Mál nr. 39/2013.
Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík
Miðvikudaginn 12. febrúar 2014 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 39/2014:
Kæra A
á ákvörðun
Kópavogsbæjar
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hér eftir nefnd kærandi, hefur með kæru, dags. 19. ágúst 2013, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Kópavogsbæjar, dags. 21. maí 2013, á umsókn hennar um fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl 2013 og fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013.
I. Málavextir og málsmeðferð
Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð og fjárhagsaðstoð í formi láns hjá Kópavogsbæ með umsókn, dags. 18. apríl 2013. Í umsókninni kemur ekki fram fyrir hvaða tímabil kærandi óskar eftir fjárhagsaðstoð en af öðrum gögnum málsins má ráða að kærandi hafi óskað eftir fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl. Þá má af öðrum gögnum ráða að kærandi sæki um fjárhagsaðstoð í formi láns á meðan verið sé að vinna í umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri hjá Tryggingastofnun ríkisins. Þó virðist hafa verið litið svo á við afgreiðslu umsóknar kæranda að hún hafi einungis sótt um fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013. Umsókn kæranda var tekin fyrir á teymisfundi hjá velferðarsviði Kópavogs þann 8. maí 2013 þar sem eftirfarandi var bókað:
„Samþykkt að veita afturvirkan framfærslustyrk skv. 11. gr. fyrir apríl og framfærslulán fyrir maí skv. 16. gr.“
Ekki liggur fyrir að kæranda hafi verið tilkynnt bréflega um afgreiðslu teymisfundar á umsókn hennar. Af gögnum málsins má þó ráða að kærandi hafi fengið upplýsingar um afgreiðsluna í gegnum síma. Kærandi áfrýjaði ákvörðun teymisfundar til félagsmálaráðs Kópavogsbæjar með bréfi, dags. 12. maí 2013. Félagsmálaráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 21. maí 2013 og samþykkti svohljóðandi bókun:
„Félagsmálaráð staðfestir bókun teymisfundar.“
Niðurstaða félagsmálaráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. maí 2013. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 19. ágúst 2013. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2013, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kæranda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kæranda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Kópavogsbæjar þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Kópavogsbæjar barst með bréfi, dags. 28. ágúst 2013. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 30. ágúst 2013, var bréf Kópavogsbæjar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.
II. Málsástæður kæranda
Kærandi kveðst hafa sótt um fjárhagsaðstoð vegna veikinda. Hún hafi um áratugaskeið barist við geðheilsuna en stór skurðaðgerð haustið 2013 hafi slegið hana út af laginu. Ónæmiskerfi hennar hafi hrunið og hún metin 75% öryrki til tveggja ára. Kærandi kveðst hafa misst vinnuna árið 2010 og ekki treyst sér til að byrja á nýjum vinnustað og hafi því farið í nám. Það hefði hún ekki getað gert án þess að safna sér í varasjóð því geðheilsan leyfi henni ekki að lifa á bankaláni þar til námsláni sé úthlutað í lok annar. Þess vegna hafi hún átt pening á bankabók um áramótin 2012-2013 í stað þess að vera í skuld. Hefði kærandi verið í vanskilum við bankann hefði hún fengið fjárhagsaðstoð hjá bænum, en hún hafi dottið úr námi og ekki fengið námslán. Kærandi telur skjóta skökku við að fyrirhyggja hennar í fjármálum og þrautsegja verði til þess að hún fái engar tekjur í þrjá mánuði.
III. Sjónarmið Kópavogsbæjar
Í athugasemdum Kópavogsbæjar vegna kærunnar kemur fram að í 11. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð segi að réttur til fjárhagsaðstoðar skapist í þeim mánuði sem sótt sé um aðstoð og að jafnaði sé um eftirá greiðslur að ræða. Ekki sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra en tvo mánuði frá því að umsókn sé lögð fram. Rökstuddar ástæður verði að réttlæta slíka aðstoð og verði skilyrðum fjárhagsaðstoðar að vera fullnægt allt það tímabil sem sótt sé um. Þá segi í 19. gr. reglnanna að eigi umsækjandi, maki hans eða sambýlingur eignir umfram íbúðarhúsnæði sem umsækjandi búi í eða hafi hann nýlega selt eignir sínar skuli umsækjanda vísað á lánafyrirgreiðslu í banka þótt tekjur séu undir viðmiðunarmörkum. Þessu ákvæði hafi verið beitt um bankainnstæður. Samkvæmt skattframtali hafi kærandi átt bankainnstæðu að fjárhæð 620.549 kr. Í viðtali hafi komið fram að um hafi verið að ræða námslán en af máli kæranda hafi mátt ráða að hún hafi framfleytt sér með námsláninu fram til þess að hún hafi leitað til félagsþjónustunnar og að hún hafi orðið að gera hlé á námi sínu vegna veikinda. Samkvæmt 23. gr. reglna um fjárhagsaðstoð njóti einstaklingar sem stundi lánshæft nám ekki réttar til fjárhagsaðstoðar. Kópavogsbær bendir á að með vísan til 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð hafi kærandi ekki átt rétt á fjárhagsaðstoð lengra aftur en tvo mánuði frá því umsókn hafi verið lögð fram þann 18. apríl 2013. Því hafi aðeins komið til greina að greiða fjárhagsaðstoð frá 18. febrúar 2013 að því skilyrði uppfylltu að skilyrði fjárhagsaðstoðar hafi verið uppfyllt það tímabil. Fyrir hafi legið að umsækjandi hafi verið í námi við Háskóla Íslands. Kærandi hafi skilað inn læknisvottorði, dags. 19. apríl 2013, og ljóst hafi verið að kærandi myndi ekki ljúka prófum á vorönn 2013. Við afgreiðslu umsóknar kæranda hafi þannig fléttast saman réttur til afturvirkar aðstoðar sem sé skilyrtur, að umsækjandi hafi verið í lánshæfu námi og hafi fengið greidd námslán fyrir haustönn í janúar 2013 sem samkvæmt viðmiðunarupphæð fjárhagsaðstoðar, sem hafi verið 147.700 kr, hafi átt að nægja til framfærslu í rúmlega fjóra mánuði. Í ljósi aðstæðna og með hliðsjón af reglum hafi verið samþykkt að veita kæranda fjárhagsaðstoð frá 1. apríl 2013. Kópavogsbær gerir kröfu um að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
IV. Niðurstaða
Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð frá 30. desember 2003, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um hvort Kópavogsbæ hafi borið að samþykkja umsókn kæranda, dags. 18. apríl 2013, um fjárhagsaðstoð. Líkt og að framan greinir kemur hvorki fram í umsókn kæranda né í ákvörðunum Kópavogsbæjar fyrir hvaða tímabil kærandi óskar eftir fjárhagsaðstoð. Það er þó mat úrskurðarnefndarinnar að miða verði við að kærandi hafi óskað eftir fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl 2013 ásamt fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013.
Í upphafi telur úrskurðarnefndin rétt að árétta á að í umsókn kæranda er ekki tilgreint fyrir hvaða tímabil óskað er fjárhagsaðstoðar. Þá er í ákvörðunum sveitarfélagsins ekki tilgreint fyrir hvaða tímabil synjað er um greiðslu fjárhagsaðstoðar en samþykkt var að veita afturvirka fjárhagsaðstoð fyrir apríl 2013 og fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013. Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemdir við framangreint. Tekið skal fram að ákvörðun um að synja eða samþykkja umsókn um fjárhagsaðstoð er stjórnvaldsákvörðun. Það er óskráð meginregla að stjórnvaldsákvörðun verður að vera efnislega skýr og ákveðin svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Enn fremur er mikilvægt að við endurskoðun ákvarðana hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála liggi fyrir skýrar upplýsingar um fyrir hvaða tímabil umsækjandi óskar fjárhagsaðstoðar og fyrir hvaða tímabil sveitarfélagið synjar að greiða fjárhagsaðstoð. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ákvörðun Kópavogsbæjar frá 8. maí 2013, sem ekki liggur fyrir að hafi verið birt kæranda, og 21. maí 2013, sem birt var kæranda með bréfi, dags. 22. maí 2013, hafi ekki verið í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um að vera efnislega skýrar og ákveðnar. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að gætt sé að framangreindu þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir hjá sveitarfélaginu.
Úrskurðarnefndin áréttar að ekki liggur fyrir að kæranda hafi verið birt ákvörðun sveitarfélagsins sem tekin var á teymisfundi þann 8. maí 2013. Framangreind ákvörðun fól í sér samþykki fyrir fjárhagsaðstoð fyrir apríl 2013 og fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013 og þannig synjun á beiðni kæranda um fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar og mars 2013. Slík ákvörðun telst til stjórnvaldsákvarðana og ber að birta í samræmi við 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en þar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Vitneskja málsaðila um efni stjórnvaldsákvörðunar er forsenda þess að hann hafi möguleika á því að taka afstöðu til hennar og haga ráðstöfunum sínum í samræmi við hana. Ekki liggur þó fyrir að kærandi hafi ekki getað gætt réttinda sinna vegna þessa annmarka enda má ráða af öðrum gögnum málsins að kærandi hafi fengið upplýsingar um afgreiðslu teymisfundar í gegnum síma. Tekið skal fram að samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar á hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Það er enda í samræmi við 12. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að hafa framangreint í huga við töku og birtingu stjórnvaldsákvarðana.
Þá bendir úrskurðarnefndin á að í 1. málsl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið skýrt á um að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda. Endanleg ákvörðun sveitarfélagsins í málinu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. maí 2013. Ákvörðuninni fylgdi ekki rökstuðningur sem fullnægir skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga og bar sveitarfélaginu því að leiðbeina aðila máls um heimild til eftirfarandi rökstuðnings. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til sveitarfélagsins að tryggja að fyrirmælum 1. málsl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga sé fylgt þegar stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélagsins eru ekki rökstuddar.
Vegna tilvísunar Kópavogsbæjar til 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Kópavogsbæ telur úrskurðarnefndin rétt að benda á að samkvæmt ákvæðinu er ekki skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en tvo mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Í 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga segir hins vegar að aldrei sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. laganna kveður því á um rýmri rétt en fram kemur í reglum Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. laganna var nýmæli með lögum nr. 34/1997, um breytingu á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Í athugasemdum sem fylgdi frumvarpi að baki lögunum sagði að ekki yrði gert ráð fyrir því að reglur sveitarfélaga kvæðu á um greiðslur aftur í tímann og sérstök tímamörk í því sambandi. Var ástæðan sú að með því væri verið að leggja til að almennar reglur kröfuréttar sættu vissum takmörkunum. Slíkar takmarkanir á almennum lögum í landinu yrðu einungis settar með lögum, en reglur sveitarfélaga gætu ekki þrengt almennan rétt sem í landslögum fælist. Beinir úrskurðarnefndin þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að reglur sveitarfélagsins verði endurskoðaðar með þetta í huga.
Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.
Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl 2013 og fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013. Samþykkt var að greiða henni fjárhagsaðstoð fyrir apríl 2013 og fjárhagsaðstoð í formi láns fyrir maí 2013. Í máli þessu er því ágreiningur um hvort Kópavogsbæ hafi borið að samþykkja umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð aftur í tímann fyrir janúar, febrúar og mars 2013. Í rökstuðningi Kópavogsbæjar vegna kærunnar kemur fram að kærandi hafi einungis getað átt rétt á greiðslu fjárhagsaðstoðar tvo mánuði aftur í tímann, sbr. 11. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð. Þá er vísað í að kærandi hafi átt bankainnstæðu og skv. 19. gr. reglnanna skuli umsækjanda vísað á lánafyrirgreiðslu í banka þótt tekjur séu undir viðmiðunarmörkum eigi hann eignir umfram íbúðarhúsnæði sem hann búi í. Enn fremur vísar Kópavogsbær til 23. gr. reglnanna sem kveði á um að einstaklingar sem stundi lánshæft nám njóti ekki fjárhagsaðstoðar. Í rökstuðningnum kemur að lokum fram að við afgreiðslu umsóknar kæranda hafi fléttast saman réttur til fjárhagsaðstoðar aftur í tímann, sú staðreynd að kærandi hafi verið í lánshæfu námi og að hún hafi fengið greidd námslán fyrir haustönn í janúar 2013 sem hafi átt að nægja til framfærslu í rúmlega fjóra mánuði.
Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemdir við rökstuðning Kópavogsbæjar sem fram hefur komið við meðferð kærumálsins. Vísað er til nokkurra ákvæða reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð og að fléttast hafi saman ýmis sjónarmið. Úrskurðarnefndin bendir á að beiðni nefndarinnar um rökstuðning fyrir kærðri ákvörðun er þáttur í rannsókn nefndarinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Rannsókn úrskurðarnefndarinnar á að leiða hið sanna og rétta í ljós í máli og er gengið út frá því að umbeðinn rökstuðningur fyrir kærðri ákvörðun sé skrifleg greinargerð um þau sjónarmið sem raunverulega voru ráðandi við úrlausn máls. Það er mat úrskurðarnefndarinnar rökstuðningur Kópavogsbæjar hafi ekki verið nægjanlega skýr enda verður ekki af honum ráðið hvort og að hvaða leyti synjunin hafi byggst á 11., 19. eða 23. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að gæta að framangreindu þegar óskað er upplýsinga frá sveitarfélaginu við meðferð kærumála hjá nefndinni.
Líkt og að framan greinir kemur fram í 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga að aldrei sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Ákvæði 2. málsl. 1. gr. 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Kópavogsbæ þrengir almennan rétt sem í ákvæði 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu felst og verður synjun um greiðslu fjárhagsaðstoðar aftur í tímann ekki byggð á ákvæði 11. gr. reglnanna. Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl þann 18. apríl 2013. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð skapast réttur til fjárhagsaðstoðar í þeim mánuði sem sótt er um aðstoð. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að umsókn kæranda hafi ekki varðað fjárhagsaðstoð aftur í tímann lengra en fjóra mánuði frá því að umsókn var lögð fram. Umsókn kæranda verður því ekki synjað á grundvelli 3. mgr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.
Í 3. málsl. 11. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð kemur fram að rökstuddar ástæður verði að réttlæta greiðslu fjárhagsaðstoðar aftur í tímann og verði skilyrðum fjárhagsaðstoðar að vera fullnægt allt það tímabil sem sótt er um. Í 19. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð kemur fram að eigi umsækjandi maki hans eða sambýlingur eignir umfram íbúðarhúsnæði sem umsækjandi eða fjölskylda hans býr í eða hafi hann nýlega selt eignir sínar skal umsækjanda að jafnaði vísað á lánafyrirgreiðslu banka og sparisjóða þótt tekjur viðkomandi séu undir viðmiðunarmörkum. Kópavogsbær hefur bent á að framangreindu ákvæði hafi verið beitt um bankainnstæður og samkvæmt skattframtali hafi kærandi átt bankainnstæðu að fjárhæð 620.549 kr. Samkvæmt fyrirliggjandi skattframtali vegna tekna kæranda 2012 átti hún bankainnstæðu að fjárhæð 620.549 kr. Telja verður að bankainnstæða teljist til eigna umfram íbúðarhúsnæði, sbr. 19. gr. reglnanna. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við synjun Kópavogsbæjar á umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð aftur í tímann fyrir janúar, febrúar og mars 2013 á grundvelli 19. gr. reglna Kópavogsbæjar um fjárhagsaðstoð. Í málinu liggur þó ekkert fyrir um að kæranda hafi verið vísað á lánafyrirgreiðslu banka eða sparisjóða og gerir úrskurðarnefndin athugasemd við það. Hin kærða ákvörðun verður þó staðfest.
Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 21. maí 2013, um synjun á umsókn A, um fjárhagsaðstoð aftur í tímann fyrir janúar, febrúar og mars 2013, er staðfest.
Bergþóra Ingólfsdóttir,
formaður
Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir Gunnar Eydal