Mál nr. 588/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 588/2021

Fimmtudaginn 10. mars 2022

A

gegn

Dalvíkurbyggð

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 5. nóvember 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Dalvíkurbyggðar, dags. 6. október 2021, vegna umsóknar hennar um stuðningsþjónustu.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 9. júlí 2021, sótti réttindagæslumaður fatlaðs fólks um stuðningsþjónustu frá Dalvíkurbyggð fyrir kæranda, annars vegar þjónustu einu sinni í viku til að hafa eftirlit með lyfjum, skipuleggja vikuna og fjármálin og hins vegar að geta óskað eftir þjónustu þegar henni líði mjög illa. Með bréfi Dalvíkurbyggðar, dags. 6. október 2021, var umsókn kæranda svarað.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 5. nóvember 2021. Með bréfi, dags. 9. nóvember 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Dalvíkurbyggðar vegna kærunnar. Greinargerð Dalvíkurbyggðar barst með bréfi, dags. 7. desember 2021, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. desember 2021. Athugasemdir bárust ekki. Með erindi, dags. 31. janúar 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu vegna málsins. Svar barst 14. febrúar 2022. Þann 17. febrúar 2022 óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari upplýsingum frá sveitarfélaginu og barst svar samdægurs.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún kæri synjun Dalvíkurbyggðar á umsókn hennar um stuðningsþjónustu. Kærandi telji að lítið hafi verið gert úr rétti hennar til að segja upp fólki sem hún hafi upplifað að væri ekki að vinna vel fyrir sig í liðveislu og að dregin hafi verið sú mynd að hún væri ítrekað að segja upp þjónustu. Kærandi geri athugasemd við að sett séu skilyrði um að hún nýti alla 15 liðveislutímana sem henni sé úthlutað áður en hún fái stuðningsþjónustu. Kærandi hafi ekki verið með liðveislu frá júlí 2021 og þar af leiðandi enga þjónustu.

Kærandi hafi sótt um þjónustu einu sinni í viku til að hafa eftirlit með lyfjum, skipuleggja vikuna og skipuleggja fjármálin. Þessa stuðningsþjónustu þurfi kærandi til að halda utan um líf sitt vegna fötlunar sem sé meðal annars einhverfa. Að mati kæranda sé það ekki hlutverk félagslegrar liðveislu að halda utan um lyf og fjármál með henni heldur að aðstoða hana við að stunda félagslíf. Kærandi telji það vera hlutverk stuðningsþjónustu sem sé til staðar í íbúðakjarnanum sem hún sé búsett í. Kæranda finnist mikilvægt að tekið sé mið af 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. a-lið um frelsi fatlaðs fólks til að taka eigin ákvarðanir, en ekki vera ásökuð um að hætta við þjónustu í þjónustuumsókn.

III. Sjónarmið Dalvíkurbyggðar

Í greinargerð Dalvíkurbyggðar er greint frá aðstæðum og fötlun kæranda. Tekið er fram að hún sé mjög sjálfstæð og dugleg stúlka sem vilji halda sem mest utan um sín mál sjálf og vilji fara sínar leiðir. Þegar kærandi hafi sótt um íbúð hjá leigufélagi Dalvíkurbyggðar hafi hún óskað eftir íbúð fyrir sig og dýrin sín. Í viðtali við hana áður en íbúðirnir hafi verið afhentar hafi hún ekki viljað þjónustu til sín en samt eiga möguleika á að leita eftir aðstoð ef á þyrfti að halda. Ráðgjafi og forstöðumaður íbúðakjarna hafi farið vel yfir þjónustuþörf með henni þar sem þörfin hafi verið metin svo að hún þyrfti ekki þjónustu daglega. Í sameiningu hafi verið ákveðið að í upphafi af nýju búsetuformi/leigumarkaði myndi hún fá innlit frá starfsmanni íbúðakjarnans tvisvar sinnum í viku í eina klukkustund í senn á meðan hún væri að koma sér fyrir og finna sinn takt í sjálfstæðri búsetu. Í raun hafi það verið óþarfi þar sem hún hafi áður nánast verið í sjálfstæðri búsetu, þrátt fyrir búsetu hjá föður. Á þessum tíma hafi kærandi verið með liðveislu í 15 tíma á mánuði og haft greiðan aðgang að liðveitanda sínum, ráðgjafa hjá félagsþjónustu og forstöðumanni íbúðakjarna. Auk þess hafi verið haldnir teymisfundir með ráðgjafa félagsþjónustu, kæranda sjálfri, liðveislunni og á tímabili forstöðumanns íbúðakjarna. Efni fundanna hafi verið margvíslegt en þar hafi meðal annars verið farið yfir fjármálin, lyfjamál og gert skipulag. Starfsmaður hafi tekið að sér að geyma umslög með peningum sem kærandi hafi fengið vikulega. Farið hafi verið yfir tekjur, útgjöld, hvernig valgreiðslur rúmuðust innan fjárhagsrammans og margt fleira. Kærandi hafi nýtt sér þá þjónustu í nokkrar vikur en svo óskað eftir lokum á því. Á fundunum hafi einnig verið gert dagskipulag, skipulag með þrifin og annað sem tengdist heimilishaldi, spjöld með hugmyndum að afþreyingu með liðveitanda og plan með heimanám. Ef kærandi hafi verið í vandræðum með að finna lausnir hafi allir reynt að leggjast á árarnar og finna leiðir. Þessi plön hafi ekki verið nýtt nema í nokkur skipti og jafnvel aldrei. Kærandi hafi þá ekki viljað þessar breytingar eftir umhugsun eða henni hafi fundist afskiptin of mikil. Kærandi hafi þá sjálf óskað eftir að þessu yrði breytt. Teymisfundir hafi ekki verið með reglulegu millibili heldur einungis ef kærandi hafi óskað eftir fundum en sjálfsagt sé að boða til skipulegra fund sé þess óskað. Þjónustuhópsfundur hafi lagt til að kærandi myndi nýta sér þá 15 tíma á mánuði sem hún hefði til að byrja með og síðan væri hægt að endurskoða erindi hennar ef tímarnir væru fullnýttir.

Í lok nóvember 2020 hafi kærandi lagst inn á geðdeild og haft miklar áhyggjur af því að upplýsa starfsfólk í íbúðakjarnanum um að hún væri komin í innlögn. Í framhaldinu hafi verið haldinn fundur með kæranda og ákveðið að setja upp prógramm eftir áramótin til að styðjast við. Í byrjun árs 2021 hafi forstöðumaður farið til kæranda en hún hafi ekki verið heima eða ekki svarað í þau nokkur skipti sem forstöðumaður hafi farið til hennar. Ekkert hafi orðið úr þeirri samvinnu að setja upp plan og reyna að fylgja því eftir.

Mikið sé búið að reyna að finna leiðir til að aðstoða kæranda við fjármálin en yfirleitt dugi veittar ráðleggingar í skamman tíma og hún vilji sjálf sjá um sín fjármál. Það sé líka búið að bjóða kæranda að fá fjárhaldsmann þar sem henni væri þá skammtaður peningur yfir vikuna eða mánuðinn en hún hafi ekki verið til í slíkt og hafi kannski ekki séð neinn fyrir sér í því hlutverki. Hins vegar hafi verið prófað að hafa einn starfsmann íbúðakjarnans sem hennar tengilið í fjármálum og aðstoð við að fara í banka og annað en það hafi ekki gengið upp. 

Það sé leitt ef kærandi sé að upplifa að það sé verið að gera lítið úr henni, það hafi aldrei verið ætlunin og beðist sé afsökurnar á því að svo hafi verið. Staðan sé þó þannig að þegar árekstrar hafi orðið eða kærandi ekki verið sátt þá hafi hún viljað hætta með þjónustuna og verði oft mjög hörundssár. Það sé hins vegar breytt því að nú sé hægt að ræða saman, reyna að komast að niðurstöðu og vinna með málið. Kærandi eigi mjög erfitt með að fá neitun og oft gangi ekki vel ef það sem hún er búin að ákveða fer ekki eins og hún hafi séð fyrir sér.

Rétt sé að kærandi hafi ekki verið með liðveislu frá því í júlí 2021 og þar af leiðandi engin liðveisluþjónusta. Kærandi sé með heimild til að nýta sér stuðningsþjónustu, alls 15 tíma á mánuði, sem hún hafi ekki verið að nýta til fullnustu. Þar sem breyting sé á starfsmannahaldi fyrir kæranda og hún ekki með liðveitanda eftir að hafa sjálf óskað eftir lokum á samskiptum sumarið 2021, sem ekki sé sammæli um, sé kærandi á bið eftir þjónustu. Þjónustuhópur hafi samþykkt að kærandi fengi 15 tíma í þjónustu á mánuði og verið sé að leita að starfsmanni/starfsmönnum í verkefnið. Kærandi hafi alltaf haft greiðan aðgang að ráðgjafa hjá félagsþjónustunni og hafi verið dugleg að nýta sér það. Hún hafi pantað tíma þegar eitthvað bjáti á eða ef hún þurfi ráðleggingar, sent tölvupósta, skilaboð, hringt eða komið við á skrifstofu allt eftir því hvað henti henni hverju sinni. Hún hafi alltaf fengið aðstoð við sín mál hvort sem um ræði aðstoð varðandi að skipuleggja fjármál, leiðbeiningar varðandi nám, skipulag eða annað það sem komi upp. Það hafi líka verið farið með henni á fund í skólanum, henni boðin aðstoð við læknisferðir, farið í bankann og fleira. Einnig hafi kærandi aðgang að forstöðumanni íbúðakjarnans í B en hún vinni að jafnaði á milli klukkan átta og fjögur á daginn og annað starfsfólk sé tilbúið að aðstoða hana ef hún óski eftir aðstoð og hægt sé að verða við því. Kærandi geti ávallt leitað til starfsmanna sem vinni í B séu þeir heimavið. Næturvakt sé í því húsi og því megi einnig sækja sér aðstoð á þeim tíma. Ekki sé hægt að segja til um sérstaka tíma sem hægt sé að sækjast eftir aðstoð hverju sinni. Einnig sé starfsmaður frá átta á morgnana til átta á kvöldin í bláu blokkinni í íbúðakjarnanum sem einnig sé hægt að leita til. Búið sé að fara yfir þessa hluti nokkrum sinnum með kæranda en hún hafi ekki nýtt sér það.

Í febrúar hafi kærandi komið til ráðgjafa á skrifstofu til að fara yfir ýmis mál. Hún sé í vinnu á tveimur stöðum og í skóla í C. Hún hafi einnig rætt um liðveisluna þar sem hún upplifi sig sem hlut og vilji fá fasta tíma í liðveislu. Ákveðið hafi verið að ráðgjafi myndi heyra í liðveitandanum með hvort hægt væri að festa betur niður tímana sem svo hafi verið gert. Í júlí hafi kærandi einnig óskað eftir því að hafa tvo starfsmenn í liðveislu/stuðningsþjónustu og hún sé á biðlista eftir öðrum starfsmanni. Eins og kærandi komi inn á í kæru til nefndarinnar hafi hún ekki verið með liðveitanda/stuðningsþjónustu frá því í júlí 2021 en sé enn á biðlista eftir þjónustu. Á sama tíma hafi kæranda verið boðin heimilisþjónusta frá Félagsþjónustu Dalvíkurbyggðar sem hún hafi hafnað vegna kostnaðar. Kæranda finnist óréttlátt að hún þurfi að greiða fyrir þá þjónustu sem fatlaður einstaklingur.

Í maí 2021 hafi átt að fara fram SIS-mat á kæranda en það hafi verið stoppað þegar upp hafi komið að hún væri eingöngu með þjónustu liðveitanda og því væri hún ekki að fylla þau skilyrði sem notendur þurfi að vera með til að fá SIS-mat. Kærandi hafi farið í barna SIS-mat árið 2017 en eigi ekkert nýrra mat en það. Þá hafi starfsmaður Píeta samtakanna haft samband í ágúst 2021 og óskað eftir því að iðjuþjálfi kæmi að málum kæranda til að vinna með tilfinningar hennar og að hún þyrfti að fá meiri aðstoð við heimili sitt og ætti að fá heimilisþjónustu.

Í október 2021 hafi kærandi orðið fyrir því óláni að brotna en hún hafi fengið aðstoð við að komast í myndatöku daginn eftir. Kærandi hafi fengið innlit tvisvar til þrisvar yfir daginn og heimilisþjónustu einu sinni í viku. Einnig hafi hún getað hringt í þjónustukjarnann ef eitthvað væri til að athuga hvort starfsfólk hefði möguleika á að aðstoða hana. Innlitið hafi hins vegar ekki varað lengi vegna árekstrar á milli kæranda og starfsmanns íbúðakjarnans sem hafi orðið til þess að hún hafi ekki lengur viljað þá þjónustu. Einnig hafi hún sent ráðgjafa skilaboð um að framvegis myndi hún eingöngu vilja skrifleg samtöl frá henni.

Þann 10. nóvember 2021 hafi kærandi og réttindagæslumaður komið á fund hjá ráðgjafa þar sem óskað hafi verið eftir þjónustu með lyf og fjármál og bensínstyrk til að geta sótt D. Réttindagæslumaður hafi komið kæranda í samband við D þar sem henni líki afar vel og hún sé að fara á fundi þar einu sinni í viku. Hún myndi helst vilja fara tvisvar sinnum í viku en telji sig ekki eiga kost á því vegna kostnaðar við bensín og hafi því óskað eftir styrk til félagsmálaráðs fyrir það. Einnig hafi verið farið yfir liðveislumálin og ákveðið að athuga með fund með fyrrum liðveitanda ásamt réttindagæslumanni og ráðgjafa. Þá hafi kærandi greint frá því að Píeta samtökin væru búin að greina hana og að fá höfnun sé það sem raski henni í lífinu. Að lokum sé tekið fram að kærandi hafi einnig aðgang að starfsmönnum félagsþjónustu, forstöðumanni íbúakjarna á milli klukkan átta og fjögur virka daga og starfsmönnum íbúðakjarna þegar þeir séu á svæðinu, næturvaktinni og starfsmanni í bláu blokk. Kærandi hafi nýtt sér það og sé hvött til að gera það áfram.

Í svari Dalvíkurbyggðar frá 17. febrúar 2022 kemur fram að kæran snúist um þá þjónustu sem hafi verið tekin af kæranda, þessi eina klukkustund í viku sem hafi farið í innlit, aðstoð við fjármál og aðstoð við heimilishald. Kærandi hafi ekki fengið aðra þjónustu í staðinn fyrir þessa einu klukkustund. Í raun hafi kæranda verið synjað um þá þjónustu þar sem hún sé fullfær um að sjá um það sjálf þar sem hún sé mjög sjálfstæð og dugleg ung kona. Það komi því ekki neinn starfsmaður til kæranda úr íbúðakjarnanum þar sem hún sé búsett. Það þyki kæranda ekki gott og hún vilji fá þjónustu þaðan. Varðandi liðveisluna þá sé kærandi með samþykkta 15 tíma á mánuði en sú þjónusta sé ekki komin í framkvæmd þar sem ekki sé fólk til að sinna verkefninu. Það sé þó álitamál hvort ekki hefði mátt vinna betur í því að fá starfsfólk og auglýsa oftar eftir liðveitendum. Einnig sé búið að segja við kæranda og réttindagæslumann að ef þörf sé á fleiri tímum í liðveislu verði það skoðað út frá þörfinni hverju sinni en hingað til hafi kærandi ekki nýtt sér þessa 15 tíma á mánuði þegar starfsmaður hafi verið í verkefninu. Ekki hafi komið nægilega skýr svör varðandi seinni liðinn í beiðni kæranda um þjónustu nema það að hún geti leitað til starfsmanna í íbúðakjarna og fengið aðstoð þar sem vakt sé allan sólarhringinn. Hins vegar sé ekki alltaf hægt að verða við þjónustu á stundinni en oftast gefist tími til þess að veita aðstoð. 

IV. Niðurstaða

Kært er svar Dalvíkurbyggðar frá 6. október 2021 vegna umsóknar kæranda um stuðningsþjónustu. Nánar tiltekið annars vegar þjónustu einu sinni í viku til að hafa eftirlit með lyfjum, skipuleggja vikuna og fjármálin og hins vegar að geta óskað eftir þjónustu þegar henni líði mjög illa. Í svari Dalvíkurbyggðar kemur ekki fram með skýrum hætti hvernig brugðist var við þeirri umsókn. Eftir nánari athugun telur úrskurðarnefnd velferðarmála ljóst að fyrir liggi synjun er varðar fyrri liðinn og mun nefndin því taka þann þátt málsins til meðferðar.

Í VII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er fjallað um stuðningsþjónustu. Markmið stuðningsþjónustu er að aðstoða og hæfa notendur sem þurfa aðstæðna sinna vegna á stuðningi að halda við athafnir daglegs lífs og/eða til þess að rjúfa félagslega einangrun. Stuðningsþjónusta skal stefna að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsi, sbr. 25. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laganna er sveitarfélagi skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim sem búa á eigin heimilum og þurfa aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Stuðningsþjónustu skal veita svæðisbundið með þeim hætti sem best hentar á hverjum stað. Aðstoð skal veitt fjölskyldum barna sem metin eru í þörf fyrir stuðning. Aðstoð skal veitt innan og utan heimilis samkvæmt reglum sem sveitarfélagið setur.

Í 3. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli gefa út leiðbeiningar um framkvæmd stuðningsþjónustu, tímafjölda og mat á þörf fyrir þjónustu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Þá segir að sveitarstjórn skuli setja nánari reglur um stuðningsþjónustu á grundvelli leiðbeininga ráðherra. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur viðkomandi sveitarstjórnar. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 27. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um mat á stuðningsþörfum. Þar segir að áður en aðstoð sé veitt skuli sá aðili sem fari með stuðningsþjónustu meta þörf í hverju einstöku tilviki. Læknisvottorð skuli liggja fyrir þegar um heilsufarsástæður sé að ræða. Sé stuðningsþörf vegna fötlunar meiri en svo að henni verði mætt með þjónustu eða aðstoð samkvæmt VII. kafla skuli stuðningur samkvæmt lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir koma til viðbótar og þjónustan samþætt í þágu notanda, sbr. 2. mgr. 27. gr.

Gildandi reglur Dalvíkurbyggðar um framkvæmd stuðningsþjónustu eru reglur um liðveislu frá 19. maí 2015. Samkvæmt 1. gr. reglnanna er markmiðið með liðveislu að efla viðkomandi til sjálfsbjargar, veita honum persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miðar að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar- og félagslífs. Í 4. gr. reglnanna er kveðið á um mat á þjónustuþörf og ákvörðun um þjónustu. Þar segir að við mat á þjónustuþörf skuli tekið tillit til fötlunar, heimilisaðstæðna og þeirrar þjónustu sem sá fatlaði njóti. Mat á þjónustuþörf á liðveislu fari í gegnum matshóp sem í sitji félagsmálastjórar og ráðgjafar í málefnum fatlaðra í Dalvíkurbyggð og Fjallabyggð á grundvelli umfangs og eðlis þeirrar þjónustu sem veitt sé. Síðan sé tillaga lögð fyrir félagsmálanefnd til fullnaðarafgreiðslu. Ef upp komi ágreiningur fari málið fyrir félagsmálaráð.

Í 5. gr. reglnanna er fjallað um umfang þjónustu og þjónustusamning. Þar segir að liðveisla sé veitt tímabundið, mest 12 mánuði í senn og minnst þrjá mánuði í senn. Gerður skuli samningur við liðsmann um hvert verkefni þar sem kveðið sé á um samningstímabil, mánaðarlega vinnuskyldu og skipulag starfs. Liðveisla samkvæmt reglunum sé tvenns konar. Annars vegar mikil fötlun, það er að segja einstaklingur sem sé alfarið háður hjálp annarra og liðveisla skuli þá vera mest 16 klukkustundir á mánuði. Hins vegar minni fötlun og liðveisla skuli vera mest 12 klukkustundir á mánuði. Við sérstakar aðstæður og að fengnu samþykki félagsmálaráðs sé heimilt að veita liðveislu umfram það sem segi í ákvæðinu.

Samkvæmt upplýsingum frá Dalvíkurbyggð var kærandi með þjónustu frá sveitarfélaginu í formi innlits, aðstoðar við fjármál og aðstoðar við heimilishald í eina klukkustund í viku. Þjónustan var tekin af kæranda þar sem hún var talin fullfær um að sjá um það sjálf en ekki liggur fyrir hvenær sú ákvörðun var tekin. Af hálfu kæranda hefur komið fram að hún þurfi aðstoð við að skipuleggja vikuna, skipuleggja fjármálin og við að hafa eftirlit með lyfjum. Hún þurfi þá stuðningsþjónustu til að halda utan um líf sitt vegna fötlunar.

Í framangreindri 27. gr. laga nr. 40/1991 kemur skýrt fram að á Dalvíkurbyggð hvílir sú skylda að leggja mat á stuðningsþörf þess sem óskar eftir stuðningsþjónustu. Engin gögn hafa verið lögð fram um það mat eða það ferli sem fór fram í kjölfar umsóknar kæranda.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Að mati úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir að aðstæður kæranda voru ekki rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun var tekin um að synja umsókn hennar um stuðningsþjónustu. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Dalvíkurbyggð að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Dalvíkurbyggðar, dags. 6. október 2021, vegna umsóknar A, um stuðningsþjónustu, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir