verið óumflýjanlegt, meðal annars að teknu tilliti til þarfa kæranda til aukinnar heilbrigðisþjónustu, aðstæðna skammtímavistunar varðandi mönnun vakta og lagalega skyldu til að veita þjónustu með tilliti til þarfa og öryggis kæranda, að horfast í augu við þær aðstæður að ekki væri unnt að veita honum þá þjónustu sem hann hafi þurft innan skammtímavistunar. Þar sem ekki hafi verið til að dreifa starfsfólki innan skammtímavistunar sem teldi sig í stakk búið til að sinna kæranda og mæta þeim þörfum sem umönnun hans fæli í sér, hafi verið ákveðinn ómöguleiki til staðar við að veita honum áframhaldandi þjónustu með þeim hætti sem áður hefði verið. Þá hafi einnig verið ljóst að sú staða innan skammtímavistunar myndi ekki breytast í bráð en einn starfsmaður hafi verið kominn í veikindaleyfi, annar hafi ekki séð sér fært að ljúka vakt sinni vegna hræðslu um að eitthvað kæmi upp á og einnig hafi starfsmenn óskað eftir flutningi í starfi sökum þess að þeir hafi ekki treyst sér til að sinna umönnun kæranda. Í ljósi þessara aðstæðna hafi staðið nauðsyn til að bregðast við með skjótum hætti og þjónustu kæranda fundinn annar farvegur. Það hafi leitt til umdeildrar ákvörðunar sem hafi verið óumflýjanleg á þeirri stundu. Byggðasamlagið áréttar að frá töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi statt og stöðugt verið unnið að því að koma á langtímaúrræði fyrir kæranda, líkt og fyrri athugasemdir beri með sér. Þannig sé enn unnið hörðum höndum að því að koma á laggirnar C, er verði staðsett í heimabæ kæranda og því ætlað sem framtíðarúrræði fyrir hann. Þjónusta við kæranda frá lokun þjónustu skammtímavistunar hafi farið fram á heimili hans og muni sá háttur vera hafður á þar til framangreint úrræði verði tilbúið. Þá fari kærandi til dægradvalar á virkum dögum í G og þangað fylgi honum þroskaþjálfi sem starfi hjá Bolungarvíkurkaupstað. Víðtækt samstarf hafi verið haft um úrlausn málsins og kapp verið lagt á að vinna að viðeigandi framtíðarlausn fyrir kæranda í samræmi við hans þarfir þar sem ýmsir hagsmunaaðilar hafi komið að málum. Reglulega séu haldnir fundir með foreldrum kæranda og unnið að lausn mála í fullri samvinnu við þá. Með vísan til þessa sé að mati byggðasamlagsins ekki fyrir hendi skilyrði fyrir afturköllun ákvörðunarinnar, auk þess sem gætt hafi verið að réttlátri og málefnalegri málsmeðferð eins og frekast hafi verið unnt, miðað við þær aðstæður sem hafi verið fyrir hendi í málinu.

Hvað varðar kröfu kæranda er lúti að því að veita stjórnvöldum áminningu fyrir störf sín verði ekki séð á hvaða grundvelli veita ætti slíka áminningu. Hvorki verði séð að slíkri heimild verði fundin stoð í stjórnsýslulögum né öðrum sérlögum er lúti að þeirri þjónustu sem ákvörðun sú sem hér um ræði lúti að. Þá verði heldur ekki séð að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi slíkar heimildir. Kröfu kæranda um áminningu sé því mótmælt.

Tekið er fram að byggðasamlagið beri ábyrgð á þeirri fötlunarþjónustu sem veitt sé innan sveitarfélaga byggðasamlagsins. Í tilviki kæranda sé það hins vegar Ísafjarðarbær sem hafi gegnt hlutverki þjónustuveitanda vegna skammtímavistunar, sem hluti byggðasamlagsins. Ákvörðun um lok þjónustu kæranda innan skammtímavistunar, með þeim hætti sem hafi viðgengist, hafi þó verið tekin af hálfu Byggðasamlags Vestfjarða sem ábyrgðaraðila með málaflokknum. Sú ákvörðun hafi verið tekin í kjölfar þess að Ísafjarðarbær hafi ekki séð sér fært að veita þá þjónustu sem kærandi þarfnist, líkt og ítarlega hafi verið greint frá. Byggðasamlagið harmi innilega þá stöðu sem hafi komið upp varðandi þjónustu við kæranda í skammtímavistun og þau áhrif sem ákvörðunin hafi haft á kæranda og fjölskyldu hans. Byggðasamlagið telji hins vegar að hagsmunir kæranda hafi verið hafðir að leiðarljósi við ákvörðunartökuna þegar ljóst hafi verið að ómögulegt væri að veita þá þjónustu sem kærandi þarfnist og eigi rétt til. Þá hafi ekki verið unnt að tryggja öryggi hans og fullnægjandi umönnun með áframhaldandi þjónustu í skammtímavistun með þeim hætti sem áður hafi verið.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Byggðasamlags Vestfjarða um breytingu á þjónustu sem kærandi hefur notið um árabil. Nánar tiltekið að sú þjónusta sem kærandi hafi áður sótt til skammtímavistunar færi fram á öðrum vettvangi vegna mönnunarerfiðleika í skammtímavistun sumarið 2019.

Kærandi hefur vísað til þess að málsmeðferð Byggðasamlags Vestfjarða hafi verið andstæð ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekkert samráð hafi verið haft við foreldra hans við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar, þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að andmæla niðurstöðu læknis um breyttar forsendur á heilsu kæranda og að ákvörðunin hafi ekki verið tilkynnt skriflega. Þá hefur kærandi gert athugasemd við að ekki hafi borist nein svör við bréfi sem hafi verið sent 11. júní 2019 og farið fram á að byggðasamlagið fái áminningu fyrir slæm vinnubrögð gagnvart aðilum málsins.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að úrskurðarnefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Af framangreindu er ljóst að úrskurðarvald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar eða ákvarðana sem teknar eru á grundvelli í þessu tilviki laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Nefndin úrskurðar um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lög nr. 38/2018 og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra. Það er því ekki hlutverk nefndarinnar að veita stjórnvöldum formlega áminningu.

Ákvörðun um að breyta skammtímavistun kæranda er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning og töku slíkra ákvarðana ber stjórnvaldi að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, svo sem að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. laganna, og að ekki sé gengið lengra en nauðsyn ber til í hvert sinn, sbr. 12. gr. laganna. Þá ber einnig að gefa aðila máls kost á að tjá sig um slíka ákvörðun áður en hún er tekin, sbr. 13. gr., og að tilkynna um meðferð máls, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur meðal annars fram að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Náin tengsl eru á milli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. sömu laga. Í 13. gr. segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Framangreindar undantekningar frá andmælarétti ber almennt að skýra þröngt. Eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess samkvæmt 13. gr. skal stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram, sbr. 14. gr. sömu laga. Í athugasemdum við IV. kafla laganna í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Andmælaréttinum er þannig ætlað að vera raunhæft úrræði fyrir aðila máls til að koma að athugasemdum sínum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli. Af þessu leiðir að endanleg afstaða stjórnvaldsins má ekki vera afráðin áður en aðila er veitt færi á að koma andmælum á framfæri.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin er tekin, sbr. 33. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 34. gr. að ef umsókn um þjónustu sé hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skuli ákvörðun rökstudd skriflega. Gera skuli grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðun byggist. Einnig skuli leiðbeint um leiðir til þess að fá ákvörðun endurskoðaða.

Í gögnum málsins liggur fyrir bréf frá Ísafjarðarbæ til Byggðasamlags Vestfjarða, dags. 11. apríl 2019, þar sem lýst er yfir verulegum áhyggjum af stöðunni í skammtímavistun kæranda. Tekið er fram að sveitarfélagið telji ekki verjandi lengur að ófaglært starfsfólk annist kæranda þannig að vel sé og hann eigi kröfu til. Vísað er til tveggja læknisvottorða, dags. 28. apríl og 15. desember 2017, þar sem stöðunni sé lýst þannig að engum vafa sé undirorpið að heilbrigðisstarfsfólk þurfi til að hjúkra kæranda. Litlar sem engar upplýsingar liggja fyrir um vinnu í málinu á tímabilinu frá 11. apríl 2019 og fram til loka maí. Á fundi 5. júní 2019 var foreldrum kæranda greint frá þeim erfiðleikum sem upp voru komnir varðandi mönnun skammtímavistunarinnar og kynntar þær leiðir sem Ísafjarðarbær og Byggðasamlag Vestfjarða sáu fyrir sér varðandi framhaldið. Þann 7. júní 2019 hittust sérfræðingar er koma að umönnun kæranda til að undirbúa fund með foreldrum kæranda síðar sama dag. Samkvæmt fyrirliggjandi fundargerð var ályktað á fundinum að það væri best fyrir kæranda að bjóða upp á innlögn á legudeild Sjúkrahússins á Ísafirði og finna lausn til lengri tíma sem væri þá væntanlega langtímainnlögn á Hjúkrunarheimilið C. Ekki liggur fyrir fundargerð vegna fundarins með foreldrum kæranda þennan sama dag en að þeirra sögn var þeim tjáð að rof yrði gert á þjónustunni þann 12. júní 2019. Þann dag var foreldrunum tilkynnt munnlega um lok á þjónustu kæranda í skammtímavistun, frá og með þeim degi, með þeim hætti sem hún hafði áður verið þar sem ekki væri lengur hægt að manna þjónustuna. Óumdeilt er að ákvörðunin var ekki tilkynnt skriflega.

Byggðasamlagið hefur lýst með ítarlegum hætti að það hafi verið óumflýjanlegt að taka hina kærðu ákvörðun með skjótum hætti, meðal annars vegna mönnunarvanda í skammtímavistuninni. Vegna þessa hafi verið ómögulegt að veita kæranda áframhaldandi þjónustu með óbreyttum hætti og ljóst að sú staða myndi ekki breytast í bráð.

Til greina kemur að víkja frá andmælareglunni þegar nauðsynlegt er að afstýra yfirvofandi hættu án tafar. Þegar svo ber undir er það í samræmi við markmið stjórnsýslulaganna að tekin sé bráðabirgðaákvörðun til að afstýra hættunni, en málið síðan tekið til meðferðar á ný og endanleg ákvörðun tekin. Við þá meðferð væru skilyrði til að rannsaka málið betur og veita viðkomandi færi á að tjá sig. Í máli þessu liggur hins vegar fyrir að tekin var endanleg ákvörðun í málinu þann 12. júní 2019. Þá liggur einnig fyrir að byggðasamlagið fékk upplýsingar um ástandið í skammtímavistuninni í apríl 2019, en þá var það fyrst og fremst umönnunarþyngd kæranda sem var til umfjöllunar, sem leiddi að minnsta kosti að einhverju leyti til þess umönnunarvanda sem síðar kom upp. Byggðasamlagið hefði þá þegar átt að bregðast við með því að upplýsa foreldra kæranda um stöðuna og gefa þeim kost á að tjá sig. Úrskurðarnefndin leggur áherslu á að vitneskja málsaðila um efni stjórnvaldsákvörðunar er forsenda þess að hann hafi möguleika á því að taka afstöðu til hennar og haga ráðstöfunum sínum í samræmi við hana.

Hvað varðar rannsókn málsins telur úrskurðarnefndin að hún hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Byggðasamlaginu bar að rannsaka málið og umönnunarþyngd kæranda betur með því að afla nýrra læknisvottorða þar sem um tveggja ára gömul vottorð lágu fyrir við töku ákvörðunar. 

Með vísan til framangreinds er það mat úrskurðarnefndarinnar að málsmeðferð Byggðasamlags Vestfjarða hafi verið í slíku ósamræmi við málsmeðferðarreglur laga nr. 38/2018 og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ekki verði hjá því komist að ógilda hina kærðu ákvörðun. Er það vegna þess að ákvörðun var tekin án samráðs við foreldra kæranda, andmælaréttar var ekki gætt og rannsókn var ekki fullnægjandi. Er það verulegur annmarki á meðferð málsins hjá byggðasamlaginu. Þá var ákvörðunin ekki tilkynnt skriflega. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar byggðasamlagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Byggðasamlags Vestfjarða um breytingu á skammtímavistun A er felld úr gildi og málinu vísað til byggðasamlagsins til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson