Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 146/2020

Fimmtudaginn 3. september 2020

A

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R 

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 25. mars 2020, kærði B lögmaður f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvarðanir Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS), dags. 3. janúar 2020, um synjun á veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði inn umsókn um stofnframlag til leiguíbúða á grundvelli laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir vegna fyrirhugaðra kaupa á 45 íbúðum í Reykjavík fyrir öryrkja. Með ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 28. október 2019, var umsókn kæranda samþykkt að hluta. Í niðurstöðu úthlutunarnefndar stofnframlaga kom meðal annars fram að umsóknin væri ekki endanlega samþykkt fyrr en kærandi hefði skilað inn kaupsamningum eða kauptilboðum til Íbúðalánasjóðs sem myndi meta hvort kaupin uppfylltu skilyrði laga um almennar íbúðir og þar á meðal hagkvæmni íbúða að því er varðar kaupverð og stærðarviðmið sem sjóðurinn teldi hagkvæm með tilliti til herbergjafjölda. Með tölvupósti 31. október 2019 óskaði kærandi eftir samþykki Íbúðalánasjóðs um veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík. Með ákvörðunum HMS, dags. 3. janúar 2020, var umsókn kæranda vegna þessara íbúða synjað með vísan til þess að kaup þeirra gætu ekki talist hagkvæm í skilningi laga um almennar íbúðir hvað verð varðar.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 25. mars 2020. Með bréfi, dags. 2. apríl 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð HMS ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst úrskurðarnefndinni 7. maí 2020 og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. maí 2020. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda 25. maí 2020 og voru þær sendar HMS til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. maí 2020. Viðbótargreinargerð HMS barst 9. júní 2020 og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. júní 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærðar séu ákvarðanir HMS frá 3. janúar 2020 um að synja um veitingu stofnframlags til kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík. Um sé að ræða tvær tveggja herbergja íbúðir í framangreindu fjöleignarhúsi sem séu báðar 64,2 fermetrar að stærð.

Með ákvörðun 28. október 2019 hafi Íbúðalánasjóður samþykkt úthlutun stofnframlags til kæranda að fjárhæð 120.000.000 kr. vegna kaupa á fjórum íbúðum við D að stofnvirði 152.000.000 kr. og kaupa á 14 óstaðsettum íbúðum í Reykjavík að stofnvirði 518.000.000 kr. Með hinum kærðu ákvörðunum hafi HMS hafnað að veita stofnframlag vegna kaupa á áðurnefndum íbúðum að C í Reykjavík með vísan til þess að kaupverð þeirra hafi verið annars vegar 44.000.000 kr. og hins vegar 44.500.000 kr. Í rökstuðningi hinna kærðu ákvarðana sé ákvörðun Íbúðalánasjóðs frá 28. október 2019 um úthlutun stofnframlags reist á þeirri forsendu að stofnverð þeirra 14 óstaðsettu íbúða sem framlagið sé ætlað til kaupa á verði að meðaltali 37.000.000 kr. Þá segi í hinum kærðu ákvörðunum:

„Af gögnum málsins má hins vegar sjá að kaupsamningur um íbúðina lá fyrir áður en ákvörðun um úthlutun stofnframlags var tekin og hefði því átt að uppfæra umsókn með upplýsingum um raunverð íbúðarinnar svo hægt væri að meta umsókn á þeim forsendum. Það er niðurstaða úthlutunarnefndar að kaup á íbúðinni ... geti ekki talist hagkvæm í skilningi laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir hvað verð varðar enda er kaupverð kr. [7.000.000/7.500.000 kr.] yfir því sem samþykkt var. Íbúðalánasjóður synjar því um veitingu stofnframlags til kaupa á umræddri íbúð.“

Framangreindur rökstuðningur hafi að því er helst verði ráðið að geyma þrjár ástæður fyrir synjun. Í fyrsta lagi sé fundið að því í rökstuðningnum að kærandi hafi ekki veitt upplýsingar um kaupverð íbúðanna áður en ákvörðun um úthlutun stofnframlags hafi verið tekin. Í öðru lagi hafi komið fram mat HMS þess efnis að kaup íbúðanna geti ekki talist hagkvæm. Í þriðja lagi sé tekið fram að kaupverðið sé umfram það sem hafi verið samþykkt með ákvörðun Íbúðalánasjóðs með úthlutun stofnframlags.

Hvað varði fyrstu og þriðju ástæðuna skuli tekið fram að kaupverð hlutaðeigandi íbúða að C sé fyllilega í samræmi við forsendur ákvörðunar Íbúðalánasjóðs frá 28. október 2019 um úthlutun stofnframlags vegna kaupa á 14 óstaðsettum íbúðum í Reykjavík að stofnvirði samtals 518.000.000 kr. Forsenda þessarar ákvörðunar sé sú að stofnverð íbúðanna verði að meðaltali 37.000.000 kr. Kaup á tveimur íbúðum yfir þessu meðaltali feli ekki í sér frávik frá þessari forsendu, enda leiði það ekki til þess að meðalkaupverð íbúðanna 14 verði hærra en 37.000.000 kr. Ljóst sé að unnt verði að lækka þetta meðaltal með því að halda stofnverði hinna íbúðanna undir því.

Hvað varði mat HMS þess efnis að íbúðirnar teljist ekki hagkvæmar í skilningi laga nr. 52/2016 skuli tekið fram að engar skýringar sé að finna á þessu mati í rökstuðningi stofnunarinnar nema þá skýringu að verð þeirra sé umfram áðurgreint meðaltalsviðmið.

Í fyrsta lagi verði að meta hagkvæmni verkefnisins heildstætt. Ekki sé hægt að leggja til grundvallar að nýting á þessum hluta stofnframlagsins teljist ekki hagkvæm þegar af þeirri ástæðu að verð þessara tveggja íbúða sé yfir áætluðu meðalverði. Í öðru lagi sé ekki hægt að meta hagkvæmni íbúða einungis á grundvelli verðs án þess að líta til þeirra atriða sem hafi þýðingu fyrir verðmyndun, svo sem staðsetning. Ljóst sé að fermetraverð sé ólíkt eftir svæðum. Ekki sé þar með sagt að allar íbúðir á dýrari svæðum séu óhagkvæmar. Kærandi hafi ítrekað bent á það í samskiptum sínum við Íbúðalánasjóð og nú HMS að nauðsynlegt sé að sjóðurinn eignist íbúðir sem víðast til að tryggja félagslega blöndun, auk þess sem að huga þurfi sérstaklega að aðgengis- og samgöngumálum fyrir leigjendur kæranda. Kærandi geti því ekki mætt þeirri þjónustuþörf sem honum sé ætlað að mæta með öðru móti en með dreifðum kaupum. Þetta þurfi að hafa í huga þegar metið sé hvort umræddar íbúðir teljist uppfylla skilyrði laga nr. 52/2016. Í þriðja lagi sé ekki unnt að meta hagkvæmni einungis frá sjónarhóli kaupanda. Markmið laga nr. 52/2016 sé ekki að gera kaup eða byggingu íbúða hagkvæm fyrir þá aðila sem að þeim standi heldur að tryggja einstaklingum undir tekju- og eignamörkum laganna húsnæði á viðráðanlegu verði. Að því marki sem það sé nauðsynlegt til að ná þessu markmiði hafi kærandi lýst því yfir að hann muni nota eigið fé sitt til að halda leiguverði niðri. Kærandi hafi því ekki í hyggju, hvorki hvað snerti þær tvær íbúðir sem kæran lúti að né aðrar íbúðir sem byggðar séu eða keyptar á vegum hans, að leigja þær á verði sem teljist ekki viðráðanlegt í skilningi laga nr. 52/2016.

Ekkert beint samband sé á milli kaupverðs og leiguverðs íbúðanna og engin vísbending um að kaupverð þeirra muni leiða til þess að kæranda verði ekki unnt að leigja þær á viðráðanlegu verði eins og lög nr. 52/2016 áskilji. Þvert á móti liggi fyrir áratuga löng reynsla kæranda af byggingum og kaupum íbúða sem leigðar séu á viðráðanlegu verði. Að mati kæranda feli kaup á framangreindum íbúðum í sér árangursríka nýtingu á hluta þess stofnframlags sem hafi verið úthlutað sem muni nýtast kæranda til að tryggja skjólstæðingum sínum húsnæði á þessum stað í Reykjavík á viðráðanlegu verði og stuðla þannig um leið bæði að félagslegri blöndun á svæðinu og aðgengi þessara íbúa að þeirri þjónustu sem þar sé í boði.

Kærandi sé ekki starfræktur í hagnaðarskyni og ekkert samband sé til staðar á milli hans og seljenda þeirra íbúða sem hann kaupi. Kærandi kaupi jafnan aðeins íbúðir á lægsta verði sem í boði sé og gæti þess að halda öllum kostnaði í lágmarki. Staðreyndin sé sú að íbúðir sem uppfylli kröfur um aðgengi og þarfir leigjenda kæranda á þessu svæði séu ekki í boði á lægra verði. Eigi kærandi að eiga möguleika á því að geta boðið leigjendum sínum húsnæði á þessum stað verði honum að vera kleift að kaupa íbúðir sem þessar í bland við ódýrari íbúðir.

Áhersla skuli lögð á að stjórnvöldum beri við afgreiðslu þessa máls að hafa í huga að þær skyldur sem á þeim hvíli á grundvelli samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, þar á meðal þá skyldu sem á stjórnvöldum hvíli á þessum grundvelli að gera árangursríkar ráðstafanir til þess að tryggja rétt fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi í samfélaginu án aðgreiningar, sbr. 19. gr. hans.

Í athugasemdum kæranda kemur fram að sú afstaða HMS að þess verði ekki krafist við úthlutun stofnframlaga á grundvelli laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir að allar íbúðir séu keyptar á meðalverði sem lagt sé til grundvallar ákvörðun um úthlutun stofnframlags. Hins vegar þurfi hver og ein íbúð að uppfylla skilyrði laganna um hagkvæmni. Ágreiningur málsins lúti því alfarið að því hvort íbúðir að C í Reykjavík uppfylli umrætt lagaskilyrði um hagkvæmni.

Í lögum nr. 52/2016 sé ekki að finna viðmið um hagkvæmni íbúða sem falli undir lögin heldur sé ráðherra falið með 10. mgr. 11. gr. laganna að setja reglugerð meðal annars um þetta atriði. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 183/2020 skuli íbúðir „vera eins hagkvæmar og aðstæður leyfa og vera útbúnar og innréttaðar í samræmi við kröfur tímans og tekið ... mið af nýtingarþörfum til framtíðar“. Þá skuli við byggingu þeirra og útbúnað taka mið af þeim hópi sem þær séu ætlaðar, meðal annars með tilliti til aðgengis. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar skuli HMS við mat á umsókn vegna kaupa á almennum íbúðum „horfa til þess að þær séu hagkvæmar að gerð og stærð þeirra og útbúnaður sé í samræmi við þarfir þess hóps sem húsnæðinu er ætlað að þjóna“. Þá skal stofnunin meta „hvort kaupverð íbúðar sé í samræmi við markaðsverð þar sem meðal annars sé tekið tillit til staðsetningar íbúðar, ástands, gerðar hennar og byggingarstigs, ef við á“. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar beri HMS meðal annars að meta hverja umsókn um stofnframlag út frá því hvort húsnæði sem eigi að byggja eða kaupa teljist hagkvæmt og uppfylla þarfir íbúa þannig að ásættanlegt sé, hvort þörf sé á leiguhúsnæði fyrir leigjendur undir tekju- og eignamörkum reglugerðarinnar á viðkomandi svæði og hvort fjármögnun hafi verið tryggð með fullnægjandi hætti.

Við nánara mat á inntaki hagkvæmni í framangreindum skilningi þurfi að hafa hugfast að markmið laga nr. 52/2016 og reglugerðar nr. 183/2020 sé að bæta húsnæðisöryggi fjölskyldna og einstaklinga undir þargreindum tekju- og eignamörkum. Ljóst sé að hagkvæmni framkvæmdar eða kaupa sem slíkra hafi ekki sjálfstæða þýðingu fyrir þetta markmið nema að því  leyti sem hún endurspeglist í því leiguverði sem leigjendum almennra íbúða bjóðist. Af því leiði meðal annars að kaupverð almennrar íbúðar eitt og sér hafi aðeins þýðingu við mat á hagkvæmni hennar í framangreindum skilningi að því marki sem það hafi áhrif á endanlegt leiguverð hennar sem almennrar íbúðar.

Samkvæmt framansögðu séu engin fastmótuð viðmið um hagkvæmni almennra íbúða í reglugerðinni heldur beri stjórnvöldum að meta hagkvæmni íbúða með hliðsjón af gerð þeirra, stærð, staðsetningu, útbúnaði og þörfum þess hóps sem þær séu ætlaðar og með hliðsjón af leiguverði. Af þessu leiði í fyrsta lagi að ekki sé unnt að leggja fortakslaust til grundvallar tiltekið krónutöluviðmið við mat á hagkvæmni íbúða, enda ljóst að hagkvæmni í skilningi laganna og reglugerðarinnar ráðist af fleiri atriðum. Í öðru lagi leiði af því sem að framan sé rakið að kaupverð almennrar íbúðar hafi aðeins þýðingu fyrir hagkvæmni hennar í þessum skilningi að því marki sem það hafi áhrif á leiguverð hennar. Meta verði í hverju tilviki hvernig þessu sambandi sé háttað að teknu tilliti til fjármögnunar hlutaðeigandi íbúðar að öðru leyti.

Hvað varði hinar kærðu ákvarðanir árétti kærandi að kaupverð hlutaðeigandi íbúða samrýmist fyllilega forsendum og efni ákvörðunar Íbúðalánasjóðs frá 28. október 2019 þess efnis að stofnverð 14 óstaðsettra íbúða í Reykjavík verði að meðaltali 37.000.000 kr. Kaup á tveimur íbúðum yfir fyrirframgefnu meðalverði geti ekki sjálfkrafa leitt til þeirrar niðurstöðu að íbúðirnar teljist óhagkvæmar í framangreindum skilningi. Kærandi leggi þann skilning í greinargerð HMS að þetta atriði sé ágreiningslaust.

Þá ítreki kærandi að HMS hafi hvorki í rökstuðningi sínum né í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar fært fram rök fyrir því mati sínu að íbúðirnar séu ekki hagkvæmar í framangreindum skilningi vegna kaupverðs þeirra.

Í fyrsta lagi hafi stofnunin engan viðhlítandi rökstuðning fært fram til stuðnings því að kaupverðið sé ekki í samræmi við markaðsverð að teknu tilliti til staðsetningar íbúðanna, ástands þeirra og gerðar. Kærandi árétti í því sambandi að um sé að ræða vel útbúnar íbúðir sem staðsettar séu mjög miðsvæðis þar sem stutt sé í alla þjónustu og verslun. Í öðru lagi hafi stofnunin engin rök fært fyrir því, hvað sem líði fjárhæð kaupverðs samanborið við markaðsverð almennt, að húsnæðið teljist ekki hagkvæmt í framangreindum skilningi að virtum þörfum þess hóps sem því sé ætlað að þjóna. Kærandi árétti í því sambandi að um sé að ræða hóp sem hafi þörf fyrir húsnæði þar sem aðgengi sé tryggt, nálægð sé við samgöngur og þar sem unnt sé að tryggja félagslega blöndun. Í þriðja lagi hafi stofnunin ekki skýrt svo viðhlítandi sé þá afstöðu sína að möguleikar kæranda til fjármögnunar með eigið fé hafi ekki þýðingu við mat á hagkvæmni íbúða sem sjóðurinn eigi og reki í framangreindum skilningi.

Til grundvallar umsóknum kæranda um stofnframlög liggi áætlanagerð hans sem ætlað sé að tryggja að kærandi geti boðið skjólstæðingum sínum leiguhúsnæði á verði sem sé vel innan marka laga nr. 52/2016. Allar íbúðir sem kærandi eigi og leigi út séu því hagkvæmar í þessum skilningi laganna, án tillits til þess hvernig þær hafi verið fjármagnaðar. Eins og kærandi hafi margsinnis ítrekað í samskiptum sínum við HMS muni hærra kaupverð einstakra íbúða undir engum kringumstæðum leiða til þess að leiguverð slíkra íbúða eða annarra á vegum kæranda hækki umfram þessi mörk þannig að þær teljist ekki lengur hagkvæmar. Ítrekað skuli í því sambandi að kærandi sé ekki starfræktur í hagnaðarskyni. Kærandi eigi að baki áratuga langa starfsemi á þessu sviði. Kærandi sé því ekki nýgræðingur þegar komi að því að gera áætlanir um kaup og byggingu hagkvæms húsnæðis fyrir öryrkja.

Því hafi ekki verið haldið fram af hálfu HMS að kærandi sé ekki sjálfbær í skilningi 28. gr. reglugerðar nr. 183/2020 eða að hin umdeildu kaup geti haft slíkar afleiðingar í för með sér. Þá hafi ekki verið haldið fram að ákvörðun leiguverðs undir viðmiðunarmörkum reglugerðarinnar fyrir umræddar íbúðir muni ekki fara fram í samræmi við fyrirmæli ákvæðisins fyrir umræddar íbúðir eða að slíkt muni skerða sjálfbærni kæranda. Í því sambandi skuli ítreka að kærandi eigi og reki hundruð íbúða og að fullt tillit til kaupverðs hinna umdeildu íbúða hafi verið tekið við áætlanagerð og rekstur kæranda.

Samkvæmt framansögðu rúmist kaupverð fyrrgreindra íbúða fyllilega innan ákvörðunar Íbúðalánasjóðs frá 28. október 2019. Þá uppfylli kaupin öll skilyrði laga nr. 52/2016 og reglugerðar nr. 183/2020 um hagkvæmni og sjálfbærni. Synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á úthlutun stofnframlags vegna kaupanna sé því ekki reist á fullnægjandi mati á hagkvæmni íbúðanna samkvæmt fyrirmælum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 52/2016 og 15. gr. reglugerðar nr. 183/2020, sbr. 10. og 13. gr. sömu reglugerðar. Hinar kærðu ákvarðanir séu að þessu leyti reistar á röngum lagagrundvelli. Hið sama gildi um þær viðbótarröksemdir sem fram komi í greinargerð stofnunarinnar til nefndarinnar. Hvorki þar né í hinum kærðu ákvörðunum sé lagt forsvaranlegt mat á hagkvæmni hlutaðeigandi kaupa og sjálfbærni reksturs kæranda og útleigu umræddra íbúða í samræmi við lög.

Tilvísun í greinargerð HMS til þess að kærandi hafi ekki skilað inn kaupsamningum hafi enga þýðingu í málinu, enda sé hin kærða ákvörðun reist á réttum upplýsingum um efni þeirra og ágreiningslaust að úthlutunarnefnd stofnframlaga hafi tekið umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar og afgreiðslu á þessum grundvelli.

Með vísan til alls framangreinds sé þess krafist að úrskurðarnefndin breyti hinum kærðu ákvörðunum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og heimili veitingu stofnframlags til kaupa á áðurgreindum íbúðum. Til vara sé þess krafist að nefndin felli úr gildi hinar kærðu ákvarðanir.

III.  Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að stofnunin krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Varðandi málavexti vilji stofnunin benda á að umsókn kæranda hafi verið móttekin 25. mars 2019 og þann 15. apríl sama ár hafi kæranda verið sent bréf þar sem óskað hafi verið eftir frekari gögnum vegna umsóknarinnar. Meðal annars hafi verið óskað eftir staðfestingu á stofnvirði íbúðanna sem sótt hafi verið stofnframlag vegna sem og yfirlit yfir fjármögnun íbúðanna, þar með talið staðfestingu á eiginfjárframlagi ef um slíkt væri að ræða. Á þeim tíma hefði kærandi með réttu átt að senda inn þá kaupsamninga sem hafi legið fyrir til þess að hægt hefði verið að meta raunverulegt stofnvirði þeirra íbúða sem sótt hafi verið stofnframlag fyrir og gera grein fyrir áætlaðri fjármögnun þeirra. Þess í stað hafi kærandi staðfest hinn 17. apríl 2019 það kaupverð sem sótt hafi verið um, eða 37 milljónir kr., í stað þess að skila inn kaupsamningum eins og gerð sé krafa um í 14. gr. reglugerðar nr. 183/2020. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun telji mikilvægt að hafa þetta í huga og að málflutningur kæranda falli um sjálfan sig, sé þetta haft í huga.

Í kæru komi fram að kærandi telji kaupverð íbúðanna fyllilega í samræmi við ákvörðun um veitingu stofnframlags sem kveði á um að meðalkaupverð skuli vera 37.000.000 kr. og að kaup á tveimur íbúðum yfir þessu meðaltali feli ekki í sér frávik frá þessu. HMS telji að þrátt fyrir að fallast megi á ákveðinn sveigjanleika í þessu samhengi, enda ólíklegt að fá íbúðir nákvæmlega á því meðalverði sem samþykkt sé, þurfi að líta til þess að hver og ein íbúð þurfi að uppfylla skilyrði um hagkvæmni og leiguverð þurfi að standa undir kostnaði vegna hennar. Í bréfi, dags. 28. október 2019, um samþykkt umsóknar A að hluta segi:

„Umsóknin telst þó ekki endanlega samþykkt fyrr en A, hefur skilað kaupsamningum eða kauptilboðum til Íbúðalánasjóðs, sem metur hvort kaupin uppfylla skilyrði laga um almennar íbúðir og þar á meðal hagkvæmni íbúða að því er varðar kaupverð og stærðarviðmið sem Íbúðalánasjóður telur hagkvæm m.t.t. herbergjafjölda.“

Í kæru komi fram að kærandi hafi ekki í hyggju að leigja út íbúðirnar á óhagkvæmu verði. Ekki hafi verið lögð fram gögn frá kæranda um niðurbrot eða útreikning leigu vegna þessara tveggja íbúða. Þessi fullyrðing sé því með öllu óstaðreynd. Þegar af þeirri ástæðu sé ljóst að ekkert hald sé í því að kærandi haldi því fram að „hann muni nota eigið fé sitt til að halda leiguverði niðri“. Ljóst sé að kærandi hafi ekki alveg frjálsar hendur um hvernig leiguverð þeirra almennu íbúða sem í hans eigu sé ákvarðað en í 28. gr. reglugerðar nr. 183/2020 sé að finna ákvæði um ákvörðun leigufjárhæðar.

Í grunninn sé það svo að íbúðir þurfi að standa hver og ein undir þeim rekstrarkostnaði sem af henni hljótist, auk afborgana lána og greiðslu opinberra gjalda af henni. Því standist ekki sú fullyrðing kæranda að ekki sé beint samband á milli kaup- og leiguverðs, enda ljóst að afborganir lána séu hærri eftir því sem kaupverð sé hærra, enda sé lán oftast hlutfall af kaupverði eigna. Þá hafi kaupverð áhrif á fasteignamat sem hafi bein áhrif á opinber gjöld af fasteign.

Af lokamálslið 1. mgr. sé hins vegar ljóst að verðleggja þurfi almennar íbúðir þannig að íbúðir sem teljist sérstaklega góðar eða eftirsóknarverðar með tilliti til staðsetningar eða útbúnaðar að öðru leyti eigi að vera leigðar á hærra verði en jafn stórar íbúðir sem ekki séu eins eftirsóknarverðar. Þannig sé ljóst að ekki sé ætlunin að leiga sé jöfnuð út þannig að ódýrari íbúðir geti verið að niðurgreiða leigu íbúða á dýrari verðsvæðum. Þar af leiðandi sé ljóst að heildarverðmæti íbúðar hafi áhrif á leiguverð hennar og þar af leiðandi hagkvæmni.

HMS vilji sérstaklega árétta að samþykki umsóknar kæranda hafi byggst á því að íbúðirnar, sem sótt hafi verið um stofnframlög vegna, myndu kosta 37 milljónir kr. hver og byggt hagkvæmnismatið á þeim upplýsingum. Í 14. gr. reglugerðar nr. 183/2020 sé að finna upptalningu á þeim gögnum sem leggja beri fram með umsókn um stofnframlög. Í 7. tölul. 3. mgr. sé sérstaklega tekið fram að með umsókn skuli fylgja kaupsamningur eða verksamningur þegar við eigi. Í gögnum málsins megi sjá að kaupsamningur um íbúðirnar sem um ræði hafi verið gerður 2. apríl 2019, viku eftir að umsókn um stofnframlag hafi verið lögð fram, þegar matsferli stóð yfir en ákvörðun um úthlutun hafi ekki legið fyrir fyrr en 28. október 2019. Kæranda hafi þannig verið í lófa lagið að skila inn kaupsamningnum um íbúðirnar á meðan matsferli hafi staðið yfir og látið meta þær á grundvelli raunverulegs kaupverðs en ekki á grundvelli þeirra 37 milljónir kr. sem sótt hafi verið um. Í þessu ljósi sé holur hljómur í röksemdarfærslu kæranda þegar talað sé um að meta þurfi verkefnið heildstætt, enda hafi kærandi setið á gögnum í um hálft ár sem hefðu getað varpað ljósi á umsókn kæranda og haft áhrif á mat hennar.

Í öðru lagi haldi kærandi því fram að íbúðirnar geti verið hagkvæmar þrátt fyrir hátt kaupverð og vísi meðal annars í að til að tryggja félagslega blöndun þurfi að kaupa bæði á dýrari svæðum sem og ódýrari. Í 1. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir sé fjallað um markmið laganna. Í athugasemdum við 1. gr. segi að tilgangur frumvarpsins sé fyrst og fremst að stuðla að uppbyggingu á hagkvæmu leiguhúsnæði fyrir efnaminni fjölskyldur og einstaklinga á viðráðanlegum kjörum. Í ljósi þess markmiðs sé ljóst að takmörk séu á því hversu dýrum íbúðum sé gert ráð fyrir innan kerfisins. Í lögunum sé jafnframt vikið að hagkvæmni í 17. gr. þar sem segi að íbúðirnar skuli vera eins hagkvæmar og aðstæður leyfi í því skyni að unnt verði að leigja þær á viðráðanlegum kjörum. Samkvæmt 13. gr. laganna skuli HMS meta hverja umsókn út frá því hvort það húsnæði sem ætlunin sé að byggja eða kaupa teljist hagkvæmt og uppfylli þarfir íbúa.

Af framangreindu sé ljóst að í lögunum sé lögð mikil áhersla á að íbúðir innan almenna íbúðakerfisins séu hagkvæmar að allri gerð og kaupverð sé þar ekki undanskilið. Þannig verði að horfa til þess að ekki sé gert ráð fyrir að hér sé verið að byggja eða kaupa mjög dýrar og íburðarmiklar íbúðir.

Þegar umsókn hafi verið lögð fram og samþykkt hafi verið gert ráð fyrir að meðalverð íbúðanna yrði 37 milljónir kr. með endurbótakostnaði. Heildstætt mat á viðskiptaáætlun og áætluðu kaupverði íbúðanna hafi leitt til þess að þær hafi talist hagkvæmar í skilningi laganna. Þetta mat hafi verið byggt á þeim gögnum sem kærandi hafi lagt fram vegna umsóknar sinnar. Hafa beri í huga að mat HMS á hagkvæmni sé fjölþætt og ekki síst verið að gæta hagsmuna væntanlegra leigjenda eignanna, enda sé markmiðið að bæta húsnæðisöryggi fjölskyldna og einstaklinga undir tekju- og eignarmörkum, eins og áður hafi verið rakið.

Þá sé til þess að líta að þrátt fyrir að kveðið sé á um félagslega blöndun í lögunum vegi það ekki þyngra en skýr ákvæði laganna um hagkvæmni, heldur sé félagsleg blöndun eitt af þeim sjónarmiðum sem litið sé til við forgangsröðun umsókna. Ætli umsækjandi að kaupa íbúðir á dýrustu verðsvæðum þurfi hann að kaupa íbúðir sem séu í neðri verðmörkum þess svæðis en ekki efri. Það leiði meðal annars til að dýrari íbúðir séu oft með hærri rekstrarkostnað þar sem álagning opinberra gjalda, svo sem fasteignagjöld, taki mið af fasteignamati viðkomandi eignar. Þegar horft sé til þess að gert sé ráð fyrir að íbúðir séu hluti af almenna íbúðakerfinu sé ljóst að hagkvæmni íbúðanna velti einnig á verði þeirra og heildarrekstrarkostnaði vegna þeirra. Hinn kosturinn sé að kaupa íbúðir á þeim svæðum án þess að sækja um stofnframlag vegna þeirra sem leiði til þess að þær þurfi ekki að uppfylla þær ströngu kröfur um hagkvæmni sem almennar íbúðir þurfi að gera lögum samkvæmt.

Í viðbótargreinargerð HMS kemur fram að í athugasemdum kæranda komi fram að stofnunin hafi ekki krafist þess að allar íbúðir séu innan þess meðalverðs sem lagt sé til grundvallar ákvörðun um úthlutun stofnframlags. Í ljósi þessa vilji stofnunin árétta að við mat á hagkvæmni íbúða sé miðað við það kaupverð sem umsækjandi gerir ráð fyrir í umsókn sinni. Það sé þó eðlilegt að veita umsækjanda ákveðið svigrúm þegar komi að endanlegu kaupverði, enda væri ósanngjarnt að halda fast við tiltekna krónutölu þegar ekki sé hægt að leggja mat á fyrirliggjandi kaupsamninga. Því hafi verið farin sú leið að í samþykkt umsóknar komi fram að samþykkt sé stofnframlag vegna kaupa á tilteknum fjölda íbúða sem kosti að meðaltali ákveðna upphæð en Húsnæðis- og mannvirkjastofnun áskilji sér rétt til þess að meta framlagða kaupsamninga áður en stofnframlag sé veitt vegna kaupa á tiltekinni íbúð. Þetta verklag hafi verið tekið upp til þess að mæta þeim aðilum sem kaupi íbúðir á markaði og ósanngjarnt sé að gera ráð fyrir að kaupsamningar liggi alltaf fyrir en gera þurfi þá fyrrgreindan fyrirvara um að stofnunin meti endanlegt kaupverð íbúðar í ljósi áskilnaðar 13. gr. reglugerðar nr. 183/2020.

Þrátt fyrir það þurfi að gera ráð fyrir því að umsækjandi sé með því að sækja um tiltekið kaupverð að leggja fram það sem hann telji raunhæfa áætlun um kaupverð hverrar íbúðar og að frávik í hverju tilviki fyrir sig geti ekki talist í tugum prósenta eins og fyrir liggi í máli þessu. Þá ítreki stofnunin að hefði umsækjandi lagt fram kaupsamninga í upphafi um umræddar íbúðir í matsferlinu hefði verið hægt að meta þær á réttum forsendum. Það hafi ekki verið gert og stofnunin hafni því sem fram komi í athugasemdum kæranda að það hefði ekki haft neina þýðingu í máli þessu að stofnunin hafi ekki verið upplýst um staðfest kaupverð íbúðanna á meðan lagt hafi verið mat á umsókn kæranda, enda hafi samþykki á umsókn kæranda verið byggð á röngum upplýsingum um væntanlegt kaupverð íbúðanna. Kæra umsækjanda snúi því að því að kaupsamningarnir rúmist innan framangreindrar samþykktar og því skipti grundvallarmáli hvaða gögn hafi legið fyrir við það mat. Rétt sé að benda á að kaupsamningar sem hafi borist vegna umræddrar úthlutunar hafi almennt verið yfir því meðalverði sem samþykkt hafi verið og því ekki að sjá að kaupverð þeirra íbúða sem rætt sé um í máli þessu jafnist út við önnur kaup innan sömu úthlutunar.

Þá telji kærandi að hagkvæmni hafi ekki sjálfstæða þýðingu nema að því leyti sem hún endurspeglist í því leiguverði sem leigjendum almennra íbúða bjóðist. HMS sé ekki sammála, enda sé gerð krafa um að íbúðir séu almennt hagkvæmar að allri gerð sem endurspeglist meðal annars í því að kveðið sé á um hámarksbyggingarkostnað almennra íbúða sem ætlað sé að byggja. Heimilt sé að veita undanþágu frá slíkum kröfum, meðal annars með tilliti til sérstakra þarfa þess leigjendahóps sem íbúðirnar séu ætlaðar. Þetta komi sérstaklega til skoðunar þegar verið sé að kaupa eða byggja íbúðarhúsnæði fyrir fatlað fólk sem þurfi oft stærra húsnæði og dýrara en gangi og gerist vegna sinnar fötlunar. Þá hafi jafnframt verið gerð sú krafa að eigandi íbúðar sýni fram á hvernig markmiðum laganna um hagkvæmni og hvernig greiðsluþátttöku leigjanda annars vegar og eiganda hins vegar verði skipt með tilliti til rekstrarkostnaðar. Meginregla laganna sé þó alltaf sú að leiguverð eigi að standa undir öllum rekstrarkostnaði íbúðar, þar með talið stofnkostnaði hennar.

Kærandi hafi ekki lagt fram sérstakan rökstuðning fyrir því af hverju þessar tilteknu íbúðir þurfi að vera dýrari en gangi og gerist eða hvert leiguverð þeirra komi til með að vera en það sé á ábyrgð kæranda að sýna fram á að rekstur íbúðanna teljist hagkvæmur, þrátt fyrir hátt kaupverð þeirra. Verði fallist á með kæranda að hagkvæmni sé óháð kaupverði íbúða og að honum sé í sjálfsvald sett hversu dýrar íbúðir hann kaupi á grundvelli vilyrðis um stofnframlög, óháð því á hvaða kaupverði sótt hafi verið um. Það leiði í raun til þess að ómögulegt og óþarfi verði fyrir HMS að meta hagkvæmni þeirra íbúða, meðal annars út frá kaupverði, eins og lögbundið sé að stofnunin geri. Gera verði ráð fyrir að í ljósi markmiðs laganna um aukið framboð á hagkvæmum leiguíbúðum að slíkt mat sé grundvallarforsenda þess að íbúðir geti talist almennar íbúðir og fengið stofnframlög. Stofnunin ítreki að það sé kæranda að sýna fram á að rekstur íbúðanna sé sjálfbær og að hagkvæmni þeirra sé tryggð. Það hafi ekki verið gert undir rekstri máls þessa.

Hinn 4. júní síðastliðinn hafi stofnuninni borist viðbótarupplýsingar sem kærandi hafi lagt fram þar sem fram hafi komið afgreiðsla Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um stofnframlög vegna ársins 2020. Þar komi fram að Reykjavíkurborg hefði samþykkt umsókn um stofnframlag vegna kaupa á 70 íbúðum, samtals að áætluðu stofnvirði 3.057.775.000 kr. eða 43.682.500 kr. hver íbúð. Matsnefnd bendi á að fermetraverð sé nokkuð hátt en taki mið af markaðsverði á þeim svæðum þar sem áætlað sé að kaupa íbúðir. Stofnunin hafni því að afgreiðsla eða mat annars stjórnvalds á umsókn um stofnframlög hafi þýðingu við úrlausn þessa máls, enda hafi ákvarðanir Reykjavíkurborgar ekki fordæmisgildi fyrir HMS eða bindi hendur stofnunarinnar við mat hennar á hagkvæmni íbúðanna.

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat HMS að ekki sé hægt að horfa fram hjá kaupverði íbúða við mat á hagkvæmni þeirra. Rétt sé að benda á að kærandi eigi, þrátt fyrir synjun stofnframlags vegna þessara íbúða, enn gilt vilyrði vegna stofnframlags kaupi hann aðrar íbúðir sem uppfylli skilyrði um verð og hagkvæmni.

IV.  Niðurstaða

Kærðar eru ákvarðanir Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. janúar 2020 þar sem kæranda var synjað um veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík.

Markmið laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir er að bæta húsnæðisöryggi fjölskyldna og einstaklinga, sem eru undir tekju- og eignamörkum samkvæmt 10. gr. laganna við upphaf leigu, með því að auka aðgengi að öruggu og viðeigandi leiguhúsnæði og stuðla að því að húsnæðiskostnaður sé í samræmi við greiðslugetu leigjenda eða að jafnaði ekki umfram fjórðung tekna. Í því skyni er ríki og sveitarfélögum heimilt að veita stofnframlög til byggingar og kaupa á almennum íbúðum til að stuðla að því að í boði verði leiguíbúðir á viðráðanlegu verði fyrir þá sem þurfa á því að halda, þar með talið fyrir námsmenn, ungt fólk, aldraða, fatlað fólk og fólk sem ekki er fært um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna eða verulegs fjárhagsvanda. Í athugasemdum við 1. gr. segir að tilgangur frumvarpsins sé fyrst og fremst að stuðla að uppbyggingu á hagkvæmu leiguhúsnæði fyrir efnaminni fjölskyldur og einstaklinga á viðráðanlegum kjörum.

Í 13. gr. laga nr. 52/2016 kemur fram að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skuli meta hvort umsókn um stofnframlag samræmist ákvæðum laga og reglugerða. Enn fremur skuli stofnunin meta hverja umsókn út frá því hvort það húsnæði sem eigi að byggja eða kaupa teljist hagkvæmt og uppfylli þarfir íbúa, sbr. 17. gr., hvort þörf sé á leiguhúsnæði fyrir leigjendur sem séu undir tekju- og eignamörkum samkvæmt 10. gr. á viðkomandi svæði og hvort fjármögnun hafi verið tryggð með fullnægjandi hætti.

Samkvæmt 17. gr. laganna skulu almennar íbúðir vera eins hagkvæmar og aðstæður leyfa í því skyni að unnt verði að leigja þær á viðráðanlegum kjörum. Þá skulu almennar íbúðir útbúnar og innréttaðar í samræmi við kröfur tímans og tekið skal mið af nýtingarþörfum til framtíðar litið eftir því sem við eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna kemur fram að um sé að ræða almennt ákvæði um að almennar íbúðir skuli vera eins hagkvæmar og framast sé unnt svo að hægt sé að leigja þær á viðráðanlegum kjörum. Gert sé ráð fyrir að ráðherra setji reglugerð þar sem meðal annars sé kveðið á um hagkvæmni almennra íbúða, gerð og stærðir þeirra, viðmið um ákvörðun leigufjárhæðar, verð og byggingarkostnað, svo og úrræði til þess að tryggja sem lægst leiguverð.

Í 26. gr. reglugerðar nr. 555/2016 um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir, sem var í gildi þegar hinar kærðu ákvarðanir voru teknar, er kveðið á um ákvörðun leigufjárhæðar. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Leigufjárhæð fyrir almennar íbúðir skal ákveðin þannig að rekstur eiganda þeirra sé sjálfbær og geti staðið skil á þeim greiðslum sem honum ber að greiða, þ.m.t. öllum kostnaði við rekstur íbúðar, þar á meðal lóðar og sameignar sem tilheyrir henni, sem og greiðslum í viðhaldssjóð og Húsnæðismálasjóð. Við leigu skulu bætast 2% af árlegu fasteignamati almennrar íbúðar til að standa undir rekstrar- og viðhaldskostnaði og skal helmingur þess fjár renna í viðhaldssjóð, sbr. 25. gr. Enn fremur skal leigufjárhæðin taka mið af hlutfallslegum rekstrarkostnaði félagsins. Leigufjárhæðin skal jafnframt endurspegla innbyrðis notkunarvirði almennra íbúða í eigu viðkomandi félags.“

Með hinum kærðu ákvörðunum var kæranda synjað um veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík á þeirri forsendu að kaupin gætu ekki talist hagkvæm í skilningi laga um almennar íbúðir hvað verð varðar. Úrskurðarnefndin telur ekki að umsókn kæranda hafi verið synjað á öðrum forsendum.

Samkvæmt gögnum málsins hafði kærandi fengið vilyrði fyrir stofnframlagi vegna kaupa á 14 óstaðsettum íbúðum í Reykjavík og var þá gert ráð fyrir að meðalkaupverð íbúðanna yrði 37.000.000 kr. Umsókn kæranda var því samþykkt með þeim fyrirvara að umsóknin teldist ekki endanlega samþykkt fyrr en kaupsamningum eða kauptilboðum hefði verið skilað til HMS, sem myndi þá aftur meta hvort kaupin uppfylltu skilyrði laga um almennar íbúðir og þar á meðal hagkvæmni íbúða að því er varðar kaupverð og stærðarviðmið sem stofnunin teldi hagkvæm með tilliti til herbergjafjölda. Kaupverð íbúðanna tveggja að C var annars vegar 44.000.000 kr. og hins vegar 44.500.000 kr. og var það sem fyrr segir niðurstaða hinna kærðu ákvarðana að íbúðirnar gætu ekki talist hagkvæmar vegna verðs þeirra.

Líkt og fram kemur í 13. gr. laga nr. 52/2016 skal HMS meta hverja umsókn út frá því hvort það húsnæði sem eigi að byggja eða kaupa teljist hagkvæmt og uppfylli þarfir íbúa, sbr. 17. gr. laganna. Hvað varðar mat á hagkvæmni telur úrskurðarnefnd velferðarmála að hver og ein íbúð þurfi að uppfylla skilyrði um hagkvæmni þar sem leiguverð þarf almennt að standa undir öllum rekstrarkostnaði hennar. Þegar endanlegt kaupverð liggur fyrir tekur HMS lokaákvörðun um samþykki eða synjun stofnframlags og þá hvort það víkur verulega frá því meðaltalsverði sem lagt var til grundvallar vilyrði.

Í 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 555/2016 segir:

„Við mat á umsókn vegna kaupa á almennum íbúðum skal Íbúðalánasjóður horfa til þess að þær séu hagkvæmar að gerð og að stærð þeirra og útbúnaður sé í samræmi við þarfir þess hóps sem húsnæðinu er ætlað að þjóna. Íbúðalánasjóður metur hvort kaupverð íbúðar sé í samræmi við markaðsverð þar sem meðal annars er tekið tillit til staðsetningar íbúðar, ástands, gerðar hennar og byggingarstigs, ef við á.“

Samkvæmt gögnum málsins framkvæmdi HMS mat á hagkvæmni umræddra íbúða í kjölfar þess að kaupsamningar bárust frá kæranda. Var það niðurstaða þess mats að kaupverð íbúðanna væri í takt við fermetraverð á svæðinu en stærð íbúðanna væri umfram hámarksstærðarviðmið miðað við herbergjafjölda. Vegna þess að kaupverðið var hærra en samkvæmt innsendri áætlun var málið aftur lagt fyrir úthlutunarnefnd stofnframlaga. Í fundargerð nefndarinnar, dags. 17. desember 2019, kemur meðal annars fram að fermetraverð sé í samræmi við fermetraverð á svæðinu en svæðið sé mjög dýrt. Afstaða nefndarinnar væri því að synja umsókninni þar sem íbúðirnar væru ekki hagkvæmar.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er ljóst að fermetraverð umræddra íbúða er hátt og íbúðirnar því dýrar í almennum samanburði. Því verður að fallast á mat HMS um að skilyrði laganna um hagkvæmni íbúða hafi ekki verið uppfyllt.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við mat HMS um að skilyrði 17. gr. laga nr. 52/2016 um hagkvæmni sé ekki uppfyllt varðandi hinar tvær íbúðir sem hinar kærðu ákvarðanir snúa að. Ákvarðanir stofnunarinnar um að synja beiðni kæranda um veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík eru því staðfestar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvarðarnir Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 3. janúar 2020, um að synja beiðni A, um veitingu stofnframlags vegna kaupa á tveimur íbúðum að C í Reykjavík, eru staðfestar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson