.

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 540/2019

Fimmtudaginn 16. apríl 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 18. desember 2019, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. júní 2019, um úthlutun félagslegrar leiguíbúðar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um félagslega leiguíbúð hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 21. júní 2018. Með ákvörðun þjónustumiðstöðvar 12. júní 2019 var kæranda úthlutað íbúð að C og tekið fram að húsnæðinu væri úthlutað sem áfangahúsnæði, sbr. 2. og 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Þá var tekið fram að kærandi þyrfti að uppfylla reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, fara að ákvæðum húsaleigulaga nr. 36/1994 og ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði. Í kjölfar úthlutunar skrifaði kærandi undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning. Með erindi, dags. 13. ágúst 2019, var óskað eftir afriti af samþykktarbréfi ásamt rökstuðningi Reykjavíkurborgar fyrir því að kæranda hafi verið úthlutað félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði. Með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 19. ágúst 2019, var þeirri beiðni synjað með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem umsókn kærenda hefði verið tekin til greina að öllu leyti. Meðfylgjandi var afrit af bréfinu frá 12. júní 2019.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 18. desember 2019. Fram kemur í kæru að kvartað sé undan úthlutun í áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd án viðeigandi umsóknar, matsblaðs, skýringa/upplýsinga og síðar raunhæfs rökstuðnings og úthlutun án tillits til sérþarfa. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. desember 2019, var óskað eftir upplýsingum um hvenær og með hvaða hætti kæranda var birt hin kærða ákvörðun. Svar barst frá Reykjavíkurborg 17. janúar 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag, var kæranda tilkynnt að kæra hefði borist að liðnum kærufresti og var honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og/eða gögnum, teldi hann að skilyrði sem fram kæmu í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gætu átt við í málinu. Skýringar bárust frá kæranda með bréfi, dags. 31. janúar 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. febrúar 2020, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt málsgögnum. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 11. mars 2020, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. mars 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 10. apríl 2020.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að kvörtun hans sé tvíþætt, annars vegar vegna úthlutunar í áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd án viðeigandi umsóknar, matsblaðs, skýringa/upplýsinga og síðar raunhæfs rökstuðnings og hins vegar úthlutunar án tillits til sérþarfa. Kærandi hafi aldrei sótt um almenna félagslega leiguíbúð sem áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd. Umsókn hans sé um félagslega leiguíbúð. Ekki hafi verið gert nýtt matsblað samkvæmt nýjum reglum Reykjavíkurborgar en samt úthlutað samkvæmt því. Kærandi hafi ekki verið upplýstur að neinu leyti um þessar nýju reglur, ný matsblöð, á hverju þessi úthlutun byggi, af hverju og hvernig staða hans hafi verið metin í áfangahúsnæði. Þegar beðið hafi verið um rökstuðning fyrir því hafi ekki komið skýring heldur hafi eingöngu verið upplýst um afmarkaða þætti í nýju reglunum. Í tilfelli kæranda eins og öðrum tilfellum þá sé tilgreint að einstaklingur fái úthlutað í áfangahúsnæði þegar gera verði kröfu þess efnis og það nái til einstaklinga með verulegan vímuefnavanda og/eða geðrænan vanda. Kærandi falli ekki í þann hóp heldur hafi íbúðin þurft að vera fyrir hjólastóla, hann þurfi heimilisaðstoð og félagslegan stuðning í samræmi við D sjúkdóminn. Að auki hafi kærandi þurft að biðja um úthlutunarbréfið frá 12. júní 2019 en það hafi verið sett í óstimplað umslag með bréfinu frá 19. ágúst 2019 og bæði sett í póstkassa hans 3. október 2019. Ekki hafi fylgt afrit af gögnum sem hann hafi fengið afhent 19. september 2019. Kærandi vísar til þess að hann sé með D sjúkdóm og noti hjólastól, bæði innan og utan íbúðar. Honum hafi verið tilkynnt að íbúðin væri fyrir hreyfihamlaða en svo sé alls ekki. Í bréfi iðjuþjálfa hjá heimaþjónustu Reykjavíkurborgar komi skýrt fram hvað sé ábótavant við íbúðina. Við það sé hægt að bæta að kærandi komist ekki heldur út á svalir þar sem þröskuldurinn þar sé um það bil 20-25 cm hár. Nú sé komin ný útidyrahurð með um 5 cm háum þröskuldi sem sé frekar erfitt að komast yfir.

Í kæru er greint frá framvindu málsins fram að úthlutun húsnæðis í júlí 2019 og gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar.

Kærandi telur að Reykjavíkurborg hefði átt að senda honum nýtt matsblað og tilkynna um þá breytingu að hann ætti nú umsókn í áfangahúsnæði og hvaða þýðingu það hefði. Ekki hafi verið minnst á neitt fyrr en greint hafi verið frá því að hann þyrfti að skrifa undir samning um eftirfylgd við skoðun íbúðarinnar. Engar útskýringar hafi verið gefnar um áfangahúsnæði né samning um eftirfylgd og því ekki hægt að átta sig á hversu íþyngjandi hann yrði og að verið væri að krefjast hans á þeim forsendum að kærandi ætti við verulegan vímuefnavanda og/eða geðrænan vanda að stríða og gæti þess vegna ekki haldið heimili. Kæranda hafi verið tjáð að hann þyrfti að gera þennan samning af því það væri verið að sækja um heimilisþrif og liðveislu, sem sé eingöngu vegna D sjúkdómsins. Eftir nokkur skipti af heimsóknum þeirra sem sinntu liðveislunni hafi henni verið sagt upp þar sem kæranda hafi liðið verulega illa við þær heimsóknir og lítil aðstoð hafi verið í þeim við daglegar athafnir. Umboðsmaður kæranda hafi verið viðstödd skoðun íbúðarinnar og farið yfir á þjónustumiðstöðina þar sem skrifað hafi verið undir samning um eftirfylgd. Engar skýringar né upplýsingar hafi verið veittar en lesið hratt í gegnum samninginn. Ekki hafi verið hægt að skilja tilganginn og margt orðalag í samningnum hafi vakið furðu eftir á. Að standa frammi fyrir því að þurfa að hafna eða bíða með að fá húsnæði til að fara í gegnum samninginn, átta sig á honum og hvað þá kæra hann sé ekki í stöðunni þegar einstaklingur sé á götunni. Kærandi ítrekar að hann hafi ekki enn fengið nýtt matsblað samkvæmt nýjum reglum Reykjavíkurborgar eða skýringu á því af hverju og hvernig hann hafi verið metinn í áfangahúsnæði og hann krafinn um samning um eftirfylgd í tengslum við að vera með verulegan vímuefnavanda og/eða geðrænan vanda þannig að gera yrði kröfu um þetta leiguform þar sem hann gæti ekki haldið heimili sökum þess. Kærandi tekur fram að ákvörðun um að úthluta honum íbúð sé stjórnvaldsákvörðun sem byggi á annarri stjórnvaldsákvörðun um að samþykkja umsókn hans um félagslega leiguíbúð í júní 2018. Ef þjónustumiðstöð og/eða velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi ákveðið að breyta sinni eigin stjórnvaldsákvörðun um samþykki umsóknar þá beri þeim að tilkynna slíkt án tafar og afhenda um leið nýtt endurrit, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í máli kæranda hafi aldrei verið minnst á áfangahúsnæði og þar með sé farið fram hjá því að hann fái íbúð samkvæmt umsókn sinni um félagslega leiguíbúð. Hvergi komi fram að samningurinn um eftirfylgd sé tilkominn vegna nýrrar stjórnvaldsákvörðunar og að kærandi þyrfti að vera í áfangahúsnæði vegna einhvers vanda samkvæmt nýjum skilgreiningum sem settar hafi verið í reglur Reykjavíkurborgar. Aldrei hafi verið skýrt frá breyttri umsókn kæranda, sömu aðilar hafi hvorki farið eftir leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr., meðalhófsreglu 12. gr. né gefið honum kost á að andmæla samkvæmt 13. gr. laganna hvað varði þessa úthlutun.

Varðandi úthlutun án tillits til sérþarfa vísar kærandi til skráninga frá ráðgjöfum hans á því sem ætlast hafi verið til að hann sjái sjálfur sem og um ástand og stöðu hans. Þegar það sé skoðað verði ekki skilið á hvaða grundvelli kæranda hafi verið úthlutað íbúð í áfangahúsnæði fyrir einstaklinga með verulegan vímuefnavanda og/eða geðrænan vanda frekar en fyrir einstakling sem þurfi íbúð fyrir hjólastólaaðgengi og með skerta hreyfigetu vegna D sjúkdóms og með þörf fyrir ákveðna þjónustu, svo sem öryggi, gott aðgengi og eðlilegan félagsskap. Í skráningu annars núverandi ráðgjafa kæranda segi að íbúðin sé fyrir hreyfihamlaða. Við skoðun á íbúðinni hafi komið í ljós að ekki væri hægt að fara á hjólastól inn á baðherbergi og eingöngu hægt að keyra inn í eldhúsið en ekki hægt að snúa hjólastólnum heldur þurfi að bakka út. Engin hurð, hvorki í íbúðinni eða blokkinni, sé gerð fyrir hjólastóla. Lyftan sé gömul, lítil og þröng. Bréf yfiriðjuþjálfans segi það sem segja þurfi, íbúðin sé ekki og hafi aldrei verið fyrir hreyfihamlaða. Allt við vinnslu á umsókn kæranda um íbúð hafi snúist um allt annað en hans sérþarfir vegna D sjúkdómsins, það sé alveg ljóst. Kærandi bendir á að á fundi 18. september 2019 hafi verið lögð fram umsókn um milliflutning en ráðgjafi hafi tilgreint að slík beiðni væri ekki í þeirra höndum og að þau gætu ekkert gert til að ýta á eftir því að viðeigandi íbúð fáist. Ekki væri hægt að segja til um hvenær það yrði þar sem beiðni um milliflutning færi í almennan farveg. Ráðgjafinn hafi endurtekið að þjónustumiðstöð hefði verið sagt að íbúðin væri fyrir hreyfihamlaða. Vitað sé til þess að bið eftir milliflutningi sé svipuð og bið eftir íbúð eða um það bil þrjú ár. Ekki virðist þjónustumiðstöðin ætla að tryggja viðeigandi húsnæði vegna þessara mistaka, ef svo skyldi kalla.

Í athugasemdum kæranda, dags. 31. janúar 2020, kemur meðal annars fram að illa hafi verið staðið að máli hans í marga/alla staði og ekki sé vitað af hverju honum hafi verið úthlutað í áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd. Það sé réttur hans sem einstaklings að fá leiðbeiningar, upplýsingar og skýringar á þeim ákvörðunum sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar taki og sem hafi verið afar íþyngjandi fyrir hann. Bæði í þessu sem og mörgum öðrum málum sem snúist um mál einstaklinga sé það verklag að sjá hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar að allt sé gert til að rengja einstaklinga og koma sér undan lögbundinni skyldu sinni gagnvart þeim.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi hafi greinst með D sjúkdóminn árið X og noti hjólastól. Í júní 2018 hafi kærandi sótt um félagslega leiguíbúð og umsóknin hafi verið samþykkt og metin til 12 stiga. Í lok mars 2019 hafi ráðgjafi farið í vitjun til kæranda en hann hafi þá búið á þriðju hæð í lyftulausri blokk. Hreyfifærni hans hafi á þessum tíma verið betri en hún sé í dag og hann hafi getað gengið á milli með stuðningi en átt erfitt með að fara oft upp og niður stiga. Leigusamningi kæranda hafi verið sagt upp með árs fyrirvara og kærandi hafi átt að missa íbúðina í byrjun apríl 2019. Ekki hafi verið unnt að útvega kæranda félagslegu leiguhúsnæði með svo stuttum fyrirvara og því hafi hann dvalið um tíma á gistiheimilinu E. Kærandi hafi ekki fengið áframhaldandi gistingu vegna ónæðis og á þeim tíma hafi engar íbúðir komið til úthlutunar sem hentuðu hreyfihömluðum. Kærandi hafi því verið heimilislaus og leitað í Gistiskýlið. Í maí/júní hafi komið til úthlutunar íbúð sem hafi verið tilgreind góð fyrir hreyfihamlaða og kærandi hafi verið tilnefndur í húsnæðið. Á grundvelli nýrra reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði frá 1. júní 2019 hafi umsókn kæranda verið endurmetin áður en til úthlutunar kom og stigagjöf hans verið óbreytt, þ.e. umsóknin hafi verið metin til 12 stiga. Með bréfi þjónustumiðstöðvar Breiðholts, dags. 12. júní 2019, hafi kæranda verið tilkynnt um úthlutun almenns félagslegs leiguhúsnæðis sem áfangahúsnæði en samkvæmt upplýsingum frá þjónustumiðstöð Breiðholts hafi kæranda verið afhent bréfið í eigin persónu þar sem hann hafi verið húsnæðislaus á þessum tíma en kæranda hafi verið afhent öll gögn við undirritun samnings um áfangahúsnæði. Umræddu húsnæði hafi verið úthlutað sem áfangahúsnæði á úthlutunarfundi þann 12. júní 2019. Þá hafi tveir ráðgjafar farið með kæranda að skoða íbúðina 24. júní 2019 og sama dag hafi verið skrifað undir samning um áfangahúsnæði. Í framhaldi af því hafi kærandi skrifað undir húsaleigusamning og í júlí 2019 hafi hann flutt inn í umrætt húsnæði. Gildistími leigusamningsins hafi verið frá 1. júlí 2019 til 31. desember 2019. Með bréfi kæranda, dags. 13. ágúst 2019, hafi verið óskað eftir afriti af samþykktarbréfi ásamt rökstuðningi fyrir því að kæranda hafi verið úthlutað félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði. Með bréfi þjónustumiðstöðvar Breiðholts, dags. 19. ágúst 2019, hafi erindinu verið svarað en úthlutunarbréf, dags. 12. júní 2019, hafi verið meðfylgjandi svarbréfinu.

Reykjavíkurborg vísar til þess að um félagslegt leiguhúsnæði gildi reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sem hafi tekið gildi þann 1. júní 2019. Í 2. gr. reglnanna sé félagslegu leiguhúsnæði skipt upp í fjóra flokka, þ.e. 1) almennt félagslegt leiguhúsnæði, 2) húsnæði fyrir fatlað fólk, 3) húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og 4) þjónustuíbúðir fyrir aldraða, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglnanna. Um framangreinda flokka húsnæðis sé fjallað í sérköflum reglnanna en mismunandi skilyrði eigi við um hvern flokk húsnæðis. Frekari skilgreiningu á almennu félagslegu leiguhúsnæði sé að finna í 2. mgr. 2. gr. reglnanna en þar segi meðal annars að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Til almenns félagslegs leiguhúsnæðis teljist einnig áfangahúsnæði. Áfangahúsnæði sé almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað sé tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði sé úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka séu með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi og úthlutun húsnæðisins sé tímabundin með tilliti til þess. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari eftir reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Í 7. mgr. 19. gr. reglnanna komi fram að úthlutunarteymi sé heimilt að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum aldraðra tímabundið sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem að umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli. Það sé því úthlutunarteymi sem taki ákvörðun um það hvort almennu félagslegu leiguhúsnæði sé úthlutað sem áfangahúsnæði. Þegar úthlutunarteymi berist tilnefningar frá þjónustumiðstöðvum um umsækjendur í almennt félagslegt leiguhúsnæði þá hafi fagfundur í þjónustumiðstöð áður fjallað um málið og metið hvort þörf sé talin á stuðningi og þar með áfangahúsnæði. Einnig taki úthlutunarteymi stundum ákvörðun um að úthluta húsnæði sem áfangahúsnæði á grundvelli þeirra gagna sem liggi fyrir frá þjónustumiðstöð. Þá komi fram í 3. mgr. 22. gr. reglnanna að leigusamningar er varði áfangahúsnæði skuli vera tímabundnir til sex mánaða. Heimilt sé að endurnýja leigusamninga vegna áfangahúsnæðis, í kjölfar ákvörðunar á úthlutunarfundi, allt að fimm sinnum. Fullnægi leigutaki þeim kröfum sem gerðar séu í samningi um eftirfylgd að mati úthlutunarfundar og ekki sé lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa sé heimilt að gera leigusamning samkvæmt 2. mgr. 22. gr. reglnanna.

Reykjavíkurborg bendir á að markmiðið með því að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði sé að veita einstaklingum sem komi úr erfiðum aðstæðum aukinn stuðning og þjónustu á meðan leigusamningurinn sé í gildi. Sérstaklega hafi verið horft til þess að umrætt húsnæði nýtist þeim sem hafi átt við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja en það geti reynst þeim erfitt að fóta sig í sjálfstæðri búsetu. Áfangahúsnæði geti einnig nýst, til dæmis þegar um sé að ræða einstæða foreldra sem hafi lítinn/engan stuðning frá fjölskyldu, þegar umsækjandi eigi ofbeldis- eða áfallasögu að baki, þegar umsækjandi sé að koma af stofnun, þegar umsækjandi hafi verið lengi heimilislaus eða búið lengi við erfiðar/óviðunandi húsnæðisaðstæður eða þegar aðstæður umsækjanda séu með þeim hætti að hann þurfi þjónustu, ráðgjöf og stuðning. Þá sé í þessu samhengi einnig verið að horfa til annarra íbúa í fjölbýli en upp hafi komið alvarleg mál þar sem neysla og/eða andleg veikindi íbúa hafi haft áhrif á heilu stigagangana í fjölbýlum. Í slíkum tilvikum sé mikilvægt að hægt sé að bregðast skjótt við. Standi íbúi við samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði fái hann áframhaldandi búsetu í húsnæðinu, sbr. 2. og 3. mgr. 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði.

Aðstæður kæranda hafi verið taldar með þeim hætti að gera yrði kröfu um að hann myndi þiggja stuðning og þjónustu á meðan leigusamningurinn væri í gildi. Í 7. mgr. 19. gr. sé ákvæði um að heimilt sé að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem þegar umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli og sé úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess. Reykjavíkurborg ítrekar að áfangahúsnæði sé almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað sé tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd.

Ákvörðun um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi hafi óskað eftir því að fá rökstuðning fyrir því af hverju honum hafi verið úthlutað almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði. Í 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga sé að finna undanþágu frá þeim rétti einstaklinga að geta krafist rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun. Þar segi í 1. tölul. að ekki sé hægt að krefjast rökstuðnings hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti. Þar sem umsókn kæranda um almennt félagslegt leiguhúsnæði hafi verið samþykkt og til úthlutunar hafi komið teljist umsókn hans hafa verið tekin til greina að öllu leyti og það sé því mat velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að ekki sé til staðar grundvöllur fyrir veitingu rökstuðnings. Í kjölfar úthlutunar hafi kærandi skrifað undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning. Í 5. gr. samningsins komi fram að þjónusta og eftirfylgd við kæranda (leigutaka) felist í eftirfarandi þáttum: Heimaþjónustu 1x í viku, frekari liðveislu 2x í viku, liðveislu 1-2x í viku, heimahjúkrun eftir mati læknis, leigutaki skuli taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu á þeim tíma sem um hafi verið samið, leigutaki skuli virða almennar húsreglur í fjölbýli, leigutaki skuli hafa leigugreiðslur í beingreiðslu í banka og leigutaki skuli gæta þess að áfengis- og vímuefnaneysla hamli ekki búsetu hans í almennu félagslegu leiguhúsnæði. Í 5. gr. sé einnig tilgreint að þjónustumiðstöð skuli veita framangreinda þjónustu og eftirfylgd auk þess sem leigutaki skuldbindi sig til að þiggja umrædda þjónustu og eftirfylgd. Kærandi hafi fljótlega óskað eftir því að fá ekki stuðningsþjónustu í formi frekari liðveislu og liðveislu og ráðgjafar hans á þjónustumiðstöð Breiðholts hafi ákveðið að verða við þeirri beiðni hans.

Hvað varði athugasemdir kæranda um að umrædd íbúð henti ekki hreyfihömluðum þá fallist velferðarsvið á að íbúðin sé ekki nógu hentug fyrir hreyfihamlaða einstaklinga sem notist við hjólastól. Fyrir liggi að kærandi hafi skoðað íbúðina, ásamt starfsmönnum þjónustumiðstöðvar og fulltrúa F, og hann hafi haft val um að þiggja eða afþakka umrætt húsnæði. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis feli í sér að verið sé að úthluta takmörkuðum gæðum sem ekki standi öllum til boða en við úthlutun þann 12. júní 2019 hafi kærandi verið talinn í mestri þörf fyrir umrætt húsnæði og því hafi hann fengið það úthlutað. Íbúðin hafi verið talin henta hreyfihömluðum en þegar á reyndi hafi komið í ljós að ákveðnir vankantar séu á íbúðinni fyrir einstakling sem noti hjólastól. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé heimilt að óska eftir milliflutningi þegar þrjú ár séu liðin frá síðustu úthlutun. Umsækjendur um milliflutning geti sótt um undanþágu frá framangreindu skilyrði um að hafa búið í þrjú ár í núverandi félagslegu leiguhúsnæði séu veigamiklar ástæður fyrir flutningi, svo sem alvarlegt heilsuleysi eða mikil vandkvæði bundin við núverandi búsetu. Kærandi hafi sótt um milliflutning með umsókn, dags. 18. september 2019. Þjónustumiðstöð Breiðholts hafi tekið umsókn kæranda til skoðunar og undanþága frá framangreindu skilyrði hafi verið samþykkt í þjónustumiðstöðinni þann 1. október 2019 og samkvæmt upplýsingum frá ráðgjafa hafi kæranda verið tilkynnt munnlega um niðurstöðuna. Frá því að milliflutningur hafi verið samþykktur hafi kærandi verið í tilnefningarferli en hann hafi ekki verið tilnefndur í íbúðir sem gætu hentað honum þar sem hann hafi upplýst ráðgjafa sinn á þjónustumiðstöð í janúar 2020 að hann myndi ekki flytja í íbúð þar sem hundahald væri bannað þar sem hann sé með hund. Leigusamningi kæranda hafi lokið þann 31. desember 2019 og á úthlutunarfundi þann 29. janúar 2020 hafi mál hans verið tekið fyrir og samþykkt að endurnýja húsaleigusamning, án skilyrðis um áfangahúsnæði, vegna íbúðar 202 að C, tímabundið til þriggja ára frá 1. janúar 2020. Með bréfi þjónustumiðstöðvar Breiðholts, dags. 13. febrúar 2020, hafi kæranda verið tilkynnt um framangreint og þess óskað að kærandi yrði í sambandi við þjónustudeild Félagsbústaða. Samkvæmt upplýsingum frá Félagsbústöðum hafi kærandi ekki skrifað undir nýjan húsaleigusamning en hann sé enn búsettur í umræddu húsnæði.

Með vísan til alls framanritaðs beri að staðfesta afgreiðslu velferðarsviðs í máli þessu varðandi úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis. Þá sé ljóst að ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né ákvæðum annarra laga.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. júlí 2019, um úthlutun félagslegrar leiguíbúðar. Ágreiningur málsins lýtur að þeirri ákvörðun að úthluta tiltekinni íbúð sem áfangahúsnæði og að ekki hafi verið tekið tillit til sérþarfa kæranda við úthlutun. Einnig er kærð synjun Reykjavíkurborgar um rökstuðning ákvörðunar.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Þá skuli sköpuð skilyrði til að einstaklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum. Félagsleg þjónusta skuli í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í XII. kafla laganna er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 46. gr. laganna skulu félagsmálanefndir sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri laus.

Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Þá segir meðal annars í 64. gr. laganna að úrskurðarnefnd velferðarmála fjalli um hvort samþykkt þjónusta sé í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, sem tóku gildi 1. júní 2019, er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991. Kærandi sótti um félagslega leiguíbúð hjá Reykjavíkurborg í gildistíð eldri reglna en samkvæmt bráðabirgðaákvæði núgildandi reglna héldu eldri umsóknir gildi sínu. Þá segir í ákvæðinu að umsóknir sem raðist efst í forgangsröðun samkvæmt eldri reglum og komnar séu í úthlutunarferli skuli vera endurmetnar samkvæmt nýjum reglum áður en til úthlutunar komi. Með vísan til þess mun umfjöllun úrskurðarnefndarinnar taka mið af gildandi reglum frá 1. júní 2019.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. framangreindra reglna er með félagslegu leiguhúsnæði átt við almennt félagslegt leiguhúsnæði, húsnæði fyrir fatlað fólk, húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og þjónustuíbúðir aldraðra. Í 2. mgr. 2. gr. er að finna skilgreiningu á almennu félagslegu leiguhúsnæði; þar segir:

„Almennt félagslegt leiguhúsnæði er ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Með almennu félagslegu leiguhúsnæði er átt við hverja þá íbúð í eigu Félagsbústaða hf. sem ekki er sérstaklega skilgreind sem þjónustuíbúð aldraðra, húsnæði fyrir fatlað fólk eða húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir. Jafnframt fellur hér undir húsnæði sem Reykjavíkurborg leigir til einstaklinga þar sem umsýsla er á vegum Félagsbústaða hf. Til almenns félagslegs leiguhúsnæðis telst einnig áfangahúsnæði. Áfangahúsnæði er almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað er tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði er úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka eru með þeim hætti að gera verður kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi og er úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess. Um almennt félagslegt leiguhúsnæði er fjallað í II. kafla reglna þessara.“

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði fer úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma sem skipuð eru með sérstöku erindisbréfi. Þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar leggja faglegt mat á þær umsóknir sem metnar hafa verið samkvæmt matsviðmiðum með reglunum, sbr. 2. mgr. 19. gr. reglnanna. Í 4. mgr. 19. gr. kemur fram að úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá þjónustumiðstöðvum og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Þá segir í 5. mgr. 19. gr. að þegar umsækjandi sé tilnefndur í félagslegt leiguhúsnæði beri eftir atvikum að uppfæra öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Áður en til tilnefningar komi beri einnig eftir atvikum að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum. Umsækjanda skuli tilkynnt skriflega ef endurmat leiðir til breytinga á stigagjöf. Samkvæmt gögnum málsins var umsókn kæranda frá júní 2018 metin til 12 stiga. Við endurmat á umsókninni, á grundvelli nýrra reglna og fyrirhugaðrar tilnefningar í úthlutun, var umsóknin einnig metin til 12 stiga.

Í 7. mgr. 19. gr. reglnanna er kveðið á um að úthlutunarteymi sé heimilt að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum aldraðra tímabundið sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem að umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli. Þá segir í 8. mgr. 19. gr. að ákvörðun um úthlutun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða skilyrta stjórnvaldsákvörðun þar sem gert sé að skilyrði að umsækjandi uppfylli reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, fari að þeim ákvæðum sem gildi samkvæmt húsaleigulögum nr. 36/1994 og ákvæðum leigusamnings um viðkomandi leiguhúsnæði. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. framangreindra reglna er heimilt að óska eftir milliflutningi þegar þrjú ár eru liðin frá síðustu úthlutun. Umsækjendur um milliflutning geta sótt um undanþágu frá því skilyrði séu veigamiklar ástæður fyrir flutningi, svo sem alvarlegt heilsuleysi eða mikil vandkvæði bundin við núverandi búsetu.

Kærandi fékk úthlutað húsnæði sem áfangahúsnæði og skrifaði í kjölfar undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði og húsaleigusamning. Kærandi hefur haldið því fram að með því að úthluta honum húsnæði sem áfangahúsnæði hafi Reykjavíkurborg í raun breytt þeirri ákvörðun að samþykkja umsókn hans frá árinu 2018 um almennt félagslegt leiguhúsnæði. Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá málsástæðu kæranda. Líkt og að framan greinir tóku gildi nýjar reglur um félagslegt leiguhúsnæði þann 1. júní 2019 og var umsókn kæranda því metin út frá þeim þegar að úthlutun kom.

Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að markmiðið með því að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði sé að veita einstaklingum sem komi úr erfiðum aðstæðum aukinn stuðning og þjónustu á meðan leigusamningurinn sé í gildi. Sérstaklega sé horft til þess að umrætt húsnæði nýtist þeim sem hafi átt við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja en það geti reynst þeim erfitt að fóta sig í sjálfstæðri búsetu. Áfangahúsnæði geti einnig nýst, til dæmis þegar um sé að ræða einstæða foreldra sem hafi lítinn/engan stuðning frá fjölskyldu, þegar umsækjandi eigi ofbeldis- eða áfallasögu að baki, þegar umsækjandi sé að koma af stofnun, þegar umsækjandi hafi verið lengi heimilislaus eða búið lengi við erfiðar/óviðunandi húsnæðisaðstæður eða þegar aðstæður umsækjanda séu með þeim hætti að hann þurfi þjónustu, ráðgjöf og stuðning. Þá hefur Reykjavíkurborg ítarlega greint frá úthlutunarferlinu og sjónarmiðum að baki því.

Samkvæmt gögnum málsins mat úthlutunarteymi Reykjavíkurborgar það svo að kærandi þyrfti á áfangahúsnæði að halda, þ.e. að hann þyrfti stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur væri í gildi. Í tilnefningu þjónustumiðstöðvar kemur fram að gerð sé krafa um eftirfylgd í áfangahúsnæði og í rökstuðningi fyrir því mati segir að fyrirhugað sé að setja mikla þjónustu í kringum kæranda. Hann þurfi heimahjúkrun, heimaþjónustu og stoðþjónustu. Áætlað sé að hann fái innlit á hverjum degi og á sama tíma muni ráðgjafi kynnast honum betur og fá betri innsýn inn í hans líf. Einnig kemur fram í tilnefningunni að kærandi hafi verið í gistiskýli á næturnar en á götunni á daginn. Heilsa kæranda hafi farið hratt niður á við og hann hafi fundið mun á sér á milli mánaða. Oftast fari hann út í hjólastól en geti þó gengið með staf eða göngugrind. Kærandi glími við þunglyndi og kvíða. Að lokum kemur fram í tilnefningunni að tveir ráðgjafar í málaflokki fatlaðra hafi verið að vinna að máli kæranda og telji mjög brýnt að hann komist í húsnæði til að hægt sé að veita honum þá þjónustu sem hann þurfi til að lifa mannsæmandi lífi. Húsnæðið sem kærandi hafi verið tilnefndur í hafi verið talið henta hans þörfum vel, það henti hreyfihömluðum vel auk þess að í nágrenninu sé öll sú þjónusta sem hann sæki, svo sem […].

Líkt og að framan greinir gera reglur Reykjavíkurborgar ráð fyrir að heimilt sé að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði tímabundið sem áfangahúsnæði ef aðstæður umsækjanda eru með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur er í gildi. Ekki þarf að vera um verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika til að það komi til, enda er það nefnt í dæmaskyni í ákvæði 7. mgr. 19. gr. reglnanna. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það mat Reykjavíkurborgar að kærandi þyrfti á stuðningi og þjónustu að halda á þeim tíma sem úthlutun húsnæðisins fór fram.

Kemur þá til skoðunar hvort tekið hafi verið tillit til sérþarfa kæranda við úthlutun, þ.e. vegna hreyfihömlunar. Íbúðin sem kærandi fékk úthlutað er staðsett að C, á annarri hæð í lyftublokk. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að þjónustumiðstöð hafi tilnefnt kæranda í umrædda íbúð þar sem hún hafi verið talin henta hans þörfum vel og hentað vel fyrir hreyfihamlaða. Síðar hafi komið í ljós að ákveðnir vankantar hafi verið á íbúðinni fyrir einstakling sem noti hjólastól. Úrskurðarnefndin telur ljóst að kærandi hafi verið í brýnni þörf fyrir húsnæði á þeim tíma sem úthlutun fór fram, enda var hann heimilislaus. Það virðist ágreiningslaust að eftir að kærandi var fluttur inn í íbúðina kom í ljós að íbúðin hentaði honum ekki og sótti hann því um milliflutning. Reykjavíkurborg samþykkti umsókn hans um milliflutning og féllst á beiðni um undanþágu frá skilyrði um þriggja ára búsetu í húsnæðinu. Úrskurðarnefndin gerir ekki athugasemdir við framangreinda málsmeðferð Reykjavíkurborgar.

Samkvæmt gögnum málsins fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat á húsnæðisþörfum kæranda. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki annað séð en að kæranda hafi verið úthlutað húsnæði í samræmi við aðstæður hans og þarfir á þeim tíma sem úthlutun fór fram. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Verður þá vikið að synjun Reykjavíkurborgar um rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir því að hafa þurft að skrifa undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði. Beiðni kæranda var synjað með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem umsókn kæranda hafi verið tekin til greina að öllu leyti. Í athugasemdum með 21. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga segir að aðili máls eigi rétt á því að fá rökstuðning fyrir ákvörðun, sem hafi verið birt honum, hafi ekki fylgt henni skriflegur rökstuðningur. Ekki sé þó skylt að rökstyðja ákvarðanir þar sem umsókn aðila hafi verið tekin til greina að öllu leyti. Ef vafi léki á því hvort ákvörðun væri að öllu leyti í samræmi við umsókn aðila væri eðlilegast að rökstyðja slíka ákvörðun að framkominni beiðni. Með vísan til þess að umsókn kæranda var lögð fram í gildistíð eldri reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði þar sem ekki var kveðið á um áfangahúsnæði er það mat úrskurðarnefndarinnar að vafi hafi leikið á því hvort ákvörðunin hafi að öllu leyti verið í samræmi við umsókn. Samkvæmt þessu hefði verið rétt að veita kæranda rökstuðning. Úrskurðarnefndin beinir því til Reykjavíkurborgar að huga framvegis að framangreindum sjónarmiðum.    

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. júní 2019, um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis til handa A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson