Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 215/2018

Fimmtudaginn 28. október 2021

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með beiðni, dags. 24. nóvember 2020, krafðist B réttindagæslumaður, f.h. A, endurupptöku máls nr. 215/2018 sem lokið var með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 15. nóvember 2018.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 15. október 2013. Umsókn kæranda var samþykkt og var hún sett á biðlista. Í mars 2018 var kærandi tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði en fékk ekki úthlutað. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 20. júní 2018 vegna þeirrar úthlutunar. Úrskurðarnefnd velferðarmála vísaði kærunni frá með úrskurði 15. nóvember 2018 á þeirri forsendu að ekki hefði verið tekin endanleg ákvörðun í máli hennar.

Kærandi kvartaði til umboðsmanns Alþings sem lauk máli sínu með áliti, dags. 19. október 2020, mál nr. 9963/2019. Í niðurstöðu álits umboðsmanns beindi hann því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál kæranda til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni. Með beiðni, dags. 24. nóvember 2020, óskaði kærandi endurupptöku úrskurðar nefndarinnar með vísan til fyrrgreinds álits umboðsmanns. Fallist var á þá beiðni og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. desember 2020, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna málsins. Reykjavíkurborg var tvívegis veittur frestur til að skila greinargerð sem barst 17. febrúar 2021. Greinargerð Reykjavíkurborgar var send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. febrúar 2021, og á ný 10. mars 2021. Kæranda var tvívegis veittur frestur til að skila athugasemdum sem bárust 6. apríl 2021 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. apríl 2021. Reykjavíkurborg óskaði eftir fresti til að skila frekari athugasemdum en tilkynnti þann 11. maí 2021 að ekki myndu berast frekari svör vegna málsins. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. júní 2021, var óskað eftir nánari upplýsingum frá Reykjavíkurborg vegna málsins. Sú beiðni var ítrekuð 22. júlí og 5. ágúst 2021. Í kjölfarið var Reykjavíkurborg veittur frestur til að skila umbeðnum upplýsingum og bárust þær með bréfi sveitarfélagsins, dags. 14. september 2021. Bréf Reykjavíkurborgar var sent kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. september 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar vegna kærumáls nr. 215/2018 kemur fram að kærandi krefjist þess að Reykjavíkurborg byggi ákvörðun sína á málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar við val á einstaklingum til búsetu og gefi þeim tækifæri á að kæra niðurstöðu máls. Kærandi krefjist þess einnig að ákvörðun Reykjavíkurborgar verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að taka nýja ákvörðun í málinu.

Kærandi tekur fram að hún hafi verið á biðlista eftir búsetuúrræði í nokkurn tíma og lítið gerst í málinu fyrr en í janúar 2018. Þá hafi kærandi fengið þær upplýsingar að taka ætti málið fyrir og óskað hafi verið eftir frekara vottorði. Vísað hafi verið til þess að fáar íbúðir væru í boði en velja ætti úr 44 einstaklingum á biðlista. Kærandi hafi skilað umbeðnum gögnum og fundur um málið hafi líklega verið haldinn 20. mars 2018. Ekkert hafi verið fjallað um fundinn né veittar neinar upplýsingar og ferlið því ekki opið og gegnsætt á neinn hátt fyrir þá sem komi til greina. Eftir fundinn hafi kæranda verið tjáð að hún hafi ekki verið valin. Í þessu ferli séu aðilar máls ekkert upplýstir um málsmeðferðina, ekki sé veittur andmælaréttur, ekki staðfesting á að erindi sé móttekið né hvaða reglur gildi um valið. Um nauðsynlega og lögbundna þjónustu sé að ræða fyrir kæranda og því sé niðurstaða úthlutunar afar mikilvæg. Niðurstaðan sé hvorki kynnt né veittar skriflegar upplýsingar um ástæður höfnunar til þeirra sem ekki hafi fengið úthlutað. Í þessu lokaða ferli sé líklega verið að brjóta margar greinar stjórnsýslulaga en velta megi fyrir sér hvort einstaklingur eigi ekki skýlausan rétt á að slík ákvörðun sé gegnsæ og með þeim hætti að ekki megi efast um ástæður fyrir valinu.

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar og bendir á að þar sem aðilar máls séu ekki upplýstir um hverjir sitji í valnefndinni hljóti að koma upp spurningar um hæfi nefndarmanna, til dæmis með tilliti til fyrri starfa og fjölskyldutengsla. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni, bæði hvað varðar skil á gögnum sem gætu styrkt umsókn viðkomandi og kæruleiðir. Kærandi telur að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst þar sem ekki hafi verið gefið færi á að koma að frekari gögnum áður en ákvörðun hafi verið tekin. Þar sem aðstæður þeirra sem séu á biðlista geti breyst með skömmum fyrirvara, frá því að vera í mikilli þörf yfir í að geta ekki lengur beðið, hljóti Reykjavíkurborg að vera skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál séu vel upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Forsenda réttlátrar málsmeðferðar og að aðili geti gætt hagsmuna sinna sé að hann fái aðgang að málinu og geti tjáð sig um það. Kærandi hafi hvorki fengið að tjá sig um málið né hafi verið gætt að andmælarétti hans. Ómögulegt sé að vita hvort jafnræðis og meðalhófs hafi verið gætt í málinu vegna skorts á upplýsingum og þeim viðmiðum sem sett séu við val á aðilum. Þá bendir kærandi á að skýrt sé kveðið á um það í stjórnsýslulögum að aðili máls eigi rétt á að kynna sér gögn er málið varða. Því hafi hvorki verið sinnt né hafi borist bréf eða tilkynning um niðurstöðu málsins.

Kærandi óskar eftir að bætt verði úr annmörkum á málsmeðferð Reykjavíkurborgar, henni verði gefinn kostur á að tjá sig, fá aðgang að gögnum og veita mikilvægar upplýsingar áður en ákvörðun sé tekin. Einnig að fá frekari rökstuðning í málinu þegar ákvörðun liggi fyrir ásamt kynningu á kæruleiðum. Það sé ótækt að Reykjavíkurborg upplýsi einstaklinga um niðurstöðu máls með símtali í stað þess að senda formlegt og skriflegt bréf. Kærandi telur að Reykjavíkurborg sé að brjóta á rétti einstaklinga og vísar til fyrri úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem vísað sé til þess að einstaklingur eigi rétt á að vera upplýstur um stöðu sína á biðlistum og hvernig vinna eigi úr þeirri stöðu sem viðkomandi sé í.

Í athugasemdum kæranda frá 6. apríl 2021 er fyrri krafa í málinu áréttuð, að ákvörðun verði felld úr gildi og Reykjavíkurborg gert að taka nýja ákvörðun í málinu þar sem ekki hafi verið farið að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar þegar fjallað hafi verið um málið. Einnig hafi kærandi hvorki verið upplýst með sannarlegum hætti um að mál hennar yrði tekið fyrir né hafi hún fengið skriflega niðurstöðu málsins þegar hún hafi legið fyrir. Umboðsmaður Alþingis hafi komist að þeirri niðurstöðu í áliti sínu nr. 993/2019 að kærandi hafi átt aðild að máli þar sem Reykjavíkurborg hafi tekið fyrir úthlutun á húsnæðisúrræði þann 20. mars 2018. Í málinu sé verið að fjalla um umsókn sem lögð hafi verið inn 15. október 2013 og samþykkt á biðlista með bréfi þann 11. febrúar 2014 líkt og fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar frá 17. febrúar 2021. Um sjö ár og fimm mánuðir séu síðan kærandi hafi sótt um húsnæði sem Reykjavíkurborg hafi staðfest að hún ætti rétt á lögum samkvæmt. Augljóslega sé um mjög miklar og óeðlilegar tafir að ræða á því að úthluta kæranda húsnæði. Reykjavíkurborg hafi ekki á þessum tíma uppfyllt þær lagalegu skyldur sem á henni hvíli í því sambandi. Kærandi bendi sérstaklega á upplýsingaskyldu gagnvart borgurum líkt og umboðsmaður nefni í niðurstöðu sinni að réttur sé til þegar einstaklingur eigi aðild að máli. Þessar skyldur varði afar mikilsverð réttindi sem njóti ríkrar viðurkenningar og verndar samkvæmt íslenskum rétti og mannréttindasamningum, þar með talið samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Reykjavíkurborg sé skuldbundin til að virða og framfylgja, þ.e. rétt fatlaðs fólks til réttlátrar málsmeðferðar. Öll þessi réttindi séu sérstaklega áréttuð og varin í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þessi mikli dráttur á málinu við að uppfylla þessa lagalegu skyldu sem Reykjavíkurborg hafi viðurkennt gagnvart kæranda hafi haft og hafi nú mjög mikil og neikvæð áhrif á líf hennar og skerði lífsgæði og tækifæri til eðlilegs lífs mjög mikið.

Ljóst sé að kærandi hafi ekki enn fengið húsnæði sem henti hennar þjónustuþörf, sjö árum og fimm mánuðum eftir að umsókn þar að lútandi hafi borist sveitarfélaginu. Í greinargerð komi fram að frá þeim tíma hafi hún verið tilnefnd tvisvar sinnum til úthlutunar, auk þess sem reynt hafi verið með öðrum hætti að tryggja þjónustu við hana. Í ljósi þessa verði að gera þá kröfu til sveitarfélagsins að verið sé að vinna markvisst í málinu og að gerðar séu ráðstafanir til að hún fái viðeigandi búsetuúrræði eins fljótt og unnt sé. Í málinu liggi ekkert fyrir um að sveitarfélagið hafi unnið í máli kæranda eða að gerð hafi verið áætlun sem miði að því að útvega kæranda viðeigandi húsnæði. Þrátt fyrir að það liggi fyrir að málið hafi verið tekið upp á fundi þann 20. mars 2018 og aftur 14. ágúst hafi kærandi hvorki verið upplýst um málið með formlegum hætti né verið gerð grein fyrir áætlun um lausn á málum hennar fyrir eða eftir þá umfjöllun.

Líta verði svo á að afgreiðsla málsins hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ef fyrirséð sé að á afgreiðslu máls verði frekari tafir beri sveitarfélagi að skýra með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna auk þess hvenær ákvörðunar um búsetuúrræði sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, líkt og fyrri úrskurðir úrskurðarnefndar velferðarmála beri með sér.

Fullyrðingu í greinargerð Reykjavíkurborgar um að úthlutun hafi ekki gengið gegn þágildandi reglum sé hafnað þar sem ekki hafi verið farið að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við vinnslu málsins og aðila málsins ekki gefið færi á að kæra málið, sbr. framangreint. Borgin hafi talið að kærandi ætti ekki aðild að málinu en það hafi þurft álit umboðsmanns til að benda á það. Það skjóti jafnframt skökku við að borgin hafi talið þörf á að breyta verklagi og reglum í kjölfar álitsins og hafi verið í samstarfi við umboðsmann Alþingis og starfsmenn hans við gerð hinna nýju reglna líkt og fram kemur í greinargerð frá 17. febrúar 2021.

Með vísan til þess sem að framan sé rakið og þess sem fram kemur í fyrri greinargerðum um það sem leiða megi af málmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar sé krafan um að ákvörðun Reykjavíkurborgar verði ógilt ítrekuð og að lagt verði fyrir borgina að fjalla um málið í fullu samræmi við jafnræðisreglu og aðrar reglur íslenskra laga sem við eiga.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í upphaflegri greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi hafi sótt um sértækt búsetuúrræði í október 2013 og verið samþykkt á biðlista. Kærandi hafi tvívegis verið tilnefnd í nýjan þjónustukjarna í C en ekki fengið úthlutað. Mál hennar hafi verið í vinnslu á þjónustumiðstöð Breiðholts. Kæran í málinu sé mjög óskýr og óljóst sé hvort verið sé að kæra málsmeðferð málsins eða niðurstöðu úthlutunarfundar þar sem kæranda hafi ekki verið úthlutað sértæku húsnæðisúrræði. Þar sem kæruefnið sé óljóst verði fjallað heildstætt um málið.

Reykjavíkurborg vísar til þess að umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði sé í gildi og hún sé á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði. Þegar sértæk húsnæðisúrræði komi til úthlutunar hjá úthlutunarteymi þá tilnefni hver þjónustumiðstöð um sig einn einstakling í umrætt húsnæði, auk annars einstaklings til vara. Hver þjónustumiðstöð taki ákvörðun um það hvaða einstaklingur á biðlista þjónustumiðstöðvarinnar sé talinn í brýnustu þörf fyrir það úrræði sem verið sé að tilnefna í. Þjónustumiðstöðvar forgangsraði málum hjá sér og við forgang mála sé horft til þess úrræðis sem verið sé að tilnefna í og til þess stuðnings og þjónustu sem úrræðið muni veita. Í því samhengi sé meðal annars horft til þess hvort umrætt húsnæðisúrræði muni geta komið til móts við þarfir viðkomandi til að lifa sjálfstæðu lífi. Tilnefningum í sértæk húsnæðisúrræði sé því forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa umsækjenda og aðstæðna þeirra sem séu á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg. Úthlutunarteymið sé skipað fagfólki á velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Kærandi hafi tvívegis verið tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði, fyrst þann 20. mars 2018 og síðan þann 14. ágúst 2018, en í bæði skiptin hafi það verið faglegt mat þeirra sem sátu úthlutunarfundi að aðrir einstaklingar væru í brýnni þörf fyrir húsnæði og þann stuðning sem úrræðið veiti. 

Reykjavíkurborg tekur fram að ákvörðun um úthlutun félagslegs húsnæðis sé stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Ákvörðun um tilnefningu á einstaklingi í félagslegt leiguhúsnæði geti hins vegar ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar þar sem slík ákvörðun bindi ekki enda á málið og kveði ekki á bindandi hátt á um rétt eða skyldur einstaklings. Tilnefning í húsnæði veiti engan efnislegan rétt heldur sé aðeins um að ræða uppástungu að einstaklingi í húsnæði sem eigi síðar eftir að fá efnislega meðferð á sérstökum fundi. Tilnefning sé því aðeins liður í framkvæmd á úthlutun félagslegrar íbúðar sem ljúki með formlegri úthlutun á félagslegu húsnæði sem teljist til stjórnvaldsákvörðunar. Tilnefning í húsnæði teljist þannig ekki til bindandi úrlausnar í tilteknu máli. Þeir einstaklingar sem séu tilnefndir en fái ekki úthlutað eigi áfram gilda umsókn og séu áfram á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði.

Reykjavíkurborg bendir á að stjórnvaldsákvarðanir beinist að borgurunum og því geti verklag innan stjórnsýslunnar ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar en tilnefning sé liður í verklagi við úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis. Þrátt fyrir að ákvarðanir varðandi verklag innan stjórnvaldsins geti haft óbein áhrif á réttarstöðu borgaranna þá séu slíkar ákvarðanir engu að síður ekki stjórnvaldsákvarðanir þar sem þær lúti ekki beint og milliliðalaust að rétti eða skyldu borgara. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála úrskurði nefndin í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana. Það sé því afstaða velferðarráðs Reykjavíkurborgar að mál kæranda sé ekki tækt til meðferðar hjá nefndinni þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða í máli kæranda. Þá sé það einnig afstaða velferðarsviðs að farið hafi verið að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli kæranda.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar frá 17. febrúar 2021 kemur fram að kærandi sé X ára gömul kona sem sé greind með miðlungs þroskahömlun, ofvirkni með athyglisbrest (ADHD), mótþróaþrjóskuröskun og heilastjarfatvílömun. Hún búi með móður sinn í íbúð á annarri hæð í fjölbýlishúsi. Líkamleg geta kæranda sé slæm og hún eigi erfitt með að komast upp þrepin í fjölbýlishúsinu. Einnig sé erfitt fyrir hana að notast við göngugrind innan heimilisins vegna plássleysis. Kærandi hafi sótt um sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk með umsókn, dags. 15. október 2013, og hún hafi verið samþykkt á biðlista eftir slíku húsnæði með bréfi, dags. 11. febrúar 2014. Mál kæranda hafi verið unnið hjá þjónustumiðstöð Breiðholts. Kærandi hafi verið tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði í C (þjónustuflokkur II) þann 20. mars 2018 og síðan þann 14. ágúst 2018, en í bæði skiptin hafi það verið faglegt mat úthlutunarteymis að aðrir einstaklingar hefðu verið í brýnni þörf en kærandi fyrir þann stuðning sem úrræðið veiti. Alls hafi sex íbúðir verið til úthlutunar í C í mars 2018 og 16 einstaklingar hafi verið tilnefndir af hálfu þjónustumiðstöðva í það húsnæði. Í ágúst 2018 hafi ein íbúð verið laus í C og fimm einstaklingar hafi verið tilnefndir í íbúðina af hálfu þjónustumiðstöðva. Kærandi hafi átt umsókn um sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk í þjónustuflokki II, samkvæmt mati þjónustumiðstöðvar Breiðholts og á grundvelli upplýsinga frá móður kæranda, en þegar niðurstaða úr SIS-mati hafi legið fyrir í október 2020 hafi komið skýrari mynd af hennar stuðningsþörfum og umsókn kæranda því færð í þjónustuflokk III. Í framhaldinu hafi kærandi verið tilnefnd til úthlutunar húsnæðis annars vegar að D (þjónustuflokkur III) þann 28. febrúar 2020 og hins vegar þann 23. nóvember 2020 að E (þjónustuflokkur III), en hafi í hvorugt skiptið fengið úthlutað húsnæði.

Reykjavíkurborg tekur fram að kærandi sé með stuðningsþjónustu frá íbúðarkjarna í F, alls 40 klukkustundir á viku, sem veitt sé inn á heimili hennar. Þá fari kærandi í skammtímavistun í sjö daga á mánuði, auk þess sem hún starfi hjá G sem sé vinnustofa þar sem lögð sé áhersla á að skapa fólki með skerta starfsgetu vinnuaðstöðu sem sniðin sé að þörfum þess og getu.

Reykjavíkurborg vísar til þess að í mars 2018, þegar ákvörðun hafi verið tekin í því máli sem hér um ræði, hafi verið í gildi reglur Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Reglurnar hafi verið samþykktar í félagsmálaráði borgarinnar 18. febrúar 2004, í borgarráði 24. febrúar 2004 og hafi tekið gildi 1. mars 2004. Þá hafi jafnframt verið í gildi verklag varðandi ferli umsókna og úthlutunar í sértæk húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá júní 2011. Í III. kafla verklagsins hafi verið fjallað um úthlutunarteymi sértækra húsnæðisúrræða og í V. kafla hafi verið fjallað um úthlutun og áréttað að slíkar ákvarðanir væru stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 3. mgr. 14. gr. verklagsins. Þá hafi verið nánar mælt fyrir um í 16. gr. hvernig úthlutunarferlið skyldi vera. Þar hafi meðal annars komið fram að þegar að húsnæði væri á lausu væri send tilkynning til tengiliða hjá þjónustumiðstöðum og óskað eftir tilnefningum frá þeim í húsnæðið. Tengiliðir þjónustumiðstöðva tilnefndu í málaskrá að lokinni umfjöllun fagfundar sem úthlutunarteymi færi yfir og forgangsraðaði einum aðila. Þá hafi verið fjallað um hvernig staðið skyldi að tilkynningum um niðurstöðu úthlutunarfundarins.

Þann 1. júní 2019 hafi tekið gildi nýjar reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, samþykktar á fundi velferðarráðs 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs 2. maí 2019. Í III. kafla þeirra sé fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk og í VI. kafla sé fjallað um forgangsröðun og úthlutun. Í 19. gr. reglnanna komi fram að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari fram á fundum úthlutunarteyma sem skipuð séu með sérstöku erindisbréfi og í 4. mgr. 19. gr. segi síðan að úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá þjónustumiðstöðvum og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum og að forgangsröðunin taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Þá sé í 20. gr. reglnanna vikið að því að við úthlutun húsnæðis fyrir fatlað fólk skuli jafnframt tekið mið af þjónustuþörf með hliðsjón af því húsnæði sem í boði sé og samsetningu íbúa á viðkomandi heimili.

Þegar sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk komi til úthlutunar hjá úthlutunarteymi tilnefni hver þjónustumiðstöð einn einstakling í hverja íbúð. Hver þjónustumiðstöð taki ákvörðun um það hvaða einstaklingur á biðlista þjónustumiðstöðvar sé talinn í brýnustu þörf fyrir það úrræði sem verið sé að tilnefna í. Þjónustumiðstöðvar forgangsraði málum hjá sér og við forgang mála sé horft til þess úrræðis sem verið sé að tilnefna í og til þess stuðnings og þjónustu sem úrræðið muni veita. Í því samhengi sé meðal annars horft til þess hvort umrætt húsnæðisúrræði muni geta komið til móts við þarfir viðkomandi til að lifa sjálfstæðu lífi. Tilnefningum í sértæk húsnæðisúrræði sé því forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa umsækjenda, aðstæðna þeirra umsækjenda sem séu á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg og þess húsnæðis sem í boði sé. Þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar séu fimm talsins og því séu fimm einstaklingar tilnefndir í hverja íbúð sem komi til úthlutunar. Þjónustumiðstöðvar geti tilnefnt einstaklinga sem séu á biðlista eftir húsnæði eða einstaklinga sem séu þegar í félagslegu húsnæði en hafi óskað eftir milliflutningi í annað félagslegt leiguhúsnæði, til dæmis vegna þess að aðstæður eða stuðningsþörf hafi breyst. Úthlutunarteymið sé skipað fagfólki á velferðarsviði Reykjavíkurborgar.

Við úthlutun sé horft til margra þátta, svo sem húsnæðisstöðu, félagslegra aðstæðna og andlegs og líkamlegs heilsufars, auk þeirra gagna sem liggi fyrir í málinu. Úthlutunarfundur fjalli því um mjög viðkvæmar persónuupplýsingar og leggi mat á það hver af tilnefndum aðilum sé í brýnustu þörf fyrir húsnæðið sem sé í boði hverju sinni. Hvað varði húsnæði fyrir fatlað fólk sé einnig mikilvægt að sú fagþekking og þjónusta sem á henni byggi, nýtist þeim einstaklingi sem fái húsnæði úthlutað.

Lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir séu rammalöggjöf og í slíkri löggjöf felist að sveitarfélögum sé veitt ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum og til að ná settum markmiðum (sbr. athugasemdir með frumvarpi sem varð að lögum nr. 40/1991). Af lögunum leiði að þau tryggi rétt fólks til þjónustu og aðstoðar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, svo sem 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar mælir fyrir um, en á hinn bóginn sé það verkefni hvers sveitarfélags að útfæra nákvæmlega hver sé réttur hvers einstaklings. Í fyrrnefndum athugasemdum segi einnig að þrátt fyrir ofangreinda ábyrgð sveitarfélaga séu skyldur þeirra þó ekki svo afdráttarlausar að einstaklingur eigi skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar.

Það sé því hlutverk sveitarfélagsins að útfæra þá þjónustu sem veitt sé og það sé gert á grundvelli stjórnarskrárvarins sjálfstjórnarréttar sveitarfélagsins. Sveitarfélagið ákveði hvernig best megi útfæra þá þjónustu sem skylt sé að veita, auk umfangs hennar innan marka laganna. Útfærsla þjónustunnar sé nánar skilgreind með lögmætum og málefnalegum hætti með setningu reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði (en áður hafi gilt reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík og verklag varðandi ferli umsókna og úthlutun í sértæk húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá júní 2011).

Þegar umsókn um félagslegt leiguhúsnæði sé samþykkt á biðlista séu uppfyllt þau skilyrði sem getið sé um í reglum um félagslegt leiguhúsnæði. Hins vegar feli úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis í sér matskennda stjórnvaldsákvörðun þar sem byggt sé á frjálsu mati stjórnvalds. Við úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sé horft til tiltekinna viðmiða, til dæmis húsnæðisstöðu, félagslegra aðstæðna, andlegs og líkamlegs heilsufars, auk þess sem metið sé hvernig og hvort sú fagþekking og þjónusta sem veitt sé í því húsnæði sem laust sé til úthlutunar nýtist tilnefndum aðilum og hverjum hún henti best. Framangreind viðmið séu talin málefnaleg, enda byggi þau á því að sá einstaklingur sem sé í brýnustu þörf fyrir félagslegt leiguhúsnæði fái því úthlutað. Þá sé úthlutun bundin almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðisreglunni og meðalhófsreglunni og öðrum efnisreglum, bæði lögfestum og ólögfestum.

Með vísan til alls framangreinds sé því hafnað að ákvörðun úthlutunarfundar þann 20. mars 2018 hafi gengið gegn þágildandi reglum Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993 þar sem ákvörðunin hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Við úthlutun þann 20. mars 2018 hafi verið að úthluta í nýtt húsnæði að C. Um hafi verið að ræða sex íbúðir sem hafi komið til úthlutunar en alls hafi 16 einstaklingar verið tilnefndir í húsnæðið. Af þeim sem hafi fengið húsnæðinu úthlutað hafi fjórir einstaklingar átt eldri umsóknir en umsókn kæranda, þá hafi fimm af þeim sem hafi fengið úthlutað verið eldri en kærandi, auk þess sem um einn milliflutning hafi verið að ræða. Þeir einstaklingar sem hafi fengið úthlutað húsnæði í umrætt sinn hafi verið metnir í brýnustu þörf fyrir það af þeim sem hafi komið til greina. Það liggi því fyrir að kærandi hafi ekki verið metin í brýnustu þörf fyrir húsnæðið við úthlutun þess.

Velferðarsvið telji rétt að upplýsa úrskurðarnefnd velferðarmála um að fyrirhugaðar séu breytingar á verklagi úthlutunarteyma félagslegs leiguhúsnæðis og þær breytingar hafi verið kynntar á fundi velferðarráðs þann 21. október 2020. Í breytingunum felist að einstaklingar geti sótt rafrænt um félagslegt leiguhúsnæði. Að loknu mati á umsókn fari umsóknin á biðlista sem verði sameiginlegur fyrir allar þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar. Greinargerð þjónustumiðstöðvar verði tengd umsókninni og ef mat fangi ekki aðstæður að öllu leyti verði hægt að auðkenna („flagga“) umsóknina til að vekja sérstaka athygli á henni. Umsóknin muni raðast á biðlista eftir stærð íbúðar og verði því einn biðlisti sameiginlegur fyrir allar þjónustumiðstöðvar. Úthlutunarteymið verði miðlægt og fari sameiginlega yfir biðlistann og úthluti eftir þörf en við úthlutun verði horft til stigagjafar og annarra atriða er máli skipta.

Á fundi velferðarráðs hafi fulltrúar Samfylkingarinnar, Pírata og Vinstri grænna lagt fram svohljóðandi bókun:

„Það er fagnaðarefni að hér er verið að einfalda feril við úthlutun og bæta þjónustu um leið. Það er markmið meirihlutans að þjónusta skuli vera einföld, skilvirk og hröð, á forsendum notandans. Hér er um að ræða stórstígar framfarir, sem gera umsóknarferlið gegnsærra, skilvirkara og betra. Með því að notast við miðlægan biðlista og rafrænar umsóknir verður fljótlegra að sækja um og fólki strax ljóst hver staða þess er í kerfinu. Eins er gerð minni krafa um gagnasendingar fram og til baka og mætingar á þjónustumiðstöð í viðtöl. Þessi breyting er því í algjöru samræmi við áherslur meirihlutans í borgarstjórn og við hlökkum til að sjá hvernig gengur að innleiða þessar breytingar.“

Framangreindar breytingar muni því fela í sér að þjónustumiðstöðvar muni hætta að tilnefna einstaklinga í félagslegt leiguhúsnæði og það muni verða einn sameiginlegur biðlisti á grundvelli stærðar húsnæðis sem umsækjendur um félagslegt leiguhúsnæði muni raðast á. Það verði því hlutverk úthlutunarfundar að fara yfir þær umsóknir sem séu á biðlista þegar húsnæði sé laust til úthlutunar. Í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9963/2019 frá 19. október 2020, hafi Reykjavíkurborg verið í sambandi við umboðsmann Alþingis og starfmenn hans varðandi álitið og viðbrögð borgarinnar við því. Talið sé að með framangreindum breytingum verði komið til móts við framangreint álit umboðsmanns Alþingis. Þá sé einnig rétt að upplýsa úrskurðarnefnd velferðarmála um að einnig sé unnið að breytingum á verklagi til að auka upplýsingagjöf til umsækjenda sem séu á biðlista eftir húsnæði fyrir fatlað fólk, sbr. reglugerð um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk nr. 370/2016.

Með vísan til alls framanritaðs verði að telja að umrædd ákvörðun úthlutunarfundar þann 20. mars 2018 hafi ekki brotið gegn þágildandi reglum Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Í bréfi Reykjavíkurborgar frá 14. september 2021 er svar sveitarfélagsins frá 17. febrúar 2021 ítrekað. Þar komi fram að þau viðmið sem hafi legið til grundvallar við úthlutun íbúðanna að C hafi verið þjónustuþarfir umsækjenda, aðstæður þeirra sem og hvernig komið hafi verið til móts við þarfir þeirra til að lifa sjálfstæðu lífi með veitingu umrædds húsnæðis. Við mat á þjónustuþörf umsækjenda hafi meðal annars verið litið til andlegs og líkamlegs heilsufars svo og félagslegra aðstæðna. Þá hafi verið horft til húsnæðisaðstöðu að C og hvaða þjónusta og stuðningur yrði veittur í umræddum íbúðum.

Kæra í máli þessu lúti að því að kæranda hafi ekki verið úthlutað húsnæði að C. Kærandi sé greind með miðlungs þroskahömlun, heilastjarfatvílömum, mótþróaþrjóskuröskun og ofvirkni með athyglisbrest (ADHD). Vegna skertrar hreyfigetu styðjist kærandi við göngugrind, jafnt innan sem utan heimilis. Kærandi hafi verið metin í þjónustuflokk II á grundvelli SIS-mats (Supports Intensity Scale) sem hafi verið framkvæmt árið 2013. Við tilnefningu kæranda árið 2018 í húsnæðisúrræðið að C hafi verið talið að það gæti hentað kæranda þar sem hún hafi verið metin í þann þjónustuflokk sem C tilheyri. Á fundi úthlutunarteymis, sem hafi verið haldinn þann 20. mars 2018, hafi verið gerð ítarleg skoðun á gögnum máls. Það hafi verið faglegt mat úthlutunarteymis að umræddir sex aðilar hefðu verið í brýnni þörf fyrir þann stuðning sem úrræðið veitti með hliðsjón af áðurnefndum viðmiðum. Þá hafi úrræðið ekki verið talið hentugt fyrir kæranda þar sem hún væri með flóknari þjónustuþarfir en umræddir aðilar. Faglegt mat úthlutunarteymis á stuðningsþörfum kæranda hafi í raun verið staðfest árið 2020 við endurskoðun á SIS-mati en niðurstaða matsins hafi leitt til þess að hún hafi verið færð í þjónustuflokk III.

Þær breytingar sem lýst sé í greinargerð velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá 17. febrúar 2021 hafi tekið gildi í mars 2021. Reykjavíkurborg telji að með því hafi verið komið til móts við þau sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9963/2019. Ef óskað sé eftir nánari upplýsingum verði þær góðfúslega veittar.

IV. Niðurstaða

Í máli þessi er ágreiningur um ákvörðun um úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg sem tekin var á úthlutunarfundi sveitarfélagsins 20. mars 2018. Umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði, sem var samþykkt í febrúar 2014, var tilnefnd á þann fund þar sem tilteknum íbúðum var úthlutað. Í kjölfar fundarins var kæranda greint frá því að hún hefði ekki orðið fyrir valinu.

Á þeim tíma voru í gildi lög nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks, nú lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í VI. kafla laga nr. 59/1992 var fjallað um búsetu en þar sagði í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skyldi eiga kost á félagslegri þjónustu sem gerði því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur væri. Í 2. mgr. 10. gr. kom fram að sveitarfélag eða sveitarfélög sem stæðu saman að þjónustusvæði skyldu tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. væri til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk var sett með stoð í lögum nr. 59/1992 og tók til húsnæðisúrræða fyrir fatlað fólk, 18 ára og eldra. Í reglugerðinni var ekki að finna ákvæði um biðlista, röðun á biðlista, samráð og úrræði á biðtíma en þau ákvæði komu inn með breytingarreglugerð nr. 1039/2018 sem tók gildi 7. nóvember 2018, eftir að framangreindur úthlutunarfundur átti sér stað.

Í mars 2018 voru einnig í gildi reglur Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Í II. kafla reglnanna var fjallað um mat á aðstæðum umsækjanda og hvaða skilyrði hann þyrfti að uppfylla til að umsókn yrði metin gild, sbr. 4. og 5. gr. Þá var í 6. gr. reglnanna fjallað um forgangsröðun umsókna þar sem fram kom að fullnægði umsækjandi skilyrðum myndu umsóknir raðast í forgangsröð eftir ákveðnum matsviðmiðum sem rakin væru í fylgiskjali með reglunum þar sem meðal annars væri höfð hliðsjón af núverandi húsnæðisaðstæðum, heilsufari, félagslegum aðstæðum og tekjum. Við lok greiningar væru reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig og útkoman skráð á biðlista sem hafður væri til hliðsjónar við úthlutun húsnæðis. Þá var á þessum tíma í gildi verklag varðandi ferli umsókna og úthlutun í sértæk húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá júní 2011. Í III. kafla verklagsins var fjallað um úthlutunarteymi sértækra húsnæðisúrræða og í 16. gr. var mælt fyrir um hvernig úthlutunarferlið skyldi vera. Þar kom meðal annars fram að eftir að laust rými losnaði væri send tilkynning til tengiliða hjá þjónustumiðstöðum og óskað eftir tilnefningum. Tengiliðir þjónustumiðstöðva tilnefndu í málaskrá að lokinni umfjöllun fagfundar sem úthlutunarteymi færi yfir og forgangsraðaði einum aðila. Þá var fjallað um hvernig staðið skyldi að tilkynningum um niðurstöðu úthlutunarfundarins.

Af hálfu kæranda hefur komið fram að málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna úthlutunarinnar hafi verið verulega ábótavant, til að mynda hafi ekki verið veittar upplýsingar um ferlið, málið ekki upplýst með fullnægjandi hætti og ákvörðun ekki tilkynnt skriflega.

Við töku stjórnvaldsákvarðana í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, svo sem að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. laganna, gefa aðila máls kost á að tjá sig um slíka ákvörðun áður en hún er tekin, sbr. 13. gr., og að tilkynna um meðferð máls, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Þann 26. febrúar 2018 fékk móðir kæranda upplýsingar frá ráðgjafa þjónustumiðstöðvar um að til stæði að úthluta húsnæði í mars það ár. Ráðgjafinn tók fram að margir væru um íbúðirnar og því væri mikilvægt að öll fylgigögn væru til staðar, til dæmis læknisvottorð. Þann 5. mars 2018 upplýsti sami ráðgjafi að hún þyrfti að skila inn tilnefningu 16. mars og að það væri mjög mikilvægt að fá læknisvottorð fyrir þann tíma. Fyrir liggur að bæði læknisvottorð, dags. 18. mars 2018, og mat og þarfagreining sem ráðgjafinn vann, dags. 15. mars 2018, bárust úthlutunarteyminu. Að því virtu er ekki fallist á að málið hafi ekki verið rannsakað nægjanlega eða að ekki hafi verið gætt að andmælarétti kæranda. Hins vegar er ljóst að kæranda var ekki tilkynnt skriflega um niðurstöðu úthlutunarteymis sem úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemd við. 

Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að við úthlutun þann 20. mars 2018 hafi nýju húsnæði að C verið úthlutað. Um hafi verið að ræða húsnæði í þjónustuflokki II, sex íbúðir og alls 16 einstaklingar hafi verið tilnefndir. Kærandi hafi verið metin í þjónustuflokk II á grundvelli SIS-mats frá árinu 2013 og því hafi verið talið að húsnæðið að C gæti hentað henni. Á fundi úthlutunarteymis hafi verið gerð ítarleg skoðun á gögnum máls. Þau viðmið sem hafi legið til grundvallar við úthlutun íbúðanna hafi verið þjónustuþarfir umsækjenda, aðstæður þeirra, sem og hvernig komið væri til móts við þarfir þeirra til að lifa sjálfstæðu lífi með veitingu húsnæðisins. Við mat á þjónustuþörf umsækjenda hafi meðal annars verið litið til andlegs og líkamlegs heilsufars svo og félagslegra aðstæðna. Þá hafi verið horft til húsnæðisaðstöðu að C og hvaða þjónusta og stuðningur yrði veittur í íbúðunum. Það hafi verið faglegt mat úthlutunarteymis að þeir einstaklingar sem hafi fengið úthlutað húsnæði í umrætt sinn hafi verið metnir í brýnni þörf fyrir þann stuðning sem úrræðið veitti með hliðsjón af framangreindum viðmiðum. Af þeim sem hafi fengið húsnæðinu úthlutað hafi fjórir einstaklingar átt eldri umsóknir en umsókn kæranda, fimm af þeim sem hafi fengið úthlutað hafi verið eldri en kærandi og um einn milliflutning hafi verið að ræða. Þá hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að úrræðið hefði ekki verið talið hentugt fyrir kæranda þar sem hún væri með flóknari þjónustuþarfir en umræddir aðilar. Faglegt mat úthlutunarteymis á stuðningsþörfum kæranda hafi í raun verið staðfest árið 2020 við endurskoðun á SIS-mati en niðurstaða matsins hafi leitt til þess að hún hafi verið færð í þjónustuflokk III.

Samkvæmt þeim skýringum sem Reykjavíkurborg hefur veitt og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að málefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar mati úthlutunarteymis við ákvörðun um úthlutun húsnæðis að C í mars 2018. Það er niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að framangreind úthlutun hafi verið í samræmi við þau lög, reglugerðir og reglur sem í gildi voru á þeim tíma sem úthlutun átti sér stað. Að því virtu og með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 18. mars 2020 í máli A er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir