Mál nr. 215/2024-Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 215/2024
Föstudaginn 13. september 2024
A
gegn
Suðurnesjabæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 15. maí 2024, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Suðurnesjabæjar, dags. 22. febrúar 2024, um að synja beiðni hennar um greiðslur vegna bakvakta og sérstakan akstursstyrk til starfsmanna.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 13. febrúar 2024, var sótt um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir kæranda (NPA) hjá Suðurnesjabæ í formi sólarhringsþjónustu, eða 730 klukkustundir á mánuði. Einnig var sótt um greiðslur vegna bakvakta, að meðaltali 730 klukkustundir á mánuði og sérstakan akstursstyrk fyrir starfsmenn kæranda. Umsókn kæranda um NPA var samþykkt á fundi fjölskyldu- og velferðarráðs Suðurnesjabæjar, dags. 22. febrúar 2024, en beiðni um greiðslur vegna bakvakta og akstursstyrk var synjað. Óskað var eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með tölvupósti Suðurnesjabæjar 11. apríl 2024.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 15. maí 2024. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. maí 2024, var óskað eftir greinargerð Suðurnesjabæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 11. júní 2024 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærandi sé langveik og fjölfötluð stúlka sem krefjist sólarhringsumönnunar. Þjónustuþörf kæranda sé mikil og flókin en þar að auki sé móðir kæranda öryrki sem glími við ýmsan heilsufarsvanda.
Þær mæðgur séu búsettar í sveitarfélaginu C. Nokkuð lengi hafi verið í gildi beingreiðslusamningur við Suðurnesjabæ [...] vegna einstaklingsbundinnar þjónustu og aðstoðar á heimili vegna umönnunar kæranda, athafnir hennar í daglegu lífi og þátttöku hennar í samfélaginu. Ábyrgð móður kæranda hafi verið mikil með beingreiðslusamningnum en með samningnum hafi hún tekið við hlutverki vinnuveitanda og borið ábyrgð samkvæmt því. Beingreiðslusamningurinn hafi meðal annars kveðið á um greiðslu á akstursstyrk til starfsmanna þar sem illa hafi gengið að finna starfsmenn innan sveitarfélagsins og því nauðsynlegt að ráða starfsmenn af höfuðborgarsvæðinu til að sinna umönnunarþörfum kæranda.
Í upphafi árs 2024 hafi móðir kæranda ekki treyst sér lengur til að sinna hlutverki vinnuveitanda samkvæmt beingreiðslusamningnum og ákveðið að sækja um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) fyrir hönd dóttur sinnar. Í greinargerð með umsókninni hafi ítarlega verið farið yfir og rökstuddar kröfur móður kæranda fyrir innihaldi NPA samningsins en kröfurnar hafi verið byggðar á umönnunarþörfum kæranda.
Þann 26. febrúar 2024 hafi móður kæranda borist tölvupóstur þar sem fram hafi komið að umsókn um NPA samning við sveitarfélagið hefði verið tekin fyrir á fundi fjölskyldu- og velferðarráðs Suðurnesjabæjar 22. febrúar 2024. Bókað hafi verið að ráðið samþykkti að fela sviðsstjóra að gera skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda innan fjárhagsheimilda sveitarfélagsins vegna ársins 2024. Umsókn um greiðslu launakostnaðar vegna bakvakta hafi verið hafnað og umsókn um sérstakan akstursstyrk til starfsmanna hafi verið hafnað. Þann 11. mars 2024 hafi verið óskað eftir rökstuðningi fyrir synjunum á greiðslu launakostnaðar vegna bakvakta og sérstökum akstursstyrki til starfsmanna. Þann 11. apríl 2024 hafi rökstuðningur fyrir fyrrgreindum ákvörðunum borist.
Sveitarfélagið hafi ekki talið skylt að greiða fyrir bakvaktir í NPA samningum samkvæmt lögum en að greitt væri fyrir aukavaktir. Í kjarasamningum NPA miðstöðvar við Eflingu og Starfsgreinasambandsins væri fjallað um bakvaktir en þar væri um heimildarákvæði að ræða en ekki lögbundna skyldu. Varðandi höfnun á akstursstyrk til starfsmanna hafi sveitarfélagið talið sig geta hafnað akstursstyrk starfsmanna til og frá vinnu þar sem í lögum og reglugerðum um NPA þjónustu væri ekki gert ráð fyrir umræddum greiðslum.
Í fyrsta lagi sé á því byggt í kæru þessari að rökstuðningur sveitarfélagsins, þess efnis að greiðslur launakostnaðar vegna bakvakta teljist ekki til lögbundna skyldna sveitarfélagsins, eigi sér ekki stoð í lögum né reglugerð. Með þessari túlkun, á þeirri víðtæku ábyrgð sveitarfélaga á þjónustu við fötluð börn og fjölskyldur þeirra, sé sniðgengin sú skylda sveitarfélaga að meta heildstætt þörfina fyrir þjónustunni sem eigi að veita.
Til að gefa úrskurðarnefnd hugmynd um umfang forfalla þá hafi veikindadagar starfsmanna árið 2023 verið 65 talsins, enda engin bakvakt til staðar og nánast ómögulegt að kalla til starfsmenn með stuttum fyrirvara. Í apríl 2024 hafi móðir kæranda tekið 92 klukkustundir vegna forfalla og nú í maímánuði, sem sé einungis hálfnaður, hafi hún sinnt 38 klukkutímum af umönnun kæranda. Sveitarfélagið hafi ítrekað verið upplýst um erfiða stöðu móður kæranda en hún hafi oft þurft að taka margar vaktir í röð, sem hafi mest náð yfir 48 klukkutíma samfleytt án nokkurrar aðstoðar, svefns eða hvíldar. Ekki megi gleyma að móðir kæranda sé öryrki en sé nauðbeygð að sinna umönnunarþörfum stúlku sinnar ef ekki fáist starfsmenn í verkið, þrátt fyrir að andleg og líkamleg heilsa hennar bjóði ekki upp á það.
Móðir kæranda geri sér fulla grein fyrir foreldraskyldum sínum og vilji ekkert frekar en að geta sinnt þeim með sóma. Hins vegar geti sólarhringsumönnun fjölfatlaðs barns hennar ekki talist vera eðlilegur hluti af hennar foreldraskyldum, enda eigi lög landsins og aðild landsins að alþjóðlegum sáttmálum um réttindi fatlaðs fólk sem og réttindum barna að veita rétt á þjónustu ríkis og sveitarfélaga í þessum aðstæðum. Á grundvelli þess sé nauðsynlegt að heildstætt og einstaklingsbundið mat fari fram á aðstæðum fatlaðs barns og fjölskyldu þess áður en tekin sé ákvörðun um með hvaða hætti þjónustufyrirkomulag skuli vera. Framlögð gögn til sveitarfélagsins, ásamt öllum þeim upplýsingum sem sveitarfélagið búi yfir, sýni að mikil þörf sé fyrir greiðslu launakostnaðar vegna bakvakta sem og akstursstyrk til starfsmanna. Ítarlega hafi verið rökstutt og greint frá nauðsyn greiðslu launakostnaðar vegna bakvakta starfsmanna í greinargerð sem hafi verið lögð fram með umsókn um NPA þjónustu en þrátt fyrir það telji sveitarfélagið sig geta hafnað kröfunum þar sem ekki sé um lögbundna skyldu að ræða, án þess að nokkuð mat fari fram á þörf fatlaðs barns til viðunandi þjónustu samkvæmt lögum. Slíkt verði að teljast andstætt meginmarkmiðum laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem og lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.
Í öðru lagi sé á því byggt í kæru þessari að rökstuðningur sveitarfélagsins, um að sveitarfélaginu beri ekki að greiða akstur starfsmanna til og frá vinnu þar sem ekki sé gert ráð fyrir slíku í lögum og reglugerðum, eigi ekki stoð í lögum né reglugerðum. Í rökstuðningi sveitarfélagsins komi fram að sveitarfélagið telji sig geta hafnað kröfu um greiðslu akstursstyrks til starfsmanna þar sem ekki væri gert ráð fyrir slíkum greiðslum í lögum og reglugerðum um NPA þjónustu. Þar sem móðir kæranda hafi valið að óska eftir breytingu á þjónustuformi, þ.e. að fara úr beingreiðslusamningi og yfir í NPA samning um þjónustu við umönnunar dóttur sinnar sé nú ekki lengur tækt að greiða akstursstyrk til starfsmanna. Slíkt túlkun á lögum og reglugerðum er gildi um þjónustu við fatlað fólk og lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga verði að teljast röng þar sem þvert á móti sé t.d. sérstaklega kveðið á um í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018 að opinberum aðilum beri að tryggja að sú þjónusta sem veitt sé samkvæmt 1. mgr. sé samfelld og samþætt í þágu einstakra notenda. Einstaklingur sem hafi notið þjónustu samkvæmt lögunum eigi rétt á að njóta hennar áfram nema verulegar breytingar verði á stuðningsþörfum hans. Ljóst sé að engar breytingar hafi orðið á stuðningsþörfum kæranda né að nokkuð auðveldara sé nú að finna starfsmenn í sveitarfélaginu til að sinna krefjandi umönnunarþörfum stúlkunnar. Óháð því hvort samið sé um þjónustu í beingreiðslusamning eða samningi um notendastýrða persónulega aðstoð sé sú staðreynd til staðar að þörf sé á því að ráða starfsmenn frá höfuðborgarsvæðinu til að sinna umönnun kæranda.
III. Sjónarmið Suðurnesjabæjar
Í greinargerð Suðurnesjabæjar er vísað til þess að velferðarsvið Suðurnesjabæjar byggi ákvarðanir sínar á reglum sveitarfélagsins um NPA. Reglur sveitarfélagsins séu settar með stoð í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð og kveði þær á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita ásamt handbók um NPA sem hafi verið gefin út af félagsmálaráðuneytinu í apríl 2019.
Tekið er fram að móðir kæranda fari ein með forsjá dóttur sinnar en faðir stúlkunnar sé með búsetu í C þar sem fjölskyldan búi. Foreldrar séu heimavinnandi og séu öryrkjar. Stúlkan hafi verið alvarlega veik frá fæðingu. Ráðgjafar- og greiningarstöð ríkisins hafi skilað niðurstöðu athugana á stöðu stúlkunnar í maí 2018. Hún sé metin í flokk 1 vegna umönnunargreiðslna hjá Tryggingastofnun ríkisins en það mat sé unnið í nánu samstarfi við velferðarsvið Suðurnesjabæjar. Þann 1. júní 2023 hafi Ráðgjafar- og greiningarstöð ríkisins framkvæmt mat á stuðningþörf barna eða SIS C, að beiðni velferðarsviðs. Matstækið sé notað á landsvísu til að meta á samræmdan hátt stuðningsþarfir fatlaðs fólks fyrir þjónustu. Niðurstöður matsins hafi legið fyrir í ágúst 2023 og stúlkan sé stuðningsflokki 16, sem sé mjög mikil stuðningsþörf vegna heilsu og hegðunar. Málefni kæranda hafi verið til vinnslu hjá velferðarsviði frá byrjun árs 2017 og mat á þjónustuþörf hafi verið unnið reglulega og sé sífellt í endurskoðun eftir því sem stúlkan eldist. Þörf fyrir þjónustu sé metin í samráði við foreldra og þá þjónustuaðila sem komi að máli stúlkunnar.
Velferðarsvið hafi unnið og haldið utan um einstaklingsbundna þjónustuáætlun stúlkunnar frá árinu 2019 eins og lög kveði á um. Markmið slíkrar áætlunar sé að tryggja samfellu og gæði með því að skýra hlutverk hvers og eins aðila sem komi að þjónustunni en stúlkan hafi snertiflöt við mörg þjónustukerfi. Á tímabilinu frá 2017 til dagsins í dag hafi sveitarfélagið veitt umfangsmikla og fjölbreytta þjónustu í þágu fjölskyldunnar. Þar mætti t.d. nefna að gerðir hafa verið þjónustusamningar þar sem sveitarfélagið hafi haldið utan um vaktir og starfsmannamál, notendasamningar í formi beingreiðslu, samkomulag við einkaaðila um framkvæmd þjónustu og nú NPA samningur. Kærandi sé í Klettaskóla og nýti frístundaþjónustu í Guluhlíð eftir skóla og yfir sumarmánuði. Þá dvelji hún í Rjóðrinu, allt að sjö sólarhringa í mánuði. Það sé mat velferðarsviðs að kærandi sé í þörf fyrir umönnun allan sólarhringinn og að styðja þurfi vel við foreldra í þeirri umönnun.
Þann 13. febrúar 2024 hafi velferðarsviði Suðurnesjabæjar borist umsókn um NPA þjónustu ásamt greinargerð og fylgigögnum. Þar hafi verið farið yfir stöðu fjölskyldunnar, þjónustuþarfir stúlkunnar og lagðar fram tillögur og útlistun á þáttum sem talið sé að samningurinn þurfi að innihalda.
Á 49. fundi fjölskyldu- og velferðarráðs hafi verið fjallað um umsókn móður kæranda um NPA þjónustu og eftirfarandi bókað:
„Umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) skv. 11. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir samþykkt.
Fjölskyldu- og velferðarráð samþykkir að fela sviðsstjóra að gera skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda innan fjárhagsheimilda sveitarfélagsins vegna ársins 2024. Samningsfjárhæð skal byggja á reglugerð um notendastýrða persónulega aðstoð nr. 1250/2018 þar sem m.a. er kveðið á um framlag vegna launakostnaðar sé 85% af heildarkostnaði, framlag vegna umsýslu 10% og framlag vegna starfsmannakostnaðar 5%. Þá leggur fjölskyldu- og velferðarráð til að sveitarfélagið reikni til viðbótar 1% ofan á heildarsamningsfjárhæðina sem lagt er inn í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks sbr. 20. gr. reglugerðar um NPA.
Umsókn um greiðslu launakostnaðar vegna bakvakta er hafnað.
Umsókn um sérstakan akstursstyrk til starfsmanna er hafnað.
Akstursþjónusta fatlaðs fólks skv. lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 er samþykkt en þó ekki sem hluti af samkomulagi um NPA. Ef umsækjandi óskar eftir því að halda fyrra fyrirkomulagi óbreyttu gerir Fjölskyldu- og velferðarráð ekki athugasemdir við þá útfærslu.“
Framangreind bókun fjölskyldu- og velferðarráðs hafi verið send umsækjanda í bréfi, dags. 23. febrúar 2024 og þann 11. mars 2024 hafi sveitarfélaginu borist beiðni um rökstuðning.
Á 50. fundi fjölskyldu- og velferðarráðs þann 4. apríl 2024 hafi eftirfarandi verið bókað í máli kæranda vegna umsóknar um NPA þjónustu.
„Á 49. fundi fjölskyldu- og velferðarráðs þann 22. febrúar 2024 var fjallað um umsókn um persónulega aðstoð (NPA).
Umsókn um NPA var samþykkt og var sviðsstjóra farið að gera skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda innan fjárheimilda sveitarfélagsins.
Umsókninni fylgdi einnig beiðni um að sveitarfélagið greiddi fyrir bakvaktir. Þá var einnig óskað eftir því að sveitarfélagið myndi greiða akstursstyrk til starfsmanna. Þeim beiðnum var hafnað.
Suðurnesjabæ er ekki skylt að greiða fyrir bakvaktir í NPA samningum skv. lögum en greitt er fyrir aukavaktir. Í kjarasamningum NPA miðstöðvar við Eflingu og Starfsgreinarsambandið er fjallað um bakvaktir, en þar er um að heimildarákvæði að ræða en ekki lögbundna skyldu.
Umsækjandi um NPA er í dag með samkomulag við sveitarfélagið um notendasamning í formi beingreiðslu. Samningurinn felur í sér að notandinn stjórnar þjónustunni, velur og ræður starfsfólk.
Velferðarsvið Suðurnesjabæjar samþykkti að veita undanþágu á greiðslum til starfsmanna vegna aksturs til og frá vinnu, væru þeir að koma frá Höfuðborgarsvæðinu. Miðað var við vegalengd frá N1 í Hafnarfirði að heimili fjölskyldunnar í C. Ástæða undanþágunnar voru að ekki fékkst starfsfólk með þekkingu og/eða reynslu til starfa.
Í lögum og reglugerðum um NPA þjónustu er ekki gert ráð fyrir greiðslum vegna aksturs starfsmanna til og frá vinnu. Í ljósi þess að umsækjandi er að óska eftir breytingu á þjónustuformi sem hefur áhrif á núverandi starfsmenn, samþykkir fjölskyldu- og velferðarráð að greiða akstursstyrkinn í þrjá mánuði til að gefa aðilum máls uppsagnarfrest vegna breytinga á fyrirkomulagi á þjónustu.“
Þann 24. apríl 2024 hafi náðst samkomulag um úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um NPA. Aðilar hafi sammælst um að notandinn fengi 561 vinnustund að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf kæranda. Að auki hafi verið samþykkt að greiða 30 klukkustundir að meðaltali á mánuði í aðstoðarverkstjórn til að aðstoða forsjáraðila við framkvæmd þjónustunnar. Í framhaldi hafi verið gerður einstaklingssamningur um NPA og umsýslusamningur um NPA.
Ekki sé um það deilt í málinu að á sveitarfélaginu hvíli sú skylda að tryggja stúlkunni þá aðstoð sem hún eigi rétt til vegna fötlunar sinnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Um skyldur sveitarfélagsins að þessu leyti séu nánari fyrirmæli í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.
Samkvæmt 1. gr. síðastnefndu laganna sé markmið þeirra að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt sé að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónusta skuli miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.
Lög nr. 38/2018 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar séu til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Lögin geri ráð fyrir því að sveitarstjórnir setji sér reglur um framkvæmd aðstoðar við fatlað fólk í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Lög nr. 38/2018 geri þannig ráð fyrir að sveitarfélög hafi ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau veiti. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga sé mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veiti undir eftirliti ráðherra.
Sama svigrúm sé veitt sveitarfélögum í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, þ.e. skyldan sem hvíli á sveitarfélagi til að tryggja framkvæmd laganna og að þeim verkefnum sem lögin kveði á um sé sinnt skapi heimild og svigrúm til handa sveitarfélagi til að setja sér sínar eigin reglur um rétt íbúa á grundvelli laganna, þar á meðal um umfang og útfærslu þjónustu við fatlað fólk. Lögunum sé því einungis ætlað að tryggja rétt fólks en ekki að skilgreina hann, það sé verkefni hvers sveitarfélags. Einstaklingar geti þannig ekki á grundvelli 44. gr. laganna gert kröfu um ákveðna, skilyrðis- og tafarlausa þjónustu, heldur helgist framboð hennar af því í hvaða mæli sveitarfélagi sé unnt að veita þjónustuna.
Ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélaga í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum. Þá sé rétt að benda á að sveitarfélögum sé tryggður sjálfstjórnarréttur í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Sveitarfélög ráði því þannig sjálf hvernig þau forgangsraði útgjöldum sínum í samræmi við lagaskyldur sem á þeim hvíli. Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé raunar ríkari í tilvikum eins og þessu þar sem um sé að ræða rammalöggjöf þar sem löggjafinn hafi eftirlátið sveitarfélögum að ákveða útfærslu á framkvæmd þjónustu innan ramma laga og í hvaða mæli unnt sé að veita hana.
Skýra verði ákvæði reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð með hliðsjón af þeim lögum sem þau byggi á. Framkvæmdavaldið geti þannig ekki fellt frekari skyldur á sveitarfélög heldur en löggjafinn hafi ákveðið. Þetta eigi ekki hvað síst við þegar umgjörðin sé í formi rammalöggjafar og fjárhagslegt bolmagn verði að vera til staðar eðli máls samkvæmt. Löggjafinn hafi falið sveitarfélögum að annast þennan málaflokk og af sjálfstæði sveitarfélaga og sjálfsákvörðunarrétti leiði að þau hafi almennt séð frelsi til að forgangsraða án afskipta ríkisvaldsins.
Á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018 hafi Suðurnesjabær sett sér reglur um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk. Í 6. gr. reglnanna sé að finna fyrirmæli um þjónustuþætti notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Í 10. gr. komi fram að fjárhæðir og meðferð fjármagns taki mið af kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu, kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Starfsgreinasambandið og handbók um NPA. Umsýsluaðili, eða notandi eftir atvikum, beri ábyrgð á að ráðstafa fjármagninu í samræmi við heildstætt mat á stuðningsþörf, sbr. 8. gr. reglnanna. Samkvæmt 11. gr. ber umsýsluaðili/notandi ábyrgð á ráðningu aðstoðarfólks í samvinnu við notanda. Aðstoðarfólk sé ráðið á grundvelli einstaklingssamnings um NPA um samkomulag um vinnustundir. Samkvæmt 14. gr. fari um kaup og kjör þess starfsfólks sem umsýsluaðili/notandi ráði til að sinna þjónustunni samkvæmt þeim samningi sem lagður sé til grundvallar og almennum reglum vinnuréttar.
Greiðsluþátttaka sveitarfélagsins samkvæmt reglugerð nr. 1250/2018 miðist við það að sveitarfélagið greiði tiltekna samningsfjárhæð mánaðarlega á grundvelli mats á stuðningsþörf og fjölda vinnustunda. Umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, taki við greiðslum frá sveitarfélaginu og ráðstafi þeim. Samkvæmt a. lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða heildarframlag sveitarfélagsins til NPA samnings sem feli í sér launakostnað (85%), kostnað vegna umsýslu (10%) og starfsmannakostnað (5%).
Á grundvelli heildstæðs mats á atvikum öllum, þar með talið stuðningsþörf kæranda, hafi sveitarfélagið samþykkt umsókn hennar um NPA en hafnað beiðni um að greitt yrði sérstaklega fyrir bakvaktir og greiðslu vegna aksturs starfsmanna til og frá vinnu. Með vísan til sjónarmiða um meðalhóf og til að koma til móts við óskir kæranda hafi sveitarfélagið samþykkt að greiða akstursstyrk í þrjá mánuði til að gefa aðilum máls uppsagnarfrest vegna breytinga á þjónustu.
Af 5. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 megi ráða að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir skuli notandi þjónustunnar og sveitarfélag gera með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar skulu sveitarfélag og notandi/umsýsluaðili gera með sér samning sem tekur til samskipta og samstarfs milli sveitarfélags og notanda varðandi framkvæmd NPA. Samkvæmt 13. gr. reglugerðarinnar skulu sveitarfélag og notandi/umsýsluaðili gera með sér samstarfssamning um samskipti og samstarf við framkvæmd NPA. Í þeim samstarfssamningi skuli meðal annars koma fram að umsýsluaðili skuli sinna því hlutverki og þeim skyldum sem raktar séu í bókstafsliðum a.-j. í ákvæðinu.
Líkt og að framan sé rakið hafi sveitarfélagið og notandi þegar undirritað samkomulag um vinnustundir, dags. 24. apríl 2024, samstarfssamning, dags. 26. apríl 2024 og einstaklingssamning, dags. 22. apríl 2024. Af þessum löggerningum megi ráða að samningsaðilar hafi verið sammála um að kærandi fengi úthlutað 561 vinnustund á samningstímabilinu, frá 1. maí 2024 til 31. desember sama ár, að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf hennar. Auk 30 vinnustunda til viðbótar að meðaltali á mánuði í aðstoðarverkstjórn til að aðstoða við framkvæmd þjónustunnar í samráði við forsjáraðila.
Af hálfu sveitarfélagsins sé á því byggt að aðilar samkomulagsins séu bundnir af framangreindum samningum og þannig verði ekki bætt við greiðslum fyrir bakvaktir né akstursstyrk á gildistíma þeirra. Í þessu sambandi sé rétt að benda á að samkvæmt 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 sé notanda eða umsýsluaðila ekki heimilt að ráðstafa framlagi á annan hátt en tilgreint sé í einstaklingssamningi um NPA og reglum sem um hann gildi. Í 3. gr. einstaklingssamningsins komi fram að um samsetningu samningsfjárhæðar og ráðstöfun hennar gildi ákvæði reglugerðar nr. 1250/2018 um NPA.
Sveitarfélagið hafi eins og áður segi lagt heildstætt mat á stuðningsþörf kæranda með hliðsjón af þjónustuþörf hennar og þeirri þjónustu sem þegar hafi verið veitt. Á grundvelli þessa heildstæða mats hafi verið ákveðinn tímafjöldi þjónustu sem kærandi þurfi að jafnaði á mánuði. Það sé svo umsjónaraðila að ráðstafa þessum mánaðarlegu fjármunum í samræmi við stuðningsþörf notanda.
Hvorki í reglugerð nr. 1250/2018 né öðrum réttarheimildum sé að finna lagaheimild til greiðsluþátttöku varðandi bakvaktir né akstur aðstoðarfólks til og frá vinnu. Regluverkið miðist við það að greiddar séu mánaðarlegar greiðslur til umsýsluaðila og þeim sé ætlað að greiða launakostnað aðstoðarfólk, starfsmannakostnað og umsýslukostnað. Sveitarfélagið hafi þannig enga heimild til að bæta ofan á samningsfjárhæðina greiðslum vegna bakvakta eða aksturskostnað aðstoðarfólks til og frá vinnu. Hins vegar hafi sveitarfélagið samþykkt, líkt og áður sé rakið, að greiða fyrir aukavaktir til að koma til móts við þarfir stúlkunnar, enda hafi sveitarfélagið fullnægjandi lagaheimildir til þeirrar ákvörðunar öfugt við það sem gildi um bakvaktir og aksturskostnað.
Með vísan til framangreinds og gagna málsins telji sveitarfélagið að hafna beri kröfum kæranda í málinu. Við meðferð málsins hafi í hvívetna verið fylgt reglum stjórnarskrár, laga og reglna um NPA. Sveitarfélagið hafi samþykkt umsókn um NPA í samræmi við mat á þjónustuþörf stúlkunnar og úrræði hafi verið veitt eins fljótt og kostur hafi verið. Þar sem ekki hafi verið lagaheimild til að kveða sérstaklega á um greiðslur vegna bakvakta eða vegna aksturskostnaðar hafi með vísan til aðstæðna allra og sjónarmiða um meðalhóf verið ákveðið að greiða akstursstyrkinn í þrjá mánuði eða sbr. uppsagnarfresti vegna breytinga á fyrirkomulagi á þjónustu.
Við töku og undirbúning þessara ákvarðana hafi vandlega verið gætt að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins, þar með talið málshraðareglu, rannsóknarreglu, andmælarétti aðila, jafnræðisreglu og sjónarmiða um meðalhóf og málefnalega stjórnsýslu. Þessar stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélagsins hafi því ekki verið haldnar form- eða efniságalla að nokkru tagi og því komi ekki til álita að þær verði felldar úr gildi.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Suðurnesjabæjar um að synja beiðni kæranda um greiðslur vegna bakvakta og sérstakan akstursstyrk til starfsmanna í tengslum við samning um notendastýrða persónulega aðstoð.
Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku, óháð fötlun. Matið tekur einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar.
Í V. kafla reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um fjárhagslega framkvæmd NPA. Þar segir í 3. mgr. 15. gr. að umsýsluaðili taki við mánaðarlegu fjárframlagi frá því sveitarfélagi sem geri einstaklingssamning um NPA vegna viðkomandi notanda. Framlagið sé til launakostnaðar, umsýslukostnaðar og starfsmannakostnaðar og skuli greitt fyrir fram í upphafi hvers mánaðar. Umsýsluaðili og notandi ráðstafi fjárframlaginu í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar, einstaklingssamnings um NPA, samstarfssamnings og leiðbeininga og reglna sem lúti að framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt 16. gr. er framlagi til launakostnaðar ætlað að standa undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks og skal framlagið taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um starfsmannakostnað, umsýslukostnað í 18. gr. og kostnað vegna þjálfunar notanda, aðstoðarfólks, aðstoðarverkstjórnanda og umsýsluaðila í 19. gr. Þá er í 20. gr. fjallað um kostnað vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks. Þar segir í 1. mgr. að þegar sveitarfélag og notandi hafi komist að samkomulagi um heildarfjölda vinnustunda skuli sveitarfélag reikna til viðbótar 1% ofan á heildarsamningsfjárhæðina sem lagt sé inn í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. greiðir Jöfnunarsjóður úr sjóðnum, á grundvelli umsókna frá umsýsluaðilum, framlög til þess að standa straum af viðbótarútgjöldum vegna langtímaveikinda aðstoðarfólks.
Suðurnesjabær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 8. gr. reglnanna er kveðið á um heildstætt mat á stuðningsþörf. Þar segir í 1. mgr. að félagsþjónusta Suðurnesjabæjar skuli í samráði við umsækjanda eða persónulegan talsmann vinna heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Við matið sé tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati félagsþjónustu á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skuli sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði.
Í 9. gr. framangreindra reglna Suðurnesjabæjar kemur fram að þegar umsókn um NPA hafi verið samþykkt skuli notandi og fulltrúi félagsþjónustu Suðurnesjabæjar gera með sér samkomulag um fjölda vinnustunda og samningsfjárhæð. Þá segir í 1. mgr. 10. gr. að fjárhæðir og meðferð fjármagns taki mið af kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu, kjarasamningi NPA við Starfsgreinasambandið og handbók um NPA. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. reglnanna skal umsýsluaðili/notandi að jafnaði nýta hverja mánaðargreiðslu í þeim mánuði sem hún sé greidd. Umsýsluaðila/notanda sé heimilt að færa til greiðslur vegna vinnustunda milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum. Þá segir í 9. mgr. 10. gr. reglnanna að félagsþjónusta Suðurnesjabæjar beri ekki ábyrgð á rekstrarniðurstöðu eða fjárhagslegu tapi umsýsluaðila/notanda.
Í gögnum málsins liggur fyrir samkomulag um úthlutun vinnustunda, dags. 24. apríl 2024. Þar kemur fram að kærandi fái úthlutað 561 vinnustund að meðaltali á mánuði til þess að mæta stuðningsþörf sinni, ásamt 30 klukkustundum að meðaltali á mánuði í aðstoðarverkstjórn til að aðstoða við framkvæmd þjónustunnar. Ágreiningur þessa máls lýtur að beiðni kæranda um greiðslur vegna bakvakta til að mæta forföllum vegna tilfallandi veikinda starfsmanna og sérstakan akstursstyrk til starfsmanna vegna ferða þeirra til og frá vinnustað. Beiðni um bakvaktargreiðslur var rökstödd með þeim hætti að mikið væri um forföll starfsmanna og eina leiðin til að tryggja að ekki yrði þjónusturof við kæranda væri að hafa mannaða bakvakt sem hægt væri að kalla til þegar forföll yrðu. Einnig að það væri ótækt að gera ráð fyrir að móðir kæranda myndi sinna umönnunarhlutverki vegna forfalla starfmanna. Beiðni um sérstakan akstursstyrk til starfsmanna var rökstudd með þeim hætti að erfiðlega hefði gengið að finna hæft starfsfólk í nærumhverfi kæranda og því hefði þurft að ráða starfsfólk frá höfuðborgarsvæðinu.
Hvorki í reglugerð nr. 1250/2028 né reglum Suðurnesjabæjar um NPA er gert ráð fyrir sérstökum aukagreiðslum vegna bakvakta vegna tilfallandi veikinda starfsmanna eða aukagreiðslum vegna akstursstyrks til og frá vinnu í NPA samningi. Notandi NPA samnings fær úthlutað ákveðnum vinnustundum í samræmi við mat á stuðningsþörf og greiðslum í samræmi við þær. Það kemur svo í hlut notandans að útfæra og skipuleggja hvernig þeim vinnustundum er háttað innan hvers mánaðar fyrir sig, með þeim sveigjanleika sem 3. mgr. 10. gr. reglna Suðurnesjabæjar gerir ráð fyrir, þ.e. að færa til greiðslur vegna vinnustunda á milli mánaða innan almanaksársins til þess að mæta breytilegum stuðningsþörfum. Hvað varðar veikindi starfsmanna er ekki gert ráð fyrir tilfallandi veikindum í NPA samningum. Um langtímaveikindi starfsmanna fer samkvæmt framangreindri 20. gr. reglugerðar nr. 1250/2018, þ.e. sækja þarf um það sérstaklega til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri þá ákvörðun Suðurnesjabæjar að synja kæranda um greiðslur vegna bakvakta og sérstakan akstursstyrk til starfsmanna.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Suðurnesjabæjar, dags. 22. febrúar 2024, um að synja beiðni A, um greiðslur vegna bakvakta og sérstakan akstursstyrk til starfsmanna er, staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir