Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 585/2022

Fimmtudaginn 27. apríl 2023

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. desember 2022, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna heimsóknir gesta á tilteknu tímabili hjá íbúum í íbúðakjarna að C.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er búsett í íbúðakjarna að C. Þann 6. maí 2022 tók velferðarsvið Reykjavíkurborgar ákvörðun um að banna heimsóknir gesta í íbúðakjarnanum á tímabilinu 6. maí til 30. júní 2022 vegna ástands sem tengdist gesti annars íbúa en kæranda.

Með bréfi umboðsmanns kæranda til velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 13. september 2022, var lýst yfir óánægju með þá ákvörðun og farið fram á niðurfellingu á húsaleigu, eða í það minnsta afslátt, fyrir það tímabil sem gestabannið átti sér stað. Þeirri beiðni var svo beint til Vesturmiðstöðvar með bréfi, dags. 16. september 2022, eftir leiðbeiningar þar um. Með bréfi, dags. 23. september 2022, var beiðni kæranda um niðurfellingu eða afslátt hafnað. Með bréfi, dags. 11. október 2022, var óskað eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun og upplýsingum um á hvaða grundvelli ákvörðun um gestabann hafi verið tekin. Erindi kæranda var svarað með bréfi Vesturmiðstöðvar, dags. 2. nóvember 2022. 

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 13. desember 2022. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. desember 2022, var óskað eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 24. janúar 2023 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. janúar 2023. Athugasemdir bárust frá kæranda 15. febrúar 2023 og voru þær kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. febrúar 2023. Með sama bréfi var óskað eftir frekari upplýsingum og gögnum frá Reykjavíkurborg vegna kærunnar. Umbeðin gögn og upplýsingar bárust 16. mars 2023 og voru þau kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. mars 2023. Athugsemdir bárust frá kæranda 30. mars 2023 og voru þær kynntar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 4. apríl 2023. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er greint frá því að kærandi sé búsett í sértæku félagslegu húsnæði á vegum Reykjavíkurborgar. Um sé að ræða fjölbýlishús með nokkrum íbúðum við C. Ekki sé um áfangaheimili að ræða en unnið sé eftir skaðaminnkandi hugmyndafræði. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi tekið ákvörðun um að banna heimsóknir gesta hjá öllum íbúum C á tímabilinu 6. maí til 30. júní 2022 vegna alvarlegs atviks og til að stemma stigu við hættuástandi. Kærandi sé ósátt við ákvörðunina en hún hafi hvorki verið kynnt af þeim sem hafi tekið ákvörðun né hafi henni gefist raunverulegur kostur á að andmæla slíkri ákvörðun. Kærandi telji ákvörðunina vanvirðandi í sinn garð, íþyngjandi og að hún feli í sér inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi hennar, sbr. 1. mgr. [71. gr.] stjórnarskrár Íslands með vísun í 1. mgr. 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu.

Umboðsmaður kæranda hafi haft samband við skrifstofustjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks á velferðarsviði Reykjavíkurborgar til þess að óska eftir niðurfellingu eða í það minnsta afslætti á leigu þann tíma sem gestabannið hafi verið til staðar, enda hafi kærandi haft minni rétt en hún hafi haft væntingar um þegar hún hafi skrifað undir leigusamning. Því hafi verið hafnað af hálfu Vesturmiðstöðvar. Umboðsmaður kæranda hafi óskað eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun sem og á hvaða heimildum eða lagastoð ákvörðun um gestabann hafi verið tekin. Í svari Vesturmiðstöðvar hafi því ekki verið svarað á hvaða heimildum eða lagastoð þessi íþyngjandi ákvörðun hafi verið byggð. Þar vísi Vesturmiðstöð til þess að ákvörðunin hafi verið kynnt öllum íbúum og að enginn hafi andmælt henni. Þar bendi Vesturmiðstöð einnig á að lögfræðingur íbúa hafi lýst yfir sérstakri ánægju með ráðstöfunina en kærandi sjái ekki hvaða þýðingu það hafi fyrir hana að lögfræðingur annars íbúa hafi lýst yfir ánægju.

Höfnun á afslætti eða niðurfellingu hafi verið rökstudd með vísan til þess að í leigusamningi sé ekki að finna ákvæði um afslátt eða niðurfellingu vegna tilrauna leigusala til að tryggja öryggi íbúa. Þá fjalli húsaleigulög nr. 36/1994 ekki um niðurfellingu eða afslátt af leigu í slíku tilfelli sem um ræði. Í bréfi Vesturmiðstöðvar sé algjörlega skautað fram hjá 1. mgr. 2. gr. húsaleigulaga þar sem kveðið sé á um að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæli fyrir um.

Vert sé að hafa í huga að ekki hafi verið um að ræða samning um gestabann heldur ákvörðun sem Vesturmiðstöð og velferðarsvið staðhæfi að kynnt hafi verið fyrir öllum og þeim boðið að nýta andmælarétt sinn. Það sé í andstöðu við upplifun kæranda sem og starfsmanns sem sé henni til stuðnings á fundum sem umboðsmaður kæranda hafi átt með henni. Kærandi hafi ítrekað lýst yfir óánægju sinni við starfsfólk C á meðan á gestabanni hafi staðið en starfsfólkið hafi bent á að ákvörðun hafi ekki verið í þeirra höndum heldur velferðarsviðs Reykjavíkurborgar.

Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi metið það svo að í erfiðri stöðu yrði réttur íbúa til þess að fá heimsóknir að lúta í lægra haldi og vera takmarkaður í skamman tíma til að tryggja rétt annarra íbúa til þess að lifa við öryggi frá alvarlegu ofbeldi og hótunum á heimili sínu. Kærandi hafi, eins og áður segi, hvorki fengið svör við því á hvaða heimildum hægt sé að skerða friðhelgi heimilis á þann hátt gagnvart henni né hvort önnur úrræði hafi verið fullreynd, til dæmis að bjóða kæranda annan búsetukost þann tíma sem gestabann hafi verið til staðar.

Kærandi geri athugasemd við hvernig staðið hafi verið að ákvarðanatöku og upplýsingagjöf til íbúa. Hún óski eftir afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála til þess hvort farið hafi verið að stjórnsýslulögum við ákvörðun um að banna gesti á heimili hennar á tilgreindu tímabili. Einnig hvort Reykjavíkurborg sé heimilt að taka slíkar ákvarðanir sem séu inngrip í friðhelgi kæranda sem og skerði rétt hennar sem leigjanda, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10572/2020.

Í athugasemdum kæranda kemur fram að það þyki enn óljóst hvaða önnur úrræði hafi verið reynd áður en tekin hafi verið einhliða ákvörðun um gestabann, til dæmis að auka við þjónustu við íbúa C eða fá sannanlega fram þeirra sjónarmið og gæta samráðs.

Í bréfi frá 2. nóvember 2022 sé greint frá því af hálfu deildarstjóra á Vesturmiðstöð að enginn íbúi hafi andmælt fyrirhuguðum ráðstöfunum. Í því samhengi sé vert að benda á að þeim hafi hvorki verið gefinn neinn raunverulegur möguleiki á að andmæla eða verið kynntur réttur til þess né hafi ákvörðunin verið tekin í samráði við íbúa.

Þjónusta við kæranda sé veitt af hálfu sveitarfélagsins á grundvelli laga um nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og þar sé kveðið á um kæruheimild í 35. gr. Því sé óljóst hvers vegna sé bent á kæruheimild í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þá hafi kæranda aldrei verið leiðbeint um málskot eða kæruleiðir í samræmi við 3. mgr. 6. gr., enda hafi ákvörðun aldrei verið kynnt henni í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þá þyki rétt að benda á að markmið laga nr. 40/1991 sé meðal annars að auka réttaröryggi og tryggja málskotsrétt notenda félagsþjónustu sveitarfélaga. Í réttaröryggi felist meðal annars að komið sé í veg fyrir að fólk þoli yfirgang af hálfu hins opinbera. Jafnframt að tryggt sé að framgangsmáti yfirvalds sé með þeim hætti að hann veki öryggiskennd hjá fólki og möguleiki sé á málskoti til óháðs aðila. Að því leytinu séu gerðar athugasemdir við að það að kærandi hafi ekki leitað til áfrýjunarnefndar og henni ekki verið leiðbeint um það, verði til þess að hún fái ekki úrlausn mála sinni fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um að við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði. Í þessu samhengi megi einnig benda á að í 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. sömu laga sé lögð áhersla á að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. segi jafnframt að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það búi, til jafns við aðra. Kærandi bendi á þetta þar sem í greinargerð Reykjavíkurborgar sé bent á að lögmaður annars íbúa hafi lýst yfir sérstakri ánægju yfir fyrirkomulaginu. Því megi velta upp ef sjónarmið íbúa sé á öndverðum meiði hvernig haga eigi þjónustu á heimilinu. Hvort einstaklingar sem þar búi hafi raunverulegt val hvar þeir búi og með hverjum til jafns við aðra í samræmi við áðurgreint ákvæði. Jafnframt hvort húsnæðið sé í samræmi við þarfir íbúa og óskir þeirra.

Þá sé vert að benda á gæðaviðmið Gæða- og eftirlitsstofnunar velferðarmála um þjónustu við fatlað fólk sem eigi sér stoð í lögum nr. 38/2018. Tilteknar greinar þar eigi sérstaklega við en gæðaviðmiðin séu í samræmi við þá stefnu sem mörkuð sé í lögum nr. 38/2018 um að samráð sé haft við fatlað fólk um þjónustuna sem það fái samkvæmt lögunum við meðferð mála og ákvarðanatöku.

Ekki sé tekið undir að ákvörðun um gestabann sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Markmið laganna sé að tryggja sem best réttaröryggi einstaklinga í samskiptum við hið opinbera. Í athugasemdum við 1. gr. laganna komi fram að orðalag ákvæðisins sé það rúmt að í algjörum vafatilvikum beri að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki. Ákvörðunin hafi verið tekin í skjóli stjórnsýsluvalds, þ.e. ákvörðun hafi verið tekin af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, en ekki sé um ákvörðun að ræða sem starfsfólk C hafi tekið í samráði við íbúa sem hluti af útfærslu þjónustunnar. Ákvörðunin hafi verið tekin einhliða og beinst að einstaklingum á tilteknum íbúðakjarna. Þá megi færa rök fyrir því að ákvörðunin hafi verið lagalegs eðlis, þ.e. réttindi kæranda hafi verið skert en ákvörðunin hafi snert réttarstöðu hennar þar sem um hafi verið að ræða inngrip í stjórnarskrárvarinn rétt hennar til friðhelgi einkalífs. Þá hafi ákvörðunin haft raunverulega þýðingu fyrir hagsmuni kæranda. Spurningu kæranda sé að auki enn ósvarað, þ.e. á hvaða grundvelli stjórnvald hafi heimildir til þess að skerða grundvallarfrelsi með þessum hætti.

Jafnframt sé bent á að kæranda hafi aldrei verið leiðbeint um hvert hún gæti leitað vegna niðurfellingar leigu/afsláttar þegar ósk hennar um slíkt hafi verið hafnað af hálfu Reykjavíkurborgar.

Að höfðu tilliti til skyldu sveitarfélagsins samkvæmt 31. gr. laga nr. 38/2018 til að byggja þjónustuveitingu á einstaklingsbundnu og heildstæðu mati á þörfum og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hvers og eins, þegar tekið sé mið af markmiðsgrein laganna, hljóti að mega ætla að fyrir liggi formleg könnun og niðurstaða á því hvernig tryggja megi hagsmuni og réttindi hvers og eins í því ljósi svo að ekki þurfi að grípa til íþyngjandi aðgerða á borð við gestabann. Sveitarfélagið ætti að geta gert tæmandi grein fyrir þeim ívilnandi aðgerðum, reistum á faglegum forsendum, sem það hafi heimild til að veita og tryggja íbúum að C og ættu að hafa komið til áður en reistar hafi verið skorður við grundvallarfrelsi og réttindi einstaklinga þar, þar með talinn rétti til friðhelgi heimilis. Það sé ekki af ástæðulausu sem kæranda finnist á sér brotið með gestabanninu og því að ekki virðist vera hægt að vinda ofan af ákvörðuninni eða fá hana endurskoðaða með einhverjum eðlilegum hætti. 

Í frekari athugasemdum kæranda kemur fram að ekki séu gerðar frekari efnislegar athugasemdir og óskað sé eftir að úrskurðarnefnd velferðarmála taki málið til meðferðar. Að gefnu tilefni þyki þó nauðsynlegt að skýra hlutverk réttindagæslu fatlaðs fólks samkvæmt lögum nr. 88/2011 um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Réttindagæslumenn fatlaðs fólks starfi í umboði einstaklinga og í samráði við þá. Öll geti leitað til réttindagæslu fatlaðs fólks en aðkoma réttindagæslumanns sé háð því að viðkomandi einstaklingur óski eftir aðkomu réttindagæslumanns eða í það minnsta samþykki aðkomuna. Í 2. mgr. 6. gr. fyrrgreindra laga sé fjallað um eitt af hlutverkum réttindagæslumanns, þ.e. að aðstoða einstaklinga við að kæra mál til úrskurðarnefndar velferðarmála. Réttindagæslumenn virði réttindi, vilja og óskir fatlaðs fólks þegar það leiti til réttindagæslunnar, einstaklingsbundið sjálfræði sé virt og hæfi fatlað fólks til að taka ákvarðanir. Í því samhengi sé rétt að undirstrika að lögbundinn stuðningur réttindagæslumanns til þess að fatlaður einstaklingur sem búi í íbúðakjarna fái notið grundvallarréttinda, frelsis, sjálfsákvörðunarréttar, einstaklingsmiðaðrar og einstaklingsbundinnar þjónustu og viðurkenningar á persónu sinni fyrir lögum, gangi fyrir hvað sem líði stofnanaformgerð íbúðakjarnans og aðgerðum til að mæta þörfum heildarinnar þar á samnýttan hátt. Það sé ekki ætlunin að fólk afsali sér því sem markmið sé að viðurkenna, vernda og tryggja samkvæmt lögum þegar það samþykki búsetu í íbúðakjarna, hvar rétturinn til búsetunnar og þjónustunnar sé grundaður á þekkingu á skerðingu og aðstæðum viðkomandi og heildstæðu einstaklingsbundnu mati á stuðningsþörf. Komi það til að þarfir annarra íbúa aukist í jöfnu hlutfalli við það að einn íbúi nýti rétt sinn til sjálfsákvörðunnar og friðhelgi verði að taka á því með öðrum hætti en að ganga á réttindi viðkomandi og ætla réttindagæslumanni að horfa til heildarinnar. Þar með sagt sé ekki verið að gera lítið úr þörfum annarra fyrir öryggi og frelsi undan ofbeldi heldur aðeins verið að benda á að nytjastefnuleg sjónarmið og aðgerðir fyrir allan kjarnann eigi illa við og brýnt sé að mæta þörfum hvers og eins með ólíkum hætti.

Að lokum sé vert að benda á að það sé ekki lögbundið hlutverk réttindagæslu fatlaðs fólks að finna til haldbærar lausnir fyrir sveitarfélög í þjónustu við fatlað fólk án aðkomu fatlaðs fólks. Réttindagæslumenn eigi að fylgjast með högum fatlaðs fólks og koma með ábendingar til sveitarfélaga, stofnana og annarra aðila á svæðinu um það sem betur megi fara. Réttindagæsla fatlaðs fólks hafi meðal annars bent á mikilvægi notendasamráðs, þ.e. að íbúar ættu að eiga kost á því að vera með í samtali og stefnumótun um áætlanir sem þá varði, að íbúar verði hluti af samtalinu þegar gera eigi húsreglur í þeirra eigin húsnæði og að það sé ekki hlutverk réttindagæslu fatlaðs fólks að samþykkja húsreglur án aðkomu fatlaðs fólks sem gætu auk þess brotið gegn grundvallarfrelsi íbúa. Sveitarfélög beri svo ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er vísað til þess að velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi í kjölfar alvarlegs atviks þann 4. maí 2022, sem hafi tengst gesti eins íbúans í íbúðakjarna á C, þar sem hættuástand hafi skapast, tekið ákvörðun þann 6. maí 2022 um að banna gesti um tíma á C, eða frá 6. maí til 30. júní 2022, og að ráða öryggisvörð til að sinna sólarhringsþjónustu í íbúðakjarnanum á meðan bannið væri í gildi. Um sé að ræða ákvörðun sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi tekið til að stemma stigu við hættuástandi sem hafi skapast. Umrætt ástand hafði farið stigmagnandi fram að atvikinu sem hafi átt sér stað þann 5. maí 2022 sem hafi orðið til þess að heimsóknarbann hafi verið sett á í íbúðakjarnanum á C frá 6. maí til 30. júní 2022. Í aðdraganda gestabannsins hafi vægari úrræði verið reynd til þess að gæta meðalhófs, meðal annars í gegnum samtal við íbúa. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi metið aðstæður svo að réttur íbúa til þess að fá heimsóknir yrði að lúta í lægra haldi og vera takmarkaður í skamman tíma til að tryggja rétt annarra íbúa til þess að lifa við öryggi frá alvarlegu ofbeldi og hótunum á heimili sínu. Forstöðumaður og starfsmenn íbúðakjarnans á C hafi upplýst íbúa um stöðuna og ástæðu ákvörðunar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Á meðan á banninu hafi staðið hafi starfsmenn íbúðakjarnans leitast við að styðja þá íbúa sem hafi átt erfitt með heimsóknarbannið. Þá hafi velferðarsvið unnið að því að koma upp starfsmannaíbúð innan kjarnans að C til að getað heimilað gesti á ný og stutt betur við íbúana. Reykjavíkurborg hafi borist bréf frá lögfræðingi íbúa, dags. 2. júní 2022, þar sem sérstakri ánægju hafi verið lýst með heimsóknarbannið og þess krafist að öryggi íbúa yrði áfram tryggt með samræmanlegum hætti. Þess megi einnig geta að velferðarsvið hafi upplýst réttindagæslumann fatlaðs fólks um stöðuna sem hafi verið komin upp á C og um ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Leitast hafi verið eftir því að fá réttindagæslumann fatlaðs fólks til liðs við velferðarsvið með það að markmiði að komast að sem farsælastri lausn fyrir alla aðila máls en aðstæður hafi verið metnar heildstætt með það að markmiði að vernda alla íbúa íbúðakjarnans á C.

Í 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála komi fram að úrskurðarnefndin skuli úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum sem kveði á um málskot til nefndarinnar. Þá segi í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu að aðila máls hjá félagsþjónustu sveitarfélaga sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir teknar samkvæmt lögunum til úrskurðarnefndar velferðarmála. Þá sé jafnframt tekið fram í 3. mgr. 6. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga að sveitarstjórn geti ákveðið í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins að áður en hægt sé að kæra stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 1. mgr., skuli máli fyrst skotið til félagsmálanefndar eða annars tiltekins aðila innan stjórnsýslu sveitarfélaga. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.

Ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna gesti um tíma í íbúðakjarna á C sé að mati velferðarsviðs ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því ekki kæranleg til úrskurðarnefndar velferðarmála. Ekki sé um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldur manna í skilningi stjórnsýslulaga heldur hafi ákvörðun verið tekin í því skyni að vernda íbúa íbúðakjarnans að C fyrir hættuástandi. Þá sé ekki um að ræða ákvörðun á grundvelli laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Auk framangreinds hafi umrædd ákvörðun ekki verið tekin til meðferðar hjá áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar en það sé nauðsynlegur undanfari máls fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála líkt og fram komi í 3. mgr. 6. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þá komi fram í 1. mgr. 2. gr. reglna um verksvið og starfshætti áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að hlutverk áfrýjunarnefndar velferðarráðs sé að endurskoða umsóknir umsækjenda sem hafi verið synjað, að öllu leyti eða að hluta, hjá miðstöðvum Reykjavíkurborgar. Rétt sé að vekja athygli á að sá hluti máls sem fjalli um niðurfellingu leigu fyrir umrætt tímabil gæti mögulega verið kæranlegur til [kærunefndar] húsamála.

Með vísan til alls framangreinds telji velferðarsvið Reykjavíkurborgar að kæran sé ekki tæk til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Í svari við athugasemdum kæranda og spurningum úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærandi sé búsett í húsnæði fyrir fatlað fólk sem rekið sé á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Í framangreindum reglum sé kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, 4. tölul. 13. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra og 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sbr. og reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Auk þess sé rétt að fram komi að ákvæði 35. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, þar sem fram komi að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum til úrskurðarnefndar velferðarmála, sé sambærilegt við ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í greinargerð velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 24. janúar 2023, hafi verið rakið að ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna gesti tímabundið að C falli, að mati velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, ekki að stjórnsýslulögum þar sem ekki sé um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þar af leiðandi sé ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Umrædd ákvörðun hafi verið tekin í því skyni að vernda íbúa íbúðakjarnans að C fyrir hættuástandi.

Velferðarsvið Reykjavíkurborgar telji sig vera að uppfylla skilyrði laga nr. 38/2018 með því að úthluta íbúum C húsnæði og veki sérstaka athygli á meðal annars 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. þeirra laga þar sem fram komi að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu.

Í fjölbýlishúsum gildi húsreglur sem íbúum beri að fara eftir og íbúar sem fái úthlutað félagslegu leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk á grundvelli III. kafla reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði séu þar engin undantekning. Í húsnæðinu að C gildi ákveðnar húsreglur en þar sé tekið fram að hvers kyns ofbeldi sé bannað í húsinu. Það gildi hvort sem um sé að ræða líkamlegt, andlegt eða kynferðislegt ofbeldi og jafnframt komi þar fram að ofbeldi verði tilkynnt til lögreglu. Þá sé tekið fram að hótanir og ógnanir í garð íbúa, gesta og starfsmanna séu ekki leyfilegar. Einnig sé tekið fram að öll varsla hvers kyns vopna í íbúðum sé stranglega bönnuð og að gestir séu á ábyrgð íbúa og lúti sömu húsreglum og þeir. Þá sé tekið fram að ef gestur brjóti húsreglur sé honum vikið úr húsinu og sé ekki heimilt að koma að C í eina viku að undangengnu samtali við forstöðumann. Þar sem gestir hafi ítrekað brotið húsreglur íbúðakjarnans að C hafi verið ljóst að grípa þyrfti til róttækra aðgerða til að stemma stigu við því hættuástandi sem hafi skapast í íbúðakjarnanum. Aðstæður hafi verið metnar með hagsmuni íbúa og starfsmanna að leiðarljósi og eftir ítarlegt samráð hafi verið ákveðið að grípa til þess að færa starfsmannaaðstöðu inn í húsið og loka á gesti tímabundið á meðan framkvæmdir stæðu yfir. Þar að auki hafi dyravörður verið fenginn til að tryggja öryggi íbúa og starfsmanna á meðan á framkvæmdum stæði.

Tekið er fram að C sé búsetuúrræði fyrir konur með tvígreiningar og fjölþættan vanda. Í tvígreiningu felist geðræn fötlun og/eða þroskaskerðing sem og virkur fíknisjúkdómur. Starfsmönnum C sé falið að veita íbúum aðstoð við athafnir dagslegs lífs en stór hluti felist í að aðstoða íbúa við að setja öðrum gestum mörk til að vernda friðhelgi einkalífs líkt og fram komi í minnisblaði vegna gestabanns, dags. 27. febrúar 2023, sem forstöðumaður C  hafi tekið saman. Sá hópur sem hér um ræði sé sérstaklega berskjaldaður fyrir því að setja öðrum mörk í samskiptum og verði því oft fyrir ofbeldi í aðstæðum eins og hafi skapast á C.

Í febrúar 2022 hafi atvikaskráningum fjölgað og erfiðara hafi reynst að setja gestum mörk, meðal annars vegna þess að starfsmannaaðstaðan hafi verið í bakgarðinum og starfsmenn hafi því ekki haft yfirsýn yfir það sem hafi átt sér stað inni í íbúðakjarnanum. Ítrekuð ofbeldisatvik hafi átt sér stað á milli tveggja karlkyns gesta ásamt því að gestir hafi farið á milli íbúða og beitt íbúa ofbeldi. Lögreglan hafi ítrekað verið kölluð til. Þann 3. maí 2022 hafi Lögreglu höfuðborgarsvæðisins borist tilkynning með tölvupósti um að sprengja væri í íbúð eins íbúa að C. Þann 4. maí 2022 hafi sérsveit lögreglunnar fjarlægt sprengjuna án þess að aðhafast frekar í málinu. Forstöðumaður C hafi talið ekki öruggt fyrir starfsfólk að fara inn í húsið og jafnframt talið að starfsfólkið gæti ekki tryggt öryggi íbúa á þessum tímapunkti þar sem lögregla hafi ekki staðið rétt að rannsókn málsins en enginn frá Lögreglu höfuðborgarsvæðisins hafi komið í útkallið þann 4. maí 2022 með sérsveit lögreglu til að annast rannsókn máls. Dagana 4. til 9. maí 2022 hafi átt sér stað samráð á milli forstöðumanns íbúðakjarnans að C, deildarstjóra á skrifstofu málefna fatlaðs fólks á Vesturmiðstöð Reykjavíkurborgar, framkvæmdastjóra Vesturmiðstöðvar, skrifstofustjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks og verkefnastjóra skrifstofu málefna fatlaðs fólks. Niðurstaðan úr framangreindu samráði hafi verið sú að mikilvægt væri að endurmeta aðstæður í íbúðakjarnanum og til að slíkt væri hægt hafi verið talið nauðsynlegt að banna gestakomur um ákveðinn tíma. Þann 9. maí 2022 hafi verið ákveðið að ráða öryggisvörð til starfa til að ganga úr skugga um að engir gestir yrðu leyfðir til að tryggja öryggi íbúanna á meðan endurmat á starfsaðstöðunni hafi átt sér stað sem hafi meðal annars falist í því að færa starfsmannaaðstöðuna úr bakgarðinum og inn í húsið. Framangreindri ráðstöfun hafi lokið í lok júní árið 2022 og gestir hafi aftur verið leyfðir inn í íbúðakjarnann frá 1. júlí 2022.

Framangreind ákvörðun um að banna gesti um tíma í íbúðakjarnanum að C hafi verið tekin með hagsmuni íbúanna að leiðarljósi og til að tryggja öryggi þeirra þar sem allir eigi rétt á að njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Íbúar C séu konur með tvígreiningar og fjölþættan vanda og séu sjaldnast færar um að tryggja sitt eigið öryggi með því að setja mörk og þurfa því aðstoð við það. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi tekið þá ákvörðun að sitja ekki hjá þegar framangreint hættuástand hafi skapast og talið sig vera að bregðast við neyð og hafi gripið til þeirra ráða að setja á gestabann til að gæta öryggis íbúa, enda hafi verið ljóst að um tímabundið gestabann væri að ræða. Í bréfi með frekari athugasemdum réttindagæslumanns fatlaðs fólks sé því haldið fram að vægari úrræði hafi ekki verið reynd til að stemma stigu við umræddu hættuástandi. Starfsfólk íbúðakjarnans hafi oft kallað á aðstoð lögreglu á vetrar- og vormánuðum ársins 2022 og hafi átt ítrekuð samtöl við íbúa. Slíkt myndi teljast vægari úrræði að mati velferðarsviðs Reykjavíkurborgar en það hafi ekki dugað til.

Þá beri einnig að nefna að réttindagæsla fatlaðs fólks vísi í bréfi sínu, dags. 15. febrúar 2023, til gæðaviðmiða Gæða- og eftirlitsstofnunar. Bent sé á að gæðaviðmið séu ekki fyrirmæli eða tilskipanir á borð við laga- eða reglugerðarákvæði heldur séu þau sett fram sem opinber viðmið varðandi það hverju þjónustan skuli skila. Gæðaviðmiðin mæli meðal annars gæði samskipta, traust og hvort þjónustan sé veitt af umhyggju og sé örugg, skilvirk og vel stýrt. Þá skuli áréttað að ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna gesti um tíma hafi verið tekin með það að leiðarljósi að stemma stigu við hættuástandi sem hafi skapast á mánuðunum á undan og hafi náð hámarki stuttu áður en umrædd ákvörðun hafi verið tekin. Ljóst sé að ástandið á C hafi verið gífurlega alvarlegt. Sprengju, sem hafi verið það kröftug að hún hefði getað tekið af útlimi fólks, hafi verið komið fyrir í íbúð eins íbúans á C. Gestir hafi nýtt sér ástand þeirra kvenna sem þar búi og hafi beitt þær ofbeldi, þar með talið kynferðislegu ofbeldi. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi fyrst um sinn brugðist við með því að fara oftar fram á aðstoð lögreglu en það hafi ekki borið árangur. Þegar sprengju hafi verið komið fyrir hafi verið ákveðið að grípa til gestabanns, enda hafi verið ljóst að bregðast þyrfti skjótt við. Gestabannið hafi einungis verið í gildi á meðan starfsmannaaðstöðu hafi verið komið upp inni í húsinu og þess gætt að það yrði eins stutt í gildi og mögulegt væri.

Rétt sé að árétta að leitast hafi verið eftir því að fá atbeina réttindagæslumanns fatlaðs fólks með það að markmiði að komast að sem farsælastri lausn fyrir alla aðila máls. Engin haldbær svör hafi borist frá embættinu sem sé alvarlegt þegar um sé að ræða atvik sem að framan sé lýst. Nauðsynlegt sé að geta leitað til embættisins þegar um sé að ræða viðkvæma hagsmuni íbúa sem búi á sama stað og séu í misjafnri aðstöðu til að veita mótspyrnu gegn áreitni og ofbeldi. Í því samhengi sé vert að ítreka það sem fram hafi komið í fyrri greinargerð um að lögmaður annars íbúa hafi staðið vörð um friðhelgi einkalífs síns umbjóðanda og sent Reykjavíkurborg erindi þess efnis. Í erindinu hafi verið farið fram á að brugðist yrði við þeim aðstæðum sem upp væru komnar í húsnæðinu þar sem umbjóðandi hans hafi lýst kvíða og hræðslu varðandi framkomu gesta í húsinu. Af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sé það talið ámælisvert af hálfu réttindagæslumanns fatlaðs fólks að gæta ekki jafnræðis þegar um sé að ræða hagsmunagæslu í þágu mismunandi einstaklinga úr hópi fatlaðs fólks.

Velferðarsvið Reykjavíkurborgar ítreki einnig það sem fram komi í greinargerð velferðarsviðs, dags. 24. janúar 2023. Einnig sé áréttað að sá hluti málsins sem fjalli um niðurfellingu leigu fyrir umrætt tímabil geti mögulega verið kæranlegur til [kærunefndar] húsamála.

Með vísan til alls framangreinds telji velferðarsvið Reykjavíkurborgar að kæran sé ekki tæk til meðferðar hjá úrskurðarnefnd velferðarmála og því beri að vísa henni frá.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna heimsóknir gesta á tilteknu tímabili hjá íbúum í íbúðakjarna að C þar sem kærandi er búsett. Í fyrirliggjandi þjónustusamningi kæranda og Reykjavíkurborgar vegna húsnæðisins segir í 2. gr. að samningurinn grundvallist á lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.    

Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 kemur fram að aðila máls hjá félagsþjónustu sveitarfélaga sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögunum til úrskurðarnefndar velferðarmála. Nefndin meti að nýju alla þætti kærumáls og nefndin geti fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða að hluta en ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags. Þá segir í 35. gr. laga nr. 38/2018 að heimilt sé að kæra stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum, þar með talið ákvarðanir teymis samkvæmt 20. gr., til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða frá því að umsækjanda hafi borist tilkynning um ákvörðunina. Nefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðun hafi verið efnislega í samræmi við lög nr. 38/2018 og reglur sveitarfélaga settum á grundvelli þeirra.

Með vísan til framangreinda lagaákvæða er grundvöllur þess að úrskurðarnefndin geti tekið kæru til efnislegrar meðferðar að fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun. Um stjórnvaldsákvörðun er að ræða þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kemur því til skoðunar hvort ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna heimsóknir gesta hjá íbúum í íbúðakjarna að C sé stjórnvaldsákvörðun, þ.e. ákvörðun um réttindi og skyldur kæranda tekin í skjóli stjórnsýsluvalds. Af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hefur komið fram að ákvörðunin sé ekki stjórnvaldsákvörðun í framangreindum skilningi og sé því ekki kæranleg til úrskurðarnefndar velferðarmála. Ekki sé um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldur manna í skilningi stjórnsýslulaga heldur hafi ákvörðun verið tekin í því skyni að vernda íbúa íbúðakjarnans að C fyrir hættuástandi.

Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að lögunum sé einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldur manna, hvort sem er einstaklinga eða lögaðila. Með orðinu „ákvarðanir“ sé vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana, en sérstaklega sé tekið fram að lögin gildi ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Þau taki þannig einungis til einstaklegra ákvarðana, þ.e. ákvarðana sem varði ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. Einnig segir orðrétt:

„Samkvæmt þessu ná lögin ekki til margvíslegrar þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera, svo sem umönnunar sjúkra, fatlaðra og aldraðra, kennslu, bókavörslu og slökkvistarfa, svo að nokkur dæmi séu nefnd. Vissulega getur það verið álitamál hvort þær ákvarðanir, sem tengjast opinberri þjónustu, falli undir gildissvið laganna. Í því efni verður að skoða hvort ákvörðunin lýtur fyrst og fremst að framkvæmdinni, svo sem því hvenær og hvernig læknisaðgerð skuli framkvæmd, hvaða námsefni skuli lagt til grundvallar við kennslu o.s.frv., eða hvort ákvörðunin er fremur lagalegs eðlis, þ.e. fær mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrðar. Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er. Sem dæmi má taka þá ákvörðun læknis að framkvæma læknisaðgerð eða synja um framkvæmd hennar. Slík ákvörðun getur augljóslega fallið undir gildissvið laganna, svo sem synjun læknis um að framkvæma fóstureyðingu, meðan synjun um að framkvæma minni háttar læknisverk mundi tæplega teljast stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna.“

Þá segir að orðalag 1. gr. sé annars svo rúmt að í algjörum vafatilvikum beri að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki.

Í XII. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 5. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk kemur fram að þegar þjónustuaðili tryggi fötluðu fólki húsnæðisúrræði skuli gerður húsaleigusamningur um afnotin. Húsaleigulög gildi um form og efni samningsins. Húsaleigusamningur skuli jafnframt staðfestur af þjónustuaðila.

Óumdeilt er að kærandi hefur fengið úthlutað húsnæði á vegum Reykjavíkurborgar og var við þá úthlutun tekin stjórnvaldsákvörðun. Þann 1. júlí 2021 skrifaði kærandi undir húsaleigusamning, yfirlýsingu um samþykkt á húsreglum, þjónustusamning fyrir sértækt húsnæði að íbúðakjarnanum að C og lyklasamning. Í þessum samningum er vikið að ýmsum réttindum og skyldum kæranda vegna húsaleigunnar en um leigusamninga gilda húsaleigulög nr. 36/1994. Í húsreglum að C kemur meðal annars fram að gestir séu á ábyrgð íbúa og lúti sömu húsreglum og þeir. Ef gestur brjóti húsreglur sé honum vikið úr húsi og sé ekki heimilt að koma að C í eina viku að undanförnu samþykki við forstöðumann.

Fyrir liggur að í íbúðakjarnanum að C búa sex konur með fjölþættan vanda og njóta þær stuðnings starfsmanna Reykjavíkurborgar við athafnir daglegs lífs. Vegna ástands sem tengdist gesti annars íbúa en kæranda tók velferðarsvið Reykjavíkurborgar þá ákvörðun að banna heimsóknir gesta í íbúðakjarnanum á tímabilinu 6. maí til 30. júní 2022. Sú ákvörðun var tekin einhliða í skjóli valds sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar taldi sig hafa og var beint að öllum íbúum íbúðakjarnans. Ljóst er að um var að ræða íþyngjandi ákvörðun í garð kæranda og skerðingu á einkalífi hennar. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því tæk til efnislegrar meðferðar.

Kemur þá til skoðunar hvort hin kærða ákvörðun eigi sér stoð í annaðhvort lögum nr. 40/1991 eða lögum nr. 38/2018 í samræmi við lögmætisreglu íslensks réttar. Þegar um íþyngjandi ákvörðun er að ræða, eins og á við í þessu máli, eru meiri kröfur gerðar til þess að viðhlítandi stoð liggi til grundvallar. Það á ekki síst við ef um er að ræða inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi eins og friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir í 2. mgr. að með sérstakri lagaheimild megi takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra.

Af þeim gögnum og skýringum sem Reykjavíkurborg hefur veitt verður ekki séð að ákvörðunin um gestabannið eigi sér nokkra lagastoð. Ljóst er að alvarlegt ástand átti sér stað í íbúðakjarnanum áður en ákvörðunin var tekin sem nauðsynlegt var að bregðast við en úrskurðarnefndin telur þó að vægari úrræði hefðu átt að duga til að tryggja öryggi íbúa. 

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að fella beri úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborg um að banna heimsóknir gesta á tilteknu tímabili á heimili kæranda.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að banna heimsóknir gesta á tilteknu tímabili á heimili A, er felld úr gildi.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir