Mál nr. 10/2014

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Miðvikudaginn 4. júní 2014 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 10/2014:

Kæra A

á ákvörðun

Fljótsdalshéraðs

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

 A, hefur með kæru, dags. 27. febrúar 2014, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Fljótsdalshéraðs, dags. 16. september 2013, á umsókn hans um fjárhagsaðstoð.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. maí 2013 til 30. júní 2013 frá Fljótsdalshéraði með umsókn, dags. 24. júní 2013. Umsókn kæranda var samþykkt eftir að hann skilaði inn þvagsýni eins og óskað hafði verið eftir í tengslum við umsóknina. Með umsókn, dags. 28. ágúst 2013, óskaði kærandi á ný eftir fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. júlí 2013 til 30. september 2013. Umsókn kæranda var synjað með bréfi, dags. 16. september 2013, með þeim rökum sem þegar lægju fyrir í málinu og kæmu fram í greinargerð starfsmanns. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 27. febrúar 2014. Með bréfi, dags. 7. mars 2014, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kæranda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kæranda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Fljótsdalshéraðs þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Fljótsdalshéraðs barst með bréfi, dags. 19. mars 2014. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 14. apríl 2014, var bréf Fljótsdalshéraðs sent kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki frá kæranda.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi greinir frá því að í hvert skipti sem hann óski eftir fjárhagsaðstoð frá hjá Félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs sé honum hafnað, oftast með símtali, á þeirri forsendu að hann hafi ekki skilað inn þvagsýni til greiningar á hugsanlegum leifum af fíkniefnum eða áfengi. Hann hafi einu sinni skilað inn þvagsýni og fengið aðstoð í framhaldi af því fyrir maí og júní 2013. Hann hafi neitað að afhenda þvagsýni vegna umsóknar um aðstoð fyrir júlí og ágúst 2013 þar sem hann telji það ekki samræmast gildandi lögum.

Í september 2013 hafi honum verið lofað að afgreiðsla hans mála myndi breytast en þegar hann hafi sótt um áframhaldandi aðstoð hafi ekki orðið nein breyting á. Honum hafi verið neitað um aðstoð nema hann myndi skila inn þvagsýni. Í framhaldi af ítrekuðum höfnunum hafi hann kært kröfu Fljótsdalshéraðs, um að skila inn þvagsýni, til Persónuverndar sem hafi kveðið upp úrskurð þess efnis að krafa um þvagsýni í tengslum við umsókn um fjárhagsaðstoð ætti sér ekki stoð í lögum. Hann krefjist þess að fá greitt fyrir þá mánuði sem honum hafi verið hafnað með ólögmætum hætti samkvæmt úrskurði Persónuverndar frá 16. janúar 2014. Þá vísar kærandi einnig til IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og 65. og 71. gr. stjórnarskrárinnar.

III. Sjónarmið Fljótsdalshéraðs

Í greinargerð sveitarfélagsins eru samskipti Félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs og kæranda rakin. Kærandi hafi óskað eftir fjárhagsaðstoð til framfærslu í maí og júní 2013 en félagsþjónustan hafi haft tilefni til að ætla að kærandi væri í neyslu fíkniefna á þeim tíma. Því hafi verið óskað eftir því að hann myndi skila inn þvagsýni með vísan til 8. gr. reglna félagsmálanefndar Fljótsdalshéraðs um fjárhagsaðstoð en þar sé veitt heimild til að synja umsækjendum um fjárhagsaðstoð vegna neyslu áfengis eða annarra vímuefna. Kærandi hafi skilað inn þvagsýni og fengið greidda fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið maí og júní 2013. Kærandi hafi þann 30. júlí 2013 óskað munnlega eftir fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. júlí til 30. september 2013 og verið beðinn um að skila inn formlegri umsókn og þvagsýni. Þar sem kærandi hafi hvorki mætt í þvagsýnatöku né viðtal hjá ráðgjafa hafi umsókn hans fyrir júlí 2013 verið synjað. Vegna umsóknar um fjárhagsaðstoð fyrir ágúst 2013 hafi kærandi verið beðinn um að skila inn vottorði frá Vinnumálastofnun um virka atvinnuleit og staðfestingu á því að hann ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Í kjölfarið hafi kærandi skilað inn veikindavottorði og því hafi verið kannaður réttur hans til sjúkradagpeninga.

Í greinargerð sveitarfélagsins er vísað til laga og reglna er varða ákvarðanir félagsþjónustu um fjárhagsaðstoð, markmið félagsþjónustunnar og hlutverk félagsmálanefnda. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, geri ráð fyrir að upplýsingar um félagslega stöðu skjólstæðinga séu til innan félagsþjónustu sveitarfélaga. Sérstaklega sé vakin athygli á lögbundnu hlutverki félagsþjónustu stofnana varðandi aðstoð við áfengissjúka og vegna vímuefnavarna. Þá er bent á að 20. gr. laga um félagsþjónustu, sbr. 12. gr., geri beinlínis ráð fyrir að reglur um fjárhagsaðstoð eigi meðal annars að bæta vanda fólks, til dæmis með úrræði varðandi vímuefnameðferð. Það sé því eðlilegt að félagsþjónusta gæti að rannsóknarreglum og reyni að afla gagna um félagslega stöðu skjólstæðinga stofnunarinnar. Í úrskurði Persónuverndar hafi verið fallist á það sjónarmið kæranda að ekki hafi verið heimilt að kalla eftir þvagsýni hjá kæranda. Sjónarmið félagsþjónustunnar varðandi ósk um þvagsýni hafi hvílt á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, enda hafi félagsþjónustan haft tilefni til að ætla að kærandi væri í neyslu fíkniefna.

Í reglum Félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs sé gert ráð fyrir að heimilt sé að synja umsækjendum sem séu í neyslu áfengis eða fíkniefna um fjárhagsaðstoð. Reglurnar geri ráð fyrir að í slíkum tilfellum geti átt sér stað mat á félagslegri stöðu umsækjanda, meðal annars með það að leiðarljósi að útvega meðferðarúrræði og standa straum af kostnaði vegna þeirra. Það sé lögð áhersla á að hjálpa einstaklingum að takast á við slík vandamál, til dæmis með því að leita sér hjálpar á viðeigandi stofnun. Það sé faglegt mat félagsmálastjóra sveitarfélagsins að slíkt sé til lengri tíma betri kostur en að hjálpa fólki við að viðhalda neikvæðu og niðurbrjótandi lífsmunstri. Í máli kæranda hafi verið tilefni til að ætla að hann væri í neyslu sem hafi síðar reynst rétt, sbr. innlögn hans á sjúkrahúsið Vog í byrjun september 2013.

IV. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð frá Fljótsdalshéraði frá 23. maí 2011, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um hvort Fljótsdalshéraði hafi verið heimilt að krefja kæranda um þvagsýni í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð, dags. 28. ágúst 2013.

Úrskurðarnefndin telur í upphafi rétt að geta þess að samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, skal kæra til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála lögð fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls barst vitneskja um ákvörðun. Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi Fljótsdalshéraðs, dags. 16. september 2013, en ákvörðunin var kærð til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 27. febrúar 2014. Liggur þannig fyrir að kæran barst úrskurðarnefndinni að liðnum lögboðnum kærufresti.

Með 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga var lögfest sú meginregla að hafi kæra borist að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá. Þó er að finna tvær undantekningar frá því í 1. og 2. tölul. ákvæðisins er hljóða svo:

 1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

 2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Ákvæðið mælir þannig fyrir um skyldubundið mat stjórnvalds á því hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn. Með vísan til þessa er nauðsynlegt að taka til skoðunar hvort fyrir hendi séu atriði sem hafa þýðingu við mat á því hvort afsakanlegt verði talið að kæran hafi borist að liðnum kærufresti eða hvort veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Að mati úrskurðarnefndarinnar benda gögn málsins ekki til þess að afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr en eftir lok kærufrests, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Við mat á því hvort skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé uppfyllt ber að horfa til hagsmuna aðila máls sem og almannahagsmuna, t.a.m. hvort um mál sé að ræða sem geti haft mikilvægt fordæmisgildi. Sé hin kærða ákvörðun í andstöðu við framkvæmd hins æðra stjórnvalds í samsvarandi málum getur slíkt talist veigamikil ástæða í skilningi ákvæðisins. Að mati úrskurðarnefndarinnar er um að ræða mál sem getur haft mikilvægt fordæmisgildi en því til stuðnings vísar úrskurðarnefndin til úrskurðar Persónuverndar frá 16. janúar 2014, í máli nr. 1131/2013, þar sem Persónuvernd úrskurðaði um að krafa félagsmálanefndar Fljótsdalshéraðs um afhendingu þvagsýnis í tengslum við umsókn um fjárhagsaðstoð hafi ekki verið í samræmi við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Að því virtu telur úrskurðarnefndin að skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé uppfyllt og verður málið tekið til efnislegrar meðferðar.

Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára í IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð var synjað á þeirri forsendu að hann hafi ekki skilað inn þvagsýni líkt og sveitarfélagið hafði farið fram á. Í 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð hjá Félagsþjónustu Fljótsdalshéraðs er sérákvæði sem fjallar um vímuefnaneyslu, þar segir:

Heimilt er að synja umsækjendum um fjárhagsaðstoð séu þeir í neyslu áfengis eða annarra vímuefna, en bjóða aðstoð til að fara í áfengis/vímuefnameðferð s.s. með greiðslu ferðakostnaðar og vasapeninga til einstaklinga sem eru að fara í áfengismeðferð og/eða aðra vímuefnameðferð og aðstoð vegna dvalargjalds á áfangaheimili.

Fljótsdalshérað hefur vísað til þess að beiðni um þvagsýni hafi verið á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga en það hafi verið nauðsynlegt til þess að meta félagslega stöðu kæranda.

Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur þá skyldu á stjórnvöld að sjá til þess að mál séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Stjórnvöld geta óskað eftir upplýsingum og gögnum frá málsaðila sem nauðsynleg eru og með sanngirni má ætla að viðkomandi geti lagt fram án þess að það íþyngi honum um of. Í þeim tilvikum þar sem fyrirhugaðar aðgerðir stjórnvalds við öflun upplýsinga kunna að vera íþyngjandi í garð þess sem þau beinast að leiðir það af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og réttaröryggissjónarmiðum að stjórnvald getur ekki beitt slíkum úrræðum nema fyrir hendi sé skýr lagaheimild. Á sama hátt verða þvingunarúrræði stjórnvalda, sem beitt er í því skyni að knýja aðila til að leggja fram upplýsingar, að byggjast á skýrum lagaheimildum.

Samkvæmt 24. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er þeim sem leita fjárhagsaðstoðar eða hafa fengið hana skylt að veita félagsmálanefndum upplýsingar úr skattskýrslum sínum og lögskylds framfæranda. Þá er atvinnurekendum skylt að láta félagsmálanefndum í té upplýsingar um laun þess sem fjárhagsaðstoðar leitar og framfærenda hans. Ekki er í öðrum ákvæðum laganna að finna heimild til öflunar annarra upplýsinga í tengslum við fjárhagsaðstoð á grundvelli VI. og IV. kafla laganna. Ljóst er að beiðni um þvagsýni frá kæranda og synjun á umsókn hans um fjárhagsaðstoð er íþyngjandi aðgerð sem verður að styðjast við skýra lagaheimild. Að mati úrskurðarnefndarinnar hafði Fljótsdalshérað ekki lagaheimild til að krefja kæranda um þvagsýni í tengslum við umsókn hans um fjárhagsaðstoð. Að því virtu verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu aftur heim til löglegrar meðferðar.

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fljótsdalshéraðs, dags. 16. september 2013, um synjun á umsókn A er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka málið til löglegrar meðferðar.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir

Gunnar Eydal