Mál nr. 476/2022-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 476/2022

Föstudaginn 25. nóvember 2022

A

gegn

Mosfellsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur, Björn Jóhannesson lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 21. september 2022, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar frá 21. júní 2022 um að synja umsókn A um notendastýrða persónulega aðstoð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 2. júní 2022, sótti kærandi um notendastýrða persónulega aðstoð hjá Mosfellsbæ. Umsókn kæranda var tekin fyrir á fundi fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar 21. júní 2022 þar sem henni var synjað með vísan til 3. tölul. 4. gr. reglna þjónustusvæðis Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 21. september 2022. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. september 2022, var óskað eftir greinargerð Mosfellsbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 7. október 2022 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. október 2022. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála felli niðurstöðu fjölskyldunefndar úr gildi og að Mosfellsbæ verði gert að leggja mat á fjölda tíma í aðstoð sem kærandi eigi rétt á og taka efnislega afstöðu til umsóknar hans um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA).

Tekið er fram að kærandi sé með X og X og þurfi aðstoð við margar athafnir daglegs lífs. Þann 2. júní 2022 hafi kærandi sótt um þjónustu til Mosfellsbæjar í formi NPA. Með bréfi, dags. 22. júní 2022, hafi umsækjanda verið tilkynnt að A uppfyllti ekki „forsendur fyrir samþykki“ um notendastýrða persónulega aðstoð, með vísan til 3. tölul. 4. gr. reglna þjónustusvæðis Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk. Kærandi uni ekki fyrrgreindri niðurstöðu fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar og kæri því ákvörðun nefndarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Með gildistöku laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé skýrt kveðið á um rétt einstaklinga til NPA, einnig til þeirra sem ekki geti sinnt verkstjórninni sjálfir. Hvergi í lögunum sé að finna ákvæði sem takmarki rétt tiltekinna hópa fatlaðs fólks til NPA, hvorki með tilliti til tegundar af fötlun, færniskerðingar né aldurs. Með hliðsjón af markmiðsgrein og málsmeðferðarkafla laganna, hvar ríkari kröfur séu gerðar til málsmeðferðarinnar, einkum rannsóknarreglunnar, en almennt eigi við innan stjórnsýsluréttarins, verði að líta svo á að gera verði strangari kröfu til sönnunar ákvörðunar um að synja x ára einstaklingi um notendastýrða persónulega aðstoð heldur en að líta aðeins til aldurs kæranda. Í málsmeðferðarkafla laganna séu lagðar skyldur á stjórnvaldið að byggja ákvarðanir á einstaklingsbundnu mati og heildarsýn á þörfum umsækjanda og tryggja skuli að hún sé tekin í samráði við hann. Þá sé í 2. málsl. 2. mgr. 30. gr. laganna vísað til jafnræðisreglunnar um að tryggja jafnræði í þjónustunni og að hún sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda.

Kærandi vísi í þær alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingar, einkum samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem tilgreindar séu í markmiðsgrein laganna. Þrátt fyrir að samningurinn hafi ekki verið lögfestur og ekki sé hægt að beita honum fyrir sig með beinum hætti af þeim sökum, megi ráða af lögskýringargögnum að með gildistöku laga nr. 38/2018 hafi ákveðin ákvæði samningsins verið innleidd í íslenska löggjöf. Þannig segi í lok fjórða kafla í greinargerð frumvarpsins:

„Með frumvarpi þessu sé stefnt að því að innleiða tiltekin ákvæði samningsins í íslenska löggjöf og er það liður í fullgildingarferli Íslands. Þau ákvæði sem helst var horft til við vinnslu frumvarps þessa, auk ákvæða 3. gr. um meginreglur samningsins, sem raktar voru hér að framan, eru eftirfarandi:

Í 1. gr. samningsins eru markmiðsákvæði og skilgreining á fötlun og eru þau ákvæði innleidd í 1. og 2. gr. frumvarps þessa.

19. gr. samningsins fjallar um réttinn til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Í a-lið greinarinnar kemur fram að ríkin skuli tryggja fötluðu fólki rétt til þess að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, og að því sé ekki gert að búa þar sem tiltekið búsetuform ríki. Í b- og c-lið er svo réttur fatlaðs fólks til að hafa aðgang að margs konar þjónustu, svo sem heimaþjónustu, búsetuúrræðum, og annarri stoðþjónustu og persónulegri aðstoð sem nauðsynleg er til að geta lifað í samfélaginu án aðgreiningar og til að koma í veg fyrir félagslega einangrun. Eru þessi réttindi m.a. innleidd í ákvæði 8.–11. gr. frumvarps þessa þar sem fjallað er um rétt til stoðþjónustu sem geri fólki kleift að búa á eigin heimili, notendasamninga og notendastýrða persónulega aðstoð.

Þá eru ákvæði 26. og 27. gr. samningsins, annars vegar um hæfingu og endurhæfingu og hins vegar um vinnu og starf, innleidd í ákvæði V. kafla frumvarps þessa um atvinnumál.“

Í 1. og 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langavarandi stuðningsþarfir segi:

„Einstaklingur á rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi.

Aðstoðin skal vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar skal hann eiga rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. Aðstoðin skal um leið vera heildstæð þar sem þjónustukerfi félags-, heilbrigðis- og menntamála samhæfa aðstoð sína í þágu þess sem nýtur hennar.“

Engra frekari skilyrða eða viðmiða við mat á þörf fyrir aðstoðarverkstjórn sé að finna í lögunum. Aukinheldur segi svo um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn í 10. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.

Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“

Aftur sé engra skilyrða eða viðmiðana að finna þar sem talað sé fyrir einhverjum afmörkunum eða þrengingum í átt að því á hvaða aldri einstaklingur þurfi að vera til þess að eiga rétt á NPA. Í raun sé vísað til mats á því hvort notandinn þurfi stuðning til að sinna þeim hlutverkum sem verkstjórninni fylgi með ábyrgum hætti.

Um aðstoðarverkstjórn segi í 1. mgr. kafla 3.4 í Handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA frá apríl 2020:

„Notendastýrð persónuleg aðstoð er líka í boði fyrir þá einstaklinga sem ekki geta sjálfir annast verkstjórnina án aðstoðar. Það þýðir m.a. að fólk með þroskahömlun og geðröskun á að geta notið þessarar þjónustu þegar það á við. Þá tekur einn úr hópi aðstoðarfólks að sér að aðstoða notandann við verkstjórnina og hefur um það náið samstarf við hann.“

Vert sé að vekja athygli á orðlaginu „líka“ og „meðal annars“. Réttur til aðstoðarverkstjórnar sé ekki tilkominn vegna fólks með þroskahömlun eða geðrænar áskoranir, heldur meðal annars til þess að tryggja að það njóti sama réttar til NPA og fatlað fólk sem hafi ekki þessar skerðingar. Þar á meðal séu einstaklingar sem ekki geti sinnt verkstjórn NPA samninga vegna vitsmunalegs þroska og aldurs. Hér sé verið að undirstrika að réttur fatlaðs fólks til NPA sé einmitt ekki bundinn því að það hafi „vitsmunalega færni“, því að meðal annars það geti fengið notið aðstoðarverkstjórnar. Meginreglan að baki aðstoðarverkstjórninni sé þó einfaldlega sú að fólk þurfi ekki að aðlaga sig að kröfum um að fara sjálft, eitt og óstutt, með verkstjórnina. NPA sé líka í boði fyrir þá sem þurfi aðstoð við það og hún sé þá viðeigandi aðlögun til að það fái notið þess réttar til jafns við þá sem þurfi ekki aðstoðina.

Mosfellsbær styðji niðurstöðu sína við ákvæði 4. gr. reglna þjónustusvæðis Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk. Í ákvæðinu segi að til þess að eiga rétt á þjónustu í formi NPA þurfi notendur að uppfylla tiltekin skilyrði, þar á meðal að hafa náð 18 ára aldri. Engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli hins vegar með þessari takmörkun á rétti einstaklings samkvæmt lögum, með vísan til framanritaðs. Kærandi eigi rétt á NPA samkvæmt lögum og reglugerð um NPA og réttur hans verði ekki takmarkaður með ákvæðum í reglum neðra stjórnvalds. Fjöldi barna sé nú þegar með NPA um allt land og samræmist takmörkun á rétti kæranda til þjónustunnar því ekki ákvæðum jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og stjórnsýslulaga og annarra sjónarmiða sem beri að horfa til við ákvörðun um rétt einstaklinga sem þeir njóti samkvæmt lögum. Sjónarmið sveitarfélagsins geti ekki talist málefnaleg með hliðsjón af markmiðum laga nr. 38/2018 og þeim réttindum og skilgreiningum sem hafi verið innleidd með þeim lögum og sæki stoð sína til ákveðinna ákvæða samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar um að synja umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð sé ólögmæt og feli í sér brot á réttindum hans. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt hafi verið um og engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Mosfellsbæ verði gert að leggja mat á fjölda tíma sem kærandi þurfi í aðstoð og taka efnislega afstöðu til umsóknar hans um NPA.

III.  Sjónarmið Mosfellsbæjar

Í greinargerð Mosfellsbæjar kemur fram að móðir kæranda hafi með tölvupósti 2. maí 2022 tilkynnt að hún hefði í hyggju að sækja um NPA samning fyrir A og hafi óskað upplýsinga þar sem hún hafi ekki fundið umsóknareyðublaðið á vef Mosfellsbæjar. Upplýst hafi verið samdægurs að samkvæmt reglum Mosfellsbæjar væri ein forsenda samþykkis að einstaklingur hafi náð 18 ára aldri. Í kjölfarið hafi verið boðinn fundur til að ræða þjónustu við kæranda. Sá fundur hafi farið fram þann 9. maí 2022 þar sem staða A hafi verið rædd og þörf fyrir aukna þjónustu við hann. Á þeim tíma hafi A verið með samþykktar 60 stundir í einstaklingsstuðning og eina stuðningshelgi í mánuði í C í D. Á fundinum hafi verið rætt hvort móðir kæranda vildi bæta við stuðningshelgi í C í D en ekki hafi verið áhugi fyrir því. Á fundinum hafi verið rætt um annars konar útfærslu á þjónustu sem standi fötluðum börnum til boða samkvæmt reglum Mosfellsbæjar um stuðning við börn og fjölskyldur þeirra, meðal annars möguleiki á að sækja um beingreiðslusamning fyrir A samkvæmt reglum sveitarfélagsins um beingreiðslusamninga við fatlað fólk og forsjáraðila fatlaðra barna. Móðir kæranda hafi ekki viljað sækja um slíkan samning en hafi óskað eftir að sækja um samning um NPA. Á fundinum hafi hún aftur verið upplýst um að það skilyrði í reglum Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um NPA fyrir fatlað fólk að umsækjandi þyrfti að hafa náð 18 ára aldri og jafnframt að beingreiðslusamningar væru ígildi slíkra samninga og ætlaðir fyrir þjónustu við börn.

Umsókn um NPA þjónustu fyrir A hafi borist fjölskyldusviði þann 2. júní 2022. Í umsókninni komi fram að A þurfi að reiða sig á að móðir A eða aðrir fjölskyldumeðlimir aðstoði A við næstum alla þætti í lífinu sem skerði sjálfstæði A. A vilji fá frelsi til að lifa sjálfstæðu lífi að því marki sem börn geti. Umsóknin hafi verið lögð fyrir fjölskyldunefnd þann 21. júní 2022 ásamt greinargerð um málið af hálfu fjölskyldusviðs. Niðurstaða fjölskyldunefndar, sem hafi verið kynnt móður kæranda með bréfi, dags. 22. júní 2022, hafi verið eftirfarandi:

„Umsókn synjað samkvæmt 3. tl. 4. gr. reglna þjónustusvæðis Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk þar sem umsækjandi uppfyllir ekki forsendur fyrir samþykki.

Umsækjanda er leiðbeint með að nýta þá stuðnings- og stoðþjónustu sem stendur fötluðum börnum og fjölskyldum þeirra til boða samkvæmt reglum Mosfellsbæjar.“

Í kjölfar synjunar fjölskyldunefndar hafi móðir kæranda óskað eftir fundi hjá ráðgjafa Mosfellsbæjar. Á þeim fundi, sem hafi farið fram þann 29. júní 2022, hafi hún sótt um beingreiðslusamning fyrir A sem og aukningu á einstaklingsstuðningi um 20 tíma á mánuði. Umsókn um aukningu einstaklingsstuðnings um 20 tíma á mánuði hafi verið samþykkt af fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar þann 16. ágúst 2022. Jafnframt hafi umsókn um beingreiðslusamning verið samþykkt á trúnaðarmálafundi fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar þann 18. ágúst 2022.

Í lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir segi meðal annars í 11. gr., sem fjalli um notendastýrða persónulega aðstoð, að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og skuli setja nánari reglur þar um í samráði við notendaráð fatlaðs fólks eða samtök fatlaðs fólks. Mosfellsbær hafi samþykkt reglur um notendastýrða persónulega aðstoð. Áður en reglurnar hafi tekið gildi hafi þær verið lagðar fyrir notendaráð fatlaðs fólks til umsagnar á 4. fundi ráðsins þann 19. júlí 2019 þar sem ekki hafi verið gerðar athugasemdir við reglurnar.

Þjónusta Mosfellsbæjar við kæranda byggist á lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Móðir kæranda og A sjálfur njóti margvíslegrar þjónustu á grundvelli þeirra laga af hálfu sveitarfélagsins líkt og rakið hafi verið, eins og einstaklingsstuðnings, beingreiðslusamnings og þjónustu stuðningsfjölskyldu.

Í 4. gr. reglna Mosfellsbæjar um NPA sé fjallað um forsendur samþykkis en þar komi meðal annars fram að til þess að eiga rétt á þjónustu í formi NPA þurfi notendur að uppfylla öll þau skilyrði sem talin séu upp í ákvæðinu. Í 3. tölul. ákvæðisins komi fram það skilyrði að einstaklingur þurfi að hafa náð 18 ára aldri.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 sé fjallað um NPA en þar segi meðal annars að aðstoð skuli vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Af ákvæði laganna sé ljóst að meginreglan að baki NPA sé sú að notandi geti sjálfur stýrt aðstoðinni. Í reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, með síðari breytingum, sé gert ráð fyrir að aðstoðarverkstjórnandi geti starfað sem aðstoðarmaður vegna NPA í umboði notanda sem ekki geti annast verkstjórn að fullu sjálfur. Ætla megi að slíku ákvæði sé ætlað að taka til einstaklinga sem vegna fötlunar sinnar þurfi á aðstoð að halda til að framkvæma aðstoðina en slíkt eigi ekki við þegar einstaklingur sé ólögráða barn. Af ákvæðum laganna og reglugerðar megi því draga þá skýru ályktun að NPA sé ætlað fullorðnum einstaklingum sem vegna fötlunar sinnar þurfi á aðstoð að halda en sé ekki ætlað að taka til barna sem ekki hafi náð lögræðisaldri og ráði þar af leiðandi ekki sjálf málefnum sínum. Gera verði skýran greinarmun á því hvort einstaklingur geti ekki vegna fötlunar sinnar sinnt verkstjórn aðstoðar sjálfur og hvort einstaklingur geti ekki sinnt verkstjórn þar sem viðkomandi sé ólögráða barn sem lúti ábyrgð foreldra sinna, hvort sem viðkomandi sé fatlaður eður ei. Til stuðnings þessum sjónarmiðum vísist meðal annars til umfjöllunar í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 38/2018 þar sem fram komi að notendastýrð persónuleg aðstoð snúist um að einstaklingar sem þurfi aðstoð í daglegu lífi stjórni því sjálfir hvers konar stoðþjónustu þeir njóti, hvar og hvernig hún sé veitt og af hverjum. Í athugasemdum við 11. gr. segi jafnframt að notendastýrð persónuleg aðstoð sé þjónustuform sem byggist á hugmyndafræði um sjálfstætt líf fatlaðs fólks og geri fötluðum einstaklingum kleift að ráða hvar og með hverju það býr, hinn fatlaði einstaklingur stýri því hvernig aðstoðin sé skipulögð, hvenær og hvar hún fari fram og hver veiti hana. Aðstoðin skuli vera skipulögð á forsendum notandans undir verkstýringu og verkstjórn hans en viðkomandi geti þó átt rétt á aðstoð við þá verkstjórn.

Af 11. gr. laga nr. 38/2018, reglugerðum settum á grundvelli þeirra sem varði NPA og athugasemdum með frumvarpi til laganna er lúti að ákvæðum um NPA sé því ljóst að þeim sé ætlað að veita fötluðum einstaklingum tiltekin réttindi og þar sé um að ræða réttindi sem börn njóti ekki aldurs síns vegna. Þá sé í lögum nr. 38/2018 sérstakur kafli sem fjalli um þjónustu við fötluð börn og fjölskyldur þeirra en í þeim kafla sé ekki vísað til NPA þjónustu vegna barna.

Í kæru sé sérstaklega vísað til þess að fjöldi barna sé nú þegar með NPA um allt land. Af hálfu Mosfellsbæjar sé á því byggt að ákvæði reglna bæjarins um það skilyrði að viðkomandi einstaklingur hafi náð 18 ára aldri til þess að geta notið NPA, hafi fulla lagastoð. Um sjálfstjórn sveitarfélaga sé fjallað í 78. gr. stjórnarskrárinnar en þar segi að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Þá felist jafnframt í ákvæðinu að sveitarfélög ákveði sjálf hvernig tekjustofnar þeirra séu nýttir. Af þessu leiði að það sé hverju og einu sveitarfélagi í sjálfsvald sett hvort þau kjósi að veita þjónustu umfram lagalega skyldu. Slík ákvörðun einstakra sveitarfélaga skapi þó ekki fordæmi eða skuldbindingar fyrir önnur sveitarfélög til að veita þjónustu umfram það sem lög og reglur kveði á um. Ákvæði reglna Mosfellsbæjar um forsendur fyrir samþykki NPA séu skýrar um forsendur fyrir samþykki aðstoðar og tryggi þannig meðal annars að jafnræðis sé gætt við afgreiðslu umsókna.

Með vísan til framangreinds sé það afstaða Mosfellsbæjar að ákvörðun um höfnun á umsókn kæranda um NPA þjónustu með vísan til ákvæða reglna Mosfellsbæjar um NPA þjónustu hafi verið lögmæt. Mosfellsbær krefjist þess að kröfu kæranda verði hafnað.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar um að synja umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) með vísan til þess að A væri ekki orðinn 18 ára sem væri skilyrði samkvæmt 3. tölul. 4. gr. reglna þjónustusvæðis Mosfellsbæjar og Kjósarhrepps um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk, nr. 353/2021.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira. Þá segir í 1. mgr. 5. gr. laganna að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, hvort sem hún sé veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er að finna almenn ákvæði sem gilda um þjónustu við fatlað fólk, þar á meðal um notendastýrða persónulega aðstoð. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna segir að kaflinn eigi að meginstefnu við um þjónustu við fullorðna en þar sem við eigi sé tekið fram að hvaða marki ákvæðin eigi við um börn og fjölskyldur þeirra. Í kaflanum sé að finna ákvæði um stoðþjónustu, búsetu, notendasamninga og notendastýrða persónulega aðstoð sem bæði séu nýmæli, auk nýmælis um rétt til einstaklingsbundinnar þjónustuáætlunar og þjónustuteymis.

Um notendastýrða persónulega aðstoð segir í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 11. gr. að umsýsluaðili NPA samnings beri vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skuli sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoði hann, meðal annars hvað varðar aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Sveitarfélag getur afturkallað ákvörðun um umsýslusamning verði misbrestur þar á og hafi ekki verið bætt úr, þrátt fyrir ábendingar þar að lútandi. Um ákvæði 11. gr. segir meðal annars svo í frumvarpi til laganna:

„Notendastýrð persónuleg aðstoð er þjónustuform sem byggist á hugmyndafræði um sjálfstætt líf fatlaðs fólks og er til þess fallið að tryggja mannréttindi þess samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, enda gerir það fötluðum einstaklingum kleift að ráða hvar og með hverjum það býr. Þannig stýrir hinn fatlaði einstaklingur því hvernig aðstoðin er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana. Þess vegna er kveðið á um það í 2. mgr. að aðstoðin skuli vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Þá skal hann eiga rétt á aðstoð við verkstjórn þurfi hann á henni að halda, en það er í samræmi við 3. mgr. 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem kveður á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kann að þarfnast þegar það nýtir gerhæfi sitt.“

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé tilkomin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að barn eigi rétt á að tjá sig um mál sem það varði. Við meðferð og úrlausn máls sem varði barn skuli taka réttmætt tillit til sjónarmiða og skoðana barnsins í samræmi við hagsmuni þess hverju sinni.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018 en samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er ráðherra veitt heimild til þess að gefa út reglugerð og handbók um framkvæmd NPA, meðal annars um skipulag og útfærslu, þar með talið viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningsþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks.

Í 5. mgr. 11. gr. laganna segir að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og skuli setja nánari reglur þar um í samráði við notendaráð fatlaðs fólks eða samtök fatlaðs fólks. Mosfellsbær og Kjósarhreppur hafa sett reglur nr. 353/2021 um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk innan þjónustusvæðis sveitarfélaganna. Í 2. gr. reglnanna er kveðið á um inntak þjónustunnar og er greinin svohljóðandi:

„NPA byggist á hugmyndafræðinni um sjálfstætt líf og veitir fötluðu fólki með mikla stuðningsþörf aukin tækifæri til að stjórna eigin lífi og velferð. NPA byggist á því að notendur ráði sitt aðstoðarfólk sjálfir og hafi val um hvernig aðstoðin er veitt, hvenær, hvar og hvaða aðstoð er um að ræða, enda er forsenda NPA sú að notandi sé verkstjórnandi.

NPA felur í sér að sveitarfélagið greiðir mánaðarlega upphæð til þess sem fer með umsýslu með samningnum, sem byggist á mati á þeirri aðstoð sem notandi þarfnast til að geta lifað sjálfstæðu lífi og er greiðslunum ætlað að standa undir launakostnaði ásamt starfsmanna- og umsýslukostnaði.“

Í 4. gr. reglnanna er kveðið á um forsendur samþykkis. Þar segir að til þess að eiga rétt á þjónustu í formi NPA þurfi notendur að uppfylla öll eftirfarandi skilyrði og leggja fram gögn því til stuðnings eftir því sem við eigi:

„a. Eiga lögheimili í Mosfellsbæ eða Kjósarhreppi.

b. Vera fatlaður í skilningi laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018.

c. Hafa náð 18 ára aldri.

d. Hafa mikla og viðvarandi þörf fyrir daglega aðstoð sem nemur umfram 15 tímum á viku að jafnaði.

e. Hafa metna stuðningsþörf samkvæmt SIS-mati (e. Supports Intensity Scale) flokk V eða hærri, eða samkvæmt sambærilegu mati.

f. Búa í sjálfstæðri búsetu. Búseta í sértæku húsnæðisúrræði, á hjúkrunar- eða dvalarheimili þar sem greidd eru daggjöld frá ríkinu telst ekki sem sjálfstæð búseta.“

Líkt og að framan greinir er sveitarfélögum falið að útfæra nánar framkvæmd NPA fyrir fatlað fólk með reglum þar um. Í samræmi við það og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga hafa þau ákveðið svigrúm við þá útfærslu, að því gefnu að lágmarksákvæði laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018 séu virt.

Mosfellsbær hefur ákveðið í sínum reglum að NPA sé ekki ætluð börnum, þ.e. einstaklingur þurfi að hafa náð 18 ára aldri til þess að eiga rétt á slíkri þjónustu.

Hvorki í 11. gr. né öðrum ákvæðum laganna er að finna skilyrði þess að einstaklingar þurfi að hafa náð ákveðnum aldri til að geta átt rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð. Forsendur slíkrar þjónustu er að viðkomandi einstaklingur hafi mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Lögin gera því ráð fyrir að fram fari einstaklingsbundið og heildstætt mat á þjónustuþörf hins fatlaða einstaklings og eðli málsins samkvæmt falla börn þar undir.

Að mati úrskurðarnefndar verður ekki séð að skilyrði í reglum Mosfellsbæjar um að einstaklingur þurfi að hafa náð 18 ára aldri til að geta notið notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, sem lög nr. 38/2018 kveða á um, eigi sér lagastoð og gengur slík takmörkun í raun þvert gegn markmiðum laganna þar sem lögð er áhersla á að einstaklingsbundið mat á þörfum og aðstæðum viðkomandi einstaklings skuli fara fram hverju sinni, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.

Lögskýringargögn með lögum nr. 38/2018 renna jafnframt stoð undir þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar en í nefndaráliti velferðarnefndar Alþingis um það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 38/2018 kemur fram að nokkrir umsagnaraðilar hafi við meðferð málsins fyrir Alþingi lýst yfir áhyggjum sínum af því að ekki væri kveðið skýrt á um það í frumvarpinu hvort börn yngri en 18 ára gætu fengið NPA-samning eða ekki. Velferðarnefndin áréttaði í nefndaráliti sínu að ákvæði frumvarpsins varðandi NPA-samninga og rétt til þeirra næðu til barna undir 18 ára aldri, til jafns á við aðra.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Mosfellsbæjar frá 21. júní 2022 um að synja umsókn A, um notendastýrða persónulega aðstoð, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir