Mál nr. IRR15050088

Ár 2016, þann 8. júlí, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR15050088

 Kæra [A]
á ákvörðun
Samgöngustofu

I.      Kröfur

Með tölvubréfi dagsettu þann 12. maí 2015 fór [A] (hér eftir nefndur [A]), […], þess á leit að ráðuneytið tæki til meðferðar kæru hans á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir SGS) frá 11. nóvember 2014 þess efnis að Icelandair hefði ekki brotið gegn skyldum sínum samkvæmt loftferðalögum nr. 60/1998 eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, í tengslum við innritun [A] og bókun á sætum í flugi FI545 frá París til Keflavíkur þann 13. október 2014. Af erindi [A] verður ráðið að hann krefjist þess að tekin verði afstaða til þess hvort skilmálar Icelandair varðandi innritun og sætisúthlutun flugfarþega séu í samræmi við gildandi lög og reglugerðir um loftferðir.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

[A] leitaði til Samgöngustofu með tölvubréfi dagsettu 3. nóvember 2014 þar sem hann fór þess á leit að SGS myndi yfirfara, skoða og skilgreina hvort eðlilega hafi verið staðið að málum varðandi innritun á flugfarþegum af hálfu Icelandair, annars vegar um vefsíðu og hins vegar við innritunarborð.

Með tölvubréfi dagsettu 11. nóvember 2014 var [A] kynnt sú niðurstaða SGS að ekki væri séð að Icelandair hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt loftferðalögum nr. 60/1998 eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 126. gr. c loftferðalaga.

Með tölvubréfi [A] dagsettu 26. nóvember 2014 óskaði hann eftir áliti ráðuneytisins á ákvörðun og niðurstöðu SGS.

Með tölvubréfi ráðuneytisins til [A] dagsettu 9. desember 2014 tilkynnti ráðuneytið honum að ekkert í málinu benti til að SGS hafi afgreitt erindið með óeðlilegum hætti og ekkert sem benti til þess að ákvæði viðskiptaskilmála Icelandair er snúa að sætisúthlutun væru andstæð loftferðalögum eða reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra.

Þann 10. desember 2014 leitaði [A] til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu ráðuneytisins. Með áliti umboðsmanns Alþingis dagsettu 8. maí 2015 var það niðurstaða umboðsmanns að ráðuneytið hefði ekki lagt málið í réttan farveg að lögum og hafi borið að leggja erindi [A] í farveg stjórnsýslukæru og taka m.a. afstöðu til þess hvort kæruheimild væri fyrir hendi. Jafnframt var það niðurstaða umboðsmanns að svar SGS til [A] dagsett 11. nóvember 2014 hafi ekki verið nægjanlega skýrt um í hvaða farveg kvörtun [A] var lögð. Mæltist umboðsmaður til þess að ráðuneytið tæki erindi [A] til meðferðar á ný bærist frá honum beiðni þess efnis.

Með tölvubréfi [A] dagsettu þann 12. maí 2015 fór hann þess á leit við ráðuneytið að erindi hans yrði endurupptekið.

Með bréfi ráðuneytisins dagsettu 16. júní 2015 var [A] tilkynnt að fallist væri á endurupptökubeiðni hans og málið væri tekið til úrskurðar. Hefur ráðuneytið eftir það tilkynnt [A] um seinkun á uppkvaðningu úrskurðar með bréfum og tölvubréfum.

III.    Málsástæður og rök [A]

Í erindi [A] til SGS frá 3. nóvember 2014 kemur fram að hann óski eftir að stofnunin yfirfari, skoði og skilgreini hvort eðlilega sé staðið að málum varðandi innritun á flugfarþegum af hálfu Icelandair, annars vegar um vefsíðu og hins vegar við innritunarborð.

Í erindi [A] til ráðuneytisins dagsettu 26. nóvember 2014 kemur fram að við skoðun á bókunarsíðu Icelandair verði ekki séð að hægt sé að taka frá tiltekin sæti. Enn fremur komi fram í flutningsskilmálum Icelandair, sem sé að finna á heimasíðu fyrirtækisins, að Icelandair leggi sig fram um að virða óskir farþega um sætaval en ekki sé hægt að tryggja tiltekin sæti. Tilvitnun á heimasíðu Icelandair sé ekki á íslensku og þ.a.l. ekki ætluð íslenskum ríkisborgurum að mati [A].

Í tölvubréfi [A] frá 12. maí 2015 tekur [A] fram að eftir að mál þetta kom upp hafi Icelandair tilkynnt að sætaóskir séu ekki bindandi fyrir flugfélagið. Óski [A] eftir að fá úr því skorið hvort heimilt sé að auglýsa og selja vöru með fyrirvara um rétta afhendingu á keyptri þjónustu. Telur [A] að keypt þjónusta ætti að vera bindandi en ekki háð geðþótta ákvörðun seljanda um afhendingu.

IV.    Ákvörðun SGS

Í ákvörðun SGS frá 11. nóvember 2014 kemur fram að [A] hafi farið þess á leit að stofnunin myndi skoða bréfasamskipti [A] við Icelandair í tengslum við innritun hans og bókun á sætum í flugi FI545 frá París til Keflavíkur þann 13. október 2014. Liggi fyrir að boðið hafi verið upp á netinnritun ásamt sætavali. Hafi [A] valið ákveðin sæti fyrir sig og eiginkonu sína á netinu en sú sætisbókun ekki staðist þegar komið hafi verið á flugvöllinn. SGS sé það stjórnvald sem hafi eftirlit með því að loftferðalög og reglugerðir sem settar eru á grundvelli þeirra séu uppfyllt. Hafi SGS skoðað hvort sú háttsemi sem lýst er geti talist brot á þeim lögum og reglum sem stofnunin starfi eftir.

SGS tekur fram að við skoðun á bókunarsíðu Icelandair verði ekki séð að hægt sé að taka frá tiltekin sæti. Enn fremur komi fram í flutningsskilmálum Icelandair, sem sé að finna á heimasíðu fyrirtækisins, að Icelandair leggi sig fram um að virða óskir farþega um sætaval en hins vegar sé ekki hægt að tryggja tiltekin sæti. Í bréfi Icelandair frá 30. október 2014 komi fram að Icelandair bjóði einungis upp á sætisóskir, en ekki að sæti séu frátekin. Boðið sé upp á sætavalið án endurgjalds. Geti SGS ekki sé að Icelandair hafi brotið gegn skyldum sínum settum samkvæmt loftferðalögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 126. gr c loftferðalaga. Hins vegar taki SGS fram að umrætt atvik sé óheppilegt og skilningur sé á því óhagræði sem af þessu hafi hlotist fyrir [A] og eiginkonu hans og af þeim sökum sé bréf SGS einnig sent í afriti til þjónustueftirlits Icelandair.

V.    Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun SGS frá 11. nóvember 2014 þess efnis að Icelandair hafi ekki brotið gegn skyldum sínum samkvæmt loftferðalögum nr. 60/1998 eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, í tengslum við innritun [A] og bókun á sætum í flugi FI545 frá París til Keflavíkur þann 13. október 2014. Líkt og fram hefur komið verður ráðið af erindi [A] að hann krefjist þess að tekin verði afstaða til þess hvort skilmálar Icelandair varðandi innritun og sætisúthlutun flugfarþega séu í samræmi við gildandi lög og reglugerðir um loftferðir. Sé [A] ekki sáttur við að skilmálar Icelandair þar sem fjallað er um sætisóskir farþega séu eingöngu birtir á ensku.

Til að byrja með telur ráðuneytið rétt að víkja að kæruheimildum og á hvaða grundvelli beri að taka til meðferðar kæru [A] frá 26. nóvember 2014.

Um SGS gilda lög nr. 119/2012. Fer SGS með stjórnsýslu samgöngumála samkvæmt lögunum og öðrum lögum sem stofnunin starfar eftir og annast m.a. stjórnsýslu og eftirlit er lýtur að flugmálum, sbr. 1. tl. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 8. gr. laganna er fjallað um verkefni SGS tengd loftferðum. Í 7. tl. 1. mgr. 8. gr. kemur fram að SGS skuli stuðla að vernd neytenda í viðskiptum þeirra við flugrekendur og aðra leyfisskylda aðila, svo og aðila sem selja flugferðir til og frá Íslandi með erlendum flugrekendum. Þá skal SGS einnig stuðla að birtingu skýrra upplýsinga fyrir notendur og krefjast gagnsæis gjaldskráa og skilmála fyrir notkun flugsamgangna. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna eru ákvarðanir SGS kæranlegar til ráðherra í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í 2. mgr. 18. gr. er síðan tekið fram að telji notandi samgönguþjónustu eða aðrir að leyfisskyldur aðili brjóti gegn skyldum sínum samkvæmt lögum sem stofnunin starfar eftir, reglum settum samkvæmt þeim eða gegn skilyrðum sem mælt er fyrir um í leyfi geti hlutaðeigandi beint kvörtun til SGS sem skuli láta málið til sín taka ef við á.

Um loftferðir gilda lög nr. 60/1998. Þar er að finna ákvæði sem kveða m.a. á um skyldur þeirra sem annast loftflutninga gagnvart notendum þjónustunnar. Er þar m.a. í 125. gr. og 125. gr. a að finna ákvæði um upplýsingaskyldu. Í 4. mgr. 125. gr. kemur síðan fram að ferða- og samningsskilmálar skuli ávallt vera farþegum til reiðu á einfaldan og skýran hátt á vefsíðu  og söluskrifstofu flytjanda, hjá umboðsaðilum hans, ferðaskrifstofum og við innritunarborð til brottfarar. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. c geta neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta beint kvörtun til SGS um að hún láti málið til sín taka ef hlutaðeigandi telur að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögunum eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Í 2. mgr. 126. gr. c kemur fram að berist SGS slík kvörtun skuli stofnunin leita álits viðkomandi þjónustuveitanda á kvörtuninni, ganga úr skugga um að þær upplýsingar sem þar eru veittar eigi við rök að styðjast og jafnframt freista þess að jafna ágreining aðila á skjótan og markvissan hátt. Í 3. mgr. 126. gr. c er síðan tekið fram að náist ekki samkomulag samkvæmt 2. mgr. skuli skorið úr ágreiningi með ákvörðun SGS. Er sú ákvörðun kæranleg til ráðherra samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga.

Á grundvelli loftferðalaga hefur verið sett reglugerð nr. 1048/2012 um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum í flugi sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst, seinkað eða flýtt eða vegna tapaðs farangurs eða tjóns á honum. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar er með henni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Samkvæmt 2. gr. gildir reglugerðin um greiðslu skaðabóta og aðstoð við farþega sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst, seinkað eða flýtt. Þá gildir reglugerðin einnig um skemmdir, tafir eða tapaðan farangur farþega svo og fyrirkomulag bótagreiðslna, röskun á ferðatilhögun, fjárhæð bóta og aðrar úrbætur til handa farþegum eða eigendum farangurs. Var reglugerðin sett til innleiðingar reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 261/2004/EB. Er reglugerðin sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr., sbr. 145. gr. loftferðalaga. Samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar eru ákvarðanir SGS samkvæmt reglugerðinni kæranlegar til ráðherra.

Líkt og fram hefur komið lýtur erindi [A] að því að tekin verði afstaða til þess hvort skilmálar Icelandair varðandi innritun og sætisúthlutun flugfarþega séu í samræmi við gildandi lög og reglugerðir um loftferðir. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að hvergi í loftferðalögum eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra, sbr. það sem rakið hefur verið, er að finna ákvæði sem lúta að réttindum flugfarþega tengdum sætisúthlutun. Er þannig hvorki um slíkt fjallað í reglugerð nr. 1048/2012 né heldur í loftferðalögum. Er það mat ráðuneytisins að aðeins í þeim tilvikum sem neytendum er tryggð ákveðin vernd með loftferðalögum eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra beri SGS skera úr ágreiningi með ákvörðun í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Aðeins slíkar ákvarðanir, teknar á grundvelli neytendaverndar, sæti kæru til ráðuneytisins í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Slíkum ákvörðunum getur SGS jafnframt framfylgt í samræmi við 136. gr. laganna. Þar sem sætisúthlutun fellur ekki þarna undir er það mat ráðuneytisins að ákvörðun SGS hafi ekki sætt kæru til ráðuneytisins á grundvelli kæruheimildar í 3. mgr. 126. gr. c loftferðalaga.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið kemur þá næst til skoðunar hvort ákvörðun SGS kunni að sæta kæru til ráðuneytisins á grundvelli almennrar kæruheimildar 18. gr. laga um SGS.

Í svari SGS til [A] frá 11. nóvember 2014 kemur fram að SGS geti ekki séð að Icelandair hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt loftferðalögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 126. gr c loftferðalaga. Telur ráðuneytið að af svari SGS til [A] verði ekki með öllu ráðið hvort SGS hafi litið svo á að málinu hafi verið ráið til lykta með ákvörðun eða hvort það hafi ekki verið tekið til efnismeðferðar þar sem það félli ekki undir eftirlit SGS. Í ljósi þess sem rakið hefur verið er það niðurstaða ráðuneytisins að SGS hafi ekki borið að taka erindi [A] til meðferðar á grundvelli 126. gr. c loftferðalaga þar sem hvergi sé vikið að skyldum flugrekenda, flytjenda eða ferðaskrifstofa tengdum réttindum flugfarþega til sætisúthlutunar í loftferðalögum eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Hafi SGS því ranglega vísað til ákvæðis 126. gr. c í svari sínu til [A]. Hins vegar leiði það af ákvæði 7. tl. 1. mgr. 8. gr. laga um SGS að stofnuninni beri m.a. að gæta hagsmuna almennings, með því m.a. a stuðla að vernd neytenda í viðskiptum þeirra við flugrekendur og aðra leyfisskylda aðila, sem og að stuðla að birtingu skýrra upplýsinga fyrir notendur og krefjast gagnsæis gjaldskráa og skilmála fyrir notkun flugsamgangna. Hafi SGS borið að líta til þessa ákvæðis við meðferð kvörtunar [A] en ekki þeirra fyrirmæla loftferðalaga sem rakin hafa verið. Þá hafi SGS einnig borið að líta til 2. mgr. 18. gr. laga um SGS þar sem tekið er fram að telji notandi samgönguþjónustu eða aðrir að leyfisskyldur aðili brjóti gegn skyldum sínum samkvæmt lögum sem stofnunin starfar eftir, reglum settum samkvæmt þeim eða gegn skilyrðum sem mælt er fyrir um í leyfi geti hlutaðeigandi beint kvörtun til SGS sem láti málið til sín taka eftir því sem við á. Hafi SGS borið að líta til þessa ákvæðis við meðferð kvörtunar [A] í samræmi við það hlutverk stofnunarinnar sem fram kemur í 7. tl. 1. mgr. 8. gr. laga um SGS. Er það eitt meginmarkmið tilgreindra ákvæða að styrkja eftirlit SGS með leyfisbundnum aðilum. Stjórnvaldsákvarðanir SGS sem teknar eru á grundvelli tilgreindra ákvæða laga um stofnunina eru kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 18. gr. laga um SGS. Er þeim tilmælum beint til SGS að gæta að því í framtíðinni að kvartanir sem stofnuninni berast séu lagðar í réttan farveg að lögum. Ber þá einnig að leiðbeina um kæruheimild.

Líkt og rakið hefur verið var það niðurstaða SGS að stofnunin gæti ekki séð að Icelandair hafi brotið gegn skyldum sínum settum samkvæmt loftferðalögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þrátt fyrir að niðurstaða ráðuneytisins sé sú að SGS hafi verið rétt að taka erindi [A] til skoðunar á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga um SGS, sbr. b-liður 7. tl. 1. mgr. sömu laga,  en ekki á grundvelli loftferðalaga, telur ráðuneytið að ekki sé nauðsynlegt að vísa málinu til meðferðar SGS á ný. Telur ráðuneytið að erindi [A] sé tækt til meðferðar sem stjórnsýslukæra á grundvelli kæruheimildar 1. mgr. 18. gr. laga um SGS og lúti kæruefnið að þeirri niðurstöðu SGS sem rakin hefur verið. Hafi svar SGS til [A] frá 11. nóvember 2014 því í raun falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg hafi verið til ráðuneytisins þrátt fyrir að ekki hafi verið leiðbeint um kæruheimild.

Ráðuneytið lítur svo á að erindi [A] falli undir ákvæði  b liðar 7. tl. 1. mgr. 8. gr. laga um SGS, en þar segir að SGS skuli m.a. stuðla að birtingu skýrra upplýsinga fyrir notendur og krefjast gagnsæis gjaldskráa og skilmála fyrir notkun flugsamgangna, sbr. einnig það hlutverk SGS sem fram kemur í a lið 7. tl. 1. mgr. 8. gr. um að stuðla að vernd neytenda í viðskiptum við flugrekendur og aðra leyfisskylda aðila. Hafi SGS borið að taka erindi [A] til skoðunar á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga um SGS, þar sem fram kemur að telji notandi samgönguþjónustu eða aðrir að leyfisskyldur aðili brjóti gegn skyldum sínum samkvæmt lögum sem stofnunin starfar eftir, reglum settum samkvæmt þeim eða gegn skilyrðum sem mælt er fyrir um í leyfi geti hlutaðeigandi beint kvörtun til SGS sem láti málið til sín taka ef við á. Við mat á því hvort taka bæri kvörtun [A] til meðferðar hafi SGS getað haft til hliðsjónar ákvæði 4. mgr. 125. gr. loftferðalaga þess efnis að ferða- og samningsskilmálar skuli ávallt vera farþegum til reiðu á einfaldan og skýran hátt.

Ráðuneytið hefur yfirfarið öll gögn málsins sem og viðskiptaskilmála Icelandair varðandi sætisúthlutun og getur ekki séð að þeir skilmálar séu ekki í samræmi við loftferðalög eða reglugerðir sem settar eru á grundvelli þeirra laga. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að að skilmálar Icelandair fela aðeins í sér að boðið er upp á sætisóskir án endurgjalds. Í ljósi fyrirmæla 2. mgr. 18. gr. laga um SGS ber stofnuninni aðeins að láta kvartanir til sín taka ef við á. Er ekkert það fram komið í málinu með vísan til allra fyrirliggjandi gagna og skilmála Icelandair að nokkuð það sé fram komið sem geri það að verkum að SGS hafi borið að láta kvörtun [A] til sín taka frekar en gert var af hálfu stofnunarinnar. Hafi hlutverk SGS aðeins verið það að meta hvort taka bæri erindi [A] til meðferðar á grundvelli almenns eftirlitshlutverks stofnunarinnar samkvæmt 7. tl. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 18. gr. laga um SGS. Hafi það þannig verið hlutverk SGS að kanna hvort skilmálar Icelandair væru í lagi og hvort eitthvað í þeim væri ekki í samræmi við ákvæði loftferðalaga eða reglugerða settum á grundvelli laganna. Að öðru leyti hafi SGS ekki borið skylda til að láta kvörtun [A] frekar til sín taka, sbr. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 119/2012. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á úrlausn málsins.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá 11. nóvember 2014 þess efnis að Icelandair hafi ekki brotið gegn skyldum sínum settum samkvæmt loftferðalögum nr. 60/1998 eða reglugerðum settum samkvæmt þeim, í tengslum við innritun [A] og bókun á sætum í flugi FI545 frá París til Keflavíkur þann 13. október 2014.