Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 562/2019

Fimmtudaginn 30. apríl 2020

A

gegn

Kópavogsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 23. desember 2019, kærði B lögmaður, f.h. A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 24. september 2019, um synjun á umsókn hans um sérstakan húsnæðisstuðning.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um sérstakan húsnæðisstuðning hjá Kópavogsbæ í lok nóvember 2018 en var synjað á þeirri forsendu að slíkur stuðningur væri ekki greiddur til leigutaka í félagslegu leiguhúsnæði í eigu sveitarfélags, sbr. 1. gr. reglna Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi ákvörðun Kópavogsbæjar úr gildi á þeirri forsendu að skyldubundið mat hefði verið afnumið með reglu 2. mgr. 1. gr. reglna sveitarfélagsins um sérstakan húsnæðisstuðning. Mál kæranda var tekið til nýrrar meðferðar og með ákvörðun velferðarsviðs Kópavogsbæjar, dags. 24. september 2019, var umsókn hans synjað á ný. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 1. október 2019. 

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 23. desember 2019. Með bréfi, dags. 7. janúar 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Kópavogsbæjar barst 19. febrúar 2019 og með bréfi, dags. 20. febrúar 2020, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með tölvupósti 17. mars 2020 og var afrit þeirra sent Kópavogsbæ. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að málið sé framhald af kærumáli nr. 120/2019 þar sem Kópavogsbær hafi verið gerður afturreka með ákvörðun sína þar sem hún hafi verið byggð á ólöglegu ákvæði í reglum bæjarins. Með umsókn sinni hafi kærandi verið að bjóða sveitarfélaginu að lagfæra ólögmæta ákvörðun sína. Í hinni kærðu ákvörðun komi meðal annars fram að húsnæðiskostnaður kæranda væri ekki íþyngjandi þar sem hann væri innan við fjórðungur af skattskyldum tekjum hans. Jafnframt hafi verið talið að kærandi glími ekki við alvarleg eða langvinn veikindi sem hafi áhrif á fjárhags- eða húsnæðisstöðu hans. Í rökstuðningi sveitarfélagsins komi fram að ákvörðunin byggi á matsviðmiðum annarra sveitarfélaga en Kópavogsbæjar.

Í málinu reyni á 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar, lög nr. 75/2016 um húsnæðisstuðning, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og almennar grunnreglur stjórnsýsluréttar, einkum lögmætis- og réttmætisreglur. Jafnframt komi reglur Kópavogs um sérstakan húsnæðisstuðning til skoðunar.

Varðandi úrvinnslu opinberra aðila á svipuðum málum og dómum Hæstaréttar í málum sem varða félagsmálaréttinn, megi ráða að við úthlutun félagslegra gæða verði að gæta þess að:

1. Tryggja fólki lágmarksrétt
2. Að úthlutunin verði gerð á jafnréttisgrundvelli, með öðrum orðum að fólki verði ekki mismunað
3. Reglur verði ávallt að vera í samræmi við lagaákvæði
4. Stjórnvöld verði ávallt að gæta að því að sinna sínu skyldubundna mati.

Í þessu samhengi megi sjá dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000, álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4747/2000 sem fjalli um hið félagslega eðli og það að ekki sé hægt að beita þrengjandi lögskýringum í almannatryggingarétti og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2796/1999 sem segi skýrt að opinberir aðilar skuli leita leiða til að markmið laganna náist, ekki öfugt, með því til dæmis að við val á lögskýringarkostum skuli leitast við að finna þá leið sem best samræmist markmiði laganna. Einnig megi líta til nýlegs álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9937/2018 þar sem segi að stjórnvöld verði að líta til stjórnarskrárákvæða og mannréttindasamninga með ítarlegri hætti en nú sé gert í stjórnsýslunni á Íslandi.

Í 2. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur sé kveðið á um skýrt markmið, en þar segi: „Markmið laga þessara er að lækka húsnæðiskostnað efnaminni leigjenda með greiðslu húsnæðisbóta vegna leigu á íbúðarhúsnæði.“ Af ákvæðinu sé ljóst að markmiðið eigi að vera lækkun húsnæðiskostnaðar efnaminni leigjenda og stjórnvöld verði að horfa til slíkra markmiða. Á svipað mál hafi reynt í dómi Hæstaréttar nr. 728/2015. Í honum hafi komið fram að reglur sveitarfélaga verði að samræmast lögum um húsnæðisbætur og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár.

Í fyrra máli kæranda fyrir úrskurðarnefndinni hafi reynt á reglu sem útiloki alla sem ekki séu á almennum leigumarkaði og þess vegna hafi málið ekki verið skoðað frekar, þrátt fyrir að öll lagaákvæði í málinu hafi þann tilgang að svara ákveðinni þörf. Í hárréttum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála komi fram að sveitarfélagið hafi einfaldlega ekki getað takmarkað skyldu sína með þessum hætti, sveitarfélagið væri bundið af lagaákvæðum, orðalagi þeirra og þeirri skyldu sem í þeim felist. Í þessum þætti málsins sé sérstök þörf á því að skoða hinn málefnalega grundvöll reglnanna. Ef hann sé skoðaður sérstaklega sé ljóst að hann sé byggður á sandi. Fyrr í málinu hafi hann verið afmarkaður með þessum hætti: „Í Kópavogi var ekki farin sú leið að hækka leigu og greiða niður í formi sérstakra húsaleigubóta heldur var ákveðið að halda áfram leigu í lágmarki.“ Í rökstuðningsblaði, dags. 1. október 2019, komi nú orðrétt fram: „Niðurstaða athugunar er að leiga á markaði er um 80% hærri en leiguverð félagslegra íbúða hjá Kópavogsbæ óháð stærð íbúða. Leiga á almennum félagslegum íbúðum er um 55% af leigu á almennum markaði óháð stærð íbúða.“ Af þessu megi ráða að bærinn telji það vera áfram málefnalegan grunn að meta íþyngjandi húsnæðiskostnað, það er raunverulega stöðu einstaklinga út frá því hvernig markaðsaðstæður séu. Reglum um húsnæðisstuðning sé ætlað að svara þörfinni sem skapist þegar einstaklingar búi við íþyngjandi húsnæðiskostnað. Það geti þá aldrei samræmst kröfunni um málefnalegan grunn að hrærigrauta slíkum rökum inn í ákvarðanatökuna. Það ætti öllum að vera ljóst að við mat á húsnæðiskostnaði einstaklings, þegar hann liggi fyrir og kostnaði við leigu, komi markaðsaðstæður slíku mati ekkert við. Einnig sé leið Kópavogsbæjar í málinu algerlega fráleit. Matið sé byggt á formúlunni: húsnæðiskostnaður/skattskyldar tekjur og einstaklingur sé ekki metinn með íþyngjandi kostnað nema hann fari yfir 30% af skattskyldum tekjum. Hér sé aftur grunnur sem geti heldur ekki staðist kröfur um málefnalegan grunn. Málefnalegur grunnur í málum innan félagsmálaréttar verði ávallt að byggjast á því hvaða þörfum sé verið að svara og vera í samræmi við tilgang reglnanna. Hér eigi að meta raunverulega stöðu einstaklinga og raunverulegan húsnæðiskostnað þeirra en sveitarfélagið beiti öðrum aðferðum. Það hvaða tekjur einstaklingar hafi fyrir skatt geti einfaldlega ekki verið viðmið sem standist kröfuna um málefnalegan grunn. Þetta verði svo hrópandi augljóst þegar fólk átti sig á því að þetta myndi til dæmis þýða að ef tekjur einstaklinga myndu hækka en skattar líka hækka þá yrði hann síður metinn í þörf fyrir húsnæðiskostnað, þrátt fyrir að hann yrði með minni tekjur á milli handanna. Aftur falli bærinn á einföldu rökfræðiprófi.

Kærandi tekur fram að rökstuðningur fyrir öðrum þáttum ákvörðunarinnar sé enginn, því sé haldið fram að kærandi hafi ekki félagslegan vanda sem kalli á umfangsmikinn stuðning eða að hann hafi ekki langvarandi veikindi sem hafi veruleg áhrif á stöðu hans. Ekki sé að sjá á hverju slíkt mat byggi, það virðist ekki byggja á reglum nema óljósri tilvísun til reglna annarra sveitarfélaga. Ekki sé heldur að sjá á hvaða gögnum það sé byggt og því síður verði séð að það byggi á sérstöku mati þar sem fyrirliggjandi matsblað taki ekki á þessum þáttum. Þetta sé klárt brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10. gr. þeirra. Telji sveitarfélagið enn ástæðu til að byggja á þessum þáttum sé jafnframt auðvelt að svara þeim. Varðandi þörf fyrir félagslegan stuðning sé ljóst að bærinn sjálfur hafi veitt kæranda slíkan stuðning og þar með komist að þeirri ákvörðun að þörf sé á slíku. Varðandi síðari þáttinn þá hafi bærinn jafnframt séð að kærandi sé örorkulífeyrisþegi og einungis með tekjur frá Tryggingastofnun. Hann búi einfaldlega við veikindi sem valdi stöðu hans. Ekki verði séð að ákvörðun bæjarins byggi á málefnalegum grunni. Í málinu hafi bærinn leitað allra leiða til að synja honum um húsnæðisstuðning en gleymt að gæta þess að tilgangurinn helgi ekki meðalið þegar krafa sé um að stjórnvald verði að starfa innan ramma laga og málefnalegs tilgangs.

III. Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í greinargerð Kópavogsbæjar kemur fram að umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning vegna leigu hans í félagslegu húsnæði á vegum sveitarfélagsins hafi verið tekin til meðferðar og metin eftir nokkrum viðmiðum sem rakin séu í málsgögnum. Í leiðbeinandi reglum um sérstakan húsnæðisstuðning komi fram viðmið við mat á félagslegum aðstæðum og viðmiðunarfjárhæðir vegna mats á áhrifum tekna. Í reglunum sé áréttað að við ákvörðun um sérstakan húsnæðisstuðning þurfi að byggja á heildarmati á aðstæðum umsækjanda en ekki bara hlutlægum tekju- og eignaviðmiðum. Séu til staðar ástæður, líkt og þung framfærslubyrði eða aðrar félagslegar aðstæður, skuli þær koma til mats á því hvort þörf á stuðningi sé meiri eða minni en hlutlæg viðmið gefi til kynna. Viðmið þessi verði að teljast sanngjörn og eðlileg við mat á því hvort þörf sé, á grundvelli fjárhagslegra eða félagslegra ástæðna, að veita umsækjanda frekari fjárhagslegan stuðning vegna húsnæðisaðstæðna.

Samkvæmt framangreindum matsviðmiðum þurfi umsækjandi um sérstakan húsnæðisstuðning að fá að lágmarki sex stig til að umsókn verði samþykkt. Staða umsækjanda, húsnæðisstaða og félagslegar aðstæður hafi verið metnar og kærandi hafi fengið þrjú stig sem sé undir mörkum til að umsókn um sérstakan húsnæðisstuðning fái samþykki. Að virtu heildarmati á tekjum, framfærslubyrði og félagslegum aðstæðum umsækjanda hafi niðurstaða þessa mats verið sú að aðstæður kæranda hafi ekki kallað á frekari stuðning af hálfu sveitarfélagsins. Fullyrðingu kæranda um að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína sé því hafnað.

V.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um synjun Kópavogsbæjar á umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning var synjað á þeirri forsendu að samkvæmt mati væri hann ekki í þörf fyrir húsnæðisstuðning umfram veittan stuðning sveitarfélagsins. 

Í IV. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar segir í 12. gr. að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skal jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf, sbr. 2. mgr. 12. gr. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 skulu sveitarfélög veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins skal ráðherra, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, gefa út leiðbeinandi reglur til sveitarstjórna um framkvæmd stuðnings samkvæmt 2. og 3. mgr. ásamt viðmiðunarfjárhæðum. Í leiðbeinandi reglum ráðherra kemur fram að markmiðið með útgáfu reglnanna sé að auka samræmi í opinberum húsnæðisstuðningi. Leiðbeiningum sé ætlað að vera sveitarstjórnum og fastanefndum þeirra til aðstoðar við undirbúning að setningu reglna. Jafnframt þjóna leiðbeinandi reglur þeim tilgangi að vera til fyllingar reglum einstakra sveitarfélaga og til hliðsjónar við skýringu þeirra. Þá segir að ákvæði reglnanna þar á eftir séu því ekki bindandi fyrir hlutaðeigandi sveitarfélag, enda hafi það birt efnislega aðrar reglur. Sé það ákvörðun sveitarstjórnar að víkja frá einhverjum þeirra ákvæða sem að neðan greinir er rétt að rökstuðningur sé tekinn saman fyrir fráviki þannig að skýra megi út forsendur þess fyrir umsækjendum.

Kópavogsbær hefur sett reglur um sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 til útfærslu á þeirri þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita samkvæmt 45. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þágildandi reglna Kópavogsbæjar er sérstakur húsnæðisstuðningur fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar eru á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Í 3. gr. reglnanna er kveðið á um skilyrði fyrir samþykki umsóknar en þar segir að umsækjandi skuli uppfylla öll eftirfarandi skilyrði til að umsókn verði samþykkt og verði skilyrðin að vera uppfyllt á meðan umsækjandi fái greiddan sérstakan húsnæðisstuðning:

1. Réttur umsækjanda til húsnæðisbóta á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur skal hafa verið staðreyndur.
2. Umsækjandi skal vera orðinn 18 ára á umsóknardegi og eiga lögheimili í því leiguhúsnæði í Kópavogi sem sótt er um.
3. Leiguhúsnæði skal vera í Kópavogi nema um sé að ræða húsnæði fyrir 15-17 ára börn, sbr. 7. gr. reglna þessara.

Af hálfu Kópavogsbæjar hefur komið fram að samkvæmt matsviðmiðum í leiðbeinandi reglum ráðherra þurfi umsækjandi um sérstakan húsnæðisstuðning að fá að lágmarki sex stig til að umsókn verði samþykkt en kærandi hafi einungis fengið þrjú stig.

Samkvæmt 64. gr. laga nr. 40/1991 er það meðal annars hlutverk úrskurðarnefndarinnar að fjalla um rétt til aðstoðar, sbr. IV. kafla laganna, og hvort samþykkt þjónusta sé í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar. Líkt og að framan greinir er sveitarfélögum skylt að veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við reglur þess, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991. Af hálfu Kópavogsbæjar hafa verið settar reglur um sérstakan húsnæðisstuðnings og í 3. gr. þeirra er kveðið á um þau skilyrði sem þarf að uppfylla til að umsókn verði samþykkt. Umsókn kæranda var synjað á grundvelli þess að hann uppfyllti ekki ákveðin matsviðmið um sérstakan húsnæðisstuðning en ekki var kveðið á um slíkt skilyrði fyrir sérstökum húsnæðisstuðningi í reglum sveitarfélagsins á þeim tíma er hin kærða ákvörðun var tekin. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að synjun Kópavogsbæjar á umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning hafi ekki verið afgreidd í samræmi við reglur sveitarfélagsins. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 24. september 2019, um að synja umsókn A um sérstakan húsnæðisstuðning er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson