Mál nr. 75/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 75/2016

Föstudaginn 24. júní 2016

A

gegn

Húnaþingi vestra

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 9. febrúar 2016, kærir A til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Húnaþings vestra, frá 16. desember 2015, á umsókn hennar um greiðslu húsaleigubóta.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi sótti um húsaleigubætur hjá Húnaþingi vestra með umsókn, dags. 14. ágúst 2015. Umsókn kæranda var synjað með bréfi fjölskyldusviðs Húnaþings vestra, dags. 13. október 2015, á þeirri forsendu að skilyrði 7. gr. laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur væri ekki uppfyllt. Með bréfi, dags. 9. nóvember 2015, fór kærandi fram á endurupptöku málsins hjá sveitarfélaginu og var þeirri beiðni synjað með bréfi fjölskyldusviðs, dags. 19. nóvember 2015. Með bréfi, dags. 24. nóvember 2015, fór kærandi fram á að sveitarfélagið tæki efnislega afstöðu til málsástæðna sem fram komu í bréfi hennar frá 9. nóvember 2015. Á fundi félagsmálaráðs Húnaþings vestra þann 16. desember 2015 var synjun um endurupptöku afturkölluð og málið tekið til efnislegrar meðferðar. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 25. janúar 2016, var kæranda tilkynnt á ný að umsókn um greiðslu húsaleigubóta væri synjað.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 19. febrúar 2016. Með bréfi, dags. 22. febrúar 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húnaþings vestra þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð sveitarfélagsins barst með bréfi, dags. 14. mars 2016. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dagsettu sama dag, var bréf Húnaþings vestra sent kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 24. mars 2016, og voru þær sendar sveitarfélaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. apríl 2016. Athugasemdir bárust frá Húnaþingi vestra með bréfi, dags. 18. apríl 2016, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi, dags. 25. apríl 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi krefst þess að henni verði ákvarðaðar húsaleigubætur fyrir tímabilið 15. ágúst til 31. desember 2015 þar sem Húnaþing vestra hafi ítrekað brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni og ekki gætt réttaröryggis og vandaðra stjórnsýsluhátta. Vegna brota Húnaþings vestra hafi kærandi ekki getað gætt réttinda sinna í samræmi við þau skilyrði sem sveitarfélagið hafi ákveðið með viðaukareglum við húsaleigubætur fyrir árið 2015. Kærandi krefst þess einnig að staðfest verði að sveitarfélagið hafi ítrekað brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, bæði skráðum og óskráðum, lögum um húsaleigubætur og sveitarstjórnarlögum við meðferð máls hennar.

Kærandi óskar eftir að úrskurðarnefndin fjalli um og taki afstöðu til þess hvort höfnun starfsmanns Húnaþings vestra á umsókn hennar um húsaleigubætur hafi verið tekin af lögbæru stjórnvaldi og vísar í því samhengi til rökstuðnings í bréfi frá 9. nóvember 2015. Kærandi óskar einnig eftir að úrskurðarnefndin fjalli um og taki afstöðu til þess hvort afgreiðsla sveitarstjórnar þann 21. janúar 2016 á 3. lið fundargerðar 166. fundar félagsmálaráðs frá 16. desember 2015 sé í samræmi við lög, óháð því hver niðurstaða málsins hafi verið, en svo virðist sem liðurinn hafi hvorki fengið sérstaka efnislega umræðu né afgreiðslu heldur hafi fundargerðin einfaldlega verið staðfest í heild sinni. Þá óskar kærandi eftir því að úrskurðarnefndin fjalli um og taki afstöðu til þess hvort viðaukareglur sveitarstjórnar um húsaleigubætur til námsmanna frá því í febrúar 2015 séu í samræmi við lög.

Kærandi tekur fram að frá því að fyrsta ákvörðun hafi verið tekin í máli hennar þann 13. október 2015 hafi ítrekað verið reynt að fá sveitarfélagið til að endurskoða málið, á öllum stjórnsýslustigum, og kærandi hafi reynt að koma að skýringum og upplýsingum áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Allar beiðnir kæranda hafi verið virtar að vettugi og gögnum og skýringum þar með haldið frá henni. Þannig hafi kærandi verið svipt einni mikilvægustu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, andmælareglunni, og því beri að fella ákvörðun sveitarfélagsins úr gildi. Kærandi telur að hún hafi ekki notið sannmælis og óhlutdrægni af hálfu sveitarstjóra og það hafi leitt til ómálefnalegrar málsmeðferðar. Þá bendir kærandi á að lögbundinn réttur hennar til rökstuðnings hafi ekki verið virtur og því væri lagagrundvöllur stjórnvaldsákvörðunar sveitarfélagsins óljós.   

Kærandi rökstyður ítarlega hvernig Húnaþing vestra hafi brotið leiðbeiningarskyldu sína við meðferð máls hennar og telur skilyrði vera uppfyllt til að ógilda ákvörðun sveitarfélagsins. Kærandi bendir á að hún hafi skilað öllum þeim gögnum sem sveitarfélagið hafi óskað eftir og fylgt í einu og öllu þeim leiðbeiningum sem hún hafi fengið vegna umsóknar um húsaleigubætur. Kæranda hafi hins vegar verið með öllu ókunnugt um það skilyrði að hún þyrfti fyrst að sækja um vist á nemendagörðum og fá höfnun svo að hún gæti átt þess kost að fá greiddar húsaleigubætur vegna leigu á herbergi á almennum markaði, enda hefðu leiðbeiningar sveitarfélagsins  ekki verið með þeim hætti. Að mati kæranda geti sveitarfélagið ekki varpað ábyrgðinni af röngum og ófullnægjandi leiðbeiningum yfir á kæranda. Hefði hún fengið réttar leiðbeiningar í upphafi hefði hún haft tök á því að fylgja þeim. Þannig hafi sveitarfélagið brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni og beri að gera kæranda jafnsetta eins og hún hefði fengið réttar leiðbeiningar. Þá telur kærandi að Húnaþing vestra hafi einnig brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni eftir að umsókn um húsaleigubætur hafi verið skilað þann 14. ágúst 2015 þar sem hún hafi ekki verið upplýst um skilyrði viðaukareglna sveitarfélagsins fyrr en 28. september 2015.

Kærandi gerir athugasemd við birtingu sveitarfélagsins á viðaukareglum um húsaleigubætur og telur hana ekki nægjanlega til að uppfylla lögbundna leiðbeiningarskyldu þess.   

III. Sjónarmið Húnaþings vestra

Í greinargerð Húnaþings vestra er vísað til 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála en þar komi fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum sem kveði á um málskot til nefndarinnar. Að mati sveitarfélagsins sé nefndin því einungis bær til að kveða upp úrskurð um hina endanlegu ákvörðun sem tekin hafi verið í málinu. Í kæru til nefndarinnar sé víða að finna almennar spurningar um stjórnsýslulega úrvinnslu málsins og um málsmeðferð og ákvarðanir sem ekki séu lengur í gildi en umfjöllun um það eigi ekki undir nefndina. Sveitarfélagið líti svo á að kærð sé ákvörðun félagsmálaráðs Húnaþings vestra sem tekin hafi verið á fundi þann 16. desember 2015 og samþykkt á fundi sveitarstjórnar 21. janúar 2016. Það sé hin endanlega ákvörðun í máli kæranda en fyrri ákvörðun félagsmálanefndar frá 18. nóvember 2015 hafi verið afturkölluð í samræmi við kröfur kæranda. Afturköllun ákvörðunarinnar hafi því verið til hagsbóta fyrir kæranda og til að bæta úr ágöllum á málsmeðferð, en ekki sé ástæða til að rekja forsögu eða málsmeðferð þeirrar ákvörðunar.

Sveitarfélagið vísar til þess að samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur skulu félagsmálanefndir sveitarfélaga að jafnaði annast afgreiðslu umsókna um húsaleigubætur. Í frumvarpi til laga nr. 138/1997 komi fram að sveitarfélögum sé heimilt að ákveða annað fyrirkomulag en að láta félagsmálanefndir annast afgreiðslu umsókna um húsaleigubætur. Með vísan til þessa telur sveitarfélagið að félagsmálaráð hafi verið réttur aðili til að afgreiða erindi kæranda. Fundargerð félagsmálaráðs hafi síðan verið lögð fyrir sveitarstjórn til staðfestingar í samræmi við 10. gr. samþykkta um stjórn sveitarfélagsins nr. 564/2013. Hvað varðar rétt kæranda til rökstuðnings tekur sveitarfélagið fram að í bréfi til kæranda frá 25. janúar 2016 komi fram efnislegur rökstuðningur félagsmálaráðs fyrir ákvörðun þess. Þegar stjórnvöld rökstyðji ákvörðun í upphafi verði þess ekki krafist að stjórnvald rökstyðji frekar ákvörðun sína á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kærandi ekki óskað eftir rökstuðningi innan 14 daga frá 25. janúar 2016, sbr. 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.

Sveitarfélagið tekur fram að kærandi hafi leigt herbergi í fasteign ásamt fleiri einstaklingum. Í 3. mgr. 7. gr. laga um húsaleigubætur komi fram að húsaleigubætur greiðist ekki vegna leigu á einstaklingsherbergjum eða ef eldhús eða snyrting sé sameiginleg fleirum. Kærandi uppfylli því ekki skýrt ákvæði 3. mgr. 7. gr. framangreindra laga og eigi þar af leiðandi ekki rétt á greiðslu húsaleigubóta á grundvelli laganna. Það að framangreint skilyrði laga um húsaleigubætur sé ekki uppfyllt hafi eitt og sér girt fyrir að kærandi ætti rétt til húsaleigubóta. Í ívilnandi viðaukareglum sveitarfélagsins varðandi húsaleigubætur hafi meðal annars verið ákveðið að greiða námsmönnum á framhaldsskólastigi, sem leigðu stök herbergi á almennum markaði í kjölfar þess að umsókn þeirra um vist á nemendagörðum hafi verið hafnað, húsaleigubætur til jafns við þá sem leigðu á nemendagörðum. Framangreindar reglur sveitarfélagsins hefðu verið auglýstar og birtar í 8. tbl. 30. árgangs Sjónaukans 25. febrúar til 3. mars 2015. Sjónaukinn sé héraðsblað og það sé venja að birta þar tilkynningar sem ætlaðar séu íbúum sveitarfélagsins. Kærandi hafi ekki sótt um vist á nemendagörðum og því hafi skilyrði reglnanna um synjun á umsókn um vist á nemendagörðum ekki verið uppfyllt. Með framangreindum viðaukareglum væri sveitarstjórn að veita frekari ívilnun og möguleika á húsaleigubótum umfram lagaskyldu og lágmarksréttindi. Ekkert í lögum takmarki slíkar heimildir. Það sé hins vegar ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að kveða upp úr um það hvort reglurnar séu lögmætar eða ekki. Hlutverk nefndarinnar sé eingöngu að kveða upp úr um það hvort afgreiðsla sveitarfélagsins og niðurstaða í máli kæranda hafi verið lögmæt.

Sveitarfélagið fellst ekki á að andmælareglan hafi verið brotin í máli kæranda. Líkt og fram komi í gögnum málsins hafi kærandi haft undir höndum öll nauðsynleg gögn til að hún gæti tjáð sig um málið. Í málinu hafi einnig legið fyrir rökstudd afstaða hennar og sjónarmið þegar endanleg ákvörðun hafi verið tekin í málinu. Þá fellst sveitarfélagið ekki á að leiðbeiningarskylda hafi verið brotin sökum þess að birting eða annars konar kynning hafi verið ófullnægjandi en engin lög mæli fyrir um birtingu framangreindra viðaukareglna. Hvað varðar leiðbeiningarskyldu sveitarfélagsins í samskiptum við kæranda beri að hafa í huga að í þeim tilvikum þegar stjórnvaldi beri að veita einstklingi einstaklingsbundnar leiðbeiningar þurfi að meta hvaða þætti málsins aðilar þarfnist leiðbeininga um, miðað við allar aðstæður. Í tilviki kæranda hafi hún sótt um húsaleigubætur þegar hún hafi verið byrjuð að leigja herbergi sem uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga um húsaleigubætur. Skilyrði viðaukareglna sveitarfélagsins hafi heldur ekki verið uppfyllt. Kærandi hafi því ekki átt rétt á húsaleigubótum, hvorki samkvæmt lögunum né reglum sveitarfélagsins, en ítarlegri leiðbeiningar eða auglýsingar hefðu engu breytt þar um.   

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um hvort Húnaþingi vestra hafi borið að samþykkja umsókn kæranda um greiðslu húsaleigubóta.  

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 138/1997 um húsaleigubætur skulu sveitarfélög greiða húsaleigubætur og annast félagsmálanefndir sveitarfélaga að jafnaði afgreiðslu umsókna. Í 4. gr. laganna er fjallað um rétt til húsaleigubóta. Þar segir í 1. mgr. að þeir leigjendur eigi rétt á húsaleigubótum sem leigja íbúðarhúsnæði til búsetu og eiga þar lögheimili. Í 2. mgr. er síðan kveðið á um undanþágu frá þeirri reglu, en þar segir að dveljist maður hérlendis við nám utan þess sveitarfélags þar sem hann átti lögheimili er námið hófst og á þar skráð aðsetur geti viðkomandi átt rétt til húsaleigubóta þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. um lögheimili í leiguíbúð.

Í 2. mgr. 7. gr. laga um húsaleigubætur kemur fram að með íbúðarhúsnæði í lögunum sé átt við venjulega og fullnægjandi heimilisaðstöðu og séu lágmarksskilyrði að minnsta kosti eitt svefnherbergi ásamt séreldhúsi eða eldunaraðstöðu og sérsnyrtingu og baðaðstöðu. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laganna greiðast húsaleigubætur ekki vegna leigu á einstaklingsherbergjum eða ef eldhús eða snyrting er sameiginleg fleirum. Námsmenn á framhalds- og háskólastigi, sem leigja á heimavist eða námsgörðum, eiga þó rétt á húsaleigubótum, sbr. 5. mgr. 7. gr. laganna.  Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að skilyrði 3. mgr. 7. gr. laganna væri ekki uppfyllt þar sem hún leigði herbergi í fasteign ásamt fleiri einstaklingum.

Í viðaukareglum Húnaþings vestra varðandi húsaleigubætur fyrir árið 2015 var samþykkt að greiða námsmönnum á framhaldsskólastigi, sem leigðu stök herbergi á almennum markaði í kjölfar þess að umsókn þeirra um vist á nemendagörðum var hafnað, húsaleigubætur til jafns við þá sem leigðu á nemendagörðum. Umsókn kæranda var einnig synjað á þeirri forsendu að framangreint skilyrði væri ekki uppfyllt þar sem hún hefði ekki sótt um herbergi á heimavist.

Kærandi hefur meðal annars óskað eftir að úrskurðarnefndin fjalli um og taki afstöðu til þess hvort framangreindar viðaukareglur um húsaleigubætur séu í samræmi við lög. Þá byggir kærandi á því að sveitarfélagið hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni þar sem hún hafi ekki verið upplýst um skilyrði viðaukareglnanna.

Í 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála er kveðið á um hlutverk nefndarinnar. Þar kemur fram að nefndin skuli úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar. Í 16. gr. laga um húsaleigubætur kemur fram að leigjandi geti, telji hann á rétt sinn hallað af hálfu félagsmálanefndar við framkvæmd laganna, svo sem við ákvörðun um bótarétt, fjárhæð bóta, niðurfellingu þeirra eða önnur atriði sem þýðingu hafa fyrir hann, skotið viðkomandi ákvörðun eða afgreiðslu til úrskurðarnendar velferðarmála. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er varðar ágreining um húsaleigbætur er samkvæmt framangreindu afmarkað við stjórnvaldsákvarðanir félagsmálanefnda sveitarfélaga sem teknar eru á grundvelli laga um húsaleigubætur. Að því virtu tekur úrskurðarnefndin ekki afstöðu til ágreinings er varðar framangreindar viðaukareglur. Þeim þætti kærunnar er því vísað frá úrskurðarnefndinni.  

Kærandi hefur gert ýmsar athugasemdir við málsmeðferð sveitarfélagsins vegna umsóknar hennar um húsaleigubætur, meðal annars að andmælaréttur hennar hafi ekki verið virtur. Í 13. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í kjölfar umsóknar kæranda lagði hún fram húsaleigusamning en þar kemur fram að hún leigi einbýlishús með tveimur öðrum einstaklingum. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 138/1997 greiðast húsaleigubætur ekki vegna leigu á einstaklingsherbergjum eða ef eldhús eða snyrting er sameiginleg fleirum. Fullnægjandi upplýsingar lágu því fyrir með umsókn kæranda til þess að hægt var að taka ákvörðun um húsaleigubætur og var því að mati úrskurðarnefndarinnar augljóslega óþarft að gefa kæranda kost á að tjá sig áður en sveitarfélagið tók ákvörðun. Úrskurðarnefndin fellst því ekki á málsástæðu kæranda að sveitarfélagið hafi brotið andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. 

Eins og fram hefur komið leigði kærandi einbýlishús með tveimur öðrum einstaklingum. Ljóst er að kærandi uppfyllti því ekki skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 138/1997 og átti því ekki rétt til greiðslu húsaleigubóta frá sveitarfélaginu á grundvelli þeirra laga. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húnaþings vestra frá 16. desember 2015 um synjun á umsókn A um greiðslu húsaleigubóta er staðfest. Þeim þætti kærunnar er lýtur að ágreiningi um viðaukareglur sveitarfélagsins varðandi húsaleigubætur er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson