Mál nr. 175/2011
Miðvikudaginn 31. október 2012 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 175/2011:
Kæra A
á ákvörðun
Íbúðalánasjóðs
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hér eftir nefndur kærandi, hefur með kæru, dags. 18. nóvember 2011, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála ákvörðun Íbúðalánasjóðs, frá 23. ágúst 2011, vegna umsóknar hans og B, um endurútreikning lána hjá sjóðnum.
I. Helstu málsatvik og kæruefni
Kærandi kærði endurútreikning lána hjá Íbúðalánasjóði sem hvíla á fasteigninni C, í samræmi við samkomulag lánveitenda á íbúðalánamarkaði um verklagsreglur í þágu yfirveðsettra heimila.
Samkvæmt endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 23. ágúst 2011, var skráð fasteignamat á fasteign kæranda að C 13.150.000 kr. og 110% af skráðu fasteignamati var því 14.465.000 kr. Við afgreiðslu á umsókn kæranda var aflað verðmats frá löggiltum fasteignasala, og var íbúðin metin á 14.500.000 kr. og 110% verðmat nam því 15.950.000 kr. Staða áhvílandi íbúðalána kæranda á lánum Íbúðalánasjóðs þann 1. janúar 2011 var 18.520.867 kr. Veðsetning umfram 110% var samkvæmt endurútreikningnum 2.570.867 kr. Í endurútreikningnum kemur fram að kærandi átti hlutabréf að fjárhæð 250.000 kr.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. janúar 2012, tilkynnti Íbúðalánasjóður að ákveðið hafi verið að endurskoða fyrri afgreiðslu og endurmeta hlutabréfaeign kæranda. Samkvæmt endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012, var enginn frádráttur vegna annarra eigna kæranda. Önnur atriði voru óbreytt frá fyrri endurútreikningi.
II. Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 22. nóvember 2011, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir upplýsingum um meðferð málsins og frekari gögnum ef þau væru fyrir hendi hjá Íbúðalánasjóði. Að auki var þess farið á leit við Íbúðalánasjóð að tekin yrði afstaða til kærunnar. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. janúar 2012, tilkynnti Íbúðalánasjóður að ákveðið hafi verið að endurskoða fyrri afgreiðslu og endurmeta hlutabréfaeign kæranda. Enn fremur að kæranda hafi verið tilkynnt um ákvörðunina. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 23. janúar 2012, var bréf Íbúðalánasjóðs sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 30. mars 2012, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst. Með tölvubréfi þann 8. október 2012 óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá Íbúðalánasjóði um stöðu málsins. Með tölvubréfum þann 23., 24. og 26. október 2012 bárust gögn og upplýsingar um að ný ákvörðun hefði verið tekin í málinu og að ákvörðunin hafi verið birt kæranda með bréfi, dags. 6. janúar 2012. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. október 2012, var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum um ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012.
III. Sjónarmið kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi telur afgreiðslu Íbúðalánasjóðs á umsókn hans um niðurfærslu veðlána vera í andstöðu við samkomulag lánveitenda á íbúðalánamarkaði um verklagsreglur í þágu yfirveðsettra heimila. Kærandi telur Íbúðalánasjóð hafa ákvarðað verðmæti aðfararhæfs lausafjár hans með röngum aðferðum. Því til stuðnings vísar kærandi til skýrslu eftirlitsnefndar til efnahags- og viðskiptaráðherra, samkvæmt lögum nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Í þeirri skýrslu segi eftirfarandi á blaðsíðum 15 og 16: „Eftirlitsnefndin telur að fjármálafyrirtækjum beri að meginstefnu til að ganga úr skugga um raunverulegt verðmæti annarra aðfararhæfra eigna, sem notaðar eru til að lækka niðurfærsluna. Hvergi er í samkomulaginu minnst á það hvernig verðmeta beri aðrar aðfararhæfar eignir. Í grein 2.2. segir að sé veðrými á aðfararhæfum eignum lækki niðurfærsla veðskulda sem því nemur. Þetta orðalag gefur ótvírætt til kynna að miða eigi við markaðsvirði eignanna en ekki samkvæmt skattstofni á skattframtali. […] Vissulega er einhver vinna í því fólgin að finna út markaðsvirði bifreiða og annarra lausafjármuna sem koma til frádráttar niðurfærslu en nefndin fellst ekki á að vinnan sé svo mikil að það réttlæti að ekki sé reynt að finna hvert sé raunverulegt verðmæti.“
Kærandi telur að af þessu sé ljóst að framkvæmd sú að miða við skattstofn skattframtals í stað þess að finna markaðsvirði eigna hafi þegar verið gagnrýnd og verði vart talin í samræmi við fyrrnefnt samkomulag. Í tilfelli kæranda hafi Íbúðalánasjóður metið 50% eignarhlut hans í einkahlutafélagi sem 250.000 kr. verðmæti. Umrætt félag sé eignalaust og vísar kærandi til bls. 6 í ársreikningi. Félagið hafi engar tekjur haft í fjögur ár og vísar kærandi í bls. 1 í ársreikningi. Kærandi hafi selt eignarhlut sinn í umræddu félagi á 1 kr. Í grein 2.2 í fyrrnefndu samkomulagi komi fram að lántaki skuli upplýsa kröfuhafa um aðfararhæfar eignir. Í ljósi þess að fæstum lántökum sé í raun ljóst hvert efni þessa samkomulags sé verði að telja æskilegt að frumkvæði að þessari upplýsingagjöf komi frá Íbúðalánasjóði. Þannig hefði sjóðnum verið í lófa lagið að óska eftir upplýsingum um verðmæti umrædds einkahlutafélags frá kæranda enda hafi Íbúðalánasjóði mátt vera ljóst að verðmæti félaga geti ýmist verið meira eða minna en nafnverð hlutafjár. Kærandi óskar eftir því að frádráttur Íbúðalánasjóðs á verðmæti umræddrar hlutafjáreignar frá lækkun á íbúðarláni hans verði felldur úr gildi.
IV. Sjónarmið Íbúðalánasjóðs
Í bréfi Íbúðalánasjóðs, dags. 19. janúar 2012, kemur fram að sjóðurinn hafi ákveðið að endurskoða fyrri afgreiðslu og endurmeta hlutabréfaeign kæranda. Enn fremur að kæranda hafi verið tilkynnt um ákvörðunina. Íbúðalánasjóður hefur ekki komið öðrum sjónarmiðum á framfæri við meðferð málsins.
V. Niðurstaða
Málskot kæranda er reist á 1. mgr. 42. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Hlutverk úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála er meðal annars að skera úr ágreiningsmálum er kunna að rísa vegna ákvarðana Íbúðalánasjóðs og húsnæðisnefnda.
Kærandi sótti um niðurfærslu veðlána samkvæmt 110% leiðinni hjá Íbúðalánasjóði. Ákvörðun Íbúðalánasjóðs var birt kæranda með bréfi, dags. 23. ágúst 2011. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar með bréfi kæranda, dags. 18. nóvember 2011. Íbúðalánasjóður ákvað að endurskoða fyrri afgreiðslu og endurmeta hlutabréfaeign kæranda þar sem kærandi hafði lagt fram staðfestingu á því að hann hafi selt hlutabréfaeign sína þann 24. nóvember 2010. Með bréfi, dags. 6. janúar 2012, var kæranda tilkynnt um nýja ákvörðun Íbúðalánasjóðs í málinu. Um var að ræða ívilnandi ákvörðun þar sem hlutabréfaeign kæranda kom ekki til lækkunar niðurfærslu.
Úrskurðarnefndin tekur fram að stjórnvöld hafa ekki alveg frjálsar hendur um það hvort og hvenær þau taka ákvarðanir til endurskoðunar enda myndi slíkt valda óviðunandi réttaróvissu. Reistar eru skorður við því, bæði í skráðum og óskráðum reglum, hvenær hægt er að taka ákvörðun til endurskoðunar. Í 23. og 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hér eftir nefnd ssl., eru heimildir fyrir stjórnvald til þess að breyta, leiðrétta eða afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði, en heimildin í 24. gr. ssl., um endurupptöku máls, er bundin við að fram komi beiðni frá aðila máls. Í máli þessu tók Íbúðalánasjóður ákvörðun sína, dags. 23. ágúst 2011, til endurskoðunar að eigin frumkvæði. Tekin var ný efnisleg ákvörðun í málinu, dags. 6. janúar 2012, en fyrri ákvörðun sjóðsins, dags. 23. ágúst 2011, hefur hins vegar ekki verið afturkölluð. Ekki verður talið að um leiðréttingu skv. 2. mgr. 23. gr. ssl. hafi verið að ræða enda tekur ákvæðið ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar heldur einungis til leiðréttingar á bersýnilegum villum er varða form ákvörðunar. Þá hafa aðilar málsins ekki óskað eftir endurupptöku ákvörðunarinnar hjá Íbúðalánasjóði, sbr. 24. gr. ssl. Það úrræði sem stendur því eftir er afturköllun, sbr. 25. gr. ssl. Með afturköllun er í stjórnsýslurétti átt við það að stjórnvald taki að eigin frumkvæði aftur lögmæta ákvörðun sína sem birt hefur verið. Eftir atvikum tekur stjórnvaldið í framhaldinu nýja stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Úrskurðarnefndin minnir hér á þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að ákvarðanir stjórnvalda séu skýrar og glöggar og settar fram með þeim hætti. Hafi Íbúðalánasjóður talið heimilt að endurskoða ákvörðun sína, dags. 23. ágúst 2011, hefði verið rétt að ákvörðunin hefði verið afturkölluð enda getur það valdið mikilli óvissu fyrir aðila máls að í málinu liggi fyrir tvær ákvarðanir. Tekið skal fram að almennar málsmeðferðarreglur eiga við um afturköllun, enda er um að ræða venjulega meðferð máls til undirbúnings töku stjórnvaldsákvörðunar en afturköllun er ný stjórnvaldsákvörðun. Þannig hefði til dæmis borið að vekja athygli aðila á því að mál þeirra væri til meðferðar nema ljóst væri að þau hefðu þegar fengið vitneskju um það, og gefa þeim færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun væri tekin o.s.frv. Við undirbúning töku hinnar nýju ákvörðunar, dags. 6. janúar 2012, hefði enn fremur borið að fylgja almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Úrskurðarnefndin tekur fram að Íbúðalánasjóður tilkynnti aðilum máls ekki um að málið væri til meðferðar á ný né var þeim veittur andmælaréttur. Verður að telja að hér sé um verulegan annmarka að ræða á ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefur hins vegar verið bætt úr þessum annmarka og kæranda verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012. Ekki verður því talin ástæða til að fella ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012, úr gildi af þeim sökum.
Ákvörðun stjórnvalds, sem komin er til aðila máls, verður ekki tekin aftur nema skilyrði afturköllunar séu fyrir hendi. Ýmis sjónarmið ráða niðurstöðu um það hvort afturköllun sé lögmæt. Takast þar einkum á ástæður stjórnvalds til afturköllunar og þýðing ákvörðunarinnar fyrir þann sem hún beinist að. Í máli þessu verður hins vegar ekki litið hjá því að þegar Íbúðalánasjóður tók ákvörðun, dags. 6. janúar 2012, var málið til meðferðar hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála á grundvelli kæru, dags. 18. nóvember 2011. Af þeim sökum mun úrskurðarnefndin ekki víkja sérstaklega að því hvort skilyrði afturköllunar og töku nýrrar ákvörðunar í máli þessu hafi verið uppfyllt.
Rétt er að benda á að áður en stjórnvald á lægra stjórnsýslustigi endurskoðar eigin ákvörðun er grundvallaratriði að gengið sé úr skugga um að málið sé ekki til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi enda verður ekki fjallað um mál á tveimur stjórnsýslustigum á sama tíma. Í ljósi þess að málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála var Íbúðalánasjóður því ekki bær til að taka málið til meðferðar og endurskoða ákvörðunina. Eins og hér stendur á er því um valdþurrð að ræða. Þrátt fyrir framangreinda annmarka á ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012, er það mat úrskurðarnefndarinnar að í ljósi afar sérstakra aðstæðna í máli þessu og þess að ákvörðunin er ívilnandi fyrir kæranda sé ekki tilefni til að fella ákvörðunina úr gildi.
Þar sem Íbúðalánasjóður hefur ekki með formlegum hætti fellt ákvörðun sína, dags. 23. ágúst 2011, úr gildi verður að telja að hún standi óhögguð. Í málinu liggja þannig fyrir tvær ákvarðanir vegna umsóknar kæranda um niðurfærslu veðlána hjá Íbúðalánasjóði. Úrskurðarnefndin telur því rétt að fella úr gildi fyrri ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 23. ágúst 2011, enda er slík niðurstaða kæranda í hag.
Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála beinir þeim tilmælum til Íbúðalánasjóðs að hafa framangreind sjónarmið til hliðsjónar telji sjóðurinn rétt að taka eigin ákvörðun til endurskoðunar sem kærð hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarnefndin hefur gefið kæranda kost á því að koma á framfæri athugasemdum við hina nýju ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012. Geri kærandi athugasemdir við ákvörðunina verður litið svo á að um nýja stjórnsýslukæru sé að ræða og ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012, endurskoðuð í sérstökum úrskurði.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 23. ágúst 2011, um endurútreikning á lánum A, og B er felld úr gildi.
Ása Ólafsdóttir, formaður
Margrét Gunnlaugsdóttir
Gunnar Eydal