Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 290/2020

Fimmtudaginn 15. október 2020

A

gegn

Kópavogsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. júní 2020, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjanir Kópavogsbæjar, dags. 4. febrúar og 17. mars 2020, á umsóknum kæranda um sólarhringsþjónustu í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar og greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um sólarhringsþjónustu frá Kópavogsbæ í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar (NPA). Með ákvörðun þjónustudeildar fatlaðra, dags. 4. febrúar 2020, var umsókn kæranda synjað en samþykkt að gera NPA samning fyrir 487 klukkustunda aðstoð í mánuði. Tekið var fram að samþykktin tæki mið af grunnmati og SIS mati kæranda auk fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins, sbr. 6. og 7. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk í Kópavogi. Umsókn um 243 tíma væri synjað á grundvelli fjárhagsáætlunar. Kærandi sótti einnig um greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda fyrir árið 2020 en þeirri beiðni var synjað með ákvörðun þjónustudeildar fatlaðra, dags. 17. mars 2020, einnig með vísan til 7. gr. framangreindra reglna og fjárhagsáætlunar. Þann 18. mars 2020 skrifaði kærandi undir samning við Kópavogsbæ sem kveður á um að hann fái úthlutað 487 vinnustundum að meðaltali á mánuði til þess að mæta stuðningsþörf sinni. 

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 11. júní 2020 og rökstuðning fyrir kæru 25. júní 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. júní 2020, var óskað eftir greinargerð Kópavogsbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 13. ágúst 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. ágúst 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 15. september 2020 og voru þær sendar Kópavogsbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. september 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að hann kæri meðferð og ákvarðanir Kópavogsbæjar, staðfestar við undirritun samkomulags um úthlutun vinnustunda og samnings um NPA, dags. 18. mars 2020, um að samþykkja aðeins að hluta til umsókn hans um NPA frá 26. febrúar 2019. Niðurstaða ítarmats á stuðningsþörf kæranda, dags. 26. júní 2019, sýni háa stuðningsvísitölu til mats um þörf fyrir aðstoð allan sólarhringinn, þ.e. um 730 tíma á mánuði, og aðstoð til að halda utan um verkstjórn. Sveitarfélagið hafi hins vegar aðeins fallist á að veita fjármagn fyrir 487 vinnustundir og synjað kæranda um aðstoðarverkstjórn. Í fyrsta lagi telji kærandi að ekki sé lögmæti fyrir ákvörðunum sveitarfélagsins, þ.e. að synjun þeirra á aðstoðarverkstjórn og samþykkt á aðeins hluta umsóttra vinnustunda fáist grundvallað með vísan til fjárhagsáætlunar og tilfallandi reglna sveitarfélagsins. Í öðru lagi að sveitarfélagið hafi ekki rækt skyldur sínar í samræmi við 3. mgr. 34 .gr. laga nr. 38/2018 við tilkynningu ákvarðananna, auk þess að veita rangar leiðbeiningar varðandi áfrýjanir þeirra. Kærandi krefst þess að ákvarðanir sveitarfélagsins um synjun á fullnægjandi úthlutun á tímafjölda og aðstoðarverkstjórn verði úrskurðaðar ólögmætar og að umsókn hans um NPA verði afgreidd með fullnægjandi og viðeigandi hætti hið fyrsta.

Kærandi greinir frá því að hann hafi sótt um NPA þann 26. febrúar 2019 hjá Kópavogsbæ á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Umsóknin hafi í fyrstu verið afgreidd skriflega með vísun í eftirfarandi bókun á fundi þjónustudeildar fatlaðra hjá Kópavogi, dags. 28. febrúar 2019:

„Samþykktir 173 tímar (eitt stöðugildi) í stuðningsþjónustu en umsókn um sólarhringsaðstoð synjað á grundvelli 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu þar sem kveðið er á um hámarskaðstoð.

Umsókn um NPA frestað þangað til frekara mat liggur fyrir.“

Kærandi bendi á að framangreind regla kveði á um hámark 137 tíma á mánuði en ekki 173 tíma. Stuðningsþjónusta falli auk þess undir lög um félagsþjónustu en ekki lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og kafla þeirra laga um stoðþjónustu. Þvert á málsmeðferðarreglur laga nr. 38/2018 sem kveði ekki á um að skjóta megi afgreiðslu umsókna um þjónustu til annars stjórnsýslustigs innan sveitarfélaga hafi kæranda auk þess verið leiðbeint að skjóta afgreiðslunni til velferðarráðs Kópavogs, sem og hann hafi gert. Þaðan hafi eftirfarandi bókun ráðsins verið tilkynnt með bréfi, dags. 26. mars 2019:

„Afgreiðslu umsóknar um einstaklingssamning er frestað þar til fyrir liggur afstaða ríkisins um hlutdeild í samningsfjárhæð. Velferðarsvið mun sækja um 25% framlag til ríkisins vegna NPA þjónustu. Á biðtíma er staðfest niðurstaða teymisfundar og veitt verður þjónusta skv. reglum um stuðningsþjónustu sem nemur all að einu stöðugildi.“

Í samræmi við almennar reglur laganna um málsmeðferð, samkvæmt VII. kafla þeirra, hafi Kópavogsbær látið vinna mat á stuðningsþörf kæranda. Auk grunnmats hafi verið stuðst við svokallað SIS mat í samvinnu við Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins. Prófhluti matsins sé viðurkenndur en um það gildi einnig aðferðarfræðilegar reglur til að treysta áreiðanleika þess og réttmæti. Ekki sé annað vitað en að þeim hafi verið fylgt eftir við mat á þörfum kæranda, þótt vissulega beri einnig að nefna að matið nái ekki að greina þarfir hans á heildrænan hátt þar sem hann sé einnig lögblindur og þarfnist aðlögunar og stuðnings að því leyti og umsækjendum geti ekki verið gert skylt að undirgangast það til að fá fullnægjandi aðstoð eða njóta lögbundins réttar til þjónustu. Niðurstaða SIS-matsins, dags. 24. júní 2019, sýni engu að síður háa stuðningsvísitölu, eða 122 af 145 mögulegum, sem í samhengi við markmið laga gefi tilefni til að ætla að kærandi þurfi að hafa tiltæka aðstoð allan sólarhringinn og aðstoð við verkstjórn í því skyni að fá notið sjálfstæðs lífs og sama lágmarks- eða grundvallarfrelsis og aðrir borgarar. Byggt á matinu hafi verið gert ráð fyrir að kærandi fengi úthlutað framlag til 731 vinnustunda á mánuði og greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórn í samræmi við 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. reglugerðar nr. 1250/2018.

Hvort tveggja, fullnægjandi framlag til sólarhringsaðstoðar og aðstoðarverkstjórnar, falli til almennrar skyldu stjórnvalds til að virða og vernda lögformlegt hæfi fatlaðs fólks og tryggja jafnræði og jafnrétti. Fái viðkomandi ekki nauðsynlega aðstoð til að stýra verkstjórninni sé sveitarfélag að bregðast skyldu samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna til að tryggja þjónustu sem „miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð o.fl.“ Fái viðkomandi aukinheldur ekki framlag fyrir aðstoð til styðja við „fulla og árangursríka samfélagsþátttöku til jafns við aðra“ sé sveitarfélag, í skilningi laga, að leggja til hindrun sem standi til fötlunar viðkomandi. Skilgreining laga á fötlun, sem greina megi í 2. gr. þeirra, byggi á þeirri á hugsun að fötlun sé mismunun en ekki lífeðlisfræðileg skerðing. Af því hlýtur að stjórnvald hafi þá skyldu að létta á fötluðu fólki í stað þess að leggja til íþyngingar eða takmarkanir til hindrunar „fullrar og árangursríkrar samfélagsþátttöku til jafns við aðra“. Þessir tveir efnislegu þættir við skyldubundið mat sveitarfélags, þ.e. mat „fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku“ sem „tekur einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu“, eins og það sé orðað í 5. gr. reglugerðar um NPA, sé mjög mikilvægt. NPA sé mannréttinda- og jafnréttismál og byggist meðal annars á þeirri ósköp einföldu forsendu að stuðningur þurfi ekki og eigi ekki að vera bundinn við veggi stofnunar, heldur sé hægt að veita hann með inngildum (inclusive) hætti hvar sem er og hvenær sem er utan þeirra. Þessi hugmyndafræði, sem íslensk stjórnvöld hafi skuldbundið sig til að innleiða og liggi til grundvallar nýrri löggjöf og lagaframkvæmd, sé í samhengi við breytta lagalega skilgreiningu á hugtakinu fötlun, sbr. 1. og 2. tölul. 2. gr. laga nr. 38/2018. Í dag sé fötlun ekki lengur skilgreind sem viðfang velferðar líkt og í fyrri lögum, þ.e. fatlað fólk sé ekki álitið „með líkamlega eða andlega fötlun“ og í þörf fyrir sérstaka þjónustu af þeim sökum. Þess í stað sé fötlun skilgreind sem ójafnréttið og/eða mismununin sem skapist þegar fólk með skerðingar mæti tálmun af ýmsu tagi sem komi í veg fyrir fulla og virka þátttöku þess í samfélaginu á jafnréttisgrundvelli, svo sem vegna ófullnægjandi aðstoðar eða þegar það njóti ekki viðeigandi aðlögunar. Mismunun á grundvelli fötlunar sé nánar skilgreind í 2. gr. Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Sú mannréttindanálgun komi einnig skýrt fram í athugasemdum með 11. gr. í frumvarpi til laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

Ófatlað fólk, til dæmis innan sveitarstjórna, láti oft þau orð falla að NPA henti ekki öllum og þörf sé á auknum stofnanarýmum. Fyrir utan að vera í ósamræmi við alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar felist í slíkri hugsun í fyrsta lagi skaðandi viðhorf um að ákveðnir borgarar eigi ekki að fá notið sama tilkalls til þeirra óafsalanlegu réttinda og frelsis sem við höfum almennt samþykkt að eigi við um alla og verði ekki tryggð nema með því að stjórnvaldið framfylgi jákvæðum skyldum til að veita viðeigandi aðstoð sem sé hönnuð til að mæta einstaklingsbundnum þörfum og óskum fólks. Í öðru lagi birtist þar vanþekking á alþjóðlegri þróun á sviði aðstoðar við fatlað fólk sem sérfræðingar stjórnvaldsins ættu, í ljósi markmiða laga og aldurs Samnings Sameinuðu þjóðanna, að þekkja og reyna að festa í sessi. Ef henni sé ekki fyrir að fara verði að gera kröfu um að þeir sérfræðingar fái stuðning til að sækja sér endurmenntun og skilji áhrif Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks á réttarframkvæmd og þjónustuveitingu. Það sé enginn sem búi við slíka skerðingu eða þess háttar aðstæður að það sé ekki hægt að aðlaga aðstoðina þannig að hún vegi ekki að réttindum fólks og standi til takmörkunar á inngildri þátttöku þess í samfélaginu. Í þriðja lagi felist í viðhorfinu vanvirðing við réttindabaráttu fatlaðs fólks en þess háttar hamlandi viðhorf sé sérstaklega tilgreint í formála Samnings Sameinuðu þjóðanna sem viðhorfsleg hindrun sem standi í vegi fyrir samfélagslega þátttöku og til viðhalds fötlunar. Saga fatlaðs fólks sé samofinn mismunun þegar stjórnvald taki sér vald til að takmarka möguleika og ákvarða skert gæði og frelsi með því að aðgreina ákveðinn hóp fólks inn á stofnun eða fatla það með því að veita ófullnægjandi aðstoð og leggja til hindranir. Þegar til kastanna komi og krafist sé málefnalegra sjónarmiða fyrir viðhorfunum, hliðrunum á efnislegri meðferð og ákvörðunum og skorti þeirra sé þjónustan á endanum iðulega sögð annaðhvort „of dýr“ eða að viðkomandi einstaklingur sé með óskilgreindum hætti „ófær“ um að búa utan stofnunar, þ.e. skoðanir, en ekki þekking, byggðar á samskonar rökum og hafa staðið mismunun og skertu frelsi undirskipaðra hópa, svo sem kvenna og hinsegin fólks, fyrir þrifum til langs tíma og fáar staðfestar rannsóknir eða gögn liggi til heimildar um.

Ofangreind athugasemd um hamlandi viðhorf snerti ekki með beinum hætti málsatvik í máli kæranda en komi þó að með óbeinum hætti að málum þar sem rúmum mánuði eftir synjun sveitarfélagsins á fullnægjandi stuðningi til kæranda hafi velferðarráð gert bókun um vilja sinn til að hvetja heilbrigðisráðherra til að stofna hjúkrunarheimili fyrir yngra fólk. Í 3. mgr. markmiðsgreinar laga nr. 38/2018 segi að við framkvæmd laganna skuli „framfylgt þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks“. Þar beri fyrst að líta til almennra skuldbindinga stjórnvalda eins og þær séu útlistaðar í 4. gr. samningsins. Með sértækari hætti í tilliti til skuldbindinga í tengslum við 19. gr. samningsins, þ.e. um rétt fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu, beri að líta til 39. til 42. tl. almennrar athugasemdar nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks til skýringar á efnisréttindum greinarinnar og skuldbindingum stjórnvalda. Þótt ekki sé aðstaða til þess að krefjast þess að kjörnir fulltrúar afli sér nauðsynlegrar þekkingar á alþjóðlegri stefnumótun og réttarframkvæmd verði engu að síður, í ljósi markmiða laga og skuldbindinga um innleiðingu samningsins, að gera þá kröfu að sérfræðingar sveitarfélagsins hafi hana til að bera og geti upplýst ráðið eftir bestu getu um réttindi fatlaðs fólks, í samræmi við skyldur starfsmanna samkvæmt 27. gr. laga nr. 38/2018. Þetta sé ekki síst áleitið þegar horft sé til þeirrar meðferðar sem umsókn kæranda hafi fengið í kjölfar SIS-matsins.

Þann 21. janúar 2020, sex mánuðum eftir niðurstöðu SIS matsins, hafi kærandi verið boðaður á fund með ráðgjafa Kópavogsbæjar þar sem honum hafi verið tilkynnt munnlega að sveitarfélagið væri tilbúið að samþykkja að veita honum framlag til að greiða fyrir NPA í 16 tíma á sólarhring. Kærandi hafi talið það hvorki duga né vera í samræmi við niðurstöðu SIS-matsins sem hafi komið út sex mánuðum áður eða þær upplýsingar sem hann hafi hingað til veitt um þarfir sínar og óskir. Enn fremur að verklagið væri ekki í samræmi við þær leiðbeiningar sem hann hafi aflað sér um verklagið í Handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA, en þar segi á bls. 9: „Verði það niðurstaða mats sveitarfélagsins og umsækjanda að NPA sé hentugur kostur meta aðilar í sameiningu þörfina fyrir umfang þjónustunnar og gera með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem verða til ráðstöfunar.“ Í kjölfarið hafi honum engu að síður verið sagt að ráðgjafi hans hjá bænum myndi sækja um aðstoðarverkstjórn fyrir hann og honum enn á ný leiðbeint að áfrýja ákvörðuninni um tímafjölda til velferðarráðs í því skyni að fá þá tíma sem staðfest væri að hann þarfnaðist. Þann 3. febrúar 2020 hafi kærandi haft samband við ráðgjafa sinn hjá Kópavogsbæ og óskað þess að fá skriflegt samþykki sveitarfélagsins fyrir NPA. Átta dögum síðar, eða 11. febrúar, hafi kæranda borist bréf með bréfpósti, dags. 4. febrúar, með eftirfarandi bókun þjónustudeildar fatlaðra varðandi umsókn hans um sólarhrings NPA.

„Samþykktur er NPA samningur upp á 487 tíma á mánuði. Samþykktin tekur mið af grunnmati og SIS mati umsækjanda auk fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins sbr. 6. og 7. gr. reglna um NPA fyrir fatlað fólk í Kópavogi. NPA samningur tekur gildi við undirritun samnings. Áður en samningur er undirritaður og þjónustan getur hafist þarf að uppfylla ákvæði 11. gr. reglna um að umsýsluaðili hafi gilt starfsleyfi.

Umsókn um 243 tíma synjað á grundvelli fjárhagsáætlunar.“

Í lok bréfsins sé kæranda leiðbeint að hann geti skotið niðurstöðunni til velferðarráðs Kópavogs innan fjögurra vikna, þvert gegn kæruheimild samkvæmt 35. gr. laga nr. 38/2018 og 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018.

Í 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um NPA sé kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Ljóst sé að kærandi sé ekki ósammála mati á stuðningsþörf, enda segi það að hann þurfi sólarhringsaðstoð og aðstoð við verkstjórn. Hins vegar geti hann ekki séð að heimild sé til þess að sveitarfélagið geti í fyrsta lagi sett sér reglur sem takmarki efnislega rétt umsækjenda um NPA til að fá þjónustu í samræmi við metna þörf eða að tekin sé ákvörðun sem byggi ekki á hag hans með tilliti til aðstæðna hverju sinni í samræmi við meginreglu um skyldubundið mat; að það sé í öðru lagi hægt að vísa með óljósum og óskilgreindum hætti til fjárhagsáætlunar í því efni þegar niðurstaða matsins hafi legið fyrir sex mánuðum áður og það sé ekki útskýrt hvað liggi þá til grundvallar þeim 487 vinnustundum sem ætlun sé að úthluta; eða að sveitarfélaginu sé heimilt að víkja frá málsmeðferðarákvæðum laga og reglna og leiðbeina umsækjanda að kæra efnislega meðferð og afgreiðslu í einstaklingsmáli til velferðarráðs. Hér verði að hafa í huga að upplýsingar í málinu, sem liggi til grundvallar mati á stuðningsþörf, geti verið viðkvæmar og á engum tímapunkti við öflun og miðlun þeirra hafi kæranda verið gerð grein fyrir að hann kynni að vera beðinn um að leggja þær fyrir augu annarra en þeirra sem hafi heimild til að fara efnislega með mál hans. Einnig sé erfitt fyrir kæranda að tala um „samkomulag“ um úthlutun vinnustunda eða að þörfin fyrir umfangi þjónustunnar hafi verið metin í sameiningu þegar úthlutunin endurspegli ekki niðurstöðu þess mats sem hann hafi samþykkt að undirgangast og reynt sé að skapa ráðrúm til að takmarka rétt fólks til þjónustu í samræmi við markmið laga. Hér sé því um nokkuð augljósan formgalla að ræða við meðferð málsins.

Þann 18. mars 2020 hafi kærandi gert samkomulag við Kópavogsbæ um úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um NPA, sbr. 5. gr. reglugerðar um NPA, sem sé, að gefnu tilliti til formgalla fyrri bókunar, hin kærða ákvörðun. Þar hafi samningsfjárhæðin verið ákveðin og byggð á úthlutun 487 vinnustunda og viðmið um greiðslu 4.477 kr. á hverja vinnustund. Á þeim tímapunkti hafi kærandi ekki fengið efnislega í hendur eftirfarandi bókun þjónustudeildar varðandi meinta umsókn hans um framlag til greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórn, dags. 17. mars: „Umsókn um aðstoðarverkstjórn synjað á grundvelli 7. gr. reglna um NPA fyrir fatlað fólk í Kópavogi með vísan til fjárhagsáætlunar.“ Líkt og áður hafi kæranda verið leiðbeint að skjóta niðurstöðunni til velferðarráðs Kópavogs.

Kærandi telji meinbugi vera á lögum og stjórnvaldsfyrirmælum í tengslum við meðferð og afgreiðslu umsókna og framkvæmd NPA samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 og markmiðsgreinar sömu laga. Um framkvæmd NPA eigi við fyrirmæli ráðherra samkvæmt reglugerð nr. 1250/2018. Sveitarfélögum sé hins vegar veitt heimild til að setja sér nánari reglur um framkvæmd aðstoðarinnar, líkt og greina megi af 5. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018. Þessu til viðbótar sé síðan til svokölluð Handbók um NPA sem hafi verið gefin út af félagsmálaráðuneytinu í apríl 2019, byggð á heimild samkvæmt 4. mgr. ofangreindrar 11. gr. laga. nr. 38/2018. Aftur á móti sé erfiðara að átta sig á hlutverki handbókarinnar, fyrirmælum hennar og að hversu miklu leyti hún sé með afmörkuðum hætti skýrandi fyrir rétt fatlaðs fólks og/eða bindandi um framkvæmdina. Þrátt fyrir að í henni sé til að mynda að finna nauðsynlegar skilgreiningar á lykilhugtökum og ramma utan samningsgerð og henni sé ætlað að liggja til „grundvallar við framkvæmd NPA hverju sinni“, sé þó ekki um hefðbundnar leiðbeinandi reglur að ræða og sveitarfélögum óformlega veitt töluvert ráðrúm til að haga eigin reglum, málsmeðferð sinni og afgreiðslu þannig að ósamræmis og ójafnræðis gæti eftir því hvar fólk sé búsett og jafnvel á milli notenda innan sama sveitarfélags hverju sinni, auk þess sem þær tryggi ekki þjónustu í samræmi við markmið laga og ofangreinda 11. grein laganna. Það sama megi segja um fyrirmyndir ráðuneytisins að samkomulagi um vinnustundir og samninga. Þar séu lagðar línur að ábyrgð umsýsluaðila, sem séu oft á tíðum einnig notendur, og gerðar kröfur um fræðslu starfsfólks, gagnaskil og endurskoðun sem ekki sé hægt að sjá að eigi með sama hætti við um aðra þjónustuaðila, opinbera sem og einkaaðila, eða að heimild sé til. Af þessu hljótist ósanngörn meðferð, ekki síst í samspili við veika tryggingu NPA notenda fyrir því að tilhlýðandi stjórnvöld veiti þeim nægt fjármagn til að standa undir vinnuveitandaábyrgðinni.

Þrátt fyrir að teljast grundvallaratriði við viðurkenningu, vernd og tryggingu á þjónustu í samræmi við markmið laga, hugmyndafræðina um sjálfstætt líf, NPA og mannréttindi fatlaðs fólks svo og að framkvæmdin eigi við almennar reglur um skyldubundið mat og ítarlegri málsmeðferðarreglur um efnislega meðferð umsókna og afgreiðslu, auk reglugerðar nr. 1250/2018, séu miklar brotalamir á því að fatlaðir borgarar sem sæki lögbundinn rétt sinn til NPA fái fullnægjandi fjármagn, aðstoð og sanngjarna meðferð. Þar sé í fyrsta lagi um að ræða ýmsar takmarkanir af hendi sveitarfélaga við afgreiðslu umsókna sem sæki ekki lagalega stoð eða heimildir í lögum. Skýrasta dæmið sé mismunandi, og á tíðum takmarkandi, sú tilhögun sem sum sveitarfélaganna viðhafa við útreikning og afgreiðslu fjármuna sem notendum sé veitt til að stýra aðstoð sinni þar sem sveitarfélög gefi sér að þau hafi bæði heimild til að ákveða takmarkandi viðmið við mat á framlagi og að neita fólki um aðstoð á samþykktri stuðningsþörf með óljósri og óskilgreindri vísan í til að mynda fjárhagsáætlun, sbr. 7. gr. reglna Kópavogsbæjar um NPA. Að gefnu tilliti til þeirra bókana þar sem kærandi hafi fengið synjun á hluta vinnustunda og aðstoðarverkstjórn fáist aukinheldur ekki séð að þar hafi niðurstaða deildarinnar verið rökstudd með fullnægjandi hætti í samræmi við þá reglu, 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 eða V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það sé ekki síst áríðandi þar sem kærandi leggi traust sitt á það að rannsóknarreglu hafi verið fullnægt við mat á stuðningsþörf og að hann njóti jafnræðis og fái tækifæri til að leiðrétta bersýnilegar villur sem geti verið til staðar við meðferð og afgreiðslu umsóknarinnar. Með sama hætti þurfi að vera skýrt hvort tekið verði tillit til þarfa hans við gerð næstu fjárhagsáætlunar og hann þá upplýstur um hvort hann eigi von á því að fá þjónustu í samræmi við metna þörf, þar eð fjöldi vinnustunda og aðstoðarverkstjórn virðist eingöngu synjað með vísan til fjárhagsáætlunar. Eða hvort og þá hvaða tillit verði tekið til þess við það stöðumat sem gert sé ráð fyrir að eigi sér stað að þremur mánuðum liðnum samkvæmt Handbók um NPA: „Gert skal ráð fyrir að stöðumat fari fram þremur mánuðum eftir að framkvæmd NPA hefst til að kanna hvernig aðstoðin nýtist notanda og hvort hún sé að skila tilætluðum árangri.“

Í ljósi þess að sveitarfélagið hafi samþykkt reglur um notendastýrða persónulega aðstoð, í kjölfar gildistöku laga nr. 38/2018 og reglugerðar 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, sé einnig áríðandi að fá úr því skorið, með hliðsjón af lögmætisreglu, hvaða heimildir séu til staðar fyrir því íþyngjandi ákvæði sveitarfélagsins sem finna megi í 7. gr. í reglum þess, þess efnis að það geti synjað fólki um úthlutun vinnustunda og aðstoðarverkstjórn með vísan til fjárhagsáætlunar. Það takmarki óhóflega skyldubundið mat og þá áherslu sem kveðið sé á um í 30. gr laga nr. 38/2018 að fram fari einstaklingsbundið mat sem tryggi að þjónustan sé nægileg og lúti að markmiðum laga um að fatlað fólk „fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum“ og að það „eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess“. Stjórnvaldinu beri skylda til að huga að og gæta að réttindavernd kæranda við framkvæmd NPA samnings og tryggja að framlag þess mæti með fullnægjandi hætti þörfum hans. Verði að líta svo á að NPA sé liður í framkvæmd sveitarfélags á grundvelli laga nr. 38/2018 og um sé að ræða opinbert verkefni sem um gildi skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Að gefnu tilliti til meginreglna um skyldubundið mat stjórnvalds við afgreiðslu á umsókn um NPA verði að ætla að það sé skylda Kópavogsbæjar að afgreiða hvern NPA samning á þann hátt sem best henti hag hvers umsækjanda með tilliti til allra aðstæðna. Sem stjórnvaldi sé bænum óheimilt að afnema eða takmarka matið með því að setja á reglu sem taki til allra mála en geti staðið í vegi fyrir því að sumir, sem metnir séu í mikilli stuðningsþörf, fái fullnægjandi þjónustu. Í samræmi við almennar réttaröryggisreglur stjórnsýsluréttarins þurfi sveitarfélagið að sinna rannsóknar- og frumkvæðisskyldu og ganga úr skugga um hvaða lágmark þurfi að vera til staðar hverju sinni í framlagi sveitarfélagsins til að kærandi geti, miðað við það sem eðlilegt megi teljast og reynist honum ekki íþyngjandi, fengið fullnægjandi aðstoð í samræmi við markmið 11. gr. laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018.

Að ofangreindu verður að ætla að það sé ekki í samræmi við óskráða meginreglu um skyldubundið mat og markmið laga nr. 38/2018 að leggja til með óskilgreindum hætti að úthlutun til NPA samninga þurfi að rúmast innan fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins og takmarka þannig óhóflega lögbundið mat á aðstæðum hverju sinni og að fatlað fólk fái framlag og aðstoð sem taki mið af því. Þarfir einstaklinga séu ólíkar. Það verði að virða og tryggja að ráðrúm sé til staðar, líkt og við alla afgreiðslu sveitarfélagsins um þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, að einstaklingar fái þjónustu í samræmi við mat á þörfum og óskum hverju sinni. Það sé takmarkandi fyrir fatlað fólk og aðstandendur þess að stjórnvald ætli, án lagalegrar heimildar, að binda svo um hnútanna að það geti afmarkað rétt fólks til lögbundinnar þjónustu með vísan til fjárhagsáætlunar og lagt takmarkanir á framkvæmd eins þjónustuforms, NPA, í því efni. Aðaláherslan í ákvörðunum á félagslegum réttindum sé sú að komið sé til móts við þarfir hvers og eins og mótað sé verklag til mats á því sem byggir á jafnri meðferð og viðeigandi aðlögun, en ekki að lagðar séu hindranir til að veita nauðsynlega aðstoð. Það hreinlega stríði gegn stjórnarskrárbundnum réttindum, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár, markmiðum og meginreglum laga nr. 38/2018, alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum sem og dómaframkvæmd um félagsleg réttindi og álitum umboðsmanns Alþingis um sama efni. Kærandi geti með sannlegum hætti sýnt fram á að hann sé metinn til sólarhringsaðstoðar og þurfi aðstoðarverkstjórnanda. Standi sveitarfélag ekki við skyldur sínar um að ganga úr skugga um og tryggja nauðsynlegt framlag til kæranda hafi það íþyngjandi áhrif á hann, aðstandendur og aðstoðarfólk hans og sambandið þeirra á milli.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, verði að leggja til grundvallar að fatlaðir einstaklingar, líkt og kærandi, eigi stjórnarskrárvarinn rétt á því að í lögum sé þeim tryggð ákveðin aðstoð af þessum toga án tillits til efnahags, sbr. jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Af því leiðir að við setningu reglna um slíka aðstoð, til dæmis reglur sveitarfélaga um NPA, beri að gæta að því að þeir, sem þurfi á þessari þjónustu að halda vegna fötlunar sinnar, geti fengið þá lágmarksaðstoð sem þeir eigi rétt á, án þess að það íþyngi þeim. Það hvíli því stjórnarfarsleg skylda á stjórnvaldinu að tryggja fötluðu fólki lögbundna þjónustu, án tillits til efnahags. Slík aðstoð sé meðal annars nauðsynleg í tengslum við atvinnuþátttöku þeirra og svo að þeir geti gætt réttinda sinna í daglegu lífi. Ekki liggi fyrir að þær fjáráætlanir, sem ætlaðar hafi verið til þess að veita lögbundna þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, þar með talið NPA, nái ekki að mæta beinni eftirspurn eftir henni árið 2020. Ef til vill séu líkur á því að sú aðstoð, sem umsækjendur þessarar þjónustu hafi átt stjórnarskrárvarinn rétt til á þessu ári, hafi verið meiri en áætlanir hafi sagt til um. Aftur á móti hafi það legið skýrt fyrir um mitt síðasta ár hver stuðningsþörf kæranda hafi verið og hún hefði vel getað legið til áætlunar.

Sú tilhögun sem hér hafi verið lýst geri hins vegar það að verkum að réttur til stjórnarskrárvarinnar og lögbundinnar þjónustu til félagslegrar aðstoðar og tryggingar réttinda og frelsis, sem rétt sé að veita án endurgjalds og á jafnræðisgrundvelli, sé ekki virt við afgreiðslu á umsóknum um NPA. Þá sé hún til þess fallin að mismuna notendum eftir því hversu mikla aðstoð þeir þurfi á að halda, en það samrýmist ekki almennri jafnræðisreglu stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar. Að teknu tilliti til skyldu Kópavogsbæjar til þess að setja reglur, sem skilgreina rétt fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi og fá NPA í samræmi við markmið laga, verði bærinn að bera hallann af því ef það standist ekki áætlanir. Í ljósi alls þess sem hér hafi verið rakið telji kærandi að brotið sé á stjórnarskrárvörðum og lögbundnum rétti hans til fullnægjandi aðstoðar og NPA í samræmi við metna stuðningsþörf. Með hliðsjón af niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-327/2015 gangi réttur sem þessi framar fyrirmælum fjárhagsáætlunar um greiðslu framlaga til endurgjaldslausrar þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 og ákvæðis þeirra um NPA.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Kópavogsbæjar er vísað til þess að þrátt fyrir að kærandi hafi samþykkt að fara í SIS-mat séu engar lagalegar forsendur sem heimili sveitarfélögum að skilyrða afgreiðslu á umsókn um þjónustu við SIS-mat sérstaklega. Það sé einfaldlega háð samþykki hvers og eins umsækjanda hvort hann vilji undirgangast matið og synjun hafi ekki nein áhrif á rétt fólks til þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018. Hér sé sveitarfélagið því að setja íþyngjandi reglu sem það hafi ekki heimild til í lögum og því þurfi að breyta. Kærandi vænti þess að úrskurðarnefnd veki máls á því í niðurstöðu sinni og beini því til ráðherra að sveitarfélögum verði gerð grein fyrir þessu svo að koma megi í veg fyrir að önnur sveitarfélög líti á sem fordæmi. Enn fremur verði að undirstrika að SIS-mat sé aðeins eitt af nokkrum tækjum sem hægt sé að leita til við mat á stuðningsþörf í samræmi við 3. mgr. 31. gr. laga nr. 38/2018. Það leysi hins vegar ekki af hólmi skyldubundið mat sveitarfélagsins og hlutverk fagteymis þess til að meta með heildstæðum hætti þarfir fatlaðs fólks og fjölskyldna þeirra, auk þess sem gera þurfi ráð fyrir virku samráði við málsmeðferðina. Niðurstaða SIS-mats sé ein og sér ekki niðurstaða skyldubundins mats sveitarfélagsins.

Varðandi mat á stuðningsþörf og úthlutun á fjölda tíma til stuðnings á mánuði ber einnig að líta til meints „sjálfsmats“ sem sveitarfélagið segi að hafi fylgt umsókn kæranda. Í gögnum sé ekki að sjá að slíkt mat hafi verið lagt fram, önnur en ósk kæranda um sólarhringsstuðning. Aftur á móti hafi kærandi lagt fram töflu, eins konar stundaskrá yfir hefðbundinni dagskrá hans á virkum dögum einn veturinn. Sé ætlunin að lesa það sem einhvers konar „sjálfsmat“ á heildrænni stuðningsþörf fatlaðs einstaklings til umsóknar um NPA sé vægast sagt um forneskjulega leið að ræða, sem geti hvorki talist samræmast kröfum um áreiðanleika og réttmæti eða fangað faglegar áherslur á heildrænar stuðningsþarfir og tryggingu á grundvallarréttindum sem slík möt byggist á. Í annan stað sé rangt, og aftur hreinlega úr takti við lögin og faglega þróun, að segja að niðurstaða SIS-mats og meints „sjálfsmats“ gefi tilefni til að ætla að kærandi þurfi ekki aðstoð yfir nótt. Við mat á stuðningsþörf þurfi að horfa til A) markmiða laga, B) skilgreininga á fötlun og stuðningsþörf samkvæmt lögum og C) hugmyndafræðinnar og alþjóðlegu mannréttindaskuldbindinganna sem liggi til grundvallar NPA og annarri stoðþjónustu laganna. Markmiðsgrein laga nr. 38/2018 þýði að aðstoð við fatlað fólk, og mat á þörfum þess, þurfi að miðast að því að tryggja að það njóti fullra mannréttinda og frelsis á við aðra, en ekki að skapa því lágmarksöryggi og mæta umönnunarþörfum. Ósk kæranda um að hann geti búið við sama frelsi og sömu tækifæri og aðrir hvað varði að geta valið hvar hann sofi og hvenær sé í samræmi við markmið laganna og geti vart talist óréttmæt. Samkvæmt skilgreiningu laganna á fötlun og stuðningsþörf snúist mat á stuðningsþörf ekki um heilbrigðisþarfir eða sértækar þarfir tengdar skerðingum kæranda og hvort hann þurfi aðstoð á meðan hann sofi, þrátt fyrir að vissulega þurfi að gera ráð fyrir að til slíkra augnablika geti komið. Kærandi vilji einfaldlega ekki að honum sé mismunað vegna fötlunar um þau grundvallarréttindi að geta notið sjálfsákvörðunarréttar síns og almenns mannfrelsis, með vísan til 1. gr. laganna og skilgreininga laganna. Hann vilji geta farið að sofa þegar hann vilji. Hann vilji geta fengið að sofa stundum fjóra tíma og aðra daga tólf tíma. Hann vilji geta farið út að kvöldi til eða skipulagt ferð út úr bænum, hitt fólk og verið með því eins lengi og hann vilji og geta tekið þannig þátt í samfélaginu á sama lágmarksgrundvelli og aðrir, án þess að búa við þá takmörkun og ójöfnu meðferð að hann fái ekki persónulega aðstoð þegar hann vilji og þurfi. Þrátt fyrir að það komi ekki fram í lögunum hvernig aðstoðinni skuli vera háttað þurfi sveitarfélög engu að síður við framkvæmd laganna að haga túlkun sinni, reglum og ákvörðunum í samræmi við þær lágmarkskröfur sem leiða af stjórnarskrá og fjölþjóðlegum mannréttindareglum, til dæmis Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 1. gr. laga nr. 38/2018, sem og skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Sá réttur sé skilyrðislaus.

Að því sögðu sé bent á erindi til Félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 15. mars 2019, er varði umsókn um aukningu á tímum í stuðningsþjónustu fyrir kæranda. Erindið hafi verið unnið af þeim ráðgjafa innan málasviðs fatlaðs fólks hjá félagsþjónustu Kópavogs sem annaðist mál kæranda og fjölskyldu hans. Í erindinu sé dregin upp mynd af stuðningsþörf kæranda, þar á meðal sé vísað til þess misræmis að byggi kærandi á stofnun á vegum bæjarins þá „þyrfti hann sólarhringsþjónustu“, auk þess sem þar virðist að einhverju leyti vera tekið mið af þörfum fjölskyldu hans í samræmi við 2. tölul. 2. gr. laga nr. 38/2018. Það sé því ekki aðeins mat kæranda sjálfs að hann þurfi sólarhringsþjónustu, heldur sé það jafnframt mat ráðgjafa hans hjá bænum. Það sem veki þó ekki síður eftirtekt sé málsmeðferðin í því tiltekna máli og hvernig hún samrýmist hvorki ákvæðum VII. kafla laganna (málsmeðferðarkafla) né öðrum ákvæðum laga nr. 38/2018 varðandi rétt fólks til stoðþjónustu með tilliti til markmiða laganna, að teknu tilliti til þess að um sé að ræða þjónustu sem nemi meira en 15 tímum á viku og falli undir lög nr. 38/2018, sbr. 3. gr. þeirra. Það verklag sem haft sé uppi samræmist ekki heldur meginreglu um skyldubundið mat stjórnvalds við ákvörðun um stoðþjónustu, auk þess sem engar lögmætar heimildir séu í lögum nr. 38/2018 til takmörkunar á rétti umsækjanda til þjónustunnar sem hann sé metinn til og lagt sé til að hann njóti af þeim ráðgjafa sem annaðist mat á stuðningsþörf hans og leggi til erindið. Þær reglur sem vísað sé til í bókun félagsmálaráðs, reglur um stuðningsþjónustu, sæki stoð í brottföllnum lögum nr. 59/1992 og varði að efninu til stuðning sem falli í dag undir lög um félagsþjónustu nr. 40/1991 en ekki þjónustu í samræmi við ákvæði og markmið laga nr. 38/2018. Þær séu því með öllu úreltar og synjunin ólögmæt.

Það eigi almennt við um stjórnsýslu sveitarfélagsins varðandi málsmeðferð og afgreiðslu umsókna um stoðþjónustu að það virðist ekki grundvallað á gildandi lögum nr. 38/2018 þar sem kveðið sé á um annars vegar skyldu sveitarfélaga til að „setja á fót teymi fagfólks sem hefur það hlutverk að meta heildstætt þörf umsækjanda fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans“ (31. gr.) og hins vegar um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála (35. gr.). Það verður einnig að teljast einkennileg stjórnsýsla, í næststærsta sveitarfélagi landsins, að starfsfólki sem sé falið að annast sértækt verkefni og hafi verið framselt vald til stjórnvaldsákvarðana sem falli að sérsviði því sem það hafi verið ráðið til á faglegum forsendum á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttarins um hæfi, og sé almennt í samskiptum við umsækjendur um stuðningsþarfir og sjái um upplýsingaöflun og málsmeðferð, skuli ekki annast fullnaðarafgreiðslu umsókna um stoðþjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 í samræmi við 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Í hverju sé hlutverk þessara starfsmanna fólgið ef fagleg þekking þeirra sé ekki notuð til að tryggja það að stjórnvaldið noti matskenndar valdheimildir sínar með það að markmiði að sú ákvörðun sem tekin sé eigi best við í sérhverju tilfelli, miðað við aðstæður hverju sinni? Hvers vegna eigi ákvörðun í einstaklingsmálum um stoðþjónustu fatlaðs fólks að vera í höndum pólitískt kjörinnar fastanefndar hjá sveitarfélaginu?

Í því ljósi sé einnig einkennilegt, og í raun alvarlegt, að sjá að fólk sem sinni ráðgjöf, leiðbeiningum, meðferð og afgreiðslu mála hjá sveitarfélaginu um þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 virðist hvorki þekkja né skilja á hvaða grunni ný lög byggi og þá hugmyndafræðilegu breytingu í þjónustu sem þeim sé ætlað að innleiða, samfara fullgildingu og væntanlega lögfestingu Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem sé þó frá árinu 2006. Í því skyni verði að spyrja hvaða markvissu skref sveitarfélagið, sem stjórnvald sem fari með skipulag og ábyrgð á framkvæmd þjónustunnar, hafi stigið til að byggja upp og breyta þjónustunni í samræmi við markmið laga og málsmeðferðarkafla þeirra; hafa sérfræðingar með þekkingu á samningnum og skyldubundnu mati á stuðningsþörfum verið ráðnir, hafa ráðgjafar og stjórnendur fengið nauðsynlega endurmenntun til að geta sinnt hlutverkinu af hæfni og/eða hvaða tæki hafa verið innleidd til að sinna skyldubundnu mati með faglegum hætti og í samræmi við lög. Þarna verði einnig að vísa til ábyrgðar velferðarráðs sveitarfélagsins sem fari með yfirstjórn og eftirlit hjá sveitarfélaginu; því sé almennt ætlað að setja stefnuna um framkvæmdina og annast eftirlit með henni, en ekki að fara með afgreiðslu í einstaklingsmálum. Kærandi óski eftir því að nefndin veki athygli ráðherra og Gæða- og eftirlitsstofnunar á þessum brotalömum í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með framkvæmd laganna samkvæmt 4. gr. þeirra.

Þá verði að hafna þeim skilningi Kópavogsbæjar að rétt til endurgjaldslausrar þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, sem sé ætlað að tryggja mannréttindaskuldbindingar gagnvart fötluðum einstaklingum og séu stjórnarskrárvarin og lögbundin, megi takmarka af stjórnvaldi með vísan til fjármagns. Það séu engar slíkar heimildir í lögum. Bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018 veiti ekki heimild til slíkrar takmörkunar og hún setji sveitarfélögum ekki stólinn fyrir dyrnar til að bera ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustunnar og tryggja að hún sé í samræmi við markmið laga. Sú tilhögun sem Kópavogsbær hefji upp geri það að verkum að réttur til stjórnarskrárvarinnar og lögbundinnar þjónustu, sem rétt sé að veita án endurgjalds og á jafnræðisgrundvelli og hafi að markmiði að tryggja að fólk geti notið fullra mannréttinda og tækifæra til samfélagslegrar þátttöku til jafns við aðra, sé ekki virtur við afgreiðslu sveitarfélagsins á NPA. Tilhögunin sé til þess fallin að mismuna notendum eftir því hvenær þeir þurfi persónulega aðstoð og takmarka sjálfsákvörðunarrétt þeirra, en það samrýmist hvorki almennri jafnræðisreglu stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar né alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum. Þrátt fyrir að það komi ekki skýrt fram í lögum hvernig NPA skuli háttað þurfi sveitarfélög engu að síður að gæta þess við framkvæmd laganna að haga ákvörðunum í samræmi við þær lágmarkskröfur sem leiða af stjórnarskrá og fjölþjóðlegum mannréttindareglum. Sjálfstjórn sveitarfélaga haggi hvorki þessum lágmarkskröfum né skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Að teknu tilliti til skyldu sveitarfélagsins til þess að tryggja ofangreint við framkvæmd NPA verði það að bera hallann af óvissu um það hvoru megin hryggjar þær beiðnir, sem liggi til grundvallar óskum kæranda um sólarhringsaðstoð og mati ráðgjafa hans um stuðningsþörf, hefðu átt að lenda. Það sé í betri aðstöðu til að gera kröfu á kostnaðarhlutdeild ríkisins en umsækjandinn. Að öðru leyti sé verið að brjóta á stjórnarskrárvörðum rétti kæranda til lágmarksaðstoðar að þessu leyti samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi réttur einstaklinga gangi framar ákvæðum sveitarstjórnarlaga um gerð fjárhagsáætlana, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E 327/2015. Í því samhengi sé einnig rétt að geta þess að við gerð ábyrgrar og vandaðrar fjárhagsáætlunar hefði verið eðlilegt að skapa svigrúm innan ákvarðaðra fjárheimilda til að takast á við lögbundnar skyldur og tryggja réttindi íbúa sveitarfélagsins, ekki síst að höfðu tilliti til þess tíma sem kærandi hefur búið í sveitarfélaginu og umsóknar ráðgjafa hans um sólarhringsþjónustu frá 26. febrúar 2019. Vanáætlanir til málasviða við gerð fjárhagsáætlunar geti ekki komið til takmörkunar á skyldum sveitarfélagsins til að veita lögbundna þjónustu og tryggja að íbúar þess njóti þess sem alþjóðlegar mannréttindareglur ætli að allir einstaklingar búi við og sé ekki mismunað um.

Þá verði einnig að gera athugasemd við þá fullyrðingu Kópavogsbæjar að það þurfi „sérstakar aðstæður“ til að sveitarstjórnum sé heimilt að samþykkja viðauka við fjárhagsáætlanir. Í 2. mgr. 63. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segi aðeins að það sé óheimilt að víkja frá fjárhagsáætlun samkvæmt 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina og því næst taldar upp aðstæður þar sem slíkt kunni að eiga við, þ.e. við „hvers kyns ákvarðanir, samninga eða aðrar fjárhagslegar ráðstafanir sem hafa í för með sér breytingar á tekjum, útgjöldum, skuldbindingum eða tilfærslur milli liða í fjárhagsáætlun í þegar samþykktri áætlun.“ Nánari leiðbeiningar um gerð viðauka megi finna í Leiðbeinandi verklagsreglum vegna viðauka fjárhagsáætlunar frá Reikningsskila- og upplýsinganefnd Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. nóvember 2018. Það sé vitaskuld ekkert sem standi lagalega í vegi fyrir þeirri ósköp eðlilegu og sjálfsögðu framkvæmd að samþykkja viðauka við samþykkta fjárhagsáætlun sveitarfélags vegna NPA samnings, ekki frekar en vegna annarra ákvarðana eða samninga sem bærinn geri eftir að fjárhagsáætlun sé samþykkt. Það að áætlun sé bindandi í tilliti til þess sem samþykkt hafi verið komi auðvitað ekki í veg fyrir nýjar ákvarðanir og gerð viðauka þeim til skýringar. Sveitarfélög hafi það í hendi sér að telja fram og sækja þá hlutdeild sem ríkið áætli við gerð nýrra samninga þegar þau vinni slíka viðauka. Þeir meinbugir sem séu á lögum, sem augljóslega eigi við um bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 38/2018, geti ekki komið til takmörkunar á réttindum fatlaðs fólks og kostnaðurinn sem af hljótist við að tryggja þær skuldbindingar verði einfaldlega að falla á þá opinberu aðila sem sé ætlað að bera ábyrgð á framkvæmdinni.

Meintur óskýrleiki laga varðandi aðstoðarverkstjórn, sem Kópavogsbær nefni í greinargerðinni, helgist ef til vill meira af vanþekkingu á inntaki 19. greinar Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, skertum skilningi á hugmyndafræðinni um sjálfstætt líf sem liggi til grundvallar lögunum og skorti á því að mat á stuðningsþörf kæranda sé unnið í samræmi við lög. Nú sé ótal margt í störfum fólks í stofnanabundinni þjónustu sem sé óljóst og þá væntanlega bundið sams konar annmörkum. Þannig sé hlutverk ráðgjafarþroskaþjálfa, forstöðumanna á heimilum og deildarstjóra ekki skilgreint í lögum en allir komi þeir með einhverjum hætti að því að aðstoða fatlaða einstaklinga, í mismiklu mæli, til að fara með lögformlegt hæfi sitt og njóta jafnrar stöðu fyrir lögum, án þess að umboð þeirra til þess sé skýrt í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þeir geti aðstoðað fólk í samskiptum við opinbera aðila eins og Tryggingastofnun, heilbrigðisstofnanir, jafnvel félagsþjónustu sveitarfélaganna sem og að eiga við einkaaðila á borð við stoðtækjaframleiðendur eða vinnustaði og/eða jafnvel að tala fyrir hönd viðkomandi við fjölskyldu sína og liðka fyrir að einstaklingurinn geti tekið þátt í viðburðum hennar. Þeir komi sömuleiðis að því að halda utan um skipulag aðstoðarinnar í þessu samhengi og reyna að tryggja að einstaklingurinn hafi stuðning frá stofnuninni til að taka þátt í samfélaginu og njóta sjálfræðis. Aðstoðarverkstjórnandi sé einfaldlega þessi aðili í lífi fólks með NPA þegar ljóst sé að fólk þurfi aðstoð við að fara með lögformlegt hæfi sitt og halda utan um verkstjórnina. Þeir fari ekki með umsýslu, rétt eins og það sé hlutverk einhvers í rekstrardeild sveitarfélagsins að halda utan um laun fólks sem starfi á stofnunum bæjarins og greiða því laun, byggt á yfirfærðum vinnuskýrslum sem sá aðili fái frá forstöðumönnum eða deildarstjórum.

Lög um nr. 38/2018 eru rammalög og veita þannig sveitarstjórnum svigrúm til að skipuleggja framkvæmd þjónustunnar í samræmi við markmið laga og heimildir þeirra. Meintur óskýrleiki sé því að einhverju leyti heimagerður og mögulega tengdur skorti á ábyrgri yfirstjórn við uppbyggingu þjónustunnar hjá sveitarfélaginu sjálfu og þekkingu á NPA. Líkt og jafnan eigi við um rammalög verði að minnsta kosti að rekja skýrleika í framkvæmd til athafna eða athafnaleysis sveitarfélagsins sjálfs til að afla sér nauðsynlegs skilnings og þekkingar á hugmyndafræðinni, móta stefnu og framkvæmd í samræmi við hana og haga áætlunum og reglum eftir því. Það sé sannarlega ekki skortur á upplýsingum, tengslanetum eða ráðstefnum sem sveitarfélög geti nýtt sér, en það virðist ekki hafa reynt að afla sér nauðsynlegar þekkingar eða grunns til að byggja þjónustuna með markvissum og skipulögðum hætti. Þegar verklagið hingað til hafi falist í því að eigna sér ófullnægjandi og brotið regluverk annars sveitarfélags, Reykjavíkurborgar, án þess að tileinka sér nauðsynlegan grunnskilning á efni og inntaki tengt NPA og hugmyndafræðinni um sjálfstætt líf eða sýna yfirhöfuð sjálfstæði í vinnubrögðum, sé auðvitað ekki við neinu öðru að búast en að viðkomandi sveitarfélag upplifi sig ekki hafa stjórn á framkvæmdinni og finnist hlutirnir óskýrir.

Ágætis birtingarmynd um vanþekkingu á NPA sem og firringu sveitarfélagsins á ábyrgð sinni á framkvæmdinni og skipulagi hennar, afhjúpist í skilningi þess á hlutverkum umsýsluaðila og aðstoðarverkstjórnanda. Ekki sé að sjá að sams konar misræmis gæti um hlutverk forstöðumanna og deildarstjóra á stofnunum og þeim sem annist umsýslu með stofnunum. Hlutverk forstöðumanna og deildarstjóra á þessum stofnunum verði væntanlega ekki fært undir rekstrardeildir sveitarfélaga. Greinarmunur á hlutverkum umsýsluaðila og aðstoðarverkstjórnanda sé ágætlega lýst í þriðja kafla Handbókar um NPA sem félagsmálaráðuneytið hafi gefið út í apríl 2019. Með hliðsjón af annarri stoðþjónustu laganna verði að segjast að regluverkið og leiðbeinandi reglur um NPA séu í engu óskýrari en önnur aðstoð sem sveitarfélagið annist á grundvelli laganna. Í raun sé því þveröfugt farið; það sé lítið sem ekkert til leiðbeiningar um framkvæmd annarrar stoðþjónustu en NPA og NPA sé það þjónustuform sem geri mestar kröfur á stjórnsýsluna innan ramma laganna. Það sé engum blöðum um það að fletta, eins og sjá megi á greinargerð ráðgjafa kæranda og SIS-matinu, að kærandi þurfi stuðning allan sólarhringinn og hann þurfi aðstoðarverkstjórn.

Kjarni málsins sé sá að sveitarfélagið hafi ekki myndað þá stjórnsýslulegu og faglegu umgjörð sem nauðsynleg sé til að annast málsmeðferð í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, málsmeðferðarákvæði laga nr. 38/2018 og markmið þeirra. Það virðist ekki vinna skyldubundið mat eftir VII. kafla laganna í því skyni að komast að efnislegri niðurstöðu um það sem best henti hverju sinni. Að auki sé sveitarfélagið að afgreiða mál og synja fólki um nauðsynlega aðstoð sem það eigi stjórnarskrárvarinn og lögbundinn rétt til í gegnum fyrirkomulag sem dragi úr áhrifum samráðs og afraksturs vinnu faglegs teymis um stuðningsþarfir fólks, án þess að fylgja eftir þeim kröfum sem lagðar séu á sveitarfélögin við tilkynningu ákvörðunar samkvæmt 34. gr. laga nr. 38/2018. Hvorki við tilkynningu ákvörðunar né í greinargerð Kópavogsbæjar séu lagaleg rök, gögn eða málefnaleg sjónarmið höfð uppi um kvörtunarefnið, þ.e. um stuðningsþarfir kæranda og NPA, og lítill skilningur virðist uppi um þau viðmið sem innleiðing Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, lög nr. 38/2018, lög nr. 88/2011 og lög nr. 40/1991 leggi til um gæði þjónustunnar. Engu ljósi sé varpað á það hvernig hafi verið komist efnislega að niðurstöðunni í ljósi fyrirliggjandi gagna, valdheimilda stjórnvalds til skyldubundins mats, málsmeðferðarkafla laga og almennra málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga. Því sé ástæða til að velta því fyrir sér hvort framkvæmdin við málsmeðferð umsókna um stoðþjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 kunni að leiða til þess að fjárhagsáætlanagerð sveitarfélagsins sé fyrir vikið grundvölluð á ófullnægjandi upplýsingum um raunverulega stuðningsþörf sem verði til þess að það noti þau óréttmætu og ómálefnalegu rök að hafna fólki um lögbundna aðstoð með óljósri vísan til fjárhagsáætlunar og reglna um meðferð opinberra fjármuna. Í því efni beri að hafa í huga að kærandi búi ekki einu sinni við þær grunnupplýsingar frá sveitarfélaginu um hvort og þá hvenær hann fái fullnægjandi NPA. Honum hafi aðeins verið synjað með vísan til fjárhagsáætlunar, hvað sem það þýði.

Eitt af markmiðum laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé að tryggja nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Meðferð stjórnvalda í málefnum fatlaðs fólks þurfi að miða að því og hún þurfi, líkt og í öllum málum sem varði lögvarða hagsmuni, mannréttindi og velferð, að vera skilvirk og leiða að þeirri ákvörðun sem sé best og réttust hverju sinni. Þegar ákvörðun um þjónustu sé tekin skuli hún byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sæki og hún skuli samkvæmt lögum vera tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu í því skyni tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að veitt þjónusta sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skuli hún veitt á því formi sem hann óski, sé þess kostur. Til að auka skilvirkni sveitarfélags og stuðla að vandari meðferð sé nauðsynlegt og mikilvægt að horfa heildrænt á starfsemi sveitarfélagsins í þessu samhengi, enda sé afgreiðsla umsókna um stoðþjónustu, þar með talið NPA, einungis eitt af verkefnum þess.

Framlög úr sjóðum sveitarfélagsins til réttinda umsækjenda um fullnægjandi stoðþjónustu hafi á undanförnum árum verið vanáætluð. Kærandi sé ekki fyrsti einstaklingurinn sem fái synjun á þjónustu með vísan til fjárhagsáætlunar, án þess að meðferð hafi verið í samræmi við lög og efnislega afgreiðslu í samræmi við skyldubundið mat. Í því samhengi megi til dæmis benda á úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 170/2019. Rétt eins og Útlendingastofnun, Túlkasjóður eða skóla- og menntaráð sveitarfélaga geti ekki borið fyrir sig takmarkanir á réttindum einstaklinga með vísan til fjármagns, sé Kópavogsbæ óheimilt að gera það í þessu máli. Á sama hátt sé fyrirkomulag sem sé knúið áfram með tímabundnum fjárveitingum í formi viðauka til málefna umsækjenda um stoðþjónustu ekki til þess fallið að styrkja innviði félagsþjónustunnar og stuðli ekki að hagkvæmni og skilvirkni hennar til lengri tíma litið. Ef til vill hafi reynst erfitt að setja fram raunhæfar spár um þróun umsókna um stoðþjónustu, en með tilliti til þess tíma sem liðinn sé frá því að sveitarfélögin tóku við málaflokknum og þann langa tíma sem fólk virðist þurfa að bíða til að fá viðeigandi aðstoð fáist ekki annað séð en að stefnumótun og áætlanagerð sveitarfélagsins hafi verið og sé ábótavant.

Að því sögðu telji kærandi að greinargerð Kópavogsbæjar veiti engin svör við kæruefninu. Kærandi ítrekar það sem fram komi í rökstuðningi með kærunni að ekki sé lögmæti fyrir ákvörðunum sveitarfélagsins, þ.e. að synjun þess á aðstoðarverkstjórn og samþykkt á aðeins hluta umsóttra vinnustunda fáist grundvallað með óstuddri vísan til fjárhagsáætlunar og tilfallandi reglna sveitarfélagsins með tilliti til lögmætisreglunnar. Þá hafi sveitarfélagið ekki rækt skyldur sínar í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins, málsmeðferðarreglur í VII. kafla og 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 við tilkynningu ákvarðananna, auk þess að veita rangar leiðbeiningar varðandi áfrýjanir þeirra. Kærandi telji að formgallar hafi verið á málsmeðferð sveitarfélagsins í því efni. Kærandi krefst þess að ákvarðanir sveitarfélagsins um synjun á fullnægjandi úthlutun á tímafjölda og aðstoðarverkstjórn verði úrskurðaðar ólögmætar og að umsókn hans um NPA verði afgreidd með fullnægjandi og viðeigandi hætti hið fyrsta. Til viðbótar óski kærandi eftir því að nefndin veki athygli ráðherra og Gæða- og eftirlitsstofnunar á brotalömum í reglum Kópavogsbæjar um NPA, á málmeðferð þeirra í umsóknum um þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 og á skipulagi og mótun faglegrar umgjarðar til að annast meðferð og afgreiðslu mála með vönduðum hætti í samræmi við lög.

III.  Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í greinargerð Kópavogsbæjar kemur fram að kærandi hafi sótt um NPA þjónustu allan sólarhringinn með umsókn, dags. 24. janúar 2019. Með umsókninni hafi fylgt dagskipulag kæranda þar sem þjónustuþörfin sé tilgreind frá mánudegi til föstudags, frá morgni þegar hann vakni til háttatíma að kvöldi. Kópavogsbær hafi sett í sínar reglur að allir umsækjendur um NPA þjónustu verði að undirgangast SIS-mat, liggi það ekki fyrir við umsókn. Í handbók um NPA sé að sama skapi mælst til þess að umsækjendur framvísi slíku mati sem sé ætlað að varpa gleggra ljósi á stuðningsþörf. Kærandi hafi farið í SIS-mat og stuðningsþörf hans sé metin XI sem sé vel yfir meðallagi og upp í mjög háa stuðningvísitölu, breytileg heilsu- og hegðunarþörf. Í tilviki kæranda sé heilsuþörf metin 4 og hegðunarþörf 0. Með vísan til fyrirliggjandi gagna um stuðningsþörf kæranda sé ljóst að hann þurfi ekki aðstoð yfir nótt og því hafi umsókn hans verið synjað að hluta. Samþykkt þjónusta nemi 487 klukkustundum á mánuði eða 16 klukkustundum á dag. Samþykkt stuðningsþjónusta sé því umfram það sjálfsmat sem hafi fylgt umsókn kæranda.

Tekið er fram að þrátt fyrir að mat kæranda sé að hann sé í þörf fyrir sólarhringsþjónustu eigi hann ekki skilyrðislausan rétt til slíkrar þjónustu. Sú þjónusta sveitarfélagsins sé háð ýmsum forsendum, þar með talið fjármagni. Ljóst sé af bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018 að fjármagn til veitingar þjónustu í formi NPA sé takmarkað á tímabilinu 2018-2022 á meðan unnið sé að innleiðingu þessarar þjónustu. Sveitarfélögin hafi því þurft að skilyrða samþykki sín fyrir því að mótframlag ríkisins sé tryggt, sbr. heimild í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um NPA nr. 1250/2018. Ríkið setji ramma í kringum það fjármagn sem varið sé í þetta þjónustuform og sama geri sveitarfélögin í sinni fjárhagsáætlun sem sé bindandi samkvæmt 63. gr. sveitarstjórnarlaga. Óheimilt sé að víkja frá fjárhagsáætlun nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Slíkt sé þó aðeins heimilt við sérstakar aðstæður sem ekki séu taldar eiga við í máli þessu.

Við setningu laga nr. 38/2018 hafi sveitarfélög gagnrýnt rýrt kostnaðarmat löggjafans á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga, að þau væru alls ekki fullnægjandi. Mörg ákvæði laganna séu mjög opin og óljós sem bæði skapi óvissu um þær viðbótarkröfur sem lagðar séu á sveitarfélögin og þann viðbótarkostnað sem af þeim hljótist og þar með fjármögnun þeirra. Sú fjárhagslega áhætta sem í þessu felist stríði gegn kröfu um ábyrga fjármálastjórn hins opinbera samkvæmt lögum um opinber fjármál. Dæmi um óskýrt ákvæði sé ákvæðið um aðstoðarverkstjórn í 2. mgr. 11. gr. Þar komi fram að ef notandi eigi erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar skuli hann eiga rétt á aðstoð við hana, sbr. þó 6. gr. Í 6. gr. sé ekki fjallað nánar um aðstoðarverkstjórn heldur fjalli ákvæðið um samninga við einkaaðila. Þar segi að mat á þjónustuþörf og ákvörðun um þjónustu skuli alltaf vera á hendi sveitarfélagsins eða byggðasamlags. Í greinargerð með frumvarpi til laganna sé ekki að finna aðra skýringu en þá að rétturinn til aðstoðarverkstjórn sé til að uppfylla ákvæði Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem kveði á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kunni að þarfnast þegar það nýti gerhæfi sitt.

Óljóst sé hvernig viðbótarframlag vegna aðstoðarverkstjórnar sé ákveðið en ef það sé ákveðið sem viðbótar vinnustundir í NPA samningi muni sveitarfélagið þurfa að greiða 10% þeirrar upphæðar til umsýsluaðila sem sveitarfélaginu þyki óeðlilegt í ljósi þess hlutverks sem aðstoðarverkstjóra um umsýsluaðila sé ætlað í reglugerð nr. 1250/2018. Þar sé aðstoðarverkstjórnandi skilgreindur sem aðstoðarmaður sem starfi í umboði notandans og hafi það hlutverk að aðstoða notanda sem geti ekki annast verkstjórn að fullu sjálfur. Frekari útlistun á hlutverki aðstoðarverkstjóra sé svo að finna í 10. gr. reglugerðarinnar og þar sé ákveðinn samhljómur með hlutverki og skyldu umsýsluaðila, sbr. 12. gr. sömu reglugerðar. Þar segi meðal annars að hlutverk umsýsluaðila sé að aðstoða notendur við að finna og velja aðstoðarfólk, gera ráðningasamninga, greiða laun, veita notendum aðstoð við gerð vaktaáætlunar og skipulag NPA og svo framvegis. Umsýsluaðili kæranda sé NPA miðstöðin sem fái 10% af samningsupphæð kæranda til að sinna þessu hlutverki. Það sé því álit Kópavogsbæjar að kærandi eigi að geta leitað til umsýsluaðila síns um aðstoð við verkstjórn og því sé ekki brotið á réttindum hans þó að fjármagn sé ekki fyrir hendi til að hann feli einu af aðstoðarfólki sínu þetta verkefni. Með öðrum orðum að ekki séu til staðar þær aðkallandi aðstæður sem kalli á endurmat á forgangi við úthlutun þjónustu (fjármagns) eða að farið sé fram á viðauka við fjárhagsáætlun.

Í tilviki kæranda liggi fyrir að ekki sé unnt að verða við umsókn hans að fullu vegna fjárhagsáætlunar Kópavogsbæjar. Meginreglur um meðferð opinberra fjármuna gildi um NPA, þar á meðal að stuðlað sé að hagkvæmni og forsvaranlegri nýtingu á sameiginlegum gæðum, sbr. Handbók um NPA. Niðurstaða mats á stuðningsþörf kæranda þyki ekki kalla á að farið verði fram úr fjárhagsáætlun vegna brýnnar þarfar hans. Að mati Kópavogsbæjar sé þörfum kæranda vel sinnt með þeim samningi sem hafi verið gerður og undirritaður 18. mars 2020 sem og þeim samningi sem kærandi hafi gert við sinn umsýsluaðila.

IV.  Niðurstaða

Kærðar eru synjanir Kópavogsbæjar, dags. 4. febrúar og 17. mars 2020, á umsóknum kæranda um sólarhringsþjónustu í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar og greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda. Þann 18. mars 2020 skrifaði kærandi undir samning við Kópavogsbæ sem kvað á um að hann fengi úthlutað 487 vinnustundum að meðaltali á mánuði til þess að mæta stuðningsþörf sinni.

Samkvæmt 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 5. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála skal stjórnsýslukæra berast úrskurðarnefnd velferðarmála skriflega innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun, nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggist á. Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk í Kópavogi má skjóta ákvörðun deildarfundar vegna ágreinings um mat á fjölda vinnustunda beint til úrlausnar úrskurðarnefndar velferðarmála. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 11. júní 2020. Kærufrestur samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/2015 var því liðinn vegna ákvörðunar frá 4. febrúar 2020 þegar kæra barst nefndinni. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá berist hún að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Fyrir liggur að í ákvörðuninni var ekki leiðbeint um kæruleið og kærufrest til úrskurðarnefndarinnar svo sem bar að gera samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Að því virtu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en liðnum kærufresti og verður hún því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Heimilt sé að setja í samkomulag notanda og sveitarfélags um vinnustundir fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku óháð fötlun. Matið taki einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 10. gr. er svohljóðandi:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.

Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“     

Í 4. gr. reglna Kópavogsbæjar um NPA segir að umsækjandi um NPA skuli vera í verkstjórnarhlutverki í lífi sínu, geta ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist. Þurfi umsækjandi aðstoð við að koma þörfum sínum á framfæri skuli skilgreint í samningi notanda við velferðarsvið með hvaða hætti verkstjórnarhlutverk hans sé tryggt gagnvart aðstoðarverkstjórnanda og/eða foreldri ef um börn er að ræða.

Í 6. gr. reglnanna er fjallað um grunnmat. Þar segir í 1. mgr. að í samráði við umsækjanda skuli fara fram mat á því hvort notendastýrð persónuleg aðstoð sé hentugt fyrirkomulag til að mæta þjónustuþörfum umsækjanda. Við matið sé tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda sem og mati velferðarsviðs á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skuli sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði. Þá segir í 2. mgr. 6. gr. að ef ekki liggi fyrir mat á stuðningsþörf frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins (SIS-mat) skuli óskað eftir slíku og það skuli koma til viðbótar við grunnmat.

Samkvæmt 7. gr. reglnanna er umsókn lögð fyrir deildarfund þjónustu- og ráðgjafardeildar fatlaðra að loknu mati. Afgreiðsla umsóknar skal byggð á fyrirliggjandi mati, SIS mati, öðrum gögnum og fjárhagsáætlun sveitarfélagsins. Ef umsókn sé samþykkt skal setja fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð (25%) og að kostnaðarhlutdeild sveitarfélagsins rúmist innan fjárhagsáætlunar. Niðurstaðan skuli vera skjalfest og rökstudd og tilkynnt umsækjanda bréflega.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir.

Kærandi hefur gert athugasemd við að í reglum Kópavogsbæjar um NPA sé gert að skilyrði að fyrir liggi mat á stuðningsþörf frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, SIS-mat, við mat á því hvort NPA sé hentugt fyrirkomulag til að mæta þjónustuþörfum umsækjanda. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2018 segir meðal annars um mat á áhrifum frumvarpsins að almennt sé miðað við að sveitarfélög veiti þjónustu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins á grundvelli samræmds mats á stuðnings- eða þjónustuþörfum. Frá byrjun árs 2011 þegar þjónustan hafi færst til sveitarfélaga hafi svonefnt SIS-mat verið notað í þessum tilgangi. Gert sé ráð fyrir að sú aðferð verði áfram lögð til grundvallar og að miðlæg framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga standi undir stærstum hluta þjónustu ákvæðum frumvarpsins. Í athugasemdum við 31. gr. í frumvarpi til laga nr. 38/2018 kemur fram að teymið sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu skuli byggja það mat á samræmdum matsaðferðum, svo sem SIS-mati sem hafi verið notað til að meta stuðningsþarfir fatlaðs fólks, en það hafi einnig gagnast til að raða fólki á biðlista og við útdeilingu fjármagns. Það útiloki þó ekki að önnur matstæki verði nýtt reynist þau betur. Af framangreindum reglum Kópavogsbæjar er ljóst að SIS-mat er einn liður í því að leggja heildstætt mat á þjónustuþarfir umsækjenda um NPA. Að því virtu telur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að gera athugasemd við að slíkt mat þurfi að fylgja umsókn.

Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin er tekin. Í því skyni skal sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda, sbr. 33. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 34. gr. að ef umsókn um þjónustu sé hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skuli ákvörðun rökstudd skriflega. Gera skal grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðun byggist. Einnig skal leiðbeint um leiðir til þess að fá ákvörðun endurskoðaða.

Líkt og áður greinir sótti kærandi um sólarhringsþjónustu í formi NPA og fékk samþykktar 487 vinnustundir að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf sinni. Umsókn um 243 tíma var hins vegar synjað og ber bréf sveitarfélagsins frá 4. febrúar 2020 með sér að henni hafi eingöngu verið synjað með vísan til fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins. Þá sótti kærandi um greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda en þeirri umsókn var synjað, einnig með vísan til fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins. Að öðru leyti var ekki gerð grein fyrir því á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvarðanirnar byggðust og var það fyrst í greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar að fram kom að með vísan til fyrirliggjandi gagna um stuðningsþörf kæranda hafi þótt ljóst að hann þyrfti ekki aðstoð yfir nótt og því hafi umsókn hans verið synjað að hluta.

Samkvæmt framangreindum málsmeðferðarreglum bar Kópavogsbæ í kjölfar umsókna kæranda um sólarhringsþjónustu og greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda að framkvæma heildstætt mat á stuðningsþörf hans, þ.e. hversu marga tíma kærandi þurfi að jafnaði á mánuði og hvort hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki séð af gögnum málsins að slíkt mat hafi einungis farið fram á grundvelli þarfa kæranda eins og kveðið er á um í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018, heldur hafi matið takmarkast við fjárhagsáætlun sveitarfélagsins. Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er Kópavogsbæ skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með því að synja umsóknum kæranda eingöngu með vísan til fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins, sbr. og framangreint ákvæði 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018, var þeirri skyldu ekki fullnægt. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Kópavogsbæ að taka umsóknir kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Synjanir Kópavogsbæjar á umsóknum A, um sólarhringsþjónustu í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar og greiðslu fyrir aðstoðarverkstjórnanda, eru felldar úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson