Má nr. 9-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 9/2023

Fimmtudaginn 11. maí 2023

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 4. janúar 2023, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á umsókn hans um húsnæðisúrræði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 17. desember 2017, sótti kærandi um búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ. Umsóknin var samþykkt og sett á biðlista. Í ársbyrjun 2019 var kærandi fluttur tímabundið á hjúkrunarheimili í C og síðar á hjúkrunarheimili í D þar sem hann er nú búsettur. Kærandi kveðst enn bíða úthlutunar húsnæðis frá Hafnarfjarðarbæ og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 11. janúar 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Sú beiðni var ítrekuð með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. febrúar 2023. Greinargerð Hafnarfjarðarbæjar barst úrskurðarnefndinni 15. febrúar 2023 og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. febrúar 2023. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 20. mars 2023 og voru þær kynntar Hafnarfjarðarbæ með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. mars 2023. Frekari athugasemdir bárust ekki. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 2. maí 2023, var óskað eftir nánari upplýsingum og gögnum frá Hafnarfjarðarbæ vegna kærumálsins. Svar og gögn bárust 10. maí 2023.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er greint frá því að kærandi sé fatlaður maður sem sé vistaður á Hjúkrunarheimilinu D vegna þess að félagsþjónustan í Hafnarfirði hafi ekki haft nein úrræði fyrir hann á þeim tíma er bróðir kæranda hafi leitað til félagsþjónustunnar. Kærandi hafi búið hjá bróður sínum í um tvö ár í Hafnarfirði á meðan hann hafi verið að bíða eftir búsetuúrræði. Því miður hafi kærandi ekki búið við góðar aðstæður á þeim tíma og félagsþjónustan hafi vitað af því. Bróðir kæranda hafi þurft að fara úr landi og hafi nauðsynlega vantað búsetuúrræði fyrir kæranda. Bróðir kæranda hafi ekki getað annað en að vista kæranda á hjúkrunarheimili, sem hafi átt að vera tímabundið, því að Hafnarfjarðarbær hafi ekki haft búsetuúrræði. Þegar bróðir kæranda hafi komið til baka til landsins hafi hann misst leiguhúsnæði sitt og ekki hafi verið pláss fyrir kæranda á nýja heimili bróður hans. Kærandi hafi því verið fluttur á Hjúkrunarheimilið C til frambúðar, svo síðar á D. Félagsþjónustan hafi verið meðvituð um að það stæði til að fatlaður maður sem hafi verið í þeirra umsjá, undir 67 ára, ætti að flytja til frambúðar á dvalarheimili fyrir aldraða í C.

Þar sem kærandi sé undir 67 ára aldri eigi hann rétt samkvæmt lögum nr. 38/2018 á að fá búsetu og þjónustu þar sem hann kjósi að búa. Hjúkrunarheimili sé ekki staður fyrir fatlað fólk yngra en 67 ára. Það sé skýr vilji kæranda að búa í Hafnarfirði. Kærandi hafi beðið í fimm ár eftir húsnæði í Hafnarfirði vegna úrræðaleysis sveitarfélagsins. Hafnarfjarðarbær hafi vitað vel af þörf kæranda til búsetu og þjónustu til margra ára en aldrei hafi verið brugðist við því. Réttindagæslumenn hafi farið á D til að hitta kæranda og kanna vilja hans. Í fyrstu hafi kærandi verið ánægður á D en núna eftir langa dvöl á hjúkrunarheimili þar sem mikið hafi verið um dauðsföll og lítið við að vera vilji kærandi flytja aftur í Hafnarfjörð. Einnig hafi hann tjáð vilja sinn til þess að búa í Hafnarfirði við persónulegan talsmann sinn. Kærandi búi á afskekktum stað úti á landi langt frá Hafnarfirði og sé mikið félagslega einangraður. Hann sakni þess að geta ekki farið í göngutúra í bænum, farið í búðir, bíó, leikhús, tónleika og að stunda fleiri félagslegar athafnir. Þeir fáu ættingjar sem kærandi eigi að og vilji heimsækja hann geti það ekki auðveldlega vegna fjarlægðar.

Í bréfi frá Hafnarfjarðarbæ, dags. 8. júlí 2022, komi fram að „Hafnarfjarðarbær hafði ekki haft afskipti af þessum ráðstöfunum fjölskyldunnar“, það er að kærandi yrði fluttur tímabundið á hjúkrunarheimili úti á landi. Svo virðist sem sveitarfélagið hafi ekki kannað vilja kæranda eða útskýrt fyrir honum hans réttindi. Í sama bréfi sé ekki rætt við kæranda sjálfan til að kanna vilja hans heldur einungis rætt við hjúkrunarforstjóra á D þann 19. júní 2022, sem sé eftir að réttindagæslumaður hafi upplýst Hafnarfjarðarbæ um að kærandi vildi flytja í Hafnarfjörð og hafi beðið lengi eftir húsnæði í sveitarfélaginu. Sveitarfélagi beri skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum, sbr. 32. gr. laga nr. 38/2018. Kærandi eigi umsókn um búsetu hjá félagsþjónustunni í Hafnarfirði. Hann hafi hvorki fengið skrifleg svör eins og beri að gera samkvæmt stjórnsýslulögum né verið kynnt áætlun um hvernig skuli staðið að afgreiðslu umsóknarinnar. Stjórnvöld eins og Hafnarfjarðarbær þurfi að fara eftir málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig beri að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því ef fyrirséð sé að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir og upplýsa um ástæður tafanna, auk þess hvenær ákvörðunar um búsetuúrræði sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Við þetta sé því að bæta að því lengur sem kærandi sé vistaður í úrræði sem hvorki henti honum né hann sé sáttur við því meira brjóti Hafnarfjarðarbær gegn sjálfsákvörðunarrétti hans og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Brýnt sé að úr því verði bætt hið fyrsta. Kærandi fari fram á að Hafnarfjarðarbær hraði afgreiðslu máls hans vegna alvarlegra brota á réttindum hans og krefjist þess að viðeigandi búsetuúrræði á þeim stað sem hann kjósi að búa verði fundið, án frekari tafa með tilliti til 9. gr. laga nr. 38/2018.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Hafnarfjarðarbæjar er vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 16. júní 2021 í máli nr. E-2712/2020 og niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í málum er varða stöðu fatlaðs fólks á biðlistum eftir sértæku húsnæðisúrræði, svo sem mál nr. 340/2022. Af þeim málum megi ljóst vera mikilvægi þess fyrir umsækjendur að sveitarfélagið, sem ábyrgðaraðili á framkvæmdinni, vinni markvisst og skipulega að áætlun um það hvenær samþykkt þjónusta geti hafist og hvaða viðeigandi og fullnægjandi þjónusta standi umsækjendum til boða á biðtímanum ef útséð sé að samþykkt umsókn komist ekki til framkvæmdar innan þriggja mánaða, sbr. 8., 9. og 10. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Enn fremur að unnin verði einstaklingsbundin þjónustuáætlun í samræmi við 7. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimilum sínum. Þegar litið sé til stöðu kæranda í dag, hvar hann búi við verulega skert borgaraleg og félagsleg réttindi og hindranir á því að fá notið grundvallarfrelsis sökum „varanlegrar“ vistunar á sjúkrastofnun, sem kunni út af fyrir sig að vera skilgreind sem mismunun og tilefnislaus frelsisskerðing og honum fatlandi, sé litlum vafa undirorpið að kærandi hafi haft ríka hagsmuni af því að áðurnefndum ákvæðum yrði fylgt eftir.

Líkt og greina megi af bréfi Fjölskylduþjónustu Hafnarfjarðar, dags. 25. mars 2019, undirrituðu af tilteknum félagsráðgjafa, hafi engar áætlanir verið uppi hjá sveitarfélaginu um úrlausn á aðkallandi húsnæðisvanda kæranda og þörf hans fyrir stoðþjónustu allan sólarhringinn í samræmi við metna stuðningsþörf. Af dagál frá 19. mars. 2019 virðist sem rótina að framangreindu bréfi megi rekja til símtals sem félagsráðgjafinn hafi átt við bróður kæranda, E, og óska hans eftir „yfirlýsingu frá sveitarfélaginu um að Hafnarfjörður hafi ekki búsetuúrræði fyrir [A], hann sé búinn að vera á biðlista í tvö ár og ekkert í augsýn með heimili fyrir hann“. Í dagálnum komi fram að færni- og heilsumatsnefnd hafi synjað vistunarmati um varanlega vist kæranda á hjúkrunarheimili en að E sækti eftir yfirlýsingu sveitarfélagsins sökum þess að hann hygðist áfrýja niðurstöðunni. Segir enn fremur í dagálnum að félagsráðgjafinn muni skrifa yfirlýsingu sem styðji við matið. Erfitt sé að sjá á hvaða lagagrundvelli og gögnum sá gjörningur byggi þar sem frekari lagarök og sjónarmið, að höfðu tilliti til réttinda og lagalegs réttar kæranda hnígi að því að stjórnvaldið ætti að bregðast við í samræmi við neikvæðar skyldur og verða ekki við óskum E í þessu efni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9897/2018. Hvað sem líði „tilhlutun“ bróður kæranda og verulegt inngrip hans í réttindi sem séu varin í stjórnarskrá og alþjóðlegum mannréttindasamningum sem og í lögbundnum rétti kæranda til að njóta húsnæðis og endurgjaldslausrar stoðþjónustu í samræmi við lög nr. 38/2018, komist þau ekki til framkvæmda í stjórnsýslulegu tómarúmi. Samkvæmt þessum tiltekna dagál og bréfi félagsráðgjafans, hafi flutningur kæranda orðið að veruleika fyrir tilstuðlan sveitarfélagsins, með atbeina félagsráðgjafa fjölskyldudeildar, í máli sem bróðir kæranda hafi borið upp við ráðgjafann, án þess að lögformlegt hæfi kæranda hafi verið viðurkennt, varið og tryggt í því ferli.

Umræddur flutningur í ársbyrjun 2019, nánar tiltekið á Hjúkrunarheimilið C en ekki F eins og missagt sé í gögnum, hafi ekki verið tilkominn að ósk kæranda eða til hans stofnað að hafðri viðurkenningu á sjálfsákvörðunarrétti hans og lögformlegu hæfi. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9897/2018 séu ítrekaðar þær skyldur sem hvíli á stjórnvöldum um að tryggja sjálfsákvörðunarrétt fatlaðs fólks þegar teknar séu ákvarðanir sem hafi áhrif á hagsmuni þess og daglegt líf, sbr. ákvörðun um vist á hjúkrunarheimili, og „að viðkomandi fái fullnægjandi fræðslu um áhrif þess sem og ferlið sé með þeim hætti að fyrir liggi að hann hafi samþykkt umræddar ráðstafanir“. Nálgun sveitarfélagsins virði að vettugi löghæfi kæranda, sem persónu að lögum, til að njóta jafnrar meðferðar sem fatlaður lögaðili, hvort heldur í samræmi við almennar stjórnsýslureglur eða í ljósi krafna sem leiða má af lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir þar sem kveðið sé sérstaklega á um að við framkvæmd laganna skuli alþjóðlegum skuldbindingum, sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir, framfylgt, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, og að ákvarðanataka skuli byggjast á viðeigandi aðlögun. Þá sé rétt að vísa til viðurkenningar Hæstaréttar á miska í máli nr. 50/2021 þar sem ágallar í málsmeðferð sveitarfélags hafi verið sagðir fela í sér meingerð gegn réttindum fatlaðs einstaklings sem hafi að ósekju og gegn sínum vilja verið vistaður á hjúkrunarheimili. Það mál hafi jafnframt komið á borð úrskurðarnefndar velferðarmála og niðurstaða hennar í því máli verið kæranda í vil.

Eins og umboðsmaður Alþingis hafi áður komið á framfæri við sveitarfélagið, sbr. mál nr. 10899/2021, eigi fatlað fólk lögbundinn rétt samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 til þess að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það búi, til jafns við aðra, og það sé í samræmi við þá meginreglu laganna að virðing sé borin fyrir mannlegri reisn, sjálfræði og sjálfstæði þess. Tilhlutun fjölskyldumeðlims og stjórnvalds sem bindi enda á þennan rétt feli þar af leiðandi í sér verulegt inngrip og „getur haft þýðingu um stjórnskipulega verndaðan rétt hans til að stofna og halda heimili, sbr. 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu“. Fjölskylda kæranda, eða réttara sagt einn tiltekinn bróðir hans, hafi ekki lagalega heimild til að taka ákvörðun um búsetu kæranda þegar ljóst sé að tilætlunin leiði til verulegs réttindamissis, tekjuskerðingar eða mismununar á grundvallarfrelsi og því sem jafngildi sem næst hreppaflutningi á fötluðum einstaklingi. Ástæða stjórnvaldsins til könnunar hafi því ekki aðeins verið ærin heldur jafnframt í samræmi við skyldur þess.

Fyrir vikið sé, í fyrsta lagi, einkennilegt að sveitarfélagið taki þátt í og styðji við ólögmæta tilhlutun bróður kæranda á réttindi og rétt fatlaðs einstaklings að höfðu ljósi til almennra stjórnsýslureglna og umsóknar kæranda um sértækt húsnæðisúrræði í sveitarfélaginu. Á stjórnvaldinu hvíli neikvæð skylda til að aðhafast ekki þegar gengið sé á grundvallarréttindi og frelsi fólks, auk þess sem telja verði að samkvæmt rannsóknarreglu hafi sveitarfélaginu borið að kanna málið til hlítar áður en gengið hafi verið frá skriflegri yfirlýsingu, að ósk bróður kæranda, um beiðni sem því hafi ekki verið skylt að verða við. Gerð yfirlýsingarinnar, til stuðnings tilraunum bróður kæranda um að koma honum fyrir á hjúkunarheimili, sé stjórnvaldsákvörðun. Í því samhengi, þegar ljóst hafi verið í hvað stefndi, verði jafnframt að átelja sveitarfélagið fyrir athafnaleysi við aðkallandi vanda kæranda þar eð það hafi verið í þess í höndum frá desember 2017 að vinna að nauðsynlegri áætlun og viðeigandi úrlausn og gæta meðalhófs. Það sé engum blöðum um það að fletta að vistun á sjúkrastofnun/hjúkrunarheimili sé íþyngjandi, óviðeigandi og ónauðsynleg í tilviki manns á Xaldri með þroskahömlun þegar lögbundinn réttur hans standi til félagslegs húsnæðis og fullnægjandi stoðþjónustu.

Í öðru lagi og með hliðsjón af stjórnarskrárvörðum réttindum, alþjóðlegum skuldbindingum og markmiðum, bæði félagsþjónustulaga og laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, verði að ætla að ríkari skyldur hvíli á sveitarfélaginu til þess að gæta sérstaklega að réttindum fatlaðra einstaklinga við meðferð mála og á því hvíli athafnaskylda til að varna því að réttindi þeirra séu fyrir borð borin. Jöfn meðferð fatlaðs fólks, sem ætlun sé að sé til að mynda tryggð í lögum nr. 38/2018 með ákvæðum um viðeigandi aðlögun, sbr. 3. mgr. 1. gr., feli í sér að fatlaðir umsækjendur eigi ekki að búa við sömu formlegu meðferðina heldur verði í hverju tilviki fyrir sig að grípa til nauðsynlegra og viðeigandi ráðstafana til þess að þeir njóti viðurkenningar á lögformlegu hæfi sínu, jafnra tækifæra og allra grundvallarréttinda til jafns við aðra. Samkvæmt 27. gr. laga nr. 38/2018 hvíli enn fremur þær skyldur á starfsfólki að standa vörð um hagsmuni fatlaðs fólks og gæta þess að réttindi þess séu virt.

Sveitarfélaginu sé vel kunnugt um þær sakir sem hafi verið bornar á bróður kæranda og hvernig aðkoma hans að málum kæranda hingað til hafi litast af eigin hagsmunum en ekki hagsmunum og réttindum kæranda. Dagálar sem fylgi málinu, til að mynda frá 3. og 18. janúar 2018, gefi glögga mynd af aðvörunum um hversu trúverðugur málsvari bróðirinn sé, ásamt því að lög kveði skýrt á um viðurkenningu á lögformlegu hæfi kæranda. Kærandi bendi á að bróðirinn hafi ekki fengið að gerast persónulegur talsmaður hans samkvæmt réttindagæslulögum og að starfsháttum Sýslumannsins á H við vinnslu á beiðni um ráðsmann hafi verið harðlega mótmælt af fjölskyldu kæranda á sínum tíma. I yfirvöld hafi synjað bróðurnum um sambærilegt hlutverk þar í landi sem hafi verið ástæða þess að hann hafi flogið með kæranda til fundar við Sýslumanninn í H og lækni hjá J og farið svo samdægurs aftur til I eftir að allir pappír hafi verið stimplaðir. Enda hafi það farið svo að bróðirinn hafi yfirgefið landið og hætt öllum samskiptum við kæranda eftir flutninginn á D. Markmiðið og ásetningurinn hafi verið öllum augljós, það hafi átt að koma kæranda fyrir á Íslandi eftir uppgjör dánarbús foreldra þeirra í I og fara svo af landi brott. Þess vegna sé einkennilegt að sveitarfélagið hafi lagt gjörningnum lið og standi nú í því að verja hann með vísunum í orð bróðursins.

Vinnubrögðin, sbr. það sem lýst sé í dagálum, geti með veiku móti talist fagleg eða í samræmi við frumkvæðisskyldu og gæðaviðmið. Þá virðist máttlitlar tilraunir hafa verið gerðar til að veita kæranda aðlagaða persónulega ráðgjöf og málsmeðferð sem taki mið af skerðingu hans og þörfum líkt og lög kveði á um, eða leggi með nokkrum hætti sjálfstætt faglegt mat og áætlun til að ráða úr aðstæðum hans. Telja verði að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð sviðsins, faglegri könnun á aðstæðum og þörfum ómarkviss og alið af sér óskilvirkar úrlausnir. Hrópandi ósamræmi sé á milli þeirrar stoðþjónustu sem kæranda hafi verið veitt af hálfu sveitarfélagsins, þ.e. fáeina tíma í liðveislu, og þeirra örlaga að vera vistaður „varanlega“ á sjúkrastofnun og fulljóst að viðeigandi félagsleg úrræði höfðu ekki verið fullreynd. Þá virðist ráðgjafi hafa verið í litlum og lítt byggilegum samskiptum við kæranda sjálfan og lítið hugað að því að standa með réttindum hans og hagsmunum. Á einum stað sé kærandi meira að segja minntur á að hann geti alltaf leitað til ráðgjafans eða hringt í hann ef eitthvað sé, þrátt fyrir að búa við skerðingu og verulegar hindranir til þess að geta nýta sér það. Ábyrgðin á því að leita sér aðstoðar og fá úrlausn sé lögð á herðar kæranda og honum gert að aðlaga sig að formgerðum og leiðum sem geri ekki ráð fyrir honum og sé honum framandi. Á sama tíma sé aldrei leitast við að heyra í kæranda sjálfum og valdefla hann í þeim kúgandi aðstæðum sem hann finni sig í, ekki einu sinni andmæla því að hann yrði sendur óforspurður og af ónauðsyn inn á sjúkrastofnun. Þvert á móti séu allar upplýsingar sóttar til fólks sem hafi fjárhagslega hagsmuni af honum og hvíli á fullyrðingum um að kæranda líði vel og leitist ekki sjálfur við að sækja eitthvað annað. Það geti hvorki talist faglegt né í samræmi við lög.

Varðandi staðhæfingu Hafnarfjarðarbæjar um að fjölskylda kæranda hafi upplýst fjölskyldu- og barnamálasvið um að gert væri ráð fyrir að um væri að ræða varanlega búsetu skal tekið fram að með „fjölskyldu“ sé væntanlega átt við upplýsingar í símtali við sama bróður og áður, þ.e. þann sem kærandi hafi nú kært fyrir að hafa brotið á sér og haft af sér fé, sbr. dagál 19. mars 2019. Eins ófullnægjandi og þau gögn séu um sjálfstæðan framburð kæranda til ráðstöfunarinnar, að veittum upplýsingum um þýðingu hennar fyrir réttindi hans og lögbundinn rétt sem ættu að standa til grundvallar upplýstri ákvörðun hans til þessa íþyngjandi og ónauðsynlega úrræðis, gefi gögnin auk þess ekki til kynna meintar óskir kæranda til þess að flytja á D. Hvergi í dagálunum sé í raun minnst á hjúkrunarheimilið. Eina vísunin til „varanlegrar“ vistunar sem komi fram í dagálunum, og vitað sé til að kærandi hafi verið í hvíldarinnlögn á, sé C. Þar hafi kærandi dvalið í sjö vikur yfir áramót 2018 til 2019, aðskilinn af sömu „fjölskyldu“ og sveitarfélagið hafi séð lítið athugavert við að verið væri að reyna að ráðstafa búsetu hans inn á sjúkrastofnun í öðru sveitarfélagi.

Þá sé vart hægt að tala um að vistun fatlaðs fólks á hjúkrunarheimilum, og sú mismunun sem af henni leiði, sé „varanleg búseta“. Fatlað fólk missi ekki löghæfi sitt og lögbundinn rétt til að sækja um húsnæði og stoðþjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 við það eitt að fara á hjúkrunarheimili. Líkt og áðurnefndur dómur Hæstaréttar gefi til kynna geti fatlað fólk átt umsókn um stoðþjónustu í hverju því sveitarfélagi sem það kjósi, sbr. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018, og gert væntingar til þess að hún verði tekin til meðferðar og afgreidd í samræmi við lög. Eins og áður segi hafi dómurinn staðfest viðurkenningarkröfu málsaðila um að annmarkar á stjórnsýslulegri meðferð sveitarfélagsins á lögbundum rétti hans til stoðþjónustu hafi valdið honum miska þar sem hann hafi orðið af réttindum sem varin séu í stjórnarskrá og alþjóðlegum mannréttindasamningum og tryggð séu með lögum nr. 38/2018.

Enn fremur verði að gera þá sjálfsögðu kröfu á sveitarfélagið, í ljósi þeirra mikilsverðu hagsmuna sem séu í húfi og þar sem um stjórnsýsluframkvæmd sé að ræða, að viðkomandi lögaðili sé bæði inntur álits og upplýstur með formlegum hætti þegar umsókn hans um sértækt húsnæðisúrræði sé sögð ekki lengur gild og að honum sé gefið færi til andmæla. Kærandi, eða einhver í hans umboði, hafi altént ekki lagt fram lögformlega beiðni um afturköllun umsóknarinnar heldur virðist hún byggja á samskiptum ráðgjafa við bróður kæranda í síma. Þar sem í gögnum málsins sé hvorki að finna lögformlega beiðni kæranda um afturköllun umsóknar um sértækt húsnæðisúrræði né formlega tilkynningu eða afgreiðslu sveitarfélagsins um að hann hafi verið tekinn af biðlista standi réttindagæslumaður við þá fullyrðingu að umsókn kæranda um búsetu, sem hafi verið móttekin 17. desember 2017, sé enn í fullu gildi og að hann sé enn á biðlista. Að teknu tilliti til réttaröryggissjónarmiða og skýrleika verði að ætla að hvers konar breyting á stöðu umsóknar til lögbundins réttar verði að byggja almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins.

Tekið er fram að kæra til úrskurðarnefndar velferðarmála og ahugasemdir réttindagæslumanns séu unnar í samvinnu við kæranda og persónulegan talsmann hans, í kjölfar tilkynningar þeirra um að vistunin á sjúkrastofnun brjóti á réttindum kæranda og óska um að hann fái notið viðeigandi stoðþjónustu á eigin heimili og félagslegra réttinda á grundvelli laga nr. 38/2018 eins og annað fólk með þroskahömlun með sambærilegar stuðningsþarfir á sama aldri. Það sé því blátt áfram einkennilegt að sjá tilraunir til að halda öðru fram hér og, að því er virðist, algert vitundar- og athafnaleysi gagnvart þeim réttindamissi og þeirri mismunun sem fylgi vistun á hjúkrunarheimili. Að sama skapi sé einkennilegt, og ekki til þess fallið að vekja traust á fagmennsku sviðsins og viðurkenningu þess á manngildi fatlaðs fólks, að sjónarmið sveitarfélagsins hvíli á tveimur samtölum sem hvorug séu við kæranda sjálfan. Enn og aftur sé honum haldið utan mála og engin viðeigandi aðlögun viðhöfð í samræmi við markmið laga nr. 40/1991 og nr. 38/2018 og gæðaviðmið um félagslega þjónustu við fatlað fólk.

Samkvæmt þeim fjölskyldumeðlimum kæranda sem sviðið hafi haft sambandi við, þ.e. K og L, sé það sem eftir þeim sé haft í dagál, dags. 14. febrúar 2023, aukinheldur rangt og alvarlegar athugsemdir séu gerðar við vinnubrögð þess starfsmanns sem hafi tekið dagálinn niður. Því sé harðlega andmælt að kærandi hafi ekki ljáð þeim óskir sínar um að fá aftur búið í Hafnarfirði eða þau áliti að það fari vel um hann á D. Þrátt fyrir eflaust ágætis aðbúnað á stofnuninni búi kærandi hins vegar við félagslega aðgreiningu, margvíslegan skort á aðstoð og hindrarnir til þess að fá notið almennra réttinda sem þau K og L hafi rækilega komið á framfæri í samtali sínu við starfsmann sviðsins. Það sé engu líkara en að sveitarfélagið átti sig ekki á því að kæran sé unnin að tilstuðlan og með stuðningi persónulegs talsmanns kæranda og sé ekki lögð fram af tilefnislausu. Kærandi, með stuðningi síns persónulega talsmanns, vilji flytja af D í þá viðeigandi búsetu sem hann hafi sótt um árið 2017 til Hafnarfjarðarbæjar.

Í málatilbúningi Hafnarfjarðarbæjar megi alloft sjá tilvísanir um að kæranda líði vel þar sem hann sé hverju sinni, stutt meintum orðum annarra en hans sjálfs og án nokkurrar tilraunar til sjálfstæðs faglegs mats á því. Hugmyndir virðist uppi um að það fái ljáð gjörningum og annmörkum stjórnsýsluframkvæmdarinnar einhvers konar lögmæti eða réttmæti. Svo virðist sem manngildi kæranda og löghæfi í samþættingu við lagaleg og fagleg sjónarmið skipti stjórnvaldið síður máli sem og hvernig flutningurinn á D hafi verið tilkominn og hvaða réttindamissir hafi hlotist af honum. Þrátt fyrir vitneskju um skert hæfi bróður kæranda til þess að gæta hagsmuna hans, sögu af vanrækt og brotum og nokkuð augljósan ásetning um að koma kæranda fyrir á öldrunarstofnun til þess að fá sjálfur flúið land með „fjölskyldu“ sinni sitji eftir að sveitarfélagið hafi ekki spyrnt fótum við tilætlunum bróðursins, heldur stutt við þær.

Réttindagæslumaður hafi kallað eftir gögnum frá Hjúkrunarheimilinu D sem geti staðið til frekari skýringar á stjórnsýslunni að baki ákvörðun um vistun kæranda og sögu þess að hann finni sig ekki þar í dag. Sökum anna á hjúkrunarheimilinu og leyfa meðal stjórnenda hafi því miður ekki gefist tími til að afla þeirra fyrir uppgefinn frest sem hafi verið veittur til að skila athugasemdunum. Væntingar standi hins vegar til þess að gögnin berist réttindagæslumanni bráðlega. Hann muni upplýsa úrskurðarnefndina um hvort hann sjái þar eitthvað sem kunni að þjóna gagni við málsmeðferð hennar og sé tilefni frekari athugasemda.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að kærandi hafi sótt um búsetu í Hafnarfirði í desember 2017 og farið á biðlista þar sem ekkert húsnæði hafi þá verið tiltækt sem hentaði honum og hans aðstæðum. Kærandi hafi þá búið á heimili bróður síns og fjölskyldu hans. Eins og fram komi í svarbréfi fjölskyldu- og barnamálasviðs til réttindagæslumanns, dags. 8. júlí 2022, hafi kærandi flutt í F í ársbyrjun 2019 og síðar á Hjúkrunarheimilið D og hafi það verið að tilhlutan fjölskyldu hans. Fjölskyldu- og barnamálasvið líti ekki svo á að það sé hlutverk sviðsins að kanna sérstaklega allar ákvarðanir sem teknar séu í fjölskyldum skjólstæðinga sviðsins varðandi búsetu eða annað, nema sérstök ástæða sé til og það hafi ekki verið gert í þessu tilviki. Hins vegar hafi starfsmaður sviðsins upplýst þáverandi réttindagæslumann um þessa ákvörðun vegna tiltölulega ungs aldurs kæranda og vegna gruns um að aðbúnaður hans á heimili bróðursins væri ekki sem skyldi, en meðal annars hafi verið grunur um að misfarið væri með fé hans. Lögheimili kæranda hafi verið flutt úr Hafnarfirði að D og samkvæmt upplýsingum frá bróður kæranda hafi honum fallið þessi tilhögun vel. Fjölskylda kæranda hafi upplýst fjölskyldu- og barnamálasvið um að gert væri ráð fyrir að um væri að ræða varanlega búsetu og ekki áformað að hann flytti í Hafnarfjörð á ný. Kærandi hafi því verið tekinn af biðlista eftir búsetuúrræði í Hafnarfirði og því rangt sem haldið sé fram í kvörtun réttindagæslumanns að hann hefði beðið í fimm ár eftir búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ.

Í tilefni af kvörtun réttindagæslumanns hafi fjölskyldu- og barnamálasvið haft samband við forstöðumann á D og fjölskyldumeðlimi kæranda, bróður hans og mágkonu, sem sé persónulegur talsmaður hans. Að þeirra sögn hafi kærandi ekki látið í ljós óskir um að flytja í Hafnarfjörð og samdóma álit þeirra sé að vel fari um hann á heimili sínu. Kærandi sé, að sögn forstöðumanns heimilisins, virkur í félagsstarfi á staðnum og áformað sé að hann fái liðveislu til að geta farið meira út af heimilinu, en hann muni hafa látið í ljós áhuga á því.

Eins og hér hafi komið fram hafi kærandi ekki verið á biðlista eftir búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ síðastliðin ár. Lögheimili kæranda sé í öðru sveitarfélagi og engin ný umsókn hafi borist vegna hans um húsnæði í Hafnarfirði. Fjölskylda og starfsmenn heimilisins kannist ekki við að kærandi hafi óskað eftir að flytjast búferlum í Hafnarfjörð. Því virðist sem krafa réttindagæslumanns sé á misskilningi byggð.

IV.  Niðurstaða

Kærð er afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar á umsókn kæranda um húsnæðisúrræði sem er frá desember 2017. Kærandi kveðst enn bíða úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Í ársbyrjun 2019 var kærandi fluttur tímabundið á hjúkrunarheimili í C og í febrúar 2019 var sótt um færni- og heilsumat fyrir kæranda þar sem ekki var fyrirséð hvenær hann fengi búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ. Síðar á árinu 2019 var kærandi fluttur á Hjúkrunarheimilið D að tilstuðlan fjölskyldu kæranda þar sem hann er nú búsettur. Umboðsmaður kæranda hefur gert ýmsar athugasemdir við þessar ráðstafanir og þátt sveitarfélagsins í þeim.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Um stjórnvaldsákvörðun er að ræða þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum til úrskurðarnefndarinnar innan þriggja mánaða frá því að umsækjanda berst tilkynning um ákvörðunina. Nefndin úrskurðar um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lög nr. 38/2018 og reglur sveitarfélaga, settum á grundvelli þeirra.

Af framangreindu er ljóst að úrskurðarvald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti tiltekinnar ákvörðunar eða ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laga nr. 38/2018 og málsmeðferðina í aðdraganda ákvörðunarinnar. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun vegna flutnings kæranda á hjúkrunarheimilið í D þar sem, eins og áður segir, flutningurinn var ekki á forræði Hafnarfjarðarbæjar. Að því virtu kemur sá þáttur málsins ekki til skoðunar hjá nefndinni.

Undantekning frá framangreindri meginreglu um úrskurðarvald nefndarinnar er að finna í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem mælt er fyrir um að heimilt sé að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls en kæra þessi er einmitt lögð fram á þeim grundvelli. Hafnarfjarðarbær hefur vísað til þess að kærandi hafi verið tekinn af biðlista eftir búsetuúrræði vegna flutningsins á D þar sem fjölskylda kæranda hafi upplýst fjölskyldu- og barnamálasvið að gert væri ráð fyrir að um væri að ræða varanlega búsetu og ekki áformað að hann flytti í Hafnarfjörð á ný. Af hálfu kæranda hefur meðal annars komið fram að kærandi, eða einhver í hans umboði, hafi ekki lagt fram lögformlega beiðni um afturköllun umsóknar um sértækt húsnæðisúrræði. Þá hafi sveitarfélagið ekki sent formlega tilkynningu um að kærandi hafi verið tekinn af biðlista og því sé það afstaða kæranda að umsóknin sé enn í fullu gildi og hann enn á biðlista.

Með erindi úrskurðarnefndar til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 2. maí 2023, var meðal annars óskað eftir upplýsingum um með hvaða hætti og hvenær kærandi hafi verið tekinn af biðlistanum og hvort kæranda hafi verið tilkynnt um það. Í svari sveitarfélagsins, dags. 10. maí 2023, kom fram að ættingjar kæranda hafi upplýst um það símleiðis að kærandi væri kominn í varanlega búsetu að D og í framhaldi af því hafi hann verið tekinn af biðlistanum. Ekki væri að sjá í gögnum málsins að kæranda hafi verið tilkynnt um það formlega.

Af framangreindu er ljóst að málsaðilum ber ekki saman um hvort umsókn um búsetuúrræði frá árinu 2017 sé enn í gildi og hafi verið virk frá árinu 2019 eða eftir flutninginn að D. Ljóst er að sá flutningur var í samráði við fjölskyldu kæranda en að mati úrskurðarnefndar liggur þó ekki fyrir með óyggjandi hætti að kærandi hafi viljað afturkalla umsókn sína um búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ. Úrskurðarnefndin telur að Hafnarfjarðarbæ hafi borið að ganga úr skugga um vilja kæranda varðandi samþykkta umsókn hans um búsetu hjá sveitarfélaginu, þ.e. hvort líta mætti svo á að kærandi væri með flutningnum að D að afturkalla umsókn sína eða að honum hefði að minnsta kosti verið tilkynnt með skýrum hætti að með þessari ráðstöfun væri hann ekki lengur á biðlista eftir húsnæði hjá sveitarfélaginu. Að því virtu er það mat nefndarinnar að kærandi hafi í raun átt virka umsókn um búsetuúrræði hjá Hafnarfjarðarbæ.

Kemur þá til skoðunar hvort afgreiðsla á umsókn kæranda hafi verið í samræmi við meginreglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði.

Í 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:

„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma. Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“

Í 9. gr. reglugerðarinnar er fjallað um röðun á biðlista. Þar segir að raða skuli á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og komi fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skuli kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðisúrræði og öðrum þeim úrræðum sem standi til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skuli sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hafi fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.

Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.

Þar sem Hafnarfjarðarbær leit svo á að kærandi ætti ekki virka umsókn um búsetu frá árinu 2019 er ljóst að ekkert var unnið í máli kæranda frá þeim tíma. Þrátt fyrir að kærandi hafi verið í öðru búsetuúrræði er óhjákvæmilegt annað en að líta svo á að afgreiðsla á umsókn kæranda um búsetuúrræði hafi tafist óeðlilega. Lagt er fyrir Hafnarfjarðarbæ að hraða afgreiðslu málsins. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verðir frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna, stöðu á biðlista og auk þess hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga og 8. og 10. gr. reglugerðar nr. 370/2016.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Hafnarfjarðarbæ að hraða afgreiðslu máls kæranda.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir