Mál nr. 200/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 200/2021

Fimmtudaginn 24. júní 2021

A

gegn

Suðurnesjabæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 19. apríl 2021, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Suðurnesjabæjar frá 18. febrúar 2021 um að samþykkja umsókn hennar um notendastýrða persónulega aðstoð með fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) hjá Suðurnesjabæ þann 11. nóvember  2020. Þann 18. febrúar 2021 samþykkti Fjölskyldu- og velferðarráð Suðurnesjabæjar umsókn kæranda með fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði. Á meðan beðið væri svars um þátttöku ríkisins var lagt til að gildandi þjónustuformi yrði haldið óbreyttu.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 19. apríl 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. apríl 2021, var óskað eftir greinargerð Suðurnesjabæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 10. maí 2021 og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. maí 2021. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess í fyrsta lagi að hinni kærðu ákvörðun verði breytt og umsókn um NPA verði samþykkt án fyrirvara. Til vara sé þess krafist að ákvæði hinnar kærðu ákvörðunar um fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði verði fellt úr gildi. Til þrautavara sé þess krafist að ákvörðunin í heild verði felld úr gildi.

Kæran sé reist á því að tilgreindur fyrirvari sé ólögmætur og að kærandi eigi rétt á NPA samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018, án nokkurs fyrirvara um fjárveitingar úr ríkissjóði. Réttur kæranda samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 sé skýr og ekki háður neinum skilyrðum um fjárhag hlutaðeigandi sveitarfélags eða fjárframlög frá ríkinu. Gera verði skýran greinarmun á réttarstöðu borgaranna samkvæmt lögum nr. 38/2018 annars vegar og innbyrðis réttarsambandi sveitarfélaga og ríkisins eins og það sé afmarkað með lögunum hins vegar. Hvorki ákvæði 5. gr. laganna um ábyrgð sveitarfélaga á kostnaði af völdum þeirrar þjónustu sem borgararnir eigi rétt á samkvæmt lögunum né ákvæði I til bráðabirgða um kostnaðarhlutdeild ríkisins feli í sér takmörkun á þeim efnislegu réttindum borgaranna sem kveðið sé á um í lögunum. Auk þess sem þessi niðurstaða leiði beint af almennri lögskýringu á texta laganna séu lögskýringargögn ótvíræð um að í setningu 11. gr. laganna hafi falist lögfesting á einstaklingsbundnum rétti til NPA. Lögskýringargögn hafi ekki að geyma neina vísbendingu um að ætlunin með lögunum hafi verið sú að takmarka eða binda þennan rétt skilyrðum um fjárhag hluteigandi sveitarfélags eða fjárframlög úr ríkissjóði.

Við túlkun á ákvæðum laganna þurfi einnig að hafa eftirfarandi lögskýringarsjónarmið í huga. Í fyrsta lagi að 11. gr. laganna feli í sér útfærslu löggjafans á rétti til aðstoðar vegna fötlunar í samræmi við lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í öðru lagi að með þeim réttindum sem kveðið sé á um í 11. gr. sé komið til móts við skyldur Íslands að þjóðarétti á grundvelli 19. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Í þriðja lagi að þegar um rétt barns sé að ræða, eins og hér eigi við, beri jafnframt að túlka 11. gr. í ljósi 13. gr. sömu laga, ákvæða 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, ákvæða 23. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, og til samræmis við 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Þegar ákvæði laga nr. 38/2018 sé virt í framangreindu ljósi sé ótvírætt að sá réttur, sem kveðið sé á um í 11. gr. þeirra, takmarkist hvorki af 5. gr. laganna né ákvæði I til bráðabirgða við þau. Samkvæmt framanröktu eigi fyrirvari í hinni kærðu ákvörðun um fjárveitingu úr ríkissjóði ekki stoð í lögum nr. 38/2018 og sé því ólögmætur. Með þessum fyrirvara sé, án lagastoðar, sett viðbótarskilyrði fyrir því að kærandi fái notið grundvallarmannréttinda sinna samkvæmt 1. og 3. gr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, 19. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og 23. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013.

Framanrakinn skilningur á 11. gr. laga nr. 38/2018 hafi verið staðfestur af Héraðsdómi Reykjavíkur, sbr. meðfylgjandi dóm sem kveðinn hafi verið upp 24. mars 2021.

III.  Sjónarmið Suðurnesjabæjar

Í greinargerð Suðurnesjabæjar kemur fram að félagsþjónusta Suðurnesjabæjar byggi ákvarðanir sínar á reglum sveitarfélagsins um NPA. Reglur sveitarfélagsins séu settar með stoð í 11. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um notendastýrða persónulega aðstoð, nr. 1250/2018, og kveði þær á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita.

Félagsþjónustu Suðurnesjabæjar hafi borist umsókn um NPA fyrir kæranda þann 11. nóvember 2020 og hafi málastjóri hafið vinnu við að taka saman nauðsynleg gögn sem hafi legið hjá félagsþjónustunni og undirbúa málið til afgreiðslu. Umsókn um NPA og skipulag áframhaldandi þjónustu fyrir kæranda hafi verið lögð fyrir afgreiðslufund félagsmála hjá Suðurnesjabæ þann 9. desember 2020. Málastjóri hafi þá unnið að því frá því að umsókn hafi borist að taka saman nauðsynleg fylgigögn og greinargerð. Félagsþjónustan hafi lagt til að samþykkt yrði umsókn um NPA fyrir kæranda og að móðir fengi að sinna verkstjórn en annar aðili myndi sjá um umsýslu málsins. Þörf væri á áframhaldandi sólarhringsþjónustu á heimili fyrir utan leikskóladvöl og sjö sólarhringa á hjúkrunar-, hvíldar- og endurhæfingarheimilinu Rjóðri. Á meðan vinnsla færi fram vegna umsóknar um NPA hafi félagsþjónustan lagt til að samningur við Sinnum ehf. yrði framlengdur í allt að sex mánuði, eða til og með júní 2021.

Málið hafi verið lagt fyrir næsta fund Fjölskyldu- og velferðarráðs Suðurnesjabæjar þann 18. febrúar 2021. Ráðið sinni jafnframt félagsþjónustu við sveitarfélagið Voga samkvæmt samningi. Ljóst hafi verið að kærandi uppfyllti skilyrði 3. gr. reglna Suðurnesjabæjar um umsókn fyrir NPA þjónustu og gögn samkvæmt 7. gr. sömu reglna lægju fyrir. Einnig hafi legið fyrir faglegt mat á því að NPA væri hentugt fyrirkomulag til að mæta þjónustuþörfum kæranda sem hafi mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð. Ekki lægi fyrir mat á stuðningsþörf (SIS mat) fyrir kæranda þar sem hún væri enn svo ung.

Markmið með mati á stuðningsþörf sé að nýta niðurstöður til úthlutunar fjármagns frá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og til að gera einstaklingsbundnar áætlanir um stuðning (sbr. lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir). Mat á stuðningsþörf sé ætlað að tryggja markvissa og réttláta skiptingu þess fjármagns sem veitt sé af hálfu ríkisins til þjónustu við fatlað fólk.

Greinargerð ásamt nauðsynlegum fylgiskjölum hafi verið lögð fyrir Fjölskyldu- og velferðarráð þar sem umsóknin hafi verið samþykkt með fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Félagsþjónusta Suðurnesjabæjar hafi ætlað að upplýsa velferðarráðuneytið (nú félagsmálaráðuneytið) um að umsókn hefði verið samþykkt og óskað yrði eftir þátttökukostnaði. Á meðan beðið yrði svars um þátttöku ríkisins hafi verið lagt til að þjónustuformi yrði haldið óbreyttu með samningi við Sinnum ehf.

Varðandi samskipti við NPA miðstöðina hafi félagsþjónustu Suðurnesjabæjar borist bréf frá NPA miðstöðinni þann 11. febrúar 2021 þar sem starfsmanni NPA miðstöðvarinnar sé veittur fullur og ótakmarkaður aðgangur til þess að koma fram fyrir hönd kæranda og annast umsókn hjá félagsþjónustu hvort sem um sé að ræða NPA eða annað form á þjónustu sem kærandi eigi rétt á. Þann 6. apríl 2021 hafi félagsþjónustu Suðurnesjabæjar borist bréf frá NPA miðstöðinni þar sem gerð sé sú krafa að þjónusta í formi NPA hefjist 1. maí 2021. Starfsmaður NPA miðstöðvarinnar gefi sér það að tafir á því að þjónusta samkvæmt NPA sé veitt geti valdið stúlkunni þjáningu, miska og jafnvel fjártjóni. Jafnframt að kærandi áskilji sér allan rétt til að krefjast miska og skaðabóta vegna frekari tafa á þjónustunni. Félagsþjónusta Suðurnesjabæjar telji ástæðu til að nefna þessi afskipti NPA miðstöðvarinnar af málinu til þess að varpa ljósi á það umhverfi sem uppi sé í tengslum við NPA þjónustu. Verði hér að velta því upp hvort starfsfólk NPA miðstöðvarinnar sé komið langt út fyrir sitt hlutverk.

Varðandi samskipti við félagsmálaráðuneytið komi fram að sviðstjóri fjölskyldusviðs hafi sent tölvupóst til Jöfnunarsjóðs með fyrirspurn um umsókn vegna framlags ríkisins með NPA samningnum strax daginn eftir að umsókn um NPA hafi borist þann 11. nóvember 2020. Tölvupósturinn hafi verið áframsendur á félagsmálaráðuneytið og í framhaldinu hafi verið höfð símasamskipti við umsjónarmann NPA hjá félagsmálaráðuneytinu til þess að láta ráðuneytið vita að borist hefði umsókn um NPA til sveitarfélagsins. Þá hafi komið fram að óljóst væri hvort auglýst yrði eftir nýjum umsóknum þar sem fjármögnun nýrra samninga hafi ekki verið í höfn hjá ríkinu. Í kjölfar framangreindra samskipta hafi ráðuneytinu verið sent formlegt erindi þar sem gerð hafi verið grein fyrir beiðni félagsþjónustunnar um þátttökukostnað ríkisins vegna umsóknar um NPA þjónustu.

Samkvæmt 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða I með lögum nr. 38/2018 komi skýrt fram að NPA þjónusta sé valkostur og sé mælt fyrir um að á tímabilinu 2018-2022 skuli sveitarfélög vinna að innleiðingu þjónustuformsins „til þess að auka val fatlaðs fólks um þjónustu og fyrirkomulag stuðnings“. Í reglugerð um notendastýrða persónulega aðstoð, nr. 1250/2018, komi fram að kostnaður vegna heildarvinnutímafjölda sem fram komi í einstaklingssamningi um NPA skuli skiptast á milli sveitarfélags (75%) og ríkisins (25%). Þannig hafi félagsþjónustan litið svo á að ríki og sveitarfélög bæru sameiginlega ábyrgð á innleiðingunni, bæði faglega og fjárhagslega.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Suðurnesjabæjar frá 18. febrúar 2021 um að samþykkja umsókn kæranda um NPA með fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi þjónustuþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Fjallað er um NPA í 11. gr. laga nr. 38/2018 en þar kemur fram í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Óumdeilt er að kærandi hefur þörf fyrir þessa þjónustu. Í 4. mgr. 11. gr. kemur fram að ráðherra gefi út reglugerð og handbók um framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, meðal annars um hlutverk og ábyrgð, skipulag og útfærslu, þar með talin viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks. Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og setji sér nánari reglur um hana. 

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar kemur meðal annars fram að heimilt sé að setja í samkomulag notanda og sveitarfélags um vinnustundir fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings.

Líkt og kemur fram hér að framan var umsókn kæranda um NPA samþykkt með fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018.

Í ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 38/2018 er fjallað um innleiðingu NPA í samræmi við 11. gr. á tímabilinu 2018-2022. Þar kemur fram að ríkissjóður veiti ákveðin fjárframlög á innleiðingartímabilinu. Enga heimild er að finna í 11. gr. eða öðrum ákvæðum laga nr. 38/2018 til þess að skilyrða rétt fatlaðs fólks til notendastýrðrar persónulegrar þjónustu við fjárframlög frá ríkissjóði. Af framangreindu virtu er ljóst að sú heimild, sem kemur fram í 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um fyrirvara um samþykki um fjárframlög frá ríkissjóði vegna samnings um NPA, á sér ekki lagastoð. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Suðurnesjabæjar frá 18. febrúar 2021 um að samþykkja umsókn A, um NPA með fyrirvara um fjárveitingu, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

_________________________________

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir