Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 381/2020

Fimmtudaginn 12. nóvember 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 5. ágúst 2020, kærði B lögmaður og lögráðamaður A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 18. júní 2020, um að synja umsókn hans um stuðningsþjónustu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 26. maí 2020, sótti lögráðamaður kæranda um stuðningsþjónustu frá Reykjavíkurborg, nánar tiltekið hámarksliðveislu í hámarkstíma til að virkja kæranda. Umsókninni var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 4. júní 2020, á þeirri forsendu að kærandi væri ekki búsettur í sjálfstæðri búsetu. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi sínum þann 18. júní 2020 og staðfesti synjunina. 

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 5. ágúst 2020. Með bréfi, dags. 10. ágúst 2020, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkavíkurborgar barst með bréfi, dags. 1. september 2020, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. september 2020. Athugasemdir bárust ekki.   

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar er greint frá því að kærandi dvelji á Bdeild Landspítalans en þar hafi hann verið lagður inn á meðan ástand hans væri metið. Nú sé svo komið að kærandi hafi ekki þörf fyrir lengri spítaladvöl og því sé unnið að því að koma honum í sjálfstæða búsetu. Til þess að svo megi vera þurfi kærandi að vera kominn með samþykkta stuðningsþjónustu. Hin kærða ákvörðun sé byggð á því að 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík girði fyrir það að kærandi eigi rétt á stuðningsþjónustu vegna núverandi dvalarstaðar hans. Þegar þær reglur séu bornar saman við sambærilegar reglur annarra sveitarfélaga sé slíkt ekki undanskilið líkt og hjá Reykjavíkurborg. Í reglum Kópavogsbæjar um félagslega stuðningsþjónustu við fatlað fólk komi fram að þjónustan sé fyrir einstaklinga sem eigi lögheimili í Kópavogi. Þar sé því ekki að finna sambærilegar reglur og í reglum Reykjavíkurborgar varðandi dvöl umsækjenda á hjúkrunarheimili eða stofnun. Þó hafi félagsmálaráðuneytið gefið út leiðbeiningar fyrir sveitarfélög um stuðningsþjónustu samkvæmt lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í þeim leiðbeiningum sé tekið fram að sveitarfélögum sé ekki skylt að veita stuðningsþjónustu á stofnunum, þar með talið sjúkrahúsum, en að slíkt sé þó heimilt. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi því heimild til þess að kveða á um slíkar undantekningar í reglum sínum. Skýra þurfi 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík með hliðsjón af framangreindu og þá á þann veg að vilji sveitarfélagsins sé sá að stuðningsþjónusta skuli ekki vera veitt þegar umsækjandi dvelji á stofnuninni og muni sem slíkur koma til með að njóta hennar þar. Mál kæranda sé hins vegar gerólíkt, enda sé samþykki á beiðni hans um stuðningsþjónustu forsenda þess að hann geti komið sér af spítala og þá komið til með að njóta þjónustunnar.

Með hliðsjón af framangreindu verði að líta til þess að ekkert einstaklingsbundið mat á aðstæðum hafi farið fram heldur sé synjunin og staðfesting hennar kerfisbundin og almenn. Framangreindar reglur séu byggðar á lögum nr. 40/1991 en í 1. gr. þeirra sé kveðið á um að markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga sé að tryggja fjárhagsleg og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Þá komi meðal annars fram í tölulið c. í þeirri grein að framangreint skuli gert með því að veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum og búið við sem mest lífsgæði. Í tölulið d. sé kveðið á um að framangreindu markmiði skuli vera náð með því að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir félagsleg vandamál. Hér sé ljóst að um kerfisbundinn vanda sé að ræða. Kærandi sé fullfær um að búa í sjálfstæðri búsetu, ef honum sé veitt sú þjónusta sem hann eigi rétt á. Dvöl kæranda á sjúkrahúsi, þegar hann þurfi ekki á henni að halda, verði að samfélagslegu vandamáli þegar honum sé synjað um stuðningsþjónustu sem sé forsenda þess að hann geti flutt af sjúkrahúsinu og í sjálfstæða búsetu og komist í einhverja virkni. Með blindri framfylgni við 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík, án þess að líta til sérstakra aðstæðna umsækjenda hverju sinni, sé unnið á móti markmiðsákvæði laganna sem framangreindar reglur sæki stoð í. Hér sé búið að skapa félagslegt vandamál sem hafi ekki einungis áhrif á einstaklinginn og hans lífsgæði heldur einnig samfélagið í heild þar sem einstaklingur fylli nú sjúkrahúsrúm sem hann hafi enga þörf á og mögulega geri hann svo á kostnað annarra sem aftur á móti hafi slíka þörf. Þá sé ljóst að framangreindar reglur og lög nr. 40/1991 eigi stoð í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Kærandi eigi því stjórnarskrárvarinn rétt til aðstoðar. Þá mæli sanngirnissjónarmið og markmiðsskýring framangreindra laga og ákvæða með því að leitað sé allra ráða til þess að veita kæranda þá aðstoð sem hann sæki um. Synjun á beiðni kæranda á grundvelli kerfisbundinnar úrlausnar sem fengin sé án viðeigandi lögskýringar beri þess skýr merki að reglurnar hafi snúist upp í andhverfu sína þar sem greinilegt sé að ekki hafi verið séð fyrir þær aðstæður sem hér séu uppi. Það að framfylgni reglna verði til þess að kærandi fái ekki að njóta stjórnarskrárvarinna mannréttinda sé með öllu óásættanlegt. Því beri að skýra 3. gr. reglnanna með hliðsjón af þeim grundvallarlögum sem hún byggi á og allan vafa á þann hátt sem best framfylgi óumdeildum og stjórnarskrárvörðum réttindum þegnanna til aðstoðar, enda sé ljóst að önnur skilyrði séu uppfyllt af hálfu kæranda. Þess sé því krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að úrskurðarnefnd velferðarmála samþykki beiðni kæranda um stuðningsþjónustu.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda og ástæðu þess að hann dvelji á Bdeild Landspítala háskólasjúkrahúss. Tekið er fram að markmið með stuðningsþjónustu sé að aðstoða og hæfa notendur sem þurfi aðstæðna sinna vegna á stuðningi að halda við athafnir dagslegs lífs og/eða til þess að rjúfa félagslega einangrun. Stuðningsþjónusta skuli stefna að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsi, sbr. 25. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 1. mgr. 26. gr. segi síðan að sveitarfélagi sé skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim sem búi á eigin heimilum og þurfi aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Stuðningsþjónustu skuli veita svæðisbundið með þeim hætti sem best henti á hverjum stað. Aðstoð skuli veitt fjölskyldum barna sem metin séu í þörf fyrir stuðning. Aðstoð skuli veitt innan og utan heimilis samkvæmt reglum sem sveitarfélagið setji. Í 2. mgr. 26. gr. segi að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. sé sveitarfélagi ekki skylt að veita stuðningsþjónustu á stofnunum, svo sem sjúkrahúsi og öldrunarstofnun. Samvinna skuli þó alltaf höfð við viðkomandi stofnun, sbr. 62. gr.

Í 5. mgr. 26. gr. komi fram að ákvörðun um stuðningsþjónustu samkvæmt 1. mgr. feli í sér að aðstoð sé að jafnaði veitt í tiltekinn fjölda klukkustunda í viku hverri á grundvelli mats á stuðningsþörfum, sbr. 27. gr. laganna, og þess almenna viðmiðs að aðstoð geti numið allt að 15 stundum á viku. Um aukna þjónustuþörf fari samkvæmt lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.

Í lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé sérstaklega vikið að þjónustu í III. kafla laganna. Í 1. mgr. 8. gr. sé vikið að stoðþjónustu en þar komi fram að fötluðu fólki skuli standa til boða stoðþjónusta sem sé nauðsynleg þátttöku þess í samfélaginu án aðgreiningar þannig að það standi til jafns við aðra og komið verði í veg fyrir félagslega einangrun þess. Stoðþjónustu þessa skuli veita í hverju sveitarfélagi með þeim hætti sem best henti á hverjum stað. Hún skuli meðal annars miðast við þarfir fatlaðra einstaklinga fyrir þjónustu sem felist í því að treysta möguleika þeirra til sjálfstæðs heimilishalds og samfélagslegrar þátttöku. Þá miðist þjónustan við þarfir fatlaðra einstaklinga fyrir sérhæfða ráðgjöf, félagslegan stuðning og félagslegt samneyti, þar með talið ástundun tómstunda og menningarlífs.

Reykjavíkurborg tekur fram að unnið sé að nýjum reglum varðandi stuðnings- og stoðþjónustu og því séu reglur sem hafi verið settar á grundvelli eldri laga enn í gildi, þ.e. reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík frá júní 2012 og reglur um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík frá maí 2006. Í 1. mgr. 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík komi fram að einstaklingar sem búi á hjúkrunarheimili eða stofnun þar sem greidd séu daggjöld frá ríkinu eigi ekki rétt á stuðningsþjónustu. Lög nr. 40/1991 og 38/2018 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti í samræmi við markmið laganna og hvernig aðgengi einstaklinga að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum. Með hliðsjón af þeirri sjálfstjórn sem sveitarfélögum sé veitt setji þau sér sínar eigin reglur um rétt íbúa á grundvelli laganna, þar á meðal um umfang og útfærslu á þjónustu við einstaklinga. Lögunum sé því einungis ætlað að tryggja rétt fólks en ekki skilgreina hann, enda sé það verkefni hvers sveitarfélags. Því geti einstaklingar ekki gert kröfu um ákveðna, skilyrðis- og tafarlausa þjónustu heldur helgist framboð hennar af því í hvaða mæli sveitarfélagi sé unnt að veita þjónustuna. Í samræmi við framangreint hafi Reykjavíkurborg sett reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglur um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík.

Í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 40/1991 sé skýrt tilgreint að sveitarfélagi sé ekki skylt að veita stuðningsþjónustu á stofnunum, svo sem sjúkrahúsi og öldrunarstofnun. Því sé ljóst að engin lagaskylda hvíli á sveitarfélaginu að veita stuðningsþjónustu inn á sjúkrahús eða öldrunarstofnun. Kærandi dvelji á sjúkrahúsi og reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík kveði skýrt á um það í 3. gr. að stuðningsþjónusta sé ekki veitt til einstaklinga sem búi á hjúkrunarheimili eða stofnun þar sem greidd séu daggjöld frá ríkinu. Í þessu samhengi hafi Reykjavíkurborg talið brýnna að veittir fjármunir séu nýttir til þeirra einstaklinga sem búi á eigin heimilum og þurfi aðstoð þar heldur en að veita stuðningsþjónustu inn á þjónustustofnanir sem reknar séu á öðrum lagagrundvelli. Þá sé í drögum að nýjum reglum Reykjavíkurborgar varðandi stuðningsþjónustu og stoðþjónustu fyrir fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir gert ráð fyrir að einstaklingar sem búi á hjúkrunarheimili eða stofnun þar sem greidd séu daggjöld frá ríkinu eigi ekki rétt á þjónustu samkvæmt reglunum.

Hvað varðar tilvísun til þess að reglur Reykjavíkurborgar séu ekki sambærilega við reglur annarra sveitarfélaga er vísað til þess að reglur sveitarfélaga geti verið ólíkar á grundvelli sjálfstjórnarréttar 78. gr. stjórnarskrárinnar, enda geti sveitarfélög lagt mismunandi áherslur á málaflokka. Hvað varði leiðbeiningar fyrir sveitarfélög um stuðningsþjónustu séu slíkar leiðbeiningar, eins og nafnið beri með sér, aðeins til leiðbeiningar fyrir sveitarfélög en ekki skuldbindandi á neinn hátt umfram það sem skýrt sé kveðið á um í lögum.

IV. Niðurstaða

Kærð er synjun Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um stuðningsþjónustu. Umsókninni var synjað á þeirri forsendu að kærandi væri ekki búsettur í sjálfstæðri búsetu en hann dvelur á Bdeild Landspítala háskólasjúkrahúss.

Í VII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga er fjallað um stuðningsþjónustu. Markmið stuðningsþjónustu er að aðstoða og hæfa notendur sem þurfa aðstæðna sinna vegna á stuðningi að halda við athafnir daglegs lífs og/eða til þess að rjúfa félagslega einangrun. Stuðningsþjónusta skal stefna að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsi, sbr. 25. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laganna er sveitarfélagi skylt að sjá um stuðningsþjónustu til handa þeim sem búa á eigin heimilum og þurfa aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Stuðningsþjónustu skal veita svæðisbundið með þeim hætti sem best hentar á hverjum stað. Aðstoð skal veitt fjölskyldum barna sem metin eru í þörf fyrir stuðning. Aðstoð skal veitt innan og utan heimilis samkvæmt reglum sem sveitarfélagið setur.

Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laganna er sveitarfélagi ekki skylt að veita stuðningsþjónustu á stofnunum, svo sem á sjúkrahúsi og öldrunarstofnun. Samvinna skuli þó alltaf höfð við viðkomandi stofnun, sbr. 62. gr. laganna. Í athugasemdum við 26. gr. í frumvarpi til laga nr. 37/2018 um breytingu á lögum nr. 40/1991 kemur fram að ekki sé skylt að veita þjónustu á þjónustustofnunum en sveitarfélagi sé þó alltaf heimilt að gera slíkt, til dæmis að veita stuðningsþjónustu fyrir einstakling sem vistast á slíkri stofnun til að rjúfa félagslega einangrun og fara úr slíkri stofnun og sinna tómstundun. Slíkt yrði þó alltaf að gera í samvinnu við þjónustuveitanda þar sem viðkomandi býr eða vistast. Þá kemur fram í almennum athugasemdum um mat á áhrifum að með frumvarpinu sé tekið á gráu svæði sem hefur verið milli ríkis og sveitarfélaga með því að taka af skarið um að sveitarfélögum ber ekki skylda til þess að veita stuðningsþjónustu inni á öðrum stofnunum, svo sem hjúkrunarheimilum

Í 3. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli gefa út leiðbeiningar um framkvæmd stuðningsþjónustu, tímafjölda og mat á þörf fyrir þjónustu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Þá segir að sveitarstjórn skuli setja nánari reglur um stuðningsþjónustu á grundvelli leiðbeininga ráðherra. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur viðkomandi sveitarstjórnar. Af því leiðir að reglur geta verið mismunandi eftir sveitarfélögum. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Gildandi reglur Reykjavíkurborgar um framkvæmd stuðningsþjónustu eru reglur um stuðningsþjónustu og reglur um félagslega heimaþjónustu. Í 3. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík kemur fram að forsenda fyrir því að geta sótt um stuðningsþjónustu sé að umsækjandi búi í sjálfstæðri búsetu og eigi lögheimili í Reykjavík, að fullnægðum frekari skilyrðum sem fram komi í 5. og 7. gr. reglnanna. Einstaklingar sem búi á hjúkrunarheimili eða stofnun þar sem greidd séu daggjöld frá ríkinu eigi ekki rétt á stuðningsþjónustu. Líkt og áður greinir dvelur kærandi á Bdeild Landspítala Háskólasjúkrahúss og því var umsókn hans um stuðningsþjónustu synjað. Þar sem reglur Reykjavíkurborgar gera ekki ráð fyrir að stuðningsþjónusta sé veitt þeim sem búsettir eru á stofnun þar sem greidd eru daggjöld frá ríkinu, og sú regla hefur stoð í 26. gr. laga nr. 40/1991, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 18. júní 2020, um að synja umsókn A, um stuðningsþjónustu, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson