Mál nr. 199/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 199/2021

Fimmtudaginn 19. ágúst 2021

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 16. apríl 2021, kærði B félagsráðgjafi, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 19. janúar 2021, um að vísa frá áfrýjun hans vegna synjunar á beiðni um sérstakan húsnæðisstuðning.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með ákvörðun fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 25. ágúst 2020, var beiðni kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning synjað. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála 24. nóvember 2020 sem vísaði kærunni frá með úrskurði 10. desember 2020 þar sem málið hafði ekki hlotið afgreiðslu fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar. Í kjölfarið, eða 21. desember 2020, áfrýjaði kærandi ákvörðuninni til fjölskylduráðs sem vísaði málinu frá þar sem lögboðinn áfrýjunarfrestur var liðinn.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 16. apríl 2021. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. apríl 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Hafnarfjarðarbæjar barst 25. maí 2021 og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. maí 2021, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvarðanir Hafnarfjarðarbæjar frá 25. ágúst 2020 og 19. janúar 2021 verði felldar úr gildi og að umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning verði samþykkt. Til vara sé þess krafist að framangreindar ákvarðanir verði felldar úr gildi og Hafnarfjarðarbæ verði gert að taka málið til efnislegrar meðferðar.

Umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning hjá Hafnarfjarðarbæ hafi verið synjað þann 25. ágúst 2020 á þeirri forsendu að ekki hafi verið heimild í þáverandi reglum Hafnarfjarðarbæjar til að veita slíkan stuðning í félagslegu leiguhúsnæði. Ákvörðunin hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála en með úrskurði 11. desember 2020 í máli nr. 617/2020 hafi kærunni verið vísað frá. Röksemd nefndarinnar fyrir frávísunni hafi verið sú að Hafnarfjarðarbær hafi sett reglur í samþykktir sínar sem hafi leitt til þess að nauðsynlegt væri að málið hlyti fyrst afgreiðslu fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar.

Í kjölfar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi kærandi borið málið undir fjölskylduráð Hafnarfjarðarbæjar eins og mælt hafi verið á um í úrskurðinum. Með ákvörðun fjölskylduráðs 19. janúar 2021 hafi málinu verið vísað frá. Röksemd Hafnarfjarðarbæjar hafi verið sú að hin upphaflega ákvörðun hafi verið tekin 25. ágúst 2020. Þar sem kæra hafi borist fjölskylduráði 21. desember 2020 hafi þriggja mánaða kærufrestur verið liðinn, sbr. 1. mgr. 63. gr. laga nr. 40/1991 og 19. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning.

Um málsástæður og lagarök fyrir þeirri efnislegu niðurstöðu að kærandi eigi rétt á sérstökum húsnæðisstuðningi vísist til fyrri kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála. Um þá niðurstöðu Hafnarfjarðarbæjar að vísa málinu frá tekur kærandi fram að túlka verði reglur, þar með taldar formreglur eins og kærufresti, til samræmis við undirliggjandi meginreglur þess málaflokks sem kæran lúti að. Beri þannig að líta til þess hver sé tilgangur laganna hverju sinni við túlkun einstakra ákvæða. Til samræmis við áskilnað 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár hafi með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi sem ætlað sé að styðja við þá sem standi höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga séu hluti af því velferðarkerfi. Markmið laganna sé að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa og bæta lífskjör þeirra sem standi höllum fæti. Sveitarfélögum sé rétt að hafa þetta til hliðsjónar við túlkun á kæruheimildum og öðrum formsatriðum sem varði kærur. Í ljósi eðlis málaflokksins eigi sveitarfélög fyrst og fremst að reyna að leysa efnislega úr beiðnum fólks um stuðning en ekki leita allra leiða til þess að vísa erindum frá án efnislegrar úrlausnar, enda séu engir andstæðir hagsmunir annarra borgara sem standi í vegi fyrir efnislegri úrlausn.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 40/1991 sé meginregla laganna sú að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu samkvæmt lögunum til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í greininni sé undantekningarheimild sem kveði á um að sveitarstjórn geti ákveðið í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins að áður en hægt sé að kæra stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála skuli máli fyrst skotið til félagsmálanefndar eða annars tiltekins aðila innan stjórnsýslu sveitarfélaga. Málskot innan sveitarfélagsins sé þannig undantekningarregla. Tilgangurinn með undantekningunni sé að gefa sveitarfélagi kost á að endurskoða eigin ákvarðanir. Tilgangurinn sé alls ekki að koma í veg fyrir að borgari fái endurskoðun og eigi það sérstaklega við þegar borgarinn hafi sýnt það í verki að hann ætli sér að krefjast endurskoðunar. Í því ljósi skuli bent á að kæra hafi borist innan kærufrests þótt henni hafi verið beint til úrskurðarnefndar velferðarmála en ekki fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar. 

Ekki sé kveðið skýrt á um það í reglum Hafnarfjarðarbæjar að kæra skuli til fjölskylduráðs áður en máli sé skotið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Regluna megi í besta falli ráða af samþykktum um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar en komi ekki fram skýrum stöfum. Í reglum Hafnarfjarðarkaupstaðar um húsnæðisstuðning komi þetta innra málskot sveitarfélagsins svo alls ekki fram og raunar komi þar skýrt fram í 19. gr. að umsækjandi geti skotið ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðar til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar beri að túlka vafa borgaranum í hag. Vafi á skýrleika reglna Hafnarfjarðarbæjar um kæruferli ætti þannig að túlka kæranda í hag. Auk þess leiði almennar reglur til þess að kæra sem berist innan kærufrests verði ekki endanlega vísað frá hjá öllum stjórnvöldum. Með því að leggja kæru fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála innan kærufrests hafi kærufresturinn verið rofinn. Hafnarfjarðarbæ sé ekki heimilt að telja frestinn einungis frá ákvörðun sinni 25. ágúst 2020 þar til kæra hafi borist fjölskylduráði Hafnarfjarðarbæjar 21. desember sama ár. Hafnarfjarðarbær geti ekki litið fram hjá því að í millitíðinni hafi málið verið kært til úrskurðarnefndarinnar.

Með kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála hafi nýtt stjórnsýslumál verið hafið. Kærunni hafi verið beint til nefndarinnar innan kærufrests og fresturinn þannig verið rofinn. Þegar niðurstaða nefndarinnar hafi legið fyrir hafi því stjórnsýslumáli lokið með niðurstöðu nefndarinnar. Jafnvel þótt niðurstaða nefndarinnar hafi verið frávísun hafi það verið ný stjórnvaldsákvörðun. Við uppkvaðningu þeirrar ákvörðunar hafi nýr kærufrestur hafist til þess að beina málinu á réttan stað.

Samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé heimilt að taka kæru til meðferðar jafnvel þó að hún berist að liðnum kærufresti í tveimur tilvikum. Bæði tilvik ákvæðisins eigi við. Það sé afsakanlegt að kæran hafi borist til úrskurðarnefndar velferðarmála, enda sé það meginreglan um kæruleið og ekki sé með skýrum hætti kveðið á um að kæra skuli innan sveitarfélagsins áður en mál sé borið undir úrskurðarnefndina. Þá séu veigamiklar ástæður sem mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Sé málið skoðað í heild sé augljóst að kærandi hafi ætlað sér að fá endurskoðun og hafi lagt fram kæru innan kærufrests. Engir andstæðir hagsmunir mæli gegn því að málið fái efnislega úrlausn. Aftur á móti hafi kærandi mikla hagsmuni af efnislegri úrlausn, enda sé um að ræða nauðsynlega aðstoð fyrir hann. Ársfrestur 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé ekki liðinn.

Að lokum megi benda á að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga hafi úrskurðarnefnd velferðarmála borið að framsenda erindið á réttan stað, þ.e. til fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar. Sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2473/1998 og 3592/2002.

Samspil 2. mgr. 7. gr. og 28. gr. stjórnsýslulaga sé með þeim hætti að það teljist afsakanleg ástæða þótt kæru sé beint að röngu stjórnvaldi, hafi kæra borist innan frests. Stjórnvaldinu sem móttaki kæruna beri þá að framsenda erindið á réttan stað og tilkynna um leið um móttökudag kærunnar.

III. Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að kærandi hafi sótt um sérstakan húsnæðisstuðning hjá Hafnarfjarðarbæ en verið synjað með bréfi, dags. 25. ágúst 2020. Í svari til kæranda hafi verið bent á kæruleiðir, annars vegar til fjölskylduráðs og hins vegar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Fram hafi komið að unnt væri að skjóta ákvörðun fundarins til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar, skriflega og innan fjögurra vikna. Ákvörðun ráðsins megi síðan skjóta til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða.

Allt að einu hafi kærandi skotið ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar beint til úrskurðarnefndar velferðarmála sem hafi vísað kærunni frá með úrskurði sínum, dags. 10. desember 2020, þar sem kæruleið til sveitarfélagsins hafi ekki verið farin áður. Í kjölfarið hafi kærandi sent erindi til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar sem hafi vísað málinu frá þar sem liðnir hafi verið tæpir fjórir mánuðir frá því að ákvörðun hafi verið tilkynnt og þar til kæra hafi borist til ráðsins.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að kæru skuli vísa frá berist hún að liðnum kærufresti nema afsakanlegt sé að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar. Í tilviki kæranda hafi hann notið aðstoðar fagfólks hjá ÖBÍ og megi því gera ráð fyrir að leiðbeiningar um kæruleiðir í bréfi Hafnarfjarðarbæjar hafi ekki valdið misskilningi og ekki hafi farið á milli mála að ákvörðun skyldi skjóta til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar innan fjögurra vikna. Að mati fjölskylduráðs sé því ekkert sem bendi til þess að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki verið send á réttan aðila í upphafi og innan kærufrests. Þá fái fjölskylduráð ekki séð að neinar veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 19. janúar 2021, um að vísa frá áfrýjun kæranda vegna synjunar á beiðni um sérstakan húsnæðisstuðning þar sem lögboðinn áfrýjunarfrestur var liðinn.

Með ákvörðun fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 25. ágúst 2020, var beiðni kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning synjað. Í bréfinu var kæranda bent á að heimilt væri að skjóta ákvörðuninni til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar innan fjögurra vikna. Ákvörðun fjölskylduráðsins mætti síðan skjóta til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða.

Í 17. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning er fjallað um heimildir til ákvarðana samkvæmt reglunum. Þar segir í 1. mgr. að starfsmenn fjölskyldu- og barnamálasviðs taki ákvarðanir samkvæmt reglunum í umboði fjölskylduráðs Hafnarfjarðar. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. er heimilt að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir, svo sem ef um er að ræða sérstaklega þunga framfærslubyrði eða aðrar félagslegar aðstæður sem leitt geta til þess að þörf fyrir stuðning sé meiri en hlutlæg viðmið gefi til kynna. Hægt sé að óska eftir viðtali hjá félagsráðgjafa sem meti félagslegar aðstæður umsækjanda. Þá segir að tekin sé ákvörðun á teymisfundi starfsmanna fjölskyldu- og barnamálasviðs um undanþágu frá reglunum. Fara þurfi fram á undanþágu innan fjögurra vikna frá því að notenda hafi borist vitneskja um ákvörðun. Í 18. gr. reglnanna er fjallað um ákvörðun fjölskylduráðs og í 19. gr. reglnanna kemur fram að ákvörðun fjölskylduráðs sé hægt að skjóta til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Fram kemur í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 617/2020 að samkvæmt 57. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar fer fjölskylduráð með mál sem heyra undir lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 2. mgr. 57. gr. samþykktarinnar segir að fjölskylduráð geri tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fái til meðferðar. Þá geti bæjarstjórn falið fjölskylduráði og einstökum starfsmönnum fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæli á annan veg, sbr. 41. og 42. gr. samþykktarinnar. Í 41. gr. kemur meðal annars fram að fjölskylduráði, sbr. 2. tölul. A-liðar 39. gr., sé heimilt að afgreiða mál á verksviði þeirra á grundvelli erindisbréfs samkvæmt 40. gr. án staðfestingar bæjarstjórnar ef annars vegar lög eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn því og hins vegar þegar þau varði ekki fjárhag sveitarfélagsins umfram það sem kveðið sé á um í fjárhagsáætlun og þau víki ekki frá stefnu bæjarins. Í 42. gr. er síðan fjallað um framsal bæjarstjórnar til starfsmanna til fullnaðarafgreiðslu mála. Þar er sviðsstjóra fjölskylduþjónustu falin heimild til fullnaðarafgreiðslu mála er varða fjárhagsaðstoð til framfærslu í samræmi við reglur sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð en að öðru leyti er ekki til staðar heimild starfsmanna til fullnaðarafgreiðslu mála er eiga undir lög nr. 40/1991, þar á meðal mála sem varða sérstakan húsnæðisstuðning.

Ljóst er að fjögurra vikna áfrýjunarfrestur til fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar var liðinn bæði þegar kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 24. nóvember 2020 og við áfrýjun til ráðsins 21. desember 2020. Þá liggur fyrir að kæranda var bent á frest til að bera ákvörðun starfsmanns undir fjölskylduráð. Með vísan til þess er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 19. janúar 2021, um að vísa frá áfrýjun A, vegna synjunar á beiðni um sérstakan húsnæðisstuðning, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir