Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 255/2022

Þriðjudaginn 11. október 2022

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 15. maí 2022, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna úthlutunar félagslegs leiguhúsnæðis.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kæranda var úthlutað félagslegu leiguhúsnæði frá Reykjavíkurborg í október 2021 sem svokölluðu áfangahúsnæði og skrifaði í kjölfarið undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning til sex mánaða. Þann 13. apríl 2022 voru þeir samningar endurnýjaðir til sex mánaða.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 15. maí 2022. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 1. júní 2022, var óskað eftir að kærandi legði fram afrit af hinni kærðu ákvörðun. Svar barst frá kæranda daginn eftir þar sem fram kom að hún hefði ekkert í höndunum. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 7. júní 2022, var óskað eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg vegna kærunnar. Svar barst 22. júní 2022. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. júlí 2022, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt málsgögnum. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst 18. ágúst 2022 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. ágúst 2022. Athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. september 2022, var óskað eftir nánari upplýsingum og gögnum frá Reykjavíkurborg vegna málsins. Svar og umbeðin gögn bárust 23. september 2022 og voru þau kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. september 2022. Athugasemdir bárust ekki. 

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að henni hafi í annað sinn verið úthlutað sex mánaða leigusamningi vegna húsnæðis á vegum Félagsbústaða sem sé fyrir fólk sem eigi við geðræna erfiðleika eða vímuefnavanda að stríða. Kærandi hafi tekið því í fyrsta sinn því að henni hafi verið tjáð að þetta væri venjulegt. Svo hafi hún farið að skoða málið og uppfylli hún engan veginn þessi skilyrði. Það sé hreint og beint móðgandi að vera aftur undir þessum ákvæðum. Kærandi hafi ítrekað reynt að ná í ráðgjafa sinn en hún hvorki svari né hafi samband. Kærandi hafi fengið tölvupóst þess efnis að það hefði komið kvörtun en ekkert styðji það nema hennar svör um samninginn sem sé ólöglegur frá upphafi. Kærandi hafi farið á fund með ráðgjafanum og húsnæðisfulltrúa í byrjun mars og þá hafi ekki verið gerð nein athugasemd. Meinta kvörtunin sé frá 7. febrúar en kærandi hafi verið hjá móður sinni í bústað út á landi fyrstu vikuna í febrúar. Kærandi hafi ekki verið með nein læti og þessi rógburður um hana sé ólíðandi. Kærandi hafi spurt suma nágranna sína hvort það væri eitthvert ónæði og allir hafi komið af fjöllum með það. Kærandi heyri ekki í næstu íbúðum nema fyrir ofan og það sé bara fólk að labba um og færa stóla. Það sé mjög rólegt þar sem hún búi og mjög ólíklegt að meint kvörtun eigi við rök að styðjast, sérstaklega þegar hún sé nánast aldrei með gesti á kvöldin.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi hafi glímt við andleg veikindi, auk húsnæðisleysis til nokkurra ára áður en hún hafi fengið úthlutað félagslegri leiguíbúð á vegum Reykjavíkurborgar þann 7. október 2021. Hún hafi þegið fjárhagsaðstoð sér til framfærslu frá því um mitt ár 2018. Kærandi hafi sótt um félagslegt leiguhúsnæði með umsókn, dags. 26. júní 2020, og hafi endurnýjað þá umsókn 28. maí 2021. Henni hafi verið úthlutað þann 7. október 2021 almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði. Á 297. fundi úthlutunarteymis þann 13. apríl 2022 hafi verið samþykkt að hún fengi áframhaldandi sex mánaða samning. Af kærunni megi ráða að kærandi virðist vera ósátt við að hafa verið úthlutað félagslegri leiguíbúð sem áfangahúsnæði og hafa í tvígang fengið húsaleigusamning til sex mánaða í senn.

Núgildandi reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, með áorðnum breytingum, hafi tekið gildi þann 1. apríl 2021 og verið samþykktar á fundi velferðarráðs Reykjavíkurborgar þann 24. febrúar 2021, á fundi borgarráðs þann 4. mars 2021 og á fundi borgarstjórnar þann 16. mars 2021. Svohljóðandi sé 2. mgr. 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði:

„Áfangahúsnæði er almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað er tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði er úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka eru með þeim hætti að gera verður kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi og er úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess.“

Í framangreindu ákvæði séu settar fram skýringar á því að almennu félagslegu leiguhúsnæði sé úthlutað sem áfangahúsnæði og þá með skilyrði um samning um eftirfylgd, en það sé þegar aðstæður leigutaka séu þess eðlis að hann/hún þurfi á frekari þjónustu að halda frá félagsráðgjöfum Reykjavíkurborgar til að styðja viðkomandi betur í daglegu lífi.

Nánar sé fjallað um almennt félagslegt leiguhúsnæði í II. kafla reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði en þar komi fram í e. lið 4. gr. að aðstæður einstaklinga skuli metnar til 10 stiga eða meira samkvæmt matsviðmiðum í fylgiskjali 1 með framangreindum reglum. Kærandi hafi verið metin til 11 stiga og þar af til fjögurra stiga vegna félagslegs vanda sem umsækjandi fái þegar hann/hún glími við fjölþættan vanda sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og/eða færni til að leigja á almennum markaði, þrátt fyrir stuðning félagsþjónustu eða annarra viðurkenndra aðila.

Líkt og fram komi í 1. mgr. 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði annist Félagsbústaðir hf. eða Reykjavíkurborg frágang leigusamninga og um þá gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994. Um réttarsamband leigutaka og Félagsbústaða hf., eða eftir atvikum Reykjavíkurborgar, gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994 og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3. mgr. 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé svohljóðandi:

„Leigusamningar er varða áfangahúsnæði skulu vera tímabundnir til sex mánaða. Heimilt er að endurnýja leigusamninga vegna áfangahúsnæðis, í kjölfar ákvörðunar á úthlutunarfundi, allt að fimm sinnum. Fullnægi leigutaki þeim kröfum sem gerðar eru í samningi um eftirfylgd að mati úthlutunarfundar og ekki er lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa er heimilt að gera leigusamning skv. 2. mgr. 22. gr. reglna þessara.“

Fram komi í greinargerð sem hafi verið uppfærð reglulega af félagsráðgjafa kæranda að hún hafi glímt við mikil andleg veikindi ásamt því að hafa verið húsnæðislaus til nokkurra ára og því væri ráðlagt að hún fengi úthlutað almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði til að styðja sem best við hana í búsetunni. Með hliðsjón af framangreindu sé talið að sú ákvörðun úthlutunarteymis félagslegs leiguhúsnæðis að úthluta kæranda í almennt félagslegt leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði hafi verið réttmæt og tekið mið af þörfum kæranda ásamt því að vera með hennar hagsmuni að leiðarljósi. Leigusamningur kæranda hafi svo verið framlengdur um aðra sex mánuði þann 13. apríl 2022 en ástæða þess sé sú að tilkynning um ónæði hafi borist þann 7. febrúar 2022 og því hafi verið ákveðið að framlengja húsaleigusamning hennar um aðra sex mánuði líkt og heimilt sé samkvæmt 3. mgr. 22. gr. framangreindra reglna.

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Reykjavíkurborgar að málsmeðferð í máli kæranda hafi verið í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi hvorki brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga né reglum um félagslegt leiguhúsnæði Reykjavíkurborgar.

Í svari Reykjavíkurborgar frá 23. september 2022 er vísað til þess að í 1. mgr. 19. gr. reglna um félagslegt leiguhúsnæði Reykjavíkurborgar komi fram að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma sem skipuð séu með sérstöku erindisbréfi. Í 2. mgr. 19. gr. reglnanna sé tekið fram að þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar (nú miðstöðvar Reykjavíkurborgar) leggi faglegt mat á þær umsóknir sem hafi verið metnar samkvæmt matsviðmiðum með reglum. Úthlutunarteymið forgangsraði svo umsóknum frá miðstöðvum Reykjavíkurborgar. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglna um félagslegt leiguhúsnæði Reykjavíkurborgar, sbr. 4. mgr. 19. gr. framangreindra reglna.

Á 297. fundi úthlutunarfundar hafi legið fyrir þær upplýsingar frá ráðgjafa kæranda að tilkynning um ónæði frá íbúð kæranda hefði borist þann 7. febrúar 2022 og að það væri faglegt mat ráðgjafans að mæla með öðrum sex mánaða leigusamningi sem áfangasamningi. Nánari skýringu á framangreindri tilkynningu sé að finna í tölvupóstsamskiptum á milli ráðgjafans og kæranda þann 29. apríl 2022. Í framangreindum tölvupósti komi fram að þann 7. febrúar 2022 hafi borist tilkynning um að mikill hávaði bærist ítrekað frá íbúð kæranda seint á kvöldin þar sem heyrst hafi háværar samræður og önnur hljóð fram yfir miðnætti og af þeim sökum hafi ekki verið mögulegt að veita kæranda þriggja ára leigusamning að svo stöddu, sbr. einnig tilkynningu sem hafi borist Félagsbústöðum hf. þann 7. febrúar 2022.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar afgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna úthlutunar félagslegs leiguhúsnæðis sem svokölluðu áfangahúsnæði. Í kjölfar úrhlutunar skrifaði kærandi undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning til sex mánaða. Þann 13. apríl 2022 voru þeir samningar endurnýjaðir til sex mánaða.

Í XII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 46. gr. laganna skulu félagsmálanefndir sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. framangreindra reglna er með félagslegu leiguhúsnæði átt við almennt félagslegt leiguhúsnæði, húsnæði fyrir fatlað fólk, húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir, og þjónustuíbúðir aldraðra. Í 2. mgr. 2. gr. er að finna skilgreiningu á almennu félagslegu leiguhúsnæði; þar segir:

„Almennt félagslegt leiguhúsnæði er ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Með almennu félagslegu leiguhúsnæði er átt við hverja þá íbúð í eigu Félagsbústaða hf. sem ekki er sérstaklega skilgreind sem þjónustuíbúð aldraðra, húsnæði fyrir fatlað fólk eða húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir. Jafnframt fellur hér undir húsnæði sem Reykjavíkurborg leigir til einstaklinga þar sem umsýsla er á vegum Félagsbústaða hf. Til almenns félagslegs leiguhúsnæðis telst einnig áfangahúsnæði. Áfangahúsnæði er almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað er tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði er úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka eru með þeim hætti að gera verður kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi og er úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess. Um almennt félagslegt leiguhúsnæði er fjallað í II. kafla reglna þessara.“

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði fer úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma sem skipuð eru með sérstöku erindisbréfi. Þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar, nú miðstöðvar Reykjavíkurborgar, leggja faglegt mat á þær umsóknir sem metnar hafa verið samkvæmt matsviðmiðum með reglunum, sbr. 2. mgr. 19. gr. reglnanna. Í 4. mgr. 19. gr. kemur fram að úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá miðstöð Reykjavíkurborgar og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Þá segir í 5. mgr. 19. gr. að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis byggi á gögnum sem liggi fyrir á úthlutunardegi og að uppfæra beri öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Einnig beri eftir atvikum að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum. Umsækjanda skuli tilkynnt skriflega ef endurmat leiðir til breytinga á stigagjöf.

Í 7. mgr. 19. gr. reglnanna er kveðið á um að úthlutunarteymi sé heimilt að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum aldraðra tímabundið sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem að umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli. Þá segir í 8. mgr. 19. gr. að ákvörðun um úthlutun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða skilyrta stjórnvaldsákvörðun þar sem gert sé að skilyrði að umsækjandi uppfylli reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, fari að þeim ákvæðum sem gildi samkvæmt húsaleigulögum nr. 36/1994 og ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði.

Kærandi fékk úthlutað húsnæði sem áfangahúsnæði í október 2021 og skrifaði í kjölfarið undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning til sex mánaða. Í apríl 2022 var samþykkt að endurnýja þá samninga til sex mánaða. Í tilnefningu þjónustumiðstöðvar kemur fram að gerð sé krafa um eftirfylgd í áfangahúsnæði á grundvelli húsnæðisleysis til nokkurra ára og mikils andlegs vanda. Í tilnefningunni er tilgreint að fyrirhugaður stuðningur felist í viðtölum hjá félagsráðgjafa og að vera til staðar fyrir kæranda. Einnig kemur fram í tilnefningunni að kærandi sé heimilislaus, fái að gista á sófum hjá vinum og ættingjum.

Í fyrirliggjandi samningum um eftirfylgd í áfangahúsnæði kemur fram að markmið þjónustu og eftirfylgdar sé að veitt sé einstaklingsbundin, heildstæð og sveigjanleg þjónusta og að eftirfylgd sé veitt í þeim tilgangi að leigutaki geti haldið heimili. Þjónustan og eftirfylgdin miði meðal annars að því að veita leigutaka stuðning í búsetu sinni. Í 2. mgr. 5. gr. fyrri samningsins kemur fram að þjónusta og eftirfylgd við leigutaka felist í eftirfarandi þáttum:

Leigutaki skal taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum yfir samningstímabilið.

Leigutaki skal koma í viðtal til félagsráðgjafa á þjónustumiðstöð einu sinni í mánuði.

Leigutaki skal virða almennar húsreglur í fjölbýli.

Leigutaki skal hafa leigugreiðslur í beingreiðslu í banka.

Leigutaki skal gæta þess að áfengis- og vímuefnaneysla hamli ekki búsetu hans í almennu félagslegu leiguhúsnæði.

Þá segir að þjónustumiðstöð skuli veita leigutaka framangreinda þjónustu og eftirfylgd. Leigutaki skuldbindi sig til að þiggja framangreinda þjónustu og eftirfylgd. Í seinni samningnum eru tilgreindir sömu þættir að undanskildum þeim fyrsta, þ.e. að leigutaki skuli taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum yfir samningstímabilið. Við undirritun þess samnings féll fyrri samningurinn úr gildi eins og fram kemur í 8. gr. hans.

Í 1. mgr. 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er vísað til þess að Félagsbústaðir hf. eða Reykjavíkurborg annist frágang leigusamninga og um þá gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994. Um réttarsamband leigutaka og Félagsbústaða hf., eða eftir atvikum Reykjavíkurborgar, gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994 og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 3. mgr. 22. gr. kemur fram að leigusamningar er varði áfangahúsnæði skuli vera tímabundnir til sex mánaða. Heimilt sé að endurnýja leigusamninga vegna áfangahúsnæðis, í kjölfar ákvörðunar á úthlutunarfundi, allt að fimm sinnum. Fullnægi leigutaki þeim kröfum sem gerðar séu í samningi um eftirfylgd að mati úthlutunarfundar og ekki sé lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa sé heimilt að gera leigusamning samkvæmt 2. mgr. 22. gr. Í því ákvæði kemur fram að fyrsti leigusamningur við leigutaka skuli vera tímabundinn til þriggja ára. Í framhaldi af fyrsta samningi við leigutaka skuli að jafnaði gerður ótímabundinn leigusamningur nema fyrir því séu málefnalegar ástæður að áfram skuli gera tímabundinn leigusamning.

Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að leigusamningur kæranda hafi verið framlengdur um sex mánuði á grundvelli 3. mgr. 22. gr. framangreindra reglna vegna tilkynningar um ónæði sem hafi borist þann 7. febrúar 2022. Í framangreindri tilkynningu er kvartað undan miklum hávaða frá íbúð kæranda. Fram kemur að um sé að ræða háværar samræður og önnur hávær hljóð nánast allar nætur. Á grundvelli þessa var það faglegt mat ráðgjafa kæranda að mæla með öðrum sex mánaða leigusamningi sem áfangasamningi til þess að styðja kæranda betur í búsetunni.

Að virtum gögnum málsins og afstöðu Reykjavíkurborgar telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki ástæðu til að hrófla við því mati sveitarfélagsins að kærandi hefði áfram þörf á sérstökum stuðningi í búsetu sinni. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Reykjavíkurborgar vegna endurnýjunar samnings um félagslegt leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði til handa A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir