Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 215/2018

Fimmtudaginn 15. nóvember 2018

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 20. júní 2018, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna úthlutunar í sértækt húsnæðisúrræði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 15. október 2013. Umsókn kæranda var samþykkt og var hún sett á biðlista. Í mars 2018 var kærandi tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði en fékk ekki úthlutað. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 20. júní 2018 vegna málsmeðferðar Reykjavíkurborgar í tengslum við þá úthlutun.   

Með bréfi, dags. 21. júní 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir afriti af öllum gögnum málsins frá Reykjavíkurborg áður en afstaða yrði tekin til kæruefnisins. Viðbótargögn bárust frá kæranda 4. júlí 2018 og voru þau send Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. júlí 2018. Gögn bárust frá Reykjavíkurborg 14. ágúst 2018. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til kærunnar og gögnum um kæruefnið. Afstaða Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 27. september 2018, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. október 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 29. október 2018. Frekari athugasemdir bárust ekki. 

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að Reykjavíkurborg byggi ákvörðun sína á málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar við val á einstaklingum til búsetu og gefi þeim tækifæri á að kæra niðurstöðu máls. Kærandi krefst þess einnig að ákvörðun Reykjavíkurborgar verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að taka nýja ákvörðun í málinu.

Kærandi tekur fram að hún hafi verið á biðlista eftir búsetuúrræði í nokkurn tíma og lítið gerst í málinu fyrr en í janúar 2018. Þá hafi kærandi fengið þær upplýsingar að taka ætti málið fyrir og óskað hafi verið eftir frekara vottorði. Vísað hafi verið til þess að fáar íbúðir væru í boði en velja ætti úr 44 einstaklingum á biðlista. Kærandi hafi skilað umbeðnum gögnum og fundur um málið hafi líklega verið haldinn 20. mars 2018. Ekkert hafi verið fjallað um fundinn né veittar neinar upplýsingar og ferlið því ekki opið og gegnsætt á neinn hátt fyrir þá sem komi til greina. Eftir fundinn hafi kæranda verið tjáð að hún hafi ekki verið valin. Í þessu ferli séu aðilar máls ekkert upplýstir um málsmeðferðina, ekki sé veittur andmælaréttur, ekki staðfesting á að erindi sé móttekið né hvaða reglur gildi um valið. Um nauðsynlega og lögbundna þjónustu sé að ræða fyrir kæranda og því sé niðurstaða úthlutunar afar mikilvæg. Niðurstaðan sé hvorki kynnt né veittar skriflegar upplýsingar um ástæður höfnunar til þeirra sem ekki hafi fengið úthlutað. Í þessu lokaða ferli sé líklega verið að brjóta margar greinar stjórnsýslulaga en velta megi fyrir sér hvort einstaklingur eigi ekki skýlausan rétt á að slík ákvörðun sé gegnsæ og með þeim hætti að ekki megi efast um ástæður fyrir valinu.

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar og bendir á að þar sem aðilar máls séu ekki upplýstir um hverjir sitji í valnefndinni hljóti að koma upp spurningar um hæfi nefndarmanna, til dæmis með tilliti til fyrri starfa og fjölskyldutengsla. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni, bæði hvað varðar skil á gögnum sem gætu styrkt umsókn viðkomandi og kæruleiðir. Kærandi telur að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst þar sem ekki hafi verið gefið færi á að koma að frekari gögnum áður en  ákvörðun hafi verið tekin. Þar sem aðstæður þeirra sem séu á biðlista geti breyst með skömmum fyrirvara, frá því að vera í mikilli þörf yfir í að geta ekki lengur beðið, hljóti Reykjavíkurborg að vera skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál séu vel upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Forsenda réttlátrar málsmeðferðar og að aðili geti gætt hagsmuna sinna sé að hann fái aðgang að málinu og geti tjáð sig um það. Kærandi hafi hvorki fengið að tjá sig um málið né hafi verið gætt að andmælarétti hans. Ómögulegt sé að vita hvort jafnræðis og meðalhófs hafi verið gætt í málinu vegna skorts á upplýsingum og þeim viðmiðum sem sett séu við val á aðilum. Þá bendir kærandi á að skýrt sé kveðið á um það í stjórnsýslulögum að aðili máls eigi rétt á að kynna sér gögn er málið varða. Því hafi hvorki verið sinnt né hafi borist bréf eða tilkynning um niðurstöðu málsins.

Kærandi óskar eftir að bætt verði úr annmörkum á málsmeðferð Reykjavíkurborgar, henni verði gefinn kostur á að tjá sig, fá aðgang að gögnum og veita mikilvægar upplýsingar áður en ákvörðun sé tekin. Einnig að fá frekari rökstuðning í málinu þegar ákvörðun liggi fyrir ásamt kynningu á kæruleiðum. Það sé ótækt að Reykjavíkurborg upplýsi einstaklinga um niðurstöðu máls með símtali í stað þess að senda formlegt og skriflegt bréf. Kærandi telur að Reykjavíkurborg sé að brjóta á rétti einstaklinga og vísar til fyrri úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem vísað sé til þess að einstaklingur eigi rétt á að vera upplýstur um stöðu sína á biðlistum og hvernig vinna eigi úr þeirri stöðu sem viðkomandi sé í.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi hafi sótt um sértækt búsetuúrræði í október 2013 og verið samþykkt á biðlista. Kærandi hafi tvívegis verið tilnefnd í nýjan þjónustukjarna í C en ekki fengið úthlutað. Mál hennar hafi verið í vinnslu á þjónustumiðstöð D. Kæran í málinu sé mjög óskýr og óljóst sé hvort verið sé að kæra málsmeðferð málsins eða niðurstöðu úthlutunarfundar þar sem kæranda hafi ekki verið úthlutað sértæku húsnæðisúrræði. Þar sem kæruefnið sé óljóst verði fjallað heildstætt um málið.

Reykjavíkurborg vísar til þess að umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði sé í gildi og hún sé á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði. Þegar sértæk húsnæðisúrræði komi til úthlutunar hjá úthlutunarteymi þá tilnefni hver þjónustumiðstöð um sig einn einstakling í umrætt húsnæði auk annars einstaklings til vara. Hver þjónustumiðstöð taki ákvörðun um það hvaða einstaklingur á biðlista þjónustumiðstöðvarinnar sé talinn í brýnustu þörf fyrir það úrræði sem verið sé að tilnefna í. Þjónustumiðstöðvar forgangsraði málum hjá sér og við forgang mála sé horft til þess úrræðis sem verið sé að tilnefna í og til þess stuðnings og þjónustu sem úrræðið muni veita. Í því samhengi sé meðal annars horft til þess hvort umrætt húsnæðisúrræði muni geta komið til móts við þarfir viðkomandi til að lifa sjálfstæðu lífi. Tilnefningum í sértæk húsnæðisúrræði sé því forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa umsækjenda og aðstæðna þeirra sem séu á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg. Úthlutunarteymið sé skipað fagfólki á velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Kærandi hafi tvívegis verið tilnefnd í sértækt húsnæðisúrræði, fyrst þann 20. mars 2018 og síðan þann 14. ágúst 2018, en í bæði skiptin hafi það verið faglegt mat þeirra sem sátu úthlutunarfundi að aðrir einstaklingar væru í brýnni þörf fyrir húsnæði og þann stuðning sem úrræðið veiti. 

Reykjavíkurborg tekur fram að ákvörðun um úthlutun félagslegs húsnæðis sé stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur. Ákvörðun um tilnefningu á einstaklingi í félagslegt leiguhúsnæði geti hins vegar ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar þar sem slík ákvörðun bindi ekki enda á málið og kveði ekki á bindandi hátt á um rétt eða skyldur einstaklings. Tilnefning í húsnæði veiti engan efnislegan rétt heldur sé aðeins um að ræða uppástungu að einstaklingi í húsnæði sem eigi síðar eftir að fá efnislega meðferð á sérstökum fundi. Tilnefning sé því aðeins liður í framkvæmd á úthlutun félagslegrar íbúðar sem ljúki með formlegri úthlutun á félagslegu húsnæði sem teljist til stjórnvaldsákvörðunar. Tilnefning í húsnæði teljist þannig ekki til bindandi úrlausnar í tilteknu máli. Þeir einstaklingar sem séu tilnefndir en fái ekki úthlutað eigi áfram gilda umsókn og séu áfram á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði.

Reykjavíkurborg bendir á að stjórnvaldsákvarðanir beinist að borgurunum og því geti verklag innan stjórnsýslunnar ekki talist til stjórnvaldsákvörðunar en tilnefning sé liður í verklagi við úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis. Þrátt fyrir að ákvarðanir varðandi verklag innan stjórnvaldsins geti haft óbein áhrif á réttarstöðu borgaranna þá séu slíkar ákvarðanir engu að síður ekki stjórnvaldsákvarðanir þar sem þær lúti ekki beint og milliliðalaust að rétti eða skyldu borgara. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála úrskurðar nefndin í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana. Það sé því afstaða velferðarráðs Reykjavíkurborgar að mál kæranda sé ekki tækt til meðferðar hjá nefndinni þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða í máli kæranda. Þá sé það einnig afstaða velferðarsviðs að farið hafi verið að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli kæranda.

IV.  Niðurstaða

Kærð er málsmeðferð Reykjavíkurborgar í tengslum við úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði.

Samkvæmt 5. gr. a laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er fötluðum einstaklingi heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Til þess að úrskurðarnefndin geti tekið kæru til efnislegrar meðferðar þarf því að liggja fyrir stjórnvaldsákvörðun.            Um stjórnvaldsákvörðun er einungis að ræða hafi stjórnvald tekið ákvörðun um rétt eða skyldu tiltekins aðila í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Ákvarðanir sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins, svokallaðar formákvarðanir, verða því ekki kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Kærandi er á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði og því hefur ekki verið tekin endanleg ákvörðun í máli hennar.

Í stjórnsýslulögunum eru lögfestar tvær undantekningar frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. laganna. Í 4. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um tvenns konar ákvarðanir um málsmeðferð sem heimilt er að kæra áður en stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin í málinu. Í 9. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um málshraða og tafir á afgreiðslu máls. Dragist afgreiðsla máls óhæfilega er heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, sbr. 4. mgr. 9. gr. Þá er heimilt samkvæmt 2. mgr. 19. gr. að kæra synjun eða takmörkun stjórnvalds um aðgang að gögnum máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Að mati úrskurðarnefndarinnar lýtur kæran ekki að framangreindum undantekningum frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að málið sé ekki tækt til efnismeðferðar. Kærunni er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru A, er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson