Mál nr. 8/2013.
Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík
Miðvikudaginn 20. nóvember 2013 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 8/2013:
Kæra A
á ákvörðun
Reykjavíkurborgar
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hér eftir nefndur kærandi, hefur með kæru, dags. 13. febrúar 2013, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 7. febrúar 2013, á beiðni hans um sérstaka aðstoð vegna stuðningsvinnu til kaupa á þriggja mánaða strætókorti fyrir október, nóvember og desember 2012.
I. Málavextir og málsmeðferð
Kærandi í máli þessu er á endurhæfingalífeyri og er í Grettistaki sem er endurhæfingarúrræði á vegum Reykjavíkurborgar og Tryggingastofnunar ríkisins. Kærandi á sögu um langvarandi félagslega erfiðleika allt frá bernsku og vímuefnavanda frá 12-13 ára aldri. Þá hefur kærandi notið aðstoðar frá þjónustumiðstöð um langt skeið og naut fjárhagsaðstoðar þar til hann hóf þátttöku í Grettistaki haustið 2012. Síðustu ár hefur kærandi átt í húsnæðisvanda en býr nú hjá ömmu sinni en kveðst ekki geta dvalið þar til lengdar. Kærandi sótti um styrk að fjárhæð 24.700 kr. til greiðslu þriggja mánaða strætókorts fyrir október, nóvember og desember 2012 vegna sérstakrar aðstoðar vegna stuðningsvinnu, sbr. 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, með umsókn, dags. 14. desember 2012. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 20. desember 2012, með þeim rökum að hún samræmdist ekki reglum Reykjavíkurborgar um sérstaka aðstoð vegna stuðningsvinnu. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 10. janúar 2013. Velferðarráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 7. febrúar 2013 og samþykkti svohljóðandi bókun:
Velferðarráð staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um styrk að upphæð 24.700.- þar sem eigi verður talið að aðstæður umsækjanda falli að skilyrðum þeim sem sett eru í 27.gr. reglna um fjárhagsaðstoð varðandi styrk vegna sérstakrar aðstoðar vegna stuðningsvinnu og/ eða annarra sérstakra aðstæðna.
Niðurstaða velferðarráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 7. febrúar 2013. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 13. febrúar 2013. Með bréfi, dags. 13. febrúar 2013, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kæranda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kæranda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 18. mars 2013. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 19. mars 2013, var bréf Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. september 2013, var óskað frekari upplýsinga og gagna frá Reykjavíkurborg og bárust þau með bréfi, dags. 2. október 2013.
II. Málsástæður kæranda
Af hálfu kæranda kemur fram að hann sé í Grettistaki og vísar hann til þess að þónokkrir vinir hans hafi fengið samþykktan styrk til greiðslu strætókorta til lengri tíma, á grundvelli þess að þeir væru í Grettistaki. Kærandi kveðst hafa mikla greiðslubyrði og sé háður almenningssamgöngum þar sem hann reki ekki bíl.
III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar
Í athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna kærunnar er vísað til reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg með áorðnum breytingum sem tóku gildi 1. janúar 2011 og voru samþykktar í velferðarráði þann 17. nóvember 2010 og í borgarráði þann 25. nóvember 2010. Reykjavíkurborg vísar til 27. gr. reglnanna og bendir á að umsókn kæranda um styrk til greiðslu þriggja mánaða strætókorts falli ekki að þeim skilyrðum sem fram komi í b- og c- liðum 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð og grundvallist því á a-lið 1. mgr. 27. gr. reglnanna. Ákvæði 27. gr. sé heimildarákvæði sem nota beri í undantekningartilvikum. Í verklagi með reglunum hafi verið mótuð þau viðmið varðandi 27. gr. reglnanna að aðstoð skuli veita þegar verið sé að vinna markvissa stuðningsvinnu með einstaklingi. Í þeim tilvikum beri að líta til þeirrar vinnu sem verið hafi í málum umsækjanda undanfarin ár og sé tilgangur aðstoðarinnar að viðhalda þeim árangri sem náðst hafi. Þá sé það skilyrði að viðkomandi hafi átt í miklum félagslegum erfiðleikum.
Kærandi eigi sögu um langvarandi félagslega erfiðleika og hafi notið aðstoðar frá þjónustumiðstöð um langt skeið. Kærandi sé nú í Grettistaki og fái greiddan endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins. Talið hafi verið að kærandi ætti í miklum félagslegum erfiðleikum og honum væri veittur markviss stuðningur. Aðstoð samkvæmt a-lið 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð miði að því að viðhalda þeim árangri sem náðst hafi með stuðningsvinnu og hafi það verið mat sveitarfélagsins að styrkur til greiðslu þriggja mánaða strætókorts gæti ekki talist liður í því að viðhalda þeim árangri sem náðst hefði. Kærandi fái greiddan endurhæfingarlífeyri á meðan hann leggi stund á endurhæfingarúrræðið Grettistak og hafi hann því meiri fjármuni á milli handanna en þeir einstaklingar sem hafi fjárhagsaðstoð til framfærslu. Kærandi ætti því að vera fær um að standa straum af kostnaði við greiðslu strætókorts. Reykjavíkurborg líti svo á að einstaklingar í endurhæfingarúrræði eigi ekki rétt á styrk til að kaupa á strætókortum enda teljist slíkt ekki skylda sveitarfélagsins. Í kjölfar efnahagshrunsins á Íslandi hafi borið á því að einstaklingar í markvissri endurhæfingu hafi borið fyrir sig að geta ekki mætt í endurhæfinguna sökum þess að þeir hafi ekki átt fyrir fargjaldi í strætó. Í ljósi þess hafi Reykjavíkurborg talið rétt að meta hvert einstakt tilfelli fyrir sig með tilliti til þess hvort nauðsynlegt þætti að veita undanþágu til að viðhalda þeim árangri sem náðst hefði og umsækjandi gæti haldið áfram að mæta í endurhæfinguna. Almennt sé þó litið svo á að styrkur til kaupa á strætókorti falli ekki að reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg og því sé ekki litið svo á að einstaklingar í Grettistaki eigi sjálfkrafa rétt á styrkjum til kaupa á strætókortum. Í máli þessu hafi það verið mat Reykjavíkurborgar að ekki væri unnt að telja að aðstæður kæranda væru með þeim hætti að réttlætanlegt væri að gera undanþágu. Í kjölfar áfrýjunar kæranda hafi Reykjavíkurborg skerpt á framangreindum atriðum við starfsmenn þjónustumiðstöðva á vegum sveitarfélagsins.
Með vísan til alls framangreinds hafi Reykjavíkurborg talið að ekki hafi verið unnt að veita sérstaka aðstoð vegna stuðningsvinnu og/eða annarra sérstakra aðstæðna og því staðfest synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um styrk að fjárhæð 24.700 kr. Telja verði ljóst að ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum um fjárhagsaðstoð né ákvæðum laga nr. 40/1991 og með vísan til alls framanritaðs hljóti að verða að staðfesta ákvörðun sveitarfélagsins.
Úrskurðarnefndin hafi óskað eftir upplýsingum um hvort gögn um fjárhagsstöðu kæranda hafi legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Þá hafi nefndin óskað að upplýst væri hvort aðrir umsækjendur sem hefðu sambærilega fjárhagsstöðu og kærandi hafi hlotið styrk á grundvelli a-liðar 1. mgr. 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Reykjavíkurborg upplýsti að fyrir velferðarráði hafi legið greinargerð félagsráðgjafa þar sem fram kæmu upplýsingar um fjárhagsstöðu kæranda. Umræddar upplýsingar hafi verið byggðar á upplýsingum sem kærandi hafi veitt í viðtali við félagsráðgjafa sem og upplýsingum úr rafrænni staðgreiðsluskrá og álagningarskrá ríkisskattstjóra. Eins og áður hafi fram komið hafi verið litið svo á að einstaklingar í endurhæfingarúrræði ættu ekki rétt á styrk til kaupa á strætókortum enda teljist slíkt ekki skylda sveitarfélags. Ákvæði 27. gr. reglnanna sé heimildarákvæði sem nota beri í undantekningartilfellum. Í máli kæranda hafi velferðarráð metið að aðstæður kæranda væru ekki með þeim hætti að réttlætanlegt væri að gera undanþágu. Um sé að ræða einstaklingsbundið mat hverju sinni. Aðstæður einstaklinga, svo sem fjölskyldustaða og félagsleg staða, geti verið mjög ólíkar þrátt fyrir að um geti verið að ræða sambærilega fjárhagsstöðu. Félagsráðgjafi meti aðstæður í máli hverju sinni en hafa beri í huga að aðstoð samkvæmt 27. gr. skuli miða að því að viðhalda þeim árangri sem náðst hafi. Ekki sé unnt að afmarka nánar í hvaða tilfellum komið hafi verið til móts við einstaklinga varðandi greiðslu strætókorta. Vakin sé athygli á því að við upphaf Grettistaks hafi kærandi fengið greidda fjárhagsaðstoð og þá hafi verið samþykkt að greiða strætókort fyrir hann í einn mánuð eða þar til hann hafi fengið endurhæfingarlífeyri en þá hafi tekjur hans hækkað.
IV. Niðurstaða
Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sem tóku gildi 1. janúar 2011, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Reykjavíkurborg hafi borið að samþykkja umsókn kæranda, dags. 14. desember 2011, um sérstakan styrk vegna stuðningsvinnu til greiðslu þriggja mánaða strætókorts fyrir október, nóvember og desember 2012 á grundvelli 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.
Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.
Kærandi sótti um styrk að fjárhæð 24.700 kr. til að kaupa strætókort fyrir október, nóvember og desember 2012. Umsókn kæranda var synjað á grundvelli þess að aðstæður hans hafi ekki fallið að skilyrðum a-liðar 1. mgr. 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Við meðferð kærumáls þessa hefur komið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að kærandi hafi verið talinn eiga í miklum félagslegum erfiðleikum og að honum væri veittur markviss stuðningur. Styrkur til greiðslu þriggja mánaða strætókorts gæti þó ekki talist liður í því að viðhalda þeim árangri sem náðst hefði. Kærandi hafi fengið greiddan endurhæfingarlífeyri á meðan hann legði stund á endurhæfingarúrræðið Grettistak og hafi hann því haft meiri fjármuni á milli handanna en þeir einstaklingar sem hefðu fjárhagsaðstoð til framfærslu. Kærandi ætti því að vera fær um að standa straum af kostnaði við greiðslu strætókorts. Vegna fyrirspurnar úrskurðarnefndarinnar um hvort aðrir umsækjendur í sambærilegri fjárhagsstöðu og kærandi hafi hlotið styrk á grundvelli a-liðar 27. gr. reglnanna benti Reykjavíkurborg á að aðstæður einstaklinga, svo sem fjölskyldustaða og félagsleg staða, geti verið mjög ólíkar þrátt fyrir að um geti verið að ræða sambærilega fjárhagsstöðu en félagsráðgjafi meti aðstæður í máli hverju sinni. Ekki sé unnt að afmarka nánar í hvaða tilfellum komið hafi verið til móts við einstaklinga varðandi greiðslu strætókorta. Kærandi byggir á því að aðrir einstaklingar í endurhæfingarúrræðinu Grettistaki hafi fengið styrki til greiðslu þriggja mánaða strætókorta frá öðrum þjónustumiðstöðvum Reykjavíkurborgar. Kærandi kveðst hafa mikla greiðslubyrði og sé háður almenningssamgöngum þar sem hann reki ekki bíl.
Í a-lið 27. gr. reglna Reykjavíkurborgar kemur fram að heimilt sé að veita sérstaka aðstoð í málum þar sem verið er að veita markvissan stuðning. Aðstoðin miði að því að viðhalda árangri sem náðst hafi með stuðningsvinnu. Skilyrði er sett að umsækjandi eigi í miklum félagslegum erfiðleikum. Líkt og að framan greinir var við töku hinnar kærðu ákvörðunar byggt á því að kærandi ætti í miklum félagslegum erfiðleikum og verið væri að veita honum markvissan stuðning. Í máli þessu er því ágreiningur um hvort aðstoð til kæranda í formi styrks til greiðslu strætókorts hafi getað talist miða að því að viðhalda árangri sem náðst hafi með stuðningsvinnu.
Reykjavíkurborg byggir á því að ákvæði 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé heimildarákvæði sem nota beri í undantekingartilfellum. Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að benda á að jafnvel þótt í ákvæðinu sé kveðið á um heimild til að veita aðstoð en ekki skyldu er Reykjavíkurborg bundin af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. gr. laga nr. 37/1993, en samkvæmt henni skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðin sjónarmið leiðir jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál kemur aftur til úrlausnar ber almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert var við úrlausn hinna eldri mála.
Kærandi hóf þátttöku í endurhæfingarúrræðinu Grettistaki haustið 2012. Samkvæmt upplýsingum af heimasíðu Reykjavíkurborgar er Grettistak samstarfsverkefni milli Tryggingastofnunar ríkisins og Reykjavíkurborgar. Samstarfið byggist á því að félagsráðgjafar félagsþjónustu Reykjavíkur setja upp sérsniðna endurhæfingaráætlun í samráði við viðkomandi einstakling og eftir atvikum lækna hans. Starfsmenn félagsþjónustu sjá um stuðning og eftirfylgd til að tryggja feril endurhæfingar og virkni einstaklingsins. Þá kemur fram að Tryggingastofnun ríkisins greiði endurhæfingarlífeyri á meðan endurhæfingu stendur. Kærandi fékk greiddan styrk fyrir strætókorti í september 2012 en var synjað um sambærilegan styrk fyrir október, nóvember og desember 2012. Í september 2012 þáði kærandi fjárhagsaðstoð frá sveitarfélaginu og voru tekjur hans 132.696 kr. Í október 2012 fékk kærandi hins vegar greiddan endurhæfingalífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins og voru tekjur hans þá 174.946 kr. Úrskurðarnefndin fær ekki annað séð af gögnum málsins en að synjun Reykjavíkurborgar hafi fyrst og fremst byggst á því mati sveitarfélagsins að kærandi gæti sjálfur staðið straum af kostnaði við kaup á strætókorti þar sem hann hafi fengið greiddan endurhæfingarlífeyri en ekki fjárhagsaðstoð sér til framfærslu.
Í málskoti til velferðarráðs tók kærandi sérstaklega fram að hann vissi til þess að aðrir sem væru í Grettistaki hafi fengið greiddan styrk til kaupa á strætókorti. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að Reykjavíkurborg hafi borið að kanna hvernig afgreiðslu slíkra mála hafi verið háttað og á hvaða sjónarmiðum byggt hafi verið við mat á því hvort aðstoð geti talist miða að því að viðhalda árangri sem náðst hafi með stuðningsvinnu. Af athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna kærunnar má ráða að einstaklingar sem tekið hafi þátt í Grettistaki, hafi fengið greiddan styrk til kaupa á strætókorti, sbr. 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, þegar slíkt hafi talist nauðsynlegt til að viðhalda þeim árangri sem náðst hefði og umsækjandi gæti haldið áfram að mæta í endurhæfinguna. Þó má ráða af gögnum málsins að afgreiðsla umsókna þátttakenda í Grettistaki um aðstoð sé ekki samræmd milli þjónustumiðstöðva. Engar frekari upplýsingar liggja fyrir um aðstæður þeirra sem verið hafa í Grettistaki og fengið hafa umræddan styrk. Samkvæmt upplýsingum af heimasíðu Reykjavíkurborgar greiðir Tryggingastofnun ríkisins þó endurhæfingarlífeyri á meðan endurhæfingu stendur. Verður því að ganga út frá því að aðrir einstaklingar í Grettistaki fái einnig greiddan endurhæfingarlífeyri líkt og kærandi. Þrátt fyrir það byggist synjun Reykjavíkurborgar á því að kærandi hafi meiri fjármuni á milli handanna en þeir einstaklingar sem hefðu fjárhagsaðstoð til framfærslu og kærandi ætti því að vera fær um að standa straum af kostnaði við greiðslu strætókorts.
Fram hefur komið af hálfu Reykjavíkurborgar að í kjölfar áfrýjunar kæranda til velferðarráðs hafi verið skerpt á því við starfsmenn þjónustumiðstöðva að almennt sé litið svo á að þátttaka í endurhæfingarúrræðinu Grettistaki leiði ekki sjálfkrafa til þess að umsækjandi eigi rétt á styrk til kaupa á strætókorti. Úrskurðarnefndin vekur athygli á að slík áherslubreyting getur ekki haft afturvirk áhrif.
Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir nægjanlegar upplýsingar um að hvaða leyti aðstæður kæranda hafi verið frábrugðnar aðstæðum annarra einstaklinga sem verið hafi í endurhæfingarúrræðinu Grettistaki og fengið greiddan styrk til kaupa á strætókorti. Verður þannig að telja mál þetta hafi ekki verið nægjanlega upplýst þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Hin kærða ákvörðun verður því felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að taka umsókn kæranda til löglegrar meðferðar.
Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 7. febrúar 2013, um synjun á umsókn KA, um sérstaka aðstoð vegna stuðningsvinnu til kaupa á þriggja mánaða strætókorti fyrir október, nóvember og desember 2012 er felld úr gildi og málinu vísað heim til löglegrar meðferðar.
Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður
Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir Gunnar Eydal