Mál nr. 159/2021 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 159/2021
Fimmtudaginn 19. ágúst 2021
A
gegn
Reykjavíkurborg
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 25. mars 2021, kærði B, réttindagæslumaður fatlaðs fólks, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hans um sértækt húsnæðisúrræði.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 21. mars 2014, sótti kærandi um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 25. mars 2021. Með bréfi, dags. 30. mars 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 12. maí 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. maí 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 30. júní 2021 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar 1. júlí 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi kærir drátt á afgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna umsóknar hans um sértækt búsetuúrræði fyrir fatlað fólk í þjónustuflokki þrjú en hann hafi sótt um 21. mars 2014 og hafi umsóknin verið samþykkt 14. janúar 2015. Kærandi hafi þó ekki enn fengið úthlutun í sértækt búsetuúrræði og viðeigandi þjónusta, sem ekki sé hægt að veita þar sem hann búi nú, hafi ekki komið til framkvæmda. Hann hafi nú beðið í sjö ár. Kærandi óski eftir afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála um hvort eftirfarandi atriði samræmist íslenskum lögum og Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks: 1. Að samþykkt umsókn um sértækt búsetuúrræði með viðeigandi þjónustu sé ekki komin til framkvæmda eftir sjö ára bið. 2. Að kærandi hafi ekki fengið skýra áætlun á meðan hann sé á biðlista um hvenær þess beri að vænta að hann fái úthlutað sértæku húsnæðisúrræði. 3. Að kærandi sé tilneyddur til þess að búa í foreldrahúsum gegn vilja sínum vegna þess að hann fái ekki sértækt búsetuúrræði og þurfi því að treysta á það sem fullorðinn einstaklingur að foreldrar veiti honum húsaskjól og aðstoð til þess að tryggja velferð hans og öryggi.
Þrátt fyrir að kærandi hafi samþykkta þjónustuþörf í stuðningsflokki tíu samkvæmt SIS mati hafi hann þá þjónustu ekki í dag og sé búsettur í foreldrahúsum gegn vilja sínum en þar séu ekki aðstæður til þess að veita viðeigandi þjónustu. Kærandi hafi nú þjónustu sem sé ekki heildstæð og krefjist þess að hann sé mikið á þvælingi. Samkvæmt svörum Reykjavíkurborgar dvelji kærandi í skammtímadvöl 11 sólarhringa í mánuði, sé í dagþjónustu 7,5 klukkustundir alla virka daga og fái svo stoðþjónustu 170 tíma á mánuði í heimahúsi sem þó gangi afar illa að nýta vegna aðstöðuleysis og kvíða hjá kæranda. Þá hafi kærandi akstursþjónustu. Kæranda finnist krefjandi að fara í skammtímavistun vegna óstöðugleikans sem það skapi og hafi hann því ekki þegið aukningu þar, sem Reykjavíkurborg hafi boðið honum, enda kominn að þolmörkum og óski ekki eftir aukinni skammtímadvöl heldur varanlegri búsetuþjónustu eins og kærandi og aðstandendur hans hafi ítrekað bent á sem og réttindagæslumaður í ábendingu sinni.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/2018 skuli þjónusta „miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum.“ Þá sé fjallað um í 3. gr. að „opinberum aðilum ber að tryggja að sú þjónusta sem veitt er skv. 1. mgr. sé samfelld og samþætt í þágu einstakra notenda.“ Fram komi í 9. gr. að „fatlað fólk á rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu.“ Einnig að fatlað fólk eigi rétt á því „að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra.“ Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks kveði sérstaklega á um í 19. gr. að fatlað fólk skuli geta lifað sjálfstæðu lífi í samfélagi án aðgreiningar og þar með ráðið hvar og með hverjum það búi. Í almennri athugasemd nr. fimm með 19. gr. samningsins komi fram í 25. lið að þáttur í að tryggja þær skuldbindingar aðildarríkja sé að koma í veg fyrir að fatlað fólk sé þvingað til þess að búa hjá eða þiggja aðstoð frá aðstandendum, enda skerði það frelsi einstaklinga til sjálfræðis og sjálfstæðs lífs. Þá sé einnig tekið fram í 76. lið að ábyrgð stjórnvalda sé að gera ungu fötluðu fólki kleift að flytja úr foreldrahúsum til þess að geta hafið sitt sjálfstæða líf.
Kærandi og aðstandendur hans hafi ekki fengið skýr svör frá Reykjavíkurborg um ástæður tafa og áætlun um hvenær kærandi fái úthlutað í sértækt búsetuúrræði með viðeigandi stuðningi. Í svari Reykjavíkurborgar til réttindagæslumanns vegna könnunar máls sé einungis vísað í byggingaráætlun sértækra húsnæðisúrræða fyrir fatlað fólk, án þess þó að gefin séu skýr svör um áætlun fyrir kæranda. Þar sé vísað til þess að úthlutað verði í tvo íbúðarkjarna í hans þjónustuflokki árin 2023 til 2024 og í þann þriðja á óskilgreindum tíma. Ljóst sé að þetta gefi kæranda mjög takmarkaða hugmynd um hvenær búsetúrræðis megi vænta, enda ekki öruggt að hann fái úthlutun í þá búsetukjarna. Þá sé rétt að taka fram að kæranda hafi hvorki verið boðin sambærileg þjónusta á biðtíma, til dæmis búseta utan íbúðarkjarna með fullnægjandi þjónustu, né hafi slíkt verið kynnt fyrir honum.
Rétt sé að benda á að í 34. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um að tilkynna skuli umsækjanda um ástæður þess ef ekki sé hægt að veita þjónustu innan þriggja mánaða eftir að hún hafi verið samþykkt. Einnig skuli leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hafi á biðtíma og aðra þjónustu sem sé í boði og veita honum aðra viðeigandi þjónustu á meðan beðið sé eftir að þjónustan sem samþykkt hafi verið hefjist. Þetta eigi einnig við um biðlista eftir búsetu en samkvæmt reglugerð um breytingu á reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk skuli tilkynna um ástæður tafanna og hvenær slíkt húsnæði geti verið tilbúið eins og kveðið sé á um, sbr. 8. gr. Í þeirri reglugerð sé einnig kveðið á um að unnin sé áætlun „um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.“ Í 10. gr. sé kveðið á um samráð við umsækjanda en þar segi að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum. Í þessu samhengi sé bent á úrskurði úrskurðarnefndar nr. 196/2017 og 147/2019.
Kærandi kæri drátt á afgreiðslu málsins og óski eftir að úrskurðarnefnd velferðarmála taki afstöðu til þess hvort sú staða sem þetta valdi honum samræmist íslenskri löggjöf og alþjóðlegum skuldbindingum sem Ísland hafi undirgengist. Kærandi geri kröfu um að Reykjavíkurborg veiti honum búsetuúrræði og þjónustu í samræmi við metnar þarfir svo fljótt og auðið sé.
Í svari kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar er gerð athugasemd við að Reykjavíkurborg gefi til kynna að þar sem þjónustuþörf kæranda hafi breyst á þeim sjö árum sem hann hafi verið á biðlista eftir sértæku búsetuúrræði hafi það áhrif á hvernig biðtími sé skilgreindur. Kærandi bendi á að breyting á þjónustuþörf eða umsókn um þjónustu á biðtíma breyti ekki gildi upphaflegrar umsóknar, enda sé það á ábyrgð Reykjavíkurborgar lögum samkvæmt að meta þjónustuþarfir og ákvarða útfærslu á þjónustu á grundvelli þess mats í samráði við þjónustunotanda. Reykjavíkurborg vísi í dóm nr. E-1404/2019 í greinargerð sinni þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að þrjú og hálft ár sé ekki óhóflegur biðtími fyrir fatlaða manneskju á biðlista eftir búsetuúrræði. Réttindagæslumaður bendi á þá augljósu staðreynd að sjö ár séu tvöfalt lengri en þrjú og hálft ár. Þrátt fyrir að nokkurra ára biðtími eftir húsnæði sé ekki talinn ólögmætur af dómstólum bendi kærandi á að hann varði ekki um hvaða flækjustig sveitarfélög hafi við að etja. Það sé ekki ábyrgð kæranda. Einnig vilji kærandi benda á að ekki verði séð að það taki ófatlaðan einstakling á sama aldri og kærandi sjö ár að nýta sitt sjálfræði til þess að flytja að heiman með öruggum hætti. Því sé ekki að sjá að hann njóti jafnræðis á við ófatlað fólk á sambærilegum aldri, þrátt fyrir skýlausan rétt til sjálfstæðs lífs til jafns við aðra.
Varðandi úrræði á biðtíma árétti kærandi að samkvæmt lögum nr. 38/2018 sé kveðið á um að fatlað fólk eigi rétt á sambærilegri þjónustu og sótt sé um á biðtíma en ekki sé hægt að líta svo á að þjónusta úr öllum áttum, sem mæti ekki þörfum kæranda heldur þvert á móti valdi honum kvíða og vanlíðan og komi í veg fyrir að hann sé fluttur að heiman, sé sambærileg þjónusta eins og Reykjavíkurborg gefi til kynna. Þótt kærandi hafi afþakkað þjónustu sem mæti ekki þjónustuþörf hans þýði það ekki að þörf hans fyrir þjónustu sé minni. Bent sé á markmiðsgrein laga nr. 38/2018 þar sem segi: „Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.“ Þá segi í 30. gr. sömu laga: „Þegar ákvörðun um þjónustu er tekin skal hún byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og skal ákvörðun tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur.“
Varðandi áætlun um úrlausn á biðtíma haldi Reykjavíkurborg því fram að kæranda hafi verið gerð grein fyrir töfum og hvenær ætla megi að samþykkt umsókn um þjónusta komist til framkvæmda. Eins og bent sé á í kæru sé það ekki fullnægjandi. Í þessu samhengi bendi kærandi á úrskurði úrskurðarnefndar, til dæmis nr. 147/2019, en þar segi í sambærilegu máli: „Úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að Reykjavíkurborg hafi verið að vinna markvisst í máli kæranda sérstaklega og gert ráðstafanir til að veita henni viðeigandi búsetuúrræði, þrátt fyrir að uppbyggingaráætlun sé nú til staðar og mögulega fái kærandi úthlutað húsnæði á árunum 2019-2020 í samræmi við hana. Á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.“
Þá beri að benda á nýfallinn dóm Héraðsdóms Reykjavíkur gegn Reykjavíkurborg frá 16. júní 2021 nr. E-2712/2020 en þar segi: „Almenn tímasett uppbyggingaráætlun getur ekki komið í stað áætlunar um úrlausn umsókna einstakra umsækjenda. Hún er hvorki einstaklingsmiðuð en lýtur einvörðungu að nýbyggingum né felur í sér áætlun um endurnýtingu eldra húsnæðis sem þegar er til staðar. Þá er slík uppbyggingaráætlun ekki gegnsæ þannig að stefnandi geti rýnt hana og freistað þess að draga ályktanir af því hvenær hann fái húsnæði.“ Dómurinn telji einnig ámælisvert hve ógegnsæir biðlistar eftir húsnæðisúrræði séu, og hvernig valið sé af þeim, sem sé ekki boðlegt fyrir fatlað fólk á biðlista. Þá sé það niðurstaða dómsins að með því verklagi sem Reykjavíkurborg viðhafi um biðlista sé ekki um eiginlegan biðlista í raun en þar segi: „Það, á hinn bóginn, að hafa engan raunverulegan lista er í andstöðu við lagaboð, auk þess sem allur fyrirsjáanleiki og gegnsæi er fyrir borð borinn. Þótt verkefnið sé vandasamt er ekki tækt að gefast upp gagnvart því og halda engan raunverulegan lista.“
Kæranda hafi ekki enn borist formlegt svar frá Reykjavíkurborg vegna ábendinga sinna, dags. 18. mars 2021. Þó hafi borist svar í tölvupósti, dags. 27. apríl 2021, frá ráðgjafa kæranda með tilvísun í lögfræðing Reykjavíkurborgar en í fyrsta tölvupósti hafi það verið skilgreint sem svar við ábendingunni. Þar sem svarið hafi þótt óvenjulegt hafi verið óskað eftir svörum af hálfu borgarinnar hvort um eiginlegt svar hafi verið að ræða. Með símtali og tölvupósti, dags. 5. apríl, hafi fengist það svar að svo væri ekki. Síðan hafi ekki borist formlegt svar.
Varðandi sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og sjálfsákvörðunarrétt fatlaðs fólks sé því haldið fram í greinargerð Reykjavíkurborgar að stjórnarskrárvarinn réttur sveitarfélaga til sjálfræðis gefi þeim vald til þess að skilgreina réttindi fatlaðs fólks. Ljóst sé að hér sé farið með rangt mál en réttindi fatlaðs fólks séu þau sömu og annarra þjóðfélagsþegna samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasamningum og séu þar réttindi fatlaðs fólks sérstaklega skilgreind í Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Ísland hafi undirritað og fullgilt. Þá sé það hlutverk löggjafans að skilgreina frekar þessi réttindi í íslenskum lögum sem þau hafi meðal annars gert með lögum nr. 38/2018.
Þá bendi kærandi á að þó svo að framkvæmdarvaldið, þ.e. ríki og sveitarfélög, hafi heimild til þess að útfæra reglugerðir og reglur um framkvæmd tiltekinnar þjónustu eða úrræða, beri þeim að gera það í samræmi við íslenska löggjöf og alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar. Það verði einnig að minna á að samkvæmt íslenskri stjórnarskrá sé kveðið skýrt á um í 65. gr. að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og „njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.“ Þá sé mikilvægt að benda á að samkvæmt 76. gr. skuli öllum „tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.“
Að lokum telji kærandi nauðsynlegt að benda á að afar ófaglegt og ófarsælt hljóti að teljast af Reykjavíkurborg að etja saman minnihlutahópum með því að tíunda í greinargerð sinni þá þjónustu og þær skuldbindingar sem hún hafi gagnvart ýmsum jaðarsettum hópum samfélagsins, til dæmis heimilislausu fólki. Ekki geti það verið til samræmis skuldbindingum um að virða mannlega reisn fatlaðs fólks að gefa til kynna að þjónustuþörf þess sé á einhvern hátt að draga úr möguleikum annarra hópa til þess að njóta mannréttinda, auk þess að gefa til kynna að vegna þarfa annarra hópa þurfi fatlað fólk, eins og kærandi, að búa við óviðunandi aðstæður í rúman hálfan áratug.
III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar
Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi hafi sótt um sértækt búsetuúrræði fyrir fatlað fólk í þjónustuflokki tvö þann 21. mars 2014 og hafi umsóknin verið samþykkt þann 14. janúar 2015. Í samráði við foreldra kæranda hafi búsetuumsókn verið breytt yfir í flokk þrjú frá árinu 2018, en við það hafi aðstæður breyst. Árið 2019 hafi verið óskað eftir endurmati á SIS og árið 2020 hafi verið gert nýtt SIS mat og samkvæmt því sé kærandi í stuðningsflokki tíu. Gögnin hafi verið uppfærð og yfirfarin þann 12. mars 2018 og aftur þann 11. desember 2020.
Á þessum tíma hafi verið mikil vinnsla í máli kæranda með það að markmiði að koma til móts við þjónustuþarfir hans sem og að létta álagi af heimili hans á meðan á biðtíma standi. Regluleg samskipti hafi verið við foreldra kæranda, þjónustuaðila, bæði á fundum, með tölvupóstum og símleiðis. Einnig hafi kærandi verið með einstaklingsbundna þjónustuáætlun. Foreldrum kæranda hafi verið boðið að sótt yrði um 14 sólarhringa í skammtímavistun í stað 11 en þau hafi afþakkað. Þegar ljóst hafi verið að bið yrði á því að afgreiða umsókn kæranda hafi honum verið skýrt frá töfum, ástæðum þeirra og hvenær ákvörðunar væri að vænta í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og reglugerð nr. 135/2018.
Í viðtölum við foreldra kæranda hafi verið tekið fram að í uppbyggingaráætlun um sértækt húsnæði frá árinu 2018 til 2030 væri gert ráð fyrir tveimur íbúðarkjörnum í þjónustuflokki þrjú, á árunum 2023 til 2030. Í millitíðinni hafi honum verið boðin ýmis stuðningsþjónusta á meðan á biðtíma standi. Kærandi dvelji í 11 sólarhringa þjónustu á mánuði í skammtímadvöl á B. Sem áður segi hafi foreldrar hans afþakkað 14 sólarhringa dvöl þar. Kærandi sé einnig með stoðþjónustu, 170 klukkustundir á mánuði. Stuðningsfjölskylda kæranda hafi verið með hann í fjóra sólarhringa á mánuði, en þau hafi hætt vorið 2019 vegna aldurs. Kærandi sé í dagþjónustu í C alla virka daga frá 8:30 til 16:00. Stuðnings- og ráðgjafarteymið (STRÁ teymið) hafi komið að máli kæranda á tímabili árið 2019 en að auki hafi kærandi fengið akstursþjónustu og félagslega ráðgjöf. Þann 17. febrúar 2021 hafi foreldrum kæranda verið svarað með tölvupósti að samkvæmt uppbyggingaráætlun komi íbúðarkjarni í búsetuflokki þrjú ekki til fyrr en á árunum 2023/2024. Það séu 26 einstaklingar á bið eftir húsnæði fyrir einstaklinga með þroskahömlun og skyldar raskanir í þjónustuflokki þrjú.
Um félagslegt leiguhúsnæði gildi reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sem samþykktar hafi verið á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs þann 2. maí 2019. Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði hafi tekið gildi þann 1. júní 2019.
Í 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé félagslegu leiguhúsnæði skipt upp í fjóra flokka, þ.e. 1) almennt félagslegt leiguhúsnæði 2) húsnæði fyrir fatlað fólk 3) húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og 4) þjónustuíbúðir fyrir aldraða, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglnanna. Um framangreinda flokka húsnæðis sé fjallað í sérköflum reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði en mismunandi skilyrði eigi við um hvern flokk húsnæðis. Frekari skilgreiningu á húsnæði fyrir fatlað fólk sé að finna í 3. mgr. 2. gr. reglnanna en þar segi meðal annars að húsnæði fyrir fatlað fólk sé íbúðarhúsnæði sem gert hafi verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks.
Með húsnæði fyrir fatlað fólk sé átt við húsnæðisúrræði í skilningi reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Húsnæði fyrir fatlað fólk skiptist í sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk og húsnæði með stuðningi. Sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk sé ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi umfangsmikla aðstoð og stuðning til að geta búið á eigin heimili. Þá sé húsnæði með stuðningi ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi nokkurn stuðning við að geta búið á eigin heimili. Sérstaklega sé fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk í III. kafla reglnanna.
Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari eftir reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Í 19. gr. reglnanna komi fram að þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar leggi faglegt mat á þær umsóknir sem metnar hafi verið samkvæmt matsviðmiðum með reglunum. Úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá þjónustumiðstöðvum og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum og taki forgangsröðin mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna.
Þegar umsækjandi sé tilnefndur í félagslegt leiguhúsnæði beri eftir atvikum að uppfæra öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Áður en til tilnefningar komi beri einnig eftir atvikum að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum. Skuli umsækjanda tilkynnt skriflega um ef endurmat leiði til breytinga, en mat kæranda breyttist árið 2018 er hann hafi verið færður upp um matsflokk í samráði við foreldra, þ.e. í matsflokk þrjú. Við það endurmat hafi forsendur breyst þannig að kærandi þurfi meiri þjónustu og á þeim tímapunkti hafi ekki verið til staðar þess háttar úrræði. Kæranda og foreldrum hans sé kunnugt um þetta og hafi þeim verið tilkynnt um að úthlutun myndi að líkindum miða við árið 2023 þar sem ekki væri fyrir að fara neinu búsetuúrræði að svo stöddu.
Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé vikið að málshraða og þar komi fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt og unnt sé. Þá komi fram í 3. mgr. 9. gr. að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því og skuli þá upplýst um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í 4. mgr. 9. gr. laganna komi fram að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verði kærð til.
Samþykki á umsókn kæranda um sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi því þegar viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði, enda hafi hann verið settur á biðlista eftir slíku úrræði með áætlun um að fá úthlutað á árinu 2023. Þegar ljóst hafi verið að bið yrði á að því að umsókn kæranda yrði afgreidd hafi honum verið skýrt frá töfum, ástæðum þeirra og hvenær ákvörðunar væri að vænta í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og reglugerðar nr. 135/2018.
Það að sveitarfélagið hafi ekki veitt kæranda sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk innan ákveðins tímafrests heldur forgangsraðað umsækjendum með hliðsjón af þjónustuþörf þeirra og framboði slíks úrræðis, feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis feli hins vegar í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 8. mgr. 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, og í þeim tilfellum sé því um að ræða að aftur verði tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Jafnvel þótt sveitarfélagið hafi viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæði fyrir fatlað fólk felist ekki í þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita beri kæranda umrætt úrræði með skilyrðislausum og tafarlausum hætti. Engin lagaákvæði mæli fyrir um slíka skyldu eða um viðmiðunartímafrest í þessu sambandi, enda verði að telja að slíkt fyrirkomulag væri með öllu óraunhæft. Umsækjendum um húsnæði fyrir fatlað fólk standi ýmis þjónusta til boða á meðan á biðtíma standi en nauðsynlegt sé að meta í hverju tilfelli hvaða þjónusta henti viðkomandi umsækjanda. Kærandi hafi á biðtíma fengið þjónustu í 11 sólarhringa á mánuði í skammtímadvöl á B, en afþakkað frekari þjónustu. Einnig sé hann með stoðþjónustu, 170 klukkustundir á mánuði. Þá hafi hann fengið akstursþjónustu og félagslega ráðgjöf.
Í 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir komi fram að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuði að fullri aðlögum þess og þátttöku í samfélaginu. Af orðalagi ákvæðisins leiði að fatlað fólk, sem uppfylli skilyrði sveitarfélags til að fá sértækt húsnæðisúrræði, kunni að þurfa að bíða í nokkurn tíma eftir því að fá úthlutað slíku úrræði. Með hliðsjón af framangreindu sé því alfarið hafnað að biðtími kæranda eftir sértæku húsnæðisúrræði sé óásættanlegur eða gangi með einhverjum hætti í berhögg við 4. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993. Lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna og hvernig aðgengi fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum málum, enda ráðist hann aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags.
Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum. Með hliðsjón af þeirri sjálfstjórn sem sveitarfélögum er veitt, setji þau sér sínar eigin reglur um rétt íbúa á grundvelli laganna, þar á meðal um umfang og útfærslu þjónustu við fatlað fólk. Lögunum sé því einungis ætlað að tryggja rétt fólks en ekki skilgreina hann, enda sé það verkefni hvers sveitarfélags. Því geti einstaklingar ekki gert kröfu um ákveðna, skilyrðis- og tafarlausa þjónustu heldur helgist framboð hennar af því í hvaða mæli sveitarfélagi sé unnt að veita þjónustuna. Í samræmi við framangreint hafi Reykjavíkurborg sett reglur um félagslegt leiguhúsnæði.
Ljóst sé að uppbygging á húsnæði taki langan tíma. Ekki sé horft til aldurs umsóknar við úthlutun heldur raðist þeir fremst í forgangsröðun sem séu í mestri þörf fyrir húsnæðið þegar úthlutun eigi sér stað. Þá hafi ýmis önnur atriði áhrif í þessu sambandi, svo sem ef brottfall af biðlista hafi ekki verið jafn mikið og áætlað hafi verið í upphafi. Það sem geti einnig haft áhrif séu flutningar fólks úr öðrum sveitarfélögum til Reykjavíkur, auk þess sem koma flóttafólks og fleiri hópa geti haft áhrif á biðlistann. Þá hafi slys þar sem fólk verði fyrir miklum og langvarandi skaða haft áhrif á biðlistann. Tafir á framkvæmdum geti einnig orðið vegna ákvæða í skipulagslögum og grenndarsjónarmiða af hálfu íbúa. Megi þar nefna byggingu smáhýsa fyrir heimilislausa og öryggisvistunarúrræði. Þá beri að horfa til þess að ekki sé ætíð unnt að fá framkvæmdaraðila til að reisa húsnæði og byggist það á efnahagsástandi í samfélaginu á hverjum tíma. Auk þess geti afhending verktaka á húsnæði til borgarinnar tafist af ýmsum orsökum.
Í þessu samhengi sé einnig vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E 1404/2019 þar sem bið eftir sértæku húsnæðisúrræði sem hafi numið þremur og hálfi ári hafi ekki verið talin vera óhófleg bið. Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Reykjavíkurborgar að málsmeðferð í máli kæranda hafi verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að kærandi hafi verið upplýstur um þær tafir sem hafi orðið á afgreiðslu málsins. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi ekki brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæðum reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk eða ákvæðum annarra laga.
IV. Niðurstaða
Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði frá 21. mars 2014. Umsóknin var samþykkt með ákvörðun þjónustumiðstöðvar, dags. 14. janúar 2015. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.
Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.
Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.
Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:
„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.
Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“
Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um röðun á biðlista. Þar segir:
„Raða skal á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og koma fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skulu kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðisúrræði og öðrum þeim úrræðum sem standa til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skal sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hefur fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.“
Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.
Líkt og að framan greinir var umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði samþykkt með ákvörðun þjónustumiðstöðvar frá 14. janúar 2015. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að frá þeim tíma er kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hafi honum verið boðin þjónusta í formi skammtímavistunar, stoðþjónustu og dagþjónustu. Ráðgjafi kæranda hafi, í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, skýrt kæranda frá töfum, ástæðum þeirra og hvenær ákvörðunar væri að vænta í máli hans. Þá hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að uppbygging á húsnæði taki langan tíma og að ýmislegt geti haft áhrif á biðtímann.
Úrskurðarnefnd getur fallist á að skortur á viðeigandi húsnæði fyrir kæranda valdi töf á úthlutun en að mati nefndarinnar getur það ekki réttlætt bið um ókomna tíð án þess að fyrir liggi einhver áætlun í þeim efnum eða virk upplýsingagjöf til umsækjanda um stöðu hans og skyldur. Verður þannig að gera þá kröfu til sveitarfélagsins að markvisst sé unnið að lausn í máli kæranda og að gerðar séu ráðstafanir til að hann fái viðeigandi búsetuúrræði eins fljótt og unnt er, sbr. lög nr. 38/2018 og reglugerð nr. 1035/2018.
Samkvæmt gögnum málsins var kærandi tilnefndur til úthlutunar húsnæðis í mars 2018. Þá var kæranda tilkynnt að í uppbyggingaráætlun um sértækt húsnæði væri gert ráð fyrir tveimur íbúðarkjörnum í þjónustuflokki þrjú á árunum 2023 til 2024. Að öðru leyti bera gögn málsins ekki með sér að það hafi verið unnið sérstaklega í húsnæðismálum kæranda en nú eru liðin meira en sjö ár frá því að kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg.
Að því virtu og á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og veita kæranda samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Afgreiðsla Reykjavíkurborgar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu máls kæranda og taka ákvörðun um úthlutun viðeigandi húsnæðis svo fljótt sem auðið er.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir