Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 42/2021

Fimmtudaginn 15. apríl 2021

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 25. janúar 2021, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 25. nóvember 2020, á umsókn hennar um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir tímabilið 1. til 30. september 2020.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 23. október 2020, sótti kærandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir tímabilið 1. til 30. september 2020. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun þjónustumiðstöðvar 29. október 2020 með vísan til 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til velferðarráðs sem staðfesti synjunina með ákvörðun, dags. 25. nóvember 2020. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur 18. desember 2020.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 25. janúar 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. janúar 2021, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 7. febrúar 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. febrúar 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 24. febrúar 2021 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. febrúar 2021. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 10. mars 2021 og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 22. mars 2021 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Reykjavíkurborg verði gert að samþykkja beiðni um fjárhagsaðstoð fyrir september 2020. Kærandi hafi uppfyllt skilyrði fjárhagsaðstoðar þann mánuð þar sem hún sé öryrki og algerlega tekjulaus. Kærandi hafi beðið afgreiðslu umsóknar um örorkubætur frá Tryggingastofnun ríkisins og bíði enn eftir þeirri afgreiðslu en umsókn hennar hafi ítrekað verið synjað vegna misskilnings þar sem hún skilji ekki íslensku og hafi átt erfitt með að gæta hagsmuna sinna hjálparlaust í kerfinu. Á tilgreindu tímabili hafi kærandi átt tvö börn sem búi á heimili hennar ásamt frænda sem sé á hennar framfæri. Kærandi hafi eignast sitt þriðja barn X. Hún sé einstæð móðir, fráskilin, ekki í sambúð og búsett í leiguíbúð frá Félagsbústöðum.

Rökum Reykjavíkurborgar fyrir synjun sé mótmælt en ljóst sé að hvorki kærandi né lögmaður hennar hafi fengið beiðnir um tilvitnuð gögn sem séu sögð vanta, þrátt fyrir að það hafi verið ljóst að lögmaður væri að aðstoða og gæta hagsmuna kæranda. Þessi gögn séu staðfesting atvinnuleitanda á að um óvinnufærni sé að ræða en margoft hafi verið lýst fyrir félagsþjónustu Reykjavíkurborgar að kærandi sé óvinnufær öryrki. Önnur rök fyrir synjun um fjárhagsaðstoð séu þau að kærandi hafi verið erlendis í september 2020. Það sé rétt að kærandi hafi þurft að fara til útlanda vegna alvarlegra veikinda föður síns sem hafi ekki getað verið einn vegna aðgerðar. Ekki hafi verið um skemmtiferð að ræða og eðlilega hafi kærandi þurft að sjá fyrir börnum sínum hér á landi á sama tíma, greiða húsaleigu, reikninga og mat. 

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar er tekið fram að félagsþjónustan viti fullvel að hún sé 100% öryrki, algerlega óvinnufær og að umsókn hennar hafi verið í vinnslu hjá Tryggingastofnun. Auk þess hafi kæranda verið sendar upplýsingar á íslensku sem hún skilji ekki. Lögmaður kæranda hafi ekki fengið upplýsingarnar sendar, þrátt fyrir að vitað sé að hún gæti hagsmuna kæranda. Tryggingastofnun hafi fallist á umsókn kæranda um örorkulífeyri frá 1. janúar 2021 en beiðnin hafi verið tvö ár í vinnslu. Þjónusturáðgjafi sem hafi komið að umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð hafi vitað vel um að umsóknin hafi verið í vinnslu hjá Tryggingastofnun á þessum tíma. Í viðbótarathugasemdum kæranda er vísað til þess að félagsráðgjafi á þjónustumiðstöð, sem hafi aðstoðað kæranda við að sækja um fjárhagsaðstoð fyrir september, hefði átt að veita leiðbeiningar varðandi veikindavottorð en ráðgjafanum hafi verið kunnugt um veikindi kæranda og aðstæður. Auk þess hafi ráðgjafinn aðstoðað kæranda við að áfrýja og koma öllum nauðsynlegum gögnum til velferðarsviðs en ekki nefnt að það þyrfti að útvega læknisvottorð eða önnur gögn. Kærandi telji því að Reykjavíkurborg verði að bera hallann af því að ráðgjafinn hafi hvorki upplýst kæranda né lögmann hennar um að þessi gögn vantaði, þegar hún hafi verið sérstaklega að aðstoða bæði við umsókn um áfrýjun. Kærandi ítreki kröfu um greiðslu fjárhagsaðstoðar vegna september 2020.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi hafi lengi verið með fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg en hún sé sjúklingur og hafi ekki fengið samþykki fyrir örorkubótum þar sem endurhæfing hafi ekki verið fullreynd. Það hafi reynst ráðgjöfum þjónustumiðstöðvar erfitt að þjónusta kæranda þar sem hún sinni viðtalsboðunum illa, svari sjaldan tölvupóstum og svari ekki í síma þegar reynt sé að ná í hana. Einu skiptin sem kærandi svari ráðgjöfum hafi verið þegar hún hafi fengið útburðartilkynningu frá Félagsbústöðum vegna vangoldinnar húsaleigu og óski eftir aðstoð vegna þess eða þegar hún hafi fengið synjun á fjárhagsaðstoð. Þá hafi kærandi dvalið mikið erlendis og hafa reikningsyfirlit hennar borið þess merki.

Í 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga sé kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veiti þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilji veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga sé mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veiti. Núgildandi reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg með áorðnum breytingum hafi tekið gildi þann 1. janúar 2011.

Litið sé svo á að fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi sé neyðaraðstoð sem ekki beri að veita nema engar aðrar bjargir séu fyrir hendi. Í 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg komi fram að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga nr. 40/1991. Sú meginregla gildi að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann geti ekki framfleytt sér sjálfur. Umrædd meginregla eigi sér stoð í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð og 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum, sem kveði meðal annars á um skyldu hvers og eins að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára.

Við mat á því hvort umsækjandi geti átt rétt til fjárhagsaðstoðar samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg skuli meðal annars horft til 7. gr. reglnanna sem kveði á um fjárhagsaðstoð aftur í tímann. Þar segi að aldrei sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn sé lögð fram, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Rökstuddar ástæður þurfi að liggja að baki ef aðstoð sé veitt aftur í tímann og skilyrðum reglnanna fyrir fjárhagsaðstoð verði að vera fullnægt allt það tímabil sem sótt sé um. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. reglnanna, sem fjalli um umsókn um fjárhagsaðstoð og fylgigögn, beri umsækjanda að framvísa minnisblaði atvinnuleitanda er staðfesti atvinnuleysi hans. Um sé að ræða minnisblað sem gefið sé út af Velferðarsviði og/eða viðeigandi gögn frá öðrum aðilum sem lögð séu til grundvallar í viðtölum ráðgjafa stofnunarinnar við atvinnuleitendur.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum við vinnslu málsins hafi kærandi dvalið erlendis á þeim tíma sem um ræði og því sé ekki unnt að líta svo á að hún hafi verið í virkri atvinnuleit. Það hafi því verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 7. gr., sbr. 6. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Þá hafi einnig verið litið til þess að samkvæmt 7. gr. þurfi að liggja fyrir rökstuddar ástæður ef veita eigi fjárhagsaðstoð aftur í tímann. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi umsækjandi sannarlega getað framfleytt sér í september en meginreglan sé sú að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann geti ekki framfleytt sér sjálfur. Umrædd meginregla eigi sér stoð í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð og 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

Með hliðsjón af öllu framansögðu hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar því talið að synja bæri um fjárhagsaðstoð á grundvelli 7. gr. reglna um fjárhagsaðstoð og staðfest synjun starfsmanna á fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2020 til 30. september 2020. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er því hafnað að Reykjavíkurborg hafi mátt vita að kærandi væri 100% öryrki en engar upplýsingar hafi legið fyrir hjá sveitarfélaginu um að kærandi hefði fengið samþykkt örorkumat. Samkvæmt upplýsingum frá lögmanni kæranda hafi hún fengið samþykkta örorku frá 1. janúar 2021, eða þremur mánuðum eftir það tímabil sem kærandi sæki um fjárhagsaðstoð fyrir og sé til umfjöllunar í máli þessu. Hvað varði óvinnufærni kæranda þá hafi ekki legið fyrir vottorð kæranda um óvinnufæri á umræddum tíma en reglur Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð kveði á um að einstaklingur á fjárhagsaðstoð skuli vera virkur í atvinnuleit og skila inn minnisblaði atvinnuleitanda, sbr. 6. mgr. 8. gr. reglnanna.

Óumdeilt sé að kærandi hafi dvalið erlendis á því tímabili sem sótt sé um fjárhagsaðstoð fyrir og að dvölin erlendis hafi dregist á langinn vegna veikinda ættmenna kæranda. Það sé því ljóst að kærandi hafi ekki getað verið í virkri atvinnuleit á Íslandi á þeim tíma. Skilyrði 6. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé því ekki uppfyllt, sbr. 2. málsl. 7. gr., sem sé grundvöllur þeirrar synjunar sem hér sé deilt um, en þar segi að rökstuddar ástæður þurfi að liggja að baki ef aðstoð sé veitt aftur í tímann og skilyrðum reglnanna fyrir fjárhagsaðstoð verði að vera fullnægt allt það tímabil sem sótt sé um.

Reykjavíkurborg bendi á að ef umsækjandi um fjárhagsaðstoð sé ekki fær um að sinna atvinnu vegna veikinda skuli hann framvísa læknisvottorði en læknisvottorð skuli vera útgefin af heilsugæslu eða sérfræðilækni sem annist mál einstaklingsins. Þegar umsækjandi hafi staðfest óvinnufærni sína með læknisvottorði skuli ráðgjafi og umsækjandi vinna einstaklingsáætlun þar sem fram komi mat á færni og með hvaða hætti einstaklingur geti sinnt virkni sem miði að því að umsækjandi nái vinnufærni að öllu leyti eða að hluta. Um geti verið að ræða viðtöl hjá sérfræðingi, þátttöku í átaksverkefnum, námskeiðum, starfsþjálfun eða öðru því sem henti út frá einstaklingsbundnu mati og sé í samræmi við markmið umsækjanda. Þau viðmið hafi mótast í framkvæmd að um sé að ræða þjálfun eða virkni hjá viðurkenndum aðilum og reglubundin viðtöl við ráðgjafa á þjónustumiðstöð. Slík þjálfun og virkni geti eðli máls samkvæmt ekki farið fram ef umsækjandi dvelji erlendis. Að lokum ítreki velferðarsvið Reykjavíkurborgar þau sjónarmið sem fram komi í greinargerð velferðarsviðs Reykjavíkurborgar í máli þessu, dags. 7. febrúar 2021. Með vísan til alls framanritaðs og greinargerðar áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. febrúar 2021, beri að staðfesta afgreiðslu velferðarsviðs í máli þessu varðandi umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð aftur í tímann. Þá sé ljóst að ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn reglum Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir tímabilið 1. til 30. september 2020.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 1. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Í athugasemdum með ákvæði 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 40/1991 kemur fram að skyldur sveitarfélaga miðist annars vegar við að veita þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og hins vegar að tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og fjölskyldum sínum.

Í VI. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um fjárhagsaðstoð en í 19. gr. laganna kemur fram sú grundvallarregla að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 3. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 kemur fram að aldrei sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Í 7. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg er samhljóða ákvæði, auk þess sem þar er einnig gert að skilyrði að rökstuddar ástæður verði að réttlæta aðstoð aftur í tímann og verði skilyrðum fjárhagsaðstoðar að vera fullnægt allt það tímabil sem sótt er um.

Umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir september 2020 var synjað með vísan til framangreindrar 7. gr. reglnanna en umsóknin barst Reykjavíkurborg 23. október 2020. Í rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun kemur fram að kærandi hafi hvorki skilað minnisblaði atvinnuleitanda fyrir umrætt tímabil sem staðfesti atvinnuleysi né læknisvottorði vegna óvinnufærni. Þá er vísað til þess að kærandi hafi dvalið erlendis. Fyrir úrskurðarnefndinni hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að þar sem kærandi hafi dvalið erlendis á þeim tíma sem um ræði sé ekki unnt að líta svo á að hún hafi verið í virkri atvinnuleit. Þá hafi kærandi sannarlega getað framfleytt sér í september en sú meginregla gildi að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef viðkomandi geti ekki framfleytt sér sjálfur.

Í 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð er meðal annars rakið hvaða gögn og upplýsingar umsækjandi skuli leggja fram með umsókn. Samkvæmt þágildandi 7. mgr. 8. gr. skal umsækjandi sem ekki hefur fengið atvinnuleysisbætur vegna veikinda eða er ekki fær um að sinna atvinnu vegna veikinda framvísa læknisvottorði útgefnu af heilsugæslu eða sérfræðilækni sem annast mál einstaklingsins. Í fyrirliggjandi umsókn kæranda er tilgreint að hún sé óvinnufær/sjúklingur. Það leiðir af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að Reykjavíkurborg bar að meta hvort þær upplýsingar væru á rökum reistar til þess að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Þar sem kærandi lagði ekki fram læknisvottorð með umsókn sinni bar Reykjavíkurborg, í samræmi við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, að gera henni grein fyrir að vottorð væri nauðsynlegt til að staðfesta óvinnufærni og upplýsa um afleiðingar þess ef það myndi ekki berast. Af gögnum málsins er ljóst að Reykjavíkurborg gætti ekki að þeirri skyldu sinni og var mál kæranda því ekki upplýst með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun var tekin í því. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 25. nóvember 2020, um synjun á umsókn A, um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. til 30. september 2020, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir