Mál nr. 172/2024-Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 172/2024
Fimmtudaginn 29. ágúst 2024
A
gegn
Garðabæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 16. apríl 2024, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Garðabæjar, dags. 16. janúar 2024, vegna tímafjölda í samningi um notendastýrða persónulega aðstoð.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi hefur verið með þjónustu frá Garðabæ í formi notendasamnings sem nam 420 klukkustundum á mánuði. Í janúar 2024 var því fyrirkomulagi breytt yfir í NPA samning og óskuðu foreldrar kæranda eftir aukningu á tímafjölda, eða upp í 560 klukkustundir á mánuði. Á afgreiðslufundi stuðnings- og stoðþjónustu, dags. 16. janúar 2024, var samþykkt að auka tímafjöldann í 460 klukkustundir á mánuði. Foreldrar kæranda óskuðu eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Garðabæjar, dags. 26. janúar 2024.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 16. apríl 2024. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. apríl 2024, var óskað eftir greinargerð Garðabæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 24. maí 2024 og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. maí 2024. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 4. júní 2024 og voru þær kynntar Garðabæ með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. júní 2024. Athugasemdir bárust frá Garðabæ 18. júní 2024 og voru þær kynntar umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. júní 2024. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. júlí 2024, var óskað eftir frekari gögnum og upplýsingum frá Garðabæ. Svar barst 18. júlí 2024 ásamt umbeðnum gögnum og var það kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. júlí 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kæran lúti að ólögmætum ástæðum Garðabæjar til að synja kæranda um tímafjölda í samræmi við þjónustuþörf hennar. Þess er krafist að úrskurðanefnd velferðarmála felli niðurstöðu Garðabæjar úr gildi hvað varði synjun á þeim 140 klukkustundum á mánuði er sótt hafi verið um en ekki fallist á.
Tekið er fram að kærandi sé X ára gömul stúlka sem sé með fjöl þættar skerðingar sem valdi því að hún hafi þörf fyrir stuðning við allar athafnir daglegs lífs, virkni og samfélagsþátttöku. Kærandi búi á C með foreldrum sínum og tveimur yngri bræðrum sem séu X og X ára. Foreldrar kæranda vinni bæði utan heimilis. Fötlunargreining kæranda sé eftirfarandi:
Hreyfihömlun – Ataxisk fjórlömun G80.3 Þroskahömlun væg F70
Málskilnings- og máltjáningarröskun F80.2/F80.1
Fínhreyfivandi og samhæfingarvandi í hreyfifærni F82 Flogaveiki G40.2
Svefnúrvinnsluvandi G47.9
Stökkbreyting í SLC13A5 geni, tengist EIEE25 Q99.8
Á grundvelli ofangreindra skerðinga sé kærandi aldrei skilin eftir ein, enda þurfi hún stuðning við allar daglegar athafnir, samfélagsþátttöku og virkni.
Kærandi sé í X. bekk í Xskóla og í frístund þar til kl. 16.30 fjóra daga í viku. Hún uni sér vel í skólanum og taki þátt í öllum greinum á sínum forsendum. Hún fari einu sinni í viku í sjúkraþjálfun, einu sinni í viku í sund og einu sinni í viku í íþróttatíma en allt þetta fari fram á skólatíma. Þegar kærandi sé heima við leiki hún sér í tjáskiptatölvunni sinni, teikni og horfi á sjónvarp. Hún hafi gaman af því að fara á hestbak og fari reglulega með stuðningsaðilum sínum. Kærandi hafi í gegnum tíðina farið annað slagið í Reykjadal, vanalega fái hún helgardvöl tvisvar yfir vetrartímann og vikudvöl yfir sumartímann. Hvað tjáskipti varði þá geti kærandi tjáð sig með stökum orðum, bendingum og hljóðum. Hún virðist skilja flest sem sagt sé við hana og styðjist einnig við tjáskiptatölvu, þrátt fyrir að ekki hafi heppnast að finna leið til að nýta tölvuna nógu vel við tjáskipti. Hvað hjálpartæki varði noti kærand hjólastól, vinnustól, tjáskiptatölvu, kerru, gönguskó, sjúkrarúm, ramp og sérútbúin bíl.
Kærandi sé með viðurkennda þjónustuþörf sem nemi sólarhringsaðstoð. Ekki virðist sem sú þörf sé umdeild í málinu. Fallist hafi verið á að veita kæranda þjónustu í formi NPA samnings af hálfu sveitarfélagsins þann 16. janúar 2024 en þó hafi ekki verið veittur samningur í samræmi við þann fjölda tíma sem kærandi hefði þörf á. Í hnotskurn megi segja að kæran lúti fyrst og fremst að því álitamáli hvort sveitarfélaginu hafi verið heimilt að draga frá skilgreindri þjónustuþörf kæranda tiltekna tíma vegna umönnunar- og forsjárskyldna foreldra.
Kærandi sé með viðurkennda þjónustuþörf er nemi sólarhringsaðstoð eins og sjá megi á fylgiskjali nr. 3. Til frádráttar tímafjölda í NPA samningi kæranda sé af hálfu Garðabæjar annars vegar dregin frá dagvistun kæranda sem sé ekki gerð sérstök athugasemd við en auk þess sé svo dregin frá óumdeildri þörf kæranda fyrir þjónustu tilteknir tímar á grundvelli þess að þeir falli undir umönnunar- og forsjárskyldu foreldra. Ekki sé fallist á það af hálfu kæranda að lagastoð sé fyrir slíkum frádrætti og sérstaklega ekki með tilliti til þess að í rökstuðningi Garðabæjar, dags. 26. janúar 2024, sé ekki vikið að því hvernig sveitarfélagið meti það umfang sem það telji að heimilt sé að draga frá óumdeildri þjónustuþörf kæranda vegna þessara skyldna.
Þess beri að geta að foreldrar kæranda annist barnið sitt glaðir rétt eins og bræður hennar og sinni öllum umönnunar- og forsjárskyldum við hana af kostgæfni og í samræmi við landslög. Það sé hins vegar grundvallaratriði að foreldrum fatlaðra barna sé ekki gert að standa undir þeirri þjónustu sem sveitarfélög beri ábyrgð á og felist í þjónustu vegna fötlunar. Ef ákvörðun Garðabæjar stæði óröskuð væri búið að gefa fordæmi fyrir því að sveitafélögum væri í sjálfsvald sett hversu mikið af lögbundinni þjónustu við fötluð börn þeim henti að velta yfir á herðar foreldra þeirra. Við slíka niðurstöðu geti kærandi og fjölskylda hennar að sjálfsögðu ekki unað.
Foreldrar kæranda séu ekki að afsala sér neinni ábyrgð eða vanrækja dóttur sína, heldur þvert á móti að sinna skyldum sínum samkvæmt barnalögum til að fá þörfum hennar mætt og tryggja að hún njóti réttinda vegna fötlunar sem séu bundin í stjórnarskrá, alþjóðlegum mannréttindasamningum og nánar útfærð í lögum nr. 38/2018. Fráhvarf frá þessum skyldum geti í tilvikum falist ákvörðun stjórnvalds um vistun utan heimilis, en foreldrar kæranda séu einmitt að tryggja að svo verði ekki með því að sækja um fullnægjandi stoðþjónustu til að barnið geti búið heima með fjölskyldu sinni. Foreldrar kæranda séu einmitt að rækja sínar forsjár- og uppeldisskyldur sem kveðið sé á um í 28. gr. barnalaga með því að sækja um þá þjónustu sem kærandi þurfi á grundvelli fötlunar sinnar.
Rökstuðningur sveitarfélagsins sé háður ýmsum annmörkum og verði þeir helstu raktir hér. Í fyrsta lagi fáist ekki séð með tilliti til rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglu um skyldubundið mat sveitarfélagsins með vísan í ákvæði laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir hver sé raunveruleg niðurstaða sveitarfélagsins um stuðningsþörf kæranda. Faglegt heildstætt mat á stuðningsþörf eigi að vera gert á forsendum kæranda og það þurfi að geta greint skýrt á milli stuðningsþarfa, þjónustuþarfa og þarfa sem mætt sé af hálfu annarra. Af gögnum málsins virðist vera óumdeilt að þjónustuþörfin sé sólarhringsaðstoð og því þurfi að brúa 730 klukkustundir í mánuði. Tímarnir sem Garðabær færi til frádráttar séu frekar óljósir, þ.e. hvaðan þeir komi og á grundvelli hvaða forsendna. Að því leyti uppfylli rökstuðningur sveitarfélagsins ekki 22. gr. stjórnsýslulaga sem segi að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á, enda dugi ekki að vísa með almennum hætti til almennra meginreglna barnalaga á borð við 28. gr. barnalaga nr. 76/2003 sem segi einfaldlega: „Foreldrum ber að annast barn sitt og sýna því umhyggju og virðingu og gegna forsjár- og uppeldisskyldum sínum svo sem best hentar hag barns og þörfum.” Um sé að ræða skyldu sem foreldrar kæranda annist á hverjum degi eftir bestu getu en slík meginregla geti ekki grundvallað frádrátt á tímum frá skilgreindri og óumdeildri þörf fatlaðrar manneskju á þjónustu vegna fötlunar, og hvað þá án þess að útskýrt sé hvernig sá frádráttur hafi verið reiknaður út. Rökstuðningur sveitarfélagsins sé þegar að þessu leyti háður augljósum ógildingarannmarka að mati kæranda.
Í öðru lagi sé um ranga útreikninga að ræða af hálfu sveitarfélagsins hvað varði tíma sem kærandi hafi þjónustu í skóla og sambærilegum úrræðum. Sem barn eigi kærandi rétt á þjónustu skóla og frístundar. Það geti hins vegar verið allur gangur á því hvort sú þjónusta mæti stuðningsþörfum með einstaklingsmiðuðum hætti en ætlunin sé að frístundaþjónustan taki mið af mati á stuðningsþörf og sé útfærð í einstaklingsbundinni þjónustuáætlun. Eins og segi í greinargerð sé lítill ágreiningur um að þessum þörfum kæranda sé mætt í skóla og frístund. Aftur á móti virðist reikniforsendan fyrir frádrætti bæjarins vera röng þar sem lagt sé að jöfnu almanaksár (365 dagar) og skólaár (180 virkir dagar). Það kunni að vera að kærandi sé að jafnaði í skóla og frístund 8,5 tíma í 20 daga [á mánuði] yfir skólaárið en á heildina litið séu þetta samt bara 8,5 tímar yfir 180 daga, sem geri 127,5 tíma á mánuði í stað 170. Að sama leiti sé ekki tekið mið af veikindum sem kærandi geti orðið fyrir sem hafi að meðaltali verið 10 dagar á árinu 2023 og þá sé sá tími lagður á foreldrana til viðbótar.
Í þriðja lagi sé óheimilt að draga frá valkvæða þjónustu sem sveitarfélagið meti að kærandi kunni að nýta sér. Sú þjónusta sem sé tínd til í rökstuðningi sveitarfélagsins fyrir frádrætti tíma yfir sumarið sé valkvæð og hvorki víst að hún verði í boði fyrir kæranda né hvort kærandi muni sækja um hana. Slík þjónusta (á borð við Reykjadal) sé ekki hluti af endurgjaldslausri stoðþjónustu laga nr. 38/2018, sem kærandi eigi stjórnarskrárbundinn rétt til að njóta til jafns við önnur börn í sambærilegri stöðu. Burtséð frá tækifærum kæranda til að njóta félagslífs og fara í sumarbúðir sé Reykjadalur ekki opinber þjónusta og því ekki hægt að nota hann til frádráttar. Hér skuli áréttað að mikil ásókn sé í þjónustu Reykjadals sem líði auk þess fjárskort um þessar mundir og því algjör óvissa um möguleika kæranda á að nýta þá þjónustu yfir höfuð.
Ef gert sé ráð fyrir að þessar 300 klukkustundir úr sumarfrístundinni, sem 25 klukkustundum á mánuði, dreifist yfir allt árið, nemi því samanlögð önnur opinber þjónusta en NPA 152,5 klukkustundum á mánuði á árs grundvelli. Að því gefnu að kærandi sé metin þurfa stuðning allan sólarhringinn þurfi NPA samningurinn að vera 577,5 klukkustundir á mánuði til að dekka það, sem sé rétt yfir þeim tímafjölda sem óskað hafi verið eftir fyrir kæranda.
Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun Garðabæjar um að synja kæranda um stuðning í samræmi við hennar þjónustuþörf byggi á ólögmætum grunni og beri því að ógilda ákvörðunina.
Í athugasemdum vegna greinargerðar Garðabæjar eru öll sjónarmið sem fram komi í kæru áréttuð, enda fáist ekki séð að röksemdir í greinargerðinni breyti með nokkrum hætti fram komnum kröfum og rökstuðningi kæranda. Sérstaklega sé áréttað að kærandi eigi rétt á þjónustu sem nemi raunverulegri þörf hennar vegna fötlunar. Slík niðurstaða nemi 560 klukkustundum á mánuði, sem sé mun meiri þjónusta en hún fái núna frá sveitarfélaginu. Fyrir vikið njóti hún hvorki fulls réttar til sjálfstæðs lífs né jafnréttis á við önnuð ófötluð börn.
Fyrir hönd foreldra kæranda sé því komið á framfæri að þau upplifi orðræðu Garðabæjar gagnvart þeim niðrandi og vanvirðandi. Sérstaklega sé vísað til orðalags á borð við að í forsjá felist sú „grundvallarregla að forsjáraðilar annist barn sitt af umhyggju og virðingu“ eins og fram komi í greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndar velferðarmála. Foreldrar kæranda geti ekki skilið þessa áréttingu sveitarfélagsins öðruvísi en að þar sé gagnályktað á þá leið að sem forsjáraðilar séu þau ekki að annast kæranda af umhyggju og virðingu. Af þessu tilefni sé fullyrt að foreldrar kæranda annist hana allan sólarhringinn af umhyggju, virðingu og af ánægju. Það breyti ekki þeirri staðreynd að sem fatlaður einstaklingur þurfi hún þjónustu í samræmi við fyrirliggjandi þarfir. Það reynist foreldrum kæranda mun auðveldara að haga sér sem mamma hennar og pabbi þegar NPA starfsmaður sé til staðar því annars neyðist þau til þess að fara frekar í hlutverk starfsmanna gagnvart barni sínu sem þurfi stöðuga þjónustu á grundvelli fötlunar. Þessa stöðu virðist Garðabær annað hvort ekki skilja eða velja að horfa fram hjá.
Af hálfu NPA miðstöðvarinnar sé alfarið tekið undir þessi sjónarmið foreldra kæranda, enda andstætt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fólk með langvarandi stuðningsþarfir og Samningi sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks að blanda saman forsjárskyldum og umönnun foreldra annars vegar og þjónustu vegna fötlunar hins vegar. Þá sé handahófskenndu mati á lækkun klukkustunda miðað við umsókn mótmælt sem fráleitu, enda ljóst að sveitarfélagið geti ekki rökstutt þá ákvörðun með öðrum hætti en að það hafi verið talið „hæfilegt að sinni“ að hækka samning kæranda um hluta af því sem nemi raunverulegri þörf hennar.
Að lokum skuli þess getið að reglur sem sveitarfélagið Garðabær setji sér einhliða um NPA þjónustu geti ekki vikið mannréttindum né ákvæðum laga og alþjóðlegra skuldbindinga til hliðar.
III. Sjónarmið Garðabæjar
Í greinargerð Garðabæjar er tekið fram að í greinargerðinni sé að finna svör velferðarsviðs við athugasemdum þeim sem birtist í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála en einnig vísi velferðarsvið til rökstuðnings sviðsstjóra velferðarsviðs Garðabæjar frá 26. janúar 2024.
Í nóvember 2023 hafi verið samþykktar í bæjarstjórn Garðabæjar nýjar reglur um notendasamninga. Þá hafi verið ljóst að tímafjöldi notendasamnings kæranda, 420 klukkustundir, hafi verið of hár til að uppfylla skilyrði nýrra reglna. Mælt hafi verið með því við foreldra kæranda að gerður yrði NPA samningur við þau vegna stuðnings- og stoðþjónustu við hana. Foreldrar hafi óskað eftir að umfang NPA samnings yrði 560 klukkustundir. Með hliðsjón af umfangi skóla- og frístundaþjónustu, mati á stuðningsþörfum, dags. 5.12.2023, fyrirliggjandi greiningu, SIS mats frá 11. mars 2020 og félagslegum aðstæðum hafi verið samþykktar 460 klukkustundir/vinnustundir í NPA samningnum, eða fjölgun um 40 klukkustundir frá notendasamningi. Foreldrar hafi óskað eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun á tímafjölda með tölvupósti 22. janúar 2024. Í ítarlegum rökstuðningi komi fram að samkvæmt 5. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólki í Garðabæ þurfi að byggja á heildstæðu mati á stuðningsþörf, kanna þurfi aðra þjónustu sem viðkomandi aðili njóti og að leitast sé við að ná samkomulagi um fjölda vinnustunda. Því hafi við ákvörðun á tímafjölda verið hafður til hliðsjónar allur sá stuðningur sem kærandi njóti frá sveitarfélagi, öðrum stofnunum og þjónustuaðilum ásamt félagslegum aðstæðum hennar.
Við ákvörðun um tímafjölda NPA samningsins hafi auk reglna Garðabæjar um NPA þjónustu verið horft til forsjárskyldna foreldra. Öll börn eigi rétt á að njóta forsjár foreldra sinna og umönnunar. Forsjár- og uppeldisskyldur séu hvergi tæmandi taldar í lögum en almennt um inntak forsjár megi finna í 28. gr. barnalaga nr. 76/2003. Forsjá taki réttilega til þeirra atriða sem nefnd séu í kæru, svo sem að tryggja að barn njóti réttinda sinna samkvæmt lögum, þ.e. hin formlega ábyrgð foreldra sem felist í forsjárskyldum þeirra. Forsjá hljóti þó, eðli málsins samkvæmt, einnig að fela í sér efnislega ábyrgð sem almennt séð sé einungis hægt að setja vísireglur um en feli í sér þá grundvallarreglu að forsjáraðilar annist barn sitt af umhyggju og virðingu. Hér megi vísa til athugasemda við 28. gr. í frumvarpi til barnalaga þar sem fram komi að rétt þyki að undirstrika að barn þurfi á umönnun foreldra sinna að halda og að foreldrum beri að hlú að barni sínu og sýna því virðingu. Hér megi að auki nefna að umfangi umönnunar barna með umfangsmiklar stuðningsþarfir sé einnig mætt með fjárhagslegum stuðningi í formi umönnunargreiðslna Tryggingastofnunar ríkisins sem sé meðal annars veitt þegar þörf sé á sérstakri umönnun, sbr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007. Foreldrar kæranda fái greiddar umönnunargreiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins vegna umönnunar hennar.
Varðandi mat á umfangi forsjárskyldna hafi verið horft til aukningar á tímafjölda með tilliti til þess að samkvæmt mati á stuðningsþörf reynist umönnun kæranda nú umfangsmeiri en áður vegna hækkandi aldurs hennar. Umfang þjónustu við kæranda fyrir gerð NPA samnings hafi numið 420 klukkustundum samkvæmt notendasamningi. Samþykkt hafi verið aukning um 40 klukkustundir á mánuði í þjónustu við kæranda á þeim grundvelli og því nemi þjónusta samkvæmt núgildandi NPA samningi 460 klukkustundum. Tekið sé undir með kæranda að erfitt sé að meta í klukkustundum umfang forsjár og umönnunarskyldna foreldra en sveitarfélagið hafi talið, með hliðsjón af meðalhófi, jafnræði og fyrirliggjandi upplýsingum, hæfilegt að sinni að auka þjónustu við kæranda um 40 klukkustundir. Ef horft sé til 730 klukkustunda á mánuði standi þá eftir um 100 klukkustundir á mánuði þar sem kærandi njóti ekki utanaðkomandi þjónustu heldur umönnunar foreldra sinna, eða um það bil þremur klukkustundum á sólarhring.
Líkt og fram komi í mati á stuðningsþörf, dags. 5. desember 2023, þurfi kærandi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Eins og fram komi í kæru sé ekki deilt um stuðningsþarfir kæranda. Í matinu komi einnig fram að nánast full nýting hafi verið á þeim 420 klukkustundum sem hafi verið í notendasamningi og að foreldrar hefðu óskað eftir aukningu á tímum. Með hliðsjón af þessu hafi það verið niðurstaða mats ráðgjafa að stuðningur yrði veittur í formi NPA samnings og að klukkustundir yrðu ekki færri en hefðu verið hingað til, þ.e. að lágmarki 420 vinnustundir/klukkustundir á mánuði. Af mati á stuðningsþörf megi því sjá að kærandi sé í þörf fyrir stuðning við allar athafnir dagslegs lífs og að ekki væri tilefni til að fækka stuðningstímum frá sveitarfélaginu. Við ákvörðun tímafjölda í NPA samningi hafi verið hafður til hliðsjónar allur sá stuðningur sem kærandi njóti frá sveitarfélaginu, öðrum stofnunum og þjónustuaðilum og að hún búi hjá forsjáraðilum sínum, enda eigi hún rétt á að njóta umönnunar foreldra sinna rétt eins og önnur börn.
Við útreikning á klukkutímum í þjónustu við kæranda hafi verið litið til tveggja tímabila, þ.e. vetrarmánuði (níu talsins) þegar hefðbundinnar skóla- og frístundaþjónustu njóti við og hins vegar sumarmánuði (þrír talsins), þegar annarra úrræða njóti við. Ekki hafi verið ágreiningur um að skóla- og frístundaþjónusta mæti stuðningsþörfum kæranda. Um sé að ræða 180 daga skólaár deilt á níu mánuði, þ.e. að meðaltali 20 dagar í mánuði. Eftir standi því að meðaltali 10 dagar í mánuði sem teljist til frídaga. Skóla- og frístundaþjónusta við kæranda nemi 8,5 klukkustundum á dag, að meðaltali 20 daga á mánuði, eða samtals 170 klukkustundir á mánuði.
Ef miðað sé við að foreldrar sinni umönnun kæranda þrjár klukkustundir á dag nýtist stuðningstímar NPA samnings þannig að hægt sé að nýta 21 klukkustund á þeim 10 frídögum sem séu að meðaltali í mánuði (samtals 210 klukkustundir) og 12,5 klukkustund á þeim 20 skóladögum sem séu að meðaltali í mánuði (samtals 250 klukkustundir) Stuðningstímarnir rúmist þannig innan 460 klukkustunda NPA samnings á mánuði. Heildarþjónusta velferðar- og fræðslusviðs sveitarfélagsins nemi því 630 klukkustundum á mánuði yfir vetrarmánuðina. Við útreikning á þjónustu við kæranda yfir sumarið hafi verið miðað við að þjónusta sumarfrístundar næmi 7,5 klukkustundum á dag í átta vikur (40 daga), alls 300 klukkustundir eða 100 klukkustundir á mánuði. Auk þess hafi kærandi, með stuðningi sveitarfélagsins, dvalið í sumardvöl í um átta daga á sumri, samtals 192 klukkustundir (24 klukkustundir sinnum átta dagar) eða 64 klukkustundir að meðaltali á mánuði yfir sumartímann. Að meðtöldum stuðningstímum samkvæmt NPA samningi, 460 klukkustundum á mánuði næmi þjónusta við kæranda því um 624 klukkustundum á mánuði yfir sumarmánuðina. Kærandi hafi þó í reynd fengið samþykkta viðveru í sumarfrístund, með stuðningi í átta klukkustundir á dag í átta vikur og þrjá daga, alls 344 klukkustundir eða að meðaltali 115 klukkustundir á mánuði, en áður hafi verið reiknað með 100 klukkustundum á mánuði.
Um heimildir til að líta til annarrar umönnunar og stuðnings sem kærandi njóti frá öðrum aðilum við ákvörðun tímafjölda í NPA samningi vísist meðal annars til 5. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk í Garðabæ, 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og umönnunar- og forsjárskyldna foreldra, sjá meðal annars 28. gr. barnalaga nr. 76/2003.
Hvað veikindi varði þurfi foreldrar fatlaðra barna, rétt eins og ófatlaðra, að sinna barni sínu þegar um veikindi sé að ræða.
Samkvæmt 18. gr. laga nr. 38/2018 skuli fötluð börn eiga kost á að komast í sumardvöl að heiman eins og önnur börn. Sveitarfélagið hafi ekki komið á fót sumardvöl sem það reki sjálft en greiði þess í stað gjald til Styrktarfélags lamaðra og fatlaðra, rekstraraðila Reykjadals, fyrir hvern fatlaðan einstakling með lögheimili í sveitarfélaginu sem nýti þjónustu sumardvalarinnar. Foreldrar fatlaðra barna þurfi þó einnig að standa straum af kostnaði við dvölina, líkt og foreldrar ófatlaðra barna. Ekki sé öll þjónusta samkvæmt lögum nr. 38/2018 endurgjaldslaus. Líkt og fyrir sumardvöl þurfi foreldrar að greiða fyrir sumar- og skólafrístund, þó að sveitarfélagið greiði þjónustuna að miklum hluta niður. Sumar- og skólafrístund sé líkt og önnur frístundaþjónusta valkvæð fyrir börn og foreldra en mikilvæg fyrir félagslega örvun barna og uppbrot í daglegu lífi þeirra. Samkvæmt upplýsingum frá Reykjadal hafi kærandi þegar fengið samþykktan dvalartíma í sumardvöl í Reykjadal sumarið 2024.
Með hliðsjón af framansögðu, og 2. mgr. 30. gr. laga nr. 38/2018 þar sem segi að sveitarfélög skuli við málsmeðferð tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda, sé það mat velferðarsviðs Garðabæjar að með framlagi velferðarþjónustu og skóla- og frístundaþjónustu, að meðtaldri umönnun foreldra sé tryggt að kærandi njóti þeirrar umönnunar og þjónustu sem stuðningsþarfir hennar kalli á.
Í athugasemdum Garðabæjar kemur fram að með ákvörðunar Garðabæjar, dags. 16. janúar 2024, hafi verið samþykkt að NPA samningur yrði alls 460 vinnustundir á mánuði með hliðsjón af umfangi skóla- og frístundaþjónustu, mati á stuðningsþörfum, dags. 5. desember 2023, fyrirliggjandi greiningu, SIS mats frá 11. mars 2020 og félagslegum aðstæðum.
Velferðarsvið Garðabæjar harmi að foreldrar kæranda upplifi að í greinargerð sveitarfélagsins sé ekki gætt virðingar og málefnalegra sjónarmiða. Um inntak forsjárskyldna sé að finna í V. kafla barnalaga nr. 76/2003 og orðalag það sem komi fram í greinargerð sveitarfélagsins frá 24. maí 2024 sé beint upp úr 28. gr. laganna. Sveitarfélagið hafni því að hægt sé að gagnálykta á þann veg að foreldrar sinni þeirri skyldu ekki að mati sveitarfélagsins.
Kærandi njóti skóla- og frístundaþjónustu í um 170 klukkustundir á mánuði yfir veturinn og 100 klukkustundir á mánuði yfir sumarið, auk þess sem hún hafi dvalið um 64 klukkustundir á mánuði í sumardvöl, með stuðningi sveitarfélagsins. Þá njóti hún stuðnings- og stoðþjónustu í um 460 klukkustundir á mánuði allt árið. Þjónusta og stuðningur sveitarfélagsins miði að því að styðja við barnið og fjölskyldu þess, létta á álagi á heimili og veita faglegan stuðning.
Velferðarsvið Garðabæjar hafi skilning á því að vera foreldri fatlaðs barns feli í sér áskoranir. Þó verði ekki fram hjá því litið að allir foreldrar hafi forsjárskyldur og hafi það hlutverk að annast barn sitt, óháð fötlun, stuðningsþörfum eða öðrum eiginleikum barns. Ekki verði tekið undir með að foreldrar kæranda neyðist þar með til að fara í hlutverk starfsmanna gagnvart barni sínu, eins og fram komi í athugasemdum umboðsmanns kæranda. Eins og að framan greini njóti kærandi utanaðkomandi þjónustu að meðaltali 21 klukkustund á sólarhring. Því sé um að ræða að meðaltali þrjár klukkustundir innan sólarhringsins sem foreldrar kæranda annist hana án utanaðkomandi stuðnings. Réttur barna til að njóta umönnunar foreldra sinna sé grundvallarmannréttindi sem séu viðurkennd bæði í íslenskri löggjöf og alþjóðlegum mannréttindasamningum. Umönnunarskylda foreldra sé grundvallarþáttur í uppeldi barna. Að öðru leyti vísi Garðabær til ákvörðunar, rökstuðnings og greinargerðar sveitarfélagsins í máli kæranda.
Í svarbréfi Garðabæjar, dags. 18. júlí 2024, kemur fram að kærandi sé í fyrsta umönnunarflokki, 100%, en greiðslur samkvæmt þeim flokki nemi 249.690 kr. á mánuði. Þá kemur fram að samningur Garðabæjar, NPA miðstöðvarinnar og forsjáraðila hafi tekið gildi þann 1. febrúar 2024. Samþykktar hafi verið 460 vinnustundir á mánuði og þá hafi tímagjaldið verið 6.982 kr. (jafnaðartaxti sólarhringssamninga með hvíldarvöktum). Þann 1. maí 2024 hafi tímagjaldið verið hækkað í 7.823 kr. (jafnaðartaxti sólarhringssamninga) að beiðni NPA miðstöðvarinnar. Nýlega hafi svo tekið gildi kjarasamningstengdar hækkanir og jafnaðartaxti samkvæmt þeim sé 8.367 kr. Uppgjör tengt þeim hækkunum komi til framkvæmda þann 1. ágúst 2024.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Garðabæjar vegna beiðni kæranda um aukningu á tímafjölda í samningi um notendastýrða persónulega aðstoð.
Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku, óháð fötlun.
Garðabær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 5. gr. reglnanna er kveðið á um heildstætt mat á stuðningsþörf. Þar segir í 3. mgr. að vinna skuli heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Við matið sé tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati fjölskyldusviðs á þörf umsækjanda fyrir stuðning. Matið skuli endurspegla stuðningsþörf umsækjanda og tiltaka fjölda vinnustunda sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði, sbr. 3. mgr. Þá segir í 4. mgr. að við mat á stuðningsþörf skuli kanna hvort umsækjandi hafi þörf fyrir eða sé í þjónustu sem sé á ábyrgð ríkisins, svo sem aðstoð í framhaldsskóla, háskóla eða á vinnustað og horft til þess við úthlutun á vinnustundum til að samningur endurspegli þjónustuþörf notanda.
Fyrir liggur mat á stuðningsþörf kæranda, dags. 5. desember 2023, þar sem greint er frá fötlun hennar og þjónustuþörf. Fram kemur meðal annars að foreldrar kæranda hafi verið með notendasamning við Garðabæ frá ágúst 2022 sem hljóði upp á 420 vinnustundir og að full nýting hafi verið á þeim tímum að mestu yfir árið 2023. Tekið er fram að kærandi sé í Xskóla og frístund eftir skóla til klukkan 16:30 á daginn. Hún fari einu sinni í viku í sjúkraþjálfun, sund og íþróttatíma á skólatíma. Hún fari reglulega í Reykjadal, vanalega tvær helgar yfir vetrartímann og vikudvöl yfir sumartímann. Þó sé ekki víst að kærandi fái dvöl þar þennan vetur. Kærandi þurfi aðstoð við allar athafnir dagslegs lífs, sé orðin kröfuharðari, þyngist og lengist sem geri umönnun oft erfiðari. Þá geti næturnar verið erfiðar því kærandi vakni oft og sé gjarnan óróleg. Í samantekt og niðurstöðu matsins kemur fram að kærandi sé með fjölþættan vanda, sé í þörf fyrir stuðning við athafnir dagslegs lífs, virkni og samfélagsþátttöku. Lagt er til að stuðningur verði veittur í formi NPA samnings, að lágmarki 420 vinnustundir á mánuði.
Í rökstuðningi sveitarfélagsins vegna hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram að við afgreiðslu málsins hafi verið horft til framangreindrar 5. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð og því hafður til hliðsjónar allur sá stuðningur sem kærandi njóti frá sveitarfélagi, öðrum stofnunum og þjónustuaðilum ásamt félagslegum aðstæðum hennar. Umfang NPA samnings sem feli í sér sólarhringsþjónustu nemi 730 vinnustundum á mánuði. Yfir skólamánuðina njóti kærandi skóla- og frístundaþjónustu sem nemi um 170 klukkustundum á mánuði og yfir sumarmánuðina njóti hún sumarfrístundar sem nemi um 100 klukkustundum á mánuði, auk þess sem kærandi hafi dvalið í sumardvöl að meðaltali um 64 klukkustundir á mánuði. Samtals nemi þjónusta við kæranda því um 630 klukkustundum á mánuði yfir vetrarmánuði og um 624 klukkustundum á mánuði yfir sumartímann. Í rökstuðningnum er einnig tekið fram að horft hafi verið til þess að í forsjárskyldu foreldra felist einnig umönnun barns þeirra, sbr. 2. mgr. 28. gr. barnalaga nr. 76/2023 og að umönnun barna með umfangsmiklar stuðningsþarfir sé einnig mætt með fjárhagslegum stuðningi í formi umönnunargreiðslna frá Tryggingastofnun ríkisins. Það hafi því verið mat velferðarsviðs að með framlagi velferðarþjónustu, skóla- og frístundaþjónustu að meðtaldri umönnun foreldra væri tryggt að kærandi nyti þeirrar umönnunar sem stuðningsþarfir hennar kalli á.
Af hálfu kæranda hefur komið fram að kæran lúti fyrst og fremst að því álitamáli hvort sveitarfélaginu hafi verið heimilt að draga frá skilgreindri þjónustuþörf kæranda tiltekna tíma vegna umönnunar- og forsjárskyldna foreldra. Kærandi telur að ekki sé lagastoð fyrir slíkum frádrætti.
Líkt og framan greinir heimilar 5. mgr. 5. gr. reglna Garðabæjar um NPA að horft sé til þjónustuveitingar frá ríkinu, svo sem aðstoð í framhaldsskóla, háskóla eða á vinnustað, við úthlutun á vinnustundum í NPA samningi. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að þar undir geti fallið umönnunargreiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins, enda er þar um að ræða fjárhagslegan stuðning til framfærenda fatlaðra eða langveikra barna, auk barna með þroskaraskanir, þegar umönnun barns er umfram það sem eðlilegt getur talist hjá barni á sama aldri. Hins vegar verður að mati nefndarinnar ekki séð að stoð sé fyrir því að telja hefðbundna umönnun foreldra til ákveðinna vinnustunda í NPA samningi, hvorki í lögum nr. 38/2018, reglugerð nr. 1250/2018 né framangreindum reglum Garðabæjar.
Að því virtu er óhjákvæmilegt að fella afgreiðslu sveitarfélagsins um fjölda vinnustunda í NPA samningi kæranda úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Garðabæjar, dags. 16. janúar 2024, vegna tímafjölda í samningi A, um notendastýrða persónulega aðstoð, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir