Mál nr. IRR16010398
Ár 2016, þann 8. júlí, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR16010398
Kæra Icelandair
Group hf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann
29. janúar 2016 barst ráðuneytinu kæra Icelandair Group hf. (hér eftir nefnt IA)
vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli [A] og fjölskyldu (hér
eftir nefnd [A]) nr. 43/2015 frá 3. nóvember 2015. Með ákvörðun Samgöngustofu
var IA gert að greiða [A] bætur að fjárhæð 600 evrur hverju samkvæmt b-lið 1.
mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna
seinkunar á flugi FI623 frá Keflavík til Newark og þaðan með tengiflugi til
Toronto með flugi Air Canada ACA7479 þann 24. júlí 2014. Var áætlaður komutími
á áfangastað kl. 22.28 en raunverulegur komutími var kl. 6.00 daginn eftir.
Krefst IA þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. [A] krefst
staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Ákvörðun
SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um
loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
[A] átti bókað flug með Icelandair með flugi FI623
frá Keflavík til Newark og þaðan tengiflug til Toronto með flugi Air Canada
ACA7479 þann 24. júlí 2014. Fór flug [A] frá Keflavík kl. 17.00 og var áætlaður
komutími á lokaáfangastað kl. 22.28. Raunverulegur komutími var hins vegar kl.
6.00 daginn eftir. Er deilt um bótaábyrgð IA vegna seinkunarinnar.
Hinn
kærði úrskurður er svohljóðandi:
I. Erindi
Þann 15. apríl sl. barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá [A] og fjölskyldu, hér eftir kvartendur. Kvartendur áttu bókað flug með Icelandair FI623 frá Keflavík til Newark og þaðan tengiflug til Toronto með Air Canada ACA7479 þann 24. júlí 2014. Flug kvartenda fór frá Keflavík kl. 17:00 og var áætlaður komutími á áfangastað 22:28, eftir eina millilendingu. Raunverulegur komutími á áfangastað var hins vegar 06:00 daginn eftir. Kvartendur telja að of lítill tími hafi verið áætlaður fyrir tengiflugið og að á endanum var þeim neitað um far vegna mistaka við útgáfu á brottfararspjaldi. Kvartendur dvöldu á flugvellinum um nóttina og tóku fyrsta flug með Air Canada morguninn eftir. Kvartendur fara fram á bætur vegna þessarar seinkunar.
II. Málavextir og bréfaskipti
Samgöngustofa sendi Icelandair kvörtunina til umsagnar þann 17. apríl og þann 20. apríl barst svar frá Icelandair. Þar kemur fram að vegna stefnu Air Canada sé ekki hægt að innrita farþega alla leið þó að farseðlar sé samhangandi þ.a.l. þá hafi kvartendur þurft að fara í gegnum útlendingaeftirlit og innrita sig aftur hjá Air Canada og þar hafi mistök átt sér stað hjá starfsmanni Air Canada sem Icelandair getur ekki borið ábyrgð á. SGS sendi kvartendum umsögnina til að fá álit þeirra sama dag. Daginn eftir 21. apríl barst svar kvartenda þar kemur fram að kvartendur telja sig eiga rétt á bótum þar sem þeir hafi ekki hlotið þá þjónustu og umönnun sem þeir töldu sig eiga rétt á hjá Icelandair og þá sérstaklega hvernig félagið sem þau keyptu flug hjá hafi afneitað þeim eftir komuna til Newark þó að flugið hafi verið bókað alla leið hjá því.
III. Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Samgöngustofa hefur skoðað hvort kvartandi eigi rétt á skaðabótum vegna neitunar á fari á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004. Á grundvelli 4. gr. reglugerðar EB nr. 26172004, eiga farþegar rétt á skaðabótum sé þeim neitað um far sem þeir áttur rétt á.
Tvennt leiðir til þess að kvartendum var neitað um far, í fyrsta lagi stuttur tengitími þar sem farþegar þurftu að skrá sig aftur inn í tengiflug sitt, og í öðru lagi mistök starfsmanns Air Canada við þá skráningu sem ekki var hægt að leiðrétta vegna tengitímans.
Álitamál í þessari kvörtun er hvort Icelandir beri ábyrgð á farþeganum alla leið á áfangastað eða einungis þar til næsti flugrekandi tekur við honum við millilendingu þar sem farþeginn tekur tengiflug á áfangastað. Í málinu liggur fyrir að kvartendur keyptu farmiða af Icelandair fyrir flug frá Keflavík til Newark og þaðan til Toronto á sama bókunarnúmeri Þannig var viðskiptasamband kvartenda við Icelandair en ekki Air Canada. SGS telur því ljóst að það hafi verið á ábyrgð Icelandair að koma kvartendum alla leið til Toronto og þegar mistök starfsmanns Air Canada ollu því að kvartendum var neitað um far frá Newark þá var það hlutverk Icelandair að tryggja umönnun þeirra og að þeir kæmu á áfangastað.
Kvartendum var neitað um far vegna mistaka starfsmanns Air Canada en á meðan þeir voru á ábyrgð Icelandair. Afleiðing af þessu var 10 tíma seinkun á áfangastað. Það er því mat SGS að kvartendur eigi rétt á bótum úr hendi Icelandair.
Ákvörðunarorð:
Icelandair skal greiða hverjum kvartanda bætur að upphæð 600 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
III. Málsástæður IA, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra IA barst ráðuneytinu með tölvubréfi mótteknu þann 29. janúar 2016.
Í kæru kemur fram að málið snúist um það að annar flugrekandi hafi borið ábyrgð á því að [A] var neitað um far með flugi ACA7479 og að atvik málsins falli ekki innan gildissviðs EB reglugerðar nr. 261/2004 enda varði málið flug frá Bandaríkjunum til Kanada. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 komi fram gildissvið hennar. Þar segi að reglugerðin gildi um farþega sem leggja upp frá flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis sem sáttmálinn gildir um og farþega sem leggja upp frá þriðja landi til flugvallar á yfirráðasvæði aðildarríkis sem sáttmálinn gildir um, ef flugrekandinn sem annast viðkomandi flug er flugrekandi í Bandalaginu, nema þeir hafi fengið bætur eða skaðabætur og notið aðstoðar í þessu þriðja landi. Samkvæmt þessu liggi ljóst fyrir að brottfararstaður eða komustaður flugs þurfi að vera innan evrópska efnahagssvæðisins svo það falli innan gildissviðs reglugerðarinnar. Hin kærða ákvörðun varði hins vegar flug milli New York og Toronto með flugfélaginu Air Canada. Það liggi því fyrir að flugið hafi verið að öllu leyti utan evrópska efnahagssvæðisins með kanadískum flugrekanda. Þegar af þeirri ástæðu geti ekki stofnast til bótaskyldu á grundvelli EB reglugerðar nr. 261/2004.
Í ákvörðun SGS komi ekki fram sérstakur rökstuðningur fyrir því að flug [A] falli innan gildissviðs reglugerðarinnar. Þó sé vísað til þess að [A] hafi keypt farmiða af IA fyrir flug frá Keflavík til Newark og þaðan til Toronto á sama bókunarnúmeri. Sé rétt að [A] hafi verið í viðskiptasambandi við IA að þessu leyti. Aftur á móti hafi viðskiptasambandið varðað tvær flugferðir, annars vegar frá Keflavík til New York og hins vegar frá New York til Toronto. Óumdeilt sé að fyrra flugið falli innan gildissviðs reglugerðarinnar en ekki hafi verið seinkun á því flugi. Hin kærða ákvörðun varði alfarið seinna flugið frá New York til Toronto. Sé um valdþurrð að ræða þegar íslenskt stjórnvald tekur ákvörðun út frá íslenskum lögum um flug milli Bandaríkjanna og Kanada. Enn fremur sé um valdþurrð að ræða þegar íslenskum flugrekanda sé gert að greiða bætur vegna neitunar um far með flugi með erlendum flugrekanda.
IA telur óumdeilt að [A] hafi verið neitað um far með flugi ACA7479 þann 24. júlí 2014. Aftur á móti hafi það verið flugfélagið Air Canada sem neitaði þeim um farið. Í ákvörðun SGS komi fram að mistök starfsmanns Air Canada hafi verið orsök þess að [A] var neitað um far. Sé með ólíkindum að ábyrgð sé varpað yfir á IA á grundvelli mistaka hjá starfsmanni annars flugfélags. Hljóti að standa [A] nær að sækja bætur til Air Canada vegna þessarar neitunar. Þá getur IA þess að félagið kunni að hafa borið ábyrgð á því að farþegar kæmust endanlega á áfangastað. Sú ábyrgð byggi hins vegar á samningssambandi en ekki EB reglugerð nr. 261/2004. SGS hafi ekki heimild til að beina íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að IA vegna þess konar samningsábyrgðar.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2016.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með tölvubréfi dags. 29. mars 2016. Í umsögninni kemur fram að álitamálið sé það hvort IA beri ábyrgð á farþeganum alla leið á áfangastað eða einungis þar til næsti flugrekandi tekur við honum við millilendingu þegar um tengiflug er að ræða. Fyrir liggi að [A] hafi keypt farmiða af IA fyrir flug frá Keflavík til Newark og þaðan til Toronto á sama bókunarnúmeri. Í þessu samhengi verði að líta svo á að Toronto hafi verið lokaákvörðunarstaður í skilningi 2. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar sé lokaákvörðunarstaður skilgreindur sem ákvörðunarstaðurinn sem er skráður á farmiðann þegar honum er framvísað við innritunarborðið eða þegar um er að ræða bein tengiflug, síðasti ákvörðunarstaður ferðarinnar. Ekki skuli taka með í reikninginn önnur tengiflug sem mætti að öðrum kosti nota ef upphaflega áætlaður komutími stenst.
SGS ítrekar að viðskiptasamband [A] var við IA en stofnaðist aldrei við Air Canada. Á grundvelli a liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 gildi reglugerðin um farþega sem leggja upp frá flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis sem sáttmálinn gildir um hafi farþegi staðfesta farskráningu með því flugi sem um ræðir, sbr. a lið 2. mgr. 3. gr. Þannig falli skylda samkvæmt reglugerðinni á þann flugrekanda sem viðskiptasamband hafi stofnast við. Þá geri reglugerðin engan greinarmun á því hvort millilent er í þriðja ríki eða hvort flogið er beint til þriðja ríkis. Gildi reglugerðin þegar viðskiptasamband hafi stofnast á milli farþega og flugrekanda um tiltekinn lokaáfangastað.
Á grundvelli dómafordæma Evrópudómstólsins liggi fyrir að reglugerðina beri að túlka þannig að hún gildi um ferðalag farþega að lokaáfangastað og um bætur sem þeir kunna að eiga rétt á ef komu þeirra þangað hefur seinkað um meira en þrjár klukkustundir, sjá mál C-629/10 og c-581/10. Bendir SGS á að ekkert komi fram í reglugerðinni um að gildissvið hennar kunni að vera takmarkað við hugsanlegan fjölda tengifluga sem taka þurfi í því skyni að komast á lokaáfangastað samkvæmt ferðabókun. Með vísan til þessa beri að túlka reglugerðina þannig að bætur séu greiddar við komu farþega á lokaáfangastað eins og hann er ákvarðaður í ferðabókun, án tillits til þess hvort lokaáfangastaður kunni að vera innan EES svæðisins eða utan þess og án tillits til þess hvort bókuð tengiflug kunni að vera framkvæmd af flugrekendum innan eða utan EES svæðisins. SGS hafnar því fullyrðingum IA um valdþurrð.
Lokaáfangastaður [A] hafi verið Toronto samkvæmt viðskiptasamningi við IA. Þá sé óumdeilt að lagt hafi verið upp frá flugvelli innan EES svæðisins. Á grundvelli framangreinds skipti atvik sem gerðust við millilendingu í Newark máli að því marki hvort sýnt hafi verið fram á að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða. Óumdeilt sé að um mistök starfsmanns Air Canada hafi verið að ræða þannig að [A] hafi ekki komist um borð í flugið í Newark. Slík mistök við innritun verði ekki talin óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004 og því hafi [A] átt rétt á bótum. Þá telur SGS ferð [A] í heild sinni hafi fallið undir gildissvið reglugerðarinnar og [A] því rétt að beina kvörtun sinni að IA sem þeim aðila sem stofnað hafi verið til viðskiptasambands við. Þá sé það eitt af markmiðum reglugerðarinnar að tryggja farþegum öfluga vernd, sbr. 1. og 2. tl. aðfararorða hennar.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. apríl 2016 var IA gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi IA dags. 13. maí 2016.
Í andmælum sínum mótmælir IA því að líta beri á flug [A] frá Keflavík til Newark og frá Newark til Toronto sem eitt flug þar sem Keflavík sé brottfararstaður en Toronto lokaákvörðunarstaður. Þar sem flogið hafi verið með tveimur mismundandi flugrekendum sé ekki hægt að líta svo að um eitt flug hafi verið að ræða. Seinna flugið geti ekki með nokkru móti fallið innan gildissviðs EB reglugerðar nr. 261/2004 líkt og það sé skilgreint í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Sé það frumforsenda að brottfararstaður eða áfangastaður sé innan evrópska efnahagssvæðisins og þegar af þeim sökum geti flug milli New York og Toronto ekki stofnað til bótaskyldu af hálfu IA. Þá vísar IA til fylgiskjals nr. 1 þar sem fram komi leiðbeiningar um túlkun reglugerðarinnar. Þar komi fram við spurningu fjögur að gildissvið reglugerðarinnar nái ekki til atvika í tengiflugum sem koma upp utan evrópska efnahagssvæðisins ef næsti áfangastaður er einnig utan þess. Heimfæra megi atvik málsins yfir á þessa afstöðu. Þá telur IA að tilvísanir SGS til dómafordæma Evrópudómstólsins hafi enga þýðingu. Í téðum málum hafi reynt á bótaskyldu vegna flugs frá Frankfurt til Lagos og því óumdeilt að brottfararstaður hafi verið innan evrópska efnahagssvæðisins. Þá hafi SGS ekki bent á neitt fordæmi frá stjórnvöldum eða dómstólum innan EES svæðisins þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að greiða skuli bætur á grundvelli EB reglugerðar nr. 261/2004 vegna seinkunar á flugi milli tveggja áfangastaða utan EES svæðisins. Hafi niðurstaða SGS því enga skírskotun í ESB rétti enda sé það afstaða Evrópusambandsins að ekki geti stofnast bótaskylda í því tilviki sem hér á reyni.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 12. febrúar 2016 var [A] gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Bárust ráðuneytinu athugasemdir [A] með bréfi mótteknu þann 24. febrúar 2016.
[A] tekur fram að hún taki undir þau sjónarmið sem fram koma í ákvörðun SGS. Sé þannig samningssamband milli [A] og IA sem leiði til þess að IA sé bótaskylt sem seljandi flugfars. Þá sé verulegur mismunur á samningsstöðu [A] og IA. IA sem seljandi flugfars þekki eða eigi að þekkja þær reglur og þau vinnubrögð sem búast megi við á flugvöllum. Því beri IA að gæta þess að nægjanlegur tími sé á milli fluga og beri einnig að gæta þess að ekki skapist hætta á að tengiflug náist ekki, s.s. vegna vinnuaðferða eða verklags á þeim flugvelli sem taki við farþegum IA. Þess hafi ekki verið gætt. Þá hafnar [A] því að bótaskylda takmarkist af því samningssvæði sem fram komi í kæru. Í 1. mgr. 126. gr. loftferðalaga sé þannig kveðið á um fortakslausa skyldu flytjanda til að greiða bætur ef tilgreind skilyrði eru til staðar. Þau skilyrði séu uppfyllt og ágreiningslaus. Geti reglugerð sett af stjórnvaldi ekki takmarkað þessa fortakslausu skyldu.
Með bréfum til aðila málsins dags. 25. maí 2016 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa IA er sú að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi þar sem hið umdeilda flug falli ekki innan gildissviðs EB reglugerðar nr. 261/2004 og annar flugrekandi beri ábyrgð á því að [A] hafi verið neitað um far. [A] krefst staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Líkt og fram hefur komið keypti [A] farmiða af IA frá Keflavík til Newark og þaðan með tengiflugi til Toronto á sama bókunarnúmeri. Var viðskiptasamband [A] þannig alfarið við IA. Telur ráðuneytið að líta beri svo á að ferð [A] hafi hafist í Keflavík þar sem það hafi verið sá flugvöllur sem upphaflega var lagt upp frá, sbr. a liður 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Hafi lokaákvörðunarstaður ferðarinnar verið Toronto í skilningi 2. gr. reglugerðarinnar, enda komi þar fram að lokaákvörðunarstaður sé síðasti ákvörðunarstaður ferðarinnar þegar um bein tengiflug er að ræða. Telur ráðuneytið því að umrætt flug falli undir gildissvið reglugerðar EB nr. 261/2004.
Fyrir liggur að áætlaður komutími til Toronto var kl. 22.28 þann 24. júlí 2014. Raunverulegur komutími var hins vegar ekki fyrr en kl. 6.00 daginn eftir. Liggur fyrir að umrædd seinkun varð vegna þess að [A] missti af tengiflugi frá Newark til Toronto vegna mistaka starfsmanns á flugvellinum í Newark og þar sem skammur tími var á milli fluga. Var þar ekki um óviðráðanlegar aðstæður að ræða samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar. Ber IA því bótaábyrgð á þeirri seinkun sem varð á komutíma [A] til Toronto. Er það mat ráðuneytisins að tilvísun IA til spurningar fjögur i fylgiskjali 1 við reglugerð EB nr. 261/2004 breyti ekki framangreindri niðurstöðu enda sé þar aðeins um að ræða leiðbeiningar eða tilmæli sem ekki eru bindandi.
Með þessum athugasemdum er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.