Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum: Ágreiningur um ráðningu verkefnisstjóra. Mál nr. 65/2010
Ár 2011, 31. mars er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 65/2010 (IRR10121564)
Friðleifur Kristjánsson
gegn
Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum
I. Kröfur, aðild, kæruheimild og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 29. september 2010 kærði Friðleifur Kristjánsson, kt. 230663-5139 (hér eftir nefndur FK), ákvörðun Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum (hér eftir nefnt SSS), dags. 9. ágúst 2010, um ráðningu í starf verkefnisstjóra hjá SSS.
Kæran er borin fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ekki er ágreiningur um aðild.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 9. ágúst 2010. Í gögnum málsins kemur fram að FK óskaði eftir rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar og barst hann með tölvubréfi dags. 17. ágúst 2010. Með bréfi, dags. 29. september 2010 kærði FK ákvörðunina svo til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins (nú innanríkisráðuneyti). Kæra telst því fram borin innan hins lögmælta kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Í umsögn SSS um kæru FK kemur fram að aðdragandi þess að ákveðið hafi verið að ráða í stöðu verkefnisstjóra hjá SSS hafi verið sá að stjórn SSS hafi vorið 2010 gert tvo samninga við íslenska ríkið. Annars vegar menningarsamning og hins vegar vaxtarsamning. Gildistími beggja samninga er eitt ár. Hvor samningur um sig hafi lagt þær kvaðir á SSS að ráðinn skyldi aðili til að sinna þeim verkefnum sem tengdust hvorum samningi fyrir sig.
Þegar samningarnir höfðu verið undirritaðir var ákveðið á fundi Atvinnuþróunarráðs SSS, sem skipað er af bæjarstjórum allra sveitarfélaga á Suðurnesjum, að auglýsa eftir starfsmanni til eins árs til að sinna þeim störfum er að samningunum lutu.
Þann 8. júlí 2010 birtist svo auglýsing um að laust til umsóknar væri starf verkefnisstjóra hjá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum. Var umsóknarfrestur auglýstur til 26. júlí sama ár. Eftir að umsóknir höfðu verið yfirfarnar var tekin um það ákvörðun, þann 9. ágúst 2010, að ráða Björk Guðjónsdóttur (hér eftir nefnd BG) í starfið. Rétt er að taka fram að FK var einn fimm umsækjanda sem teknir voru í starfsviðtal.
FK, óskaði eftir rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar og barst hann honum með tölvubréfi dags. 17. ágúst 2010. Með bréfi, dags. 29. september 2010 kærði FK ákvörðunina svo til ráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 30. september 2010, tilkynnti ráðuneytið FK að erindi hans félli ekki innan úrskurðarvalds ráðuneytisins, þar sem það varðaði ákvörðun sem tekin hefði verið af landshlutasamtökum sveitarfélaga, sem væru ólögbundin félagasamtök, stofnuð til þess að vinna að hagsmunamálum íbúa í hverjum landshluta, sbr. 86. gr. sveitarstjórnarlaga, en ekki stjórnvöldum. Því myndi ráðuneytið ekki hafa frekari afskipti af málinu.
Með bréfi, dags. 6. október 2010, kvartaði FK til umboðsmanns Alþingis vegna afgreiðslu ráðuneytisins á kæru hans. Með bréfi, dags. 4. nóvember 2010, leitaði umboðsmaður Alþingis skýringa ráðuneytisins vegna fyrri afstöðu þess. Að virtum þeim atriðum sem komu fram í bréfi umboðsmanns ákvað ráðuneytið að taka kæru FK til meðferðar og var honum tilkynnt um það með bréfi dags 12. nóvember 2010.
Með bréfi, dags. 12. nóvember 2010, óskaði ráðuneytið eftir umsögn SSS um kæru FK. Í svarbréfi SSS, dags. 19. nóvember 2010, var þess óskað að áður en SSS léti í té umsögn sína og þau gögn sem ráðuneytið óskaði eftir, færði ráðuneytið rök fyrir því SSS bæri skylda til að veita umbeðnar upplýsingar og jafnframt að ráðuneytið gerði grein fyrir því á hvaða grunni það byggði vald sitt og skyldu til að úrskurða í málinu. Ráðuneytið svaraði spurningum SSS með bréfi, dags. 29. nóvember 2010. Ráðuneytinu barst svo umsögn SSS um kæruna þann 29. desember 2010, með bréfi dags. 27. desember 2010.
Með bréfi, dags. 17. janúar 2011, gaf ráðuneytið FK færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar SSS. Andmæli FK bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 7. febrúar 2011.
Þann 8. febrúar 2011 ritaði ráðuneytið aðilum málsins bréf og tilkynnti að ráðuneytið liti svo á að gagnaöflun væri lokið og að málið yrði tekið til úrskurðar. Vegna mikilla starfsanna í ráðuneytinu myndi uppkvaðning hins vegar tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í febrúar eða mars 2011.
Að athuguðu máli taldi ráðuneytið ástæðu til að óska sérstaklega upplýsinga um það hjá SSS hvort skráðar hefðu verið niður þær upplýsingar, sbr. 23. upplýsingalaga nr. 50/1996, er fram komu í starfsviðtölum við FK og BG. Sendi ráðuneytið bréf, dags. 11. mars 2011, þess efnis til SSS. Ekki barst svar við umræddu bréfi ráðuneytisins og ítrekaði ráðuneytið því fyrirspurn sína með tölvubréfi til framkvæmdastjóra SSS þann 21. mars. 2011. Með tölvubréfi, dags. 22. mars 2011, barst ráðuneytinu svar framkvæmdastjóra.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök FK
Af hálfu FK kemur m.a. fram að hann sé mjög ósáttur við að hafa orðið undir í baráttu um starfið við einhvern sem sé með 40 ára gamalt gagnfræðipróf auk þess sem menntun hans sé einskis metin. Stjórn SSS, að tilmælum framkvæmdastjóra og formanns, brjóti fyrstu hæfiskröfu starfsins stórlega með ráðningu BG. FK sé með með umtalsvert meiri menntun en BG, t.a.m. er hann að ljúka MPM – meistarnámi í verkefnastjórnun áramótin 2010-2011. Einnig hafi hann mikla starfsreynslu sem nýtist vel í umræddu starfi. Þá sé hann, frá og með 10. september 2010, með IPMA C-vottun alþjóðlegra verkefnastjóra (Certified Project Manager).
Þá kemur fram að FK hafi skynjað það strax í starfsviðtali að búið væri að ákveða hvern hafi átt að ráða í starfið og hann telji að um pólitíska ráðningu sé að ræða. Ástæðan sé sú að BG sé fyrrverandi alþingismaður og einnig fyrrverandi formaður bæjarstjórnar Reykjanesbæjar. Hún sé samflokksmanneskja meirihluta bæjarstjórnar Reykjanesbæjar og sé/hafi verið í miðstjórn Sjálfstæðisflokksins.
Þá kemur fram af hálfu FK að hann hafi einungis verið spurður einnar spurningar í starfsviðtali, þ.e. hverjar væru launakröfur hans. Hafi þar komið fram að 350.000 kr. mánaðarlaun væru í boði með bílastyrk. Launin hefðu verið rökstudd með vísan til kjarasamninga viðskiptafræðinga og hagfræðinga en þeir hefðu um 270-280 þús. kr. í mánaðarlaun. Hér hafi hvorkið verið að ráða viðskiptafræðing né hagfræðing. Þá hafi FK kannað launamál viðskipta- og hagfræðinga og komist að því að miðgildi launa þeirra væru 582 þús. kr. en ekki 270-280 þús. (án bílastyrks, bílastyrkur hafi átt að nema 70-80 þús. kr. af 350.000 kr.). Segist FK ekki vita hvort launin hafi verið sett fram til þess að fæla hann frá því að taka að sér starfið ef til þess kæmi en ef það sé raunin að laun viðskipta- og hagfræðinga séu þau sem hann hafi komist að þá telji hann þessa aðferð framkvæmdastjóra SSS lágkúrulega og ekki boðlega. Telur FK þannig að starfsviðtalið hafi verið skrípaleikur og lítilsvirðing gagnvart sér og öðrum umsækjendum þar sem mikil vinna fari í að setja saman umsókn og fólk geri það ekki að tilefnislausu.
Þá víkur FK að því að í umsögn SSS um kæru hans komi fram um ráðningu BG að ,,Þekking hennar og áhugi á atvinnulífi og menningu þótti framúrskarandi miðað við aðra umsækjendur.“ Hér dragi framkvæmdastjóri SSS ályktun sem engan veginn standist miðað við það viðtal sem tekið hafi verið við hann. Starfsviðtalið hafi í alla staði verið einkennilegt og að mestu leyti eintal. Hafi hann ekki fengið að koma neinum upplýsingum á framfæri né tækifæri til að svara spurningum, sem ekki hafi verið bornar fram, að undanskilinni spurningu um launakröfur.
Þá komi fram í umsögn SSS að FK hafi takmarkaða þekkingu á samningunum tveimur og takmarkaða þekkingu á atvinnulífi og menningu á svæðinu. Tekur FK fram að í starfsviðtalinu hafi samningarnir tveir verið útskýrðir og hafi hann hvorki verið spurður um þá né fengið tækifæri til að tjá sig um þá. Þar fyrir utan sé það fyrsta verkefni allra sem hefja nýtt starf að setja sig inn í hlutina. Aðlögun og upplýsingaöflun fylgi því að byrja í nýju starfi og hann átti sig ekki á því hvert framkvæmdastjóri SSS sé að fara með slíkri fullyrðingu. Hann hafi reyndar flutt burt af svæðinu á þrítugsaldri en ávallt haft við það mikil tengsl þar sem flestir fjölskyldumeðlimir hans búi þar. Því eigi þessi fullyrðing ekki við nein rök að styðjast.
Að lokum víkur FK að því að í umsögn SSS segi: ,,Af viðtalinu dæma var það samhljóma álit formanns og framkvæmdastjóra að hæfni í mannlegum samskiptum og þjónustulund væru e.t.v. ekki sterkustu hliðar umsækjandans.“ Það sé með öllu óskiljanlegt hvernig formaðurinn og framkvæmdastjórinn hafi komist að þessari niðurstöðu eftir 20 mínútna viðtal. Hvorki hafi verið lagðar fram spurningar um reynslu og þekkingu né próf, eins t.d. Hogan develop test eða Belbin, lögð fyrir til að komast að þessari niðurstöðu. Ef hann hefði verið spurður, t.d. um síðasta starf sitt sem gæða- og þróunarstjóri hjá Smellinn/BM Vallá, hefði hann getað útlistað hversu mikla áherslu hann hefði lagt á í starfi sínu að heimsækja t.d. alla viðskiptavini er hafi keypt húseiningar af fyrirtækinu. Þetta hafi hann gert til að tryggja góð tengsl og sjá til þess að þeir gætu leitað til sín ef vandamál kæmu upp, þeir þyrftu meiri upplýsingar um vöruna eða áhrif á hvernig framleiðslan færi fram. Ábendingar frá viðskiptavinum fyrirtækisins hafi ávallt verið skráðar af honum og notaðar í allri vöruþróun og til að bæta þjónustu. FK sem gæða- og þróunarstjóri hafi talið það mjög mikilvægt að vera í nánum tengslum við viðskiptavini og veita þeim eins góða þjónustu og kostur var hverju sinni. Upplifun viðskiptavina á vöru væri öðruvísi en þeirra sem hana framleiddu og hafi þeir því mikilvægar upplýsingar fram að færa. Í flestum tilfellum hafi þessir sömu viðskiptavinir verið að fjárfesta aleigu sinni í húsnæði og það skipti jafnmiklu máli fyrir fyrirtækið og viðskiptavininn að viðskiptavinurinn sé sáttur. Fullyrðing framkvæmdastjóra SSS um þetta atriði eigi því ekki við rök að styðjast og sé algjörlega út í bláinn.
IV. Málsástæður og rök SSS
Af hálfu SSS er rakið að þegar vaxtarsamningur og menningarsamningur hafi legið fyrir undirritaðir hafi verið ákveðið á fundi Atvinnuþróunarráðs SSS, en það skipi bæjarstjórar sveitarfélaganna á Suðurnesjum, að auglýsa eftir starfsmanni tímabundið í eitt ár í fullt starf til að sinna störfum sem snéru að samningunum. Framkvæmdastjóra hafi verið falið að auglýsa starfið.
Þá er vakin athygli á því að engar formlegar reglur séu í gildi hjá SSS um ráðningu starfsmanna, aðrar en þær að stjórn SSS ráði framkvæmdastjóra. Aðrar mannaráðningar séu að jafnaði á ábyrgð framkvæmdastjóra sem hafi það hlutverk með höndum að ráða og reka starfsmenn.
Þannig er nánar rakið í umsögn SSS að eitt af hlutverkum framkvæmdastjóra SSS sé starfsmannastjórn. Starfið feli það í sér að ráða og reka starfsmenn SSS. Í þessu tilfelli hafi framkvæmdastjóri ákveðið að hafa þann hátt á að fá formann stjórnar SSS til liðs við sig við að fara yfir umsóknir og velja úr umsækjendur til að boða í viðtöl. Formaður stjórnar á þessum tíma hafi verið reyndur sveitarstjórnarmaður með víðtæka þekkingu úr atvinnulífinu sem sjálfstæður atvinnurekandi. Ákveðið hafi verið að tengja stjórn SSS við ráðningarferlið með þessum hætti þar sem ráðningin hafi verið í beinu sambandi við samninga sem stjórnin hefði gert.
Eftir að hafa lesið umsóknir og kynnt sér umsækendur hafi formaður og framkvæmdastjóri orðið sammála um að boða fimm umsækjendur í viðtal. Eftir viðtöl við þá fimm hafi formaður og framkvæmdastjóri verið sammála um að mæla með því við stjórn SSS að fyrsti kostur væri að ráða í starfið Björk Guðjónsdóttur en til að vara að ráða Ásu Kristínu Guðmundsdóttur.
Val á umsækjanda hafi verið rökstutt með þeim hætti að BG hefði yfirburðarþekkingu á þeim sviðum og málefnum sem nauðsynleg þóttu í starfinu og samningarnir taki til. Þó BG hafi ekki mikla formlega menntun þá hafi áratuga starfsreynsla hennar á sviði sveitarstjórnarmála, starf hennar sem alþingismaður auk reynslu hennar af eigin atvinnurekstri veitt henni þá innsýn og þekkingu sem nauðsynleg væri til að geta starfað sjálfstætt að þeim verkefnum sem fyrir liggi í starfinu og annast þá verkefnastjórn sem í starfinu felist. Skipulagshæfileikar hennar hafi verið metnir góðir sem og hæfni í mannlegum samskiptum og þjónustulund. Þekking hennar og áhugi á atvinnulífi og menningu hafi þótt framúrskarandi miðað við aðra umsækjendur.
Stjórn SSS hafi svo tekið erindið fyrir á fundi þann 9. ágúst 2010 og samþykkt samhljóða tillögu formanns og framkvæmdastjóra um að ráða BG í starf verkefnastjóra.
Þá kemur fram í umsögn SSS um kæruna að umsækjandinn Friðleifur Kristjánsson hafi verið einn þeirra fimm sem boðaðir voru í viðtal vegna starfsins hjá formanni og framkvæmdastjóra. Umsókn FK hafi verið vönduð og greinargóð. Í umsókn hans hafi komið fram að hann hafi ýmsa reynslu af verkefnastjórn og störfum tengdum ýmis konar hönnun hjá fimm mismunandi fyrirtækjum sl. tíu ár.
Í umsókninni kemur fram að FK hafi lokið stúdentsprófi frá Fjölbrautarskóla Suðurnesja árið 1985 og B.S. gráðu af tæknisviði með áherslu á iðnhönnun frá bandarískum háskóla árið 1994. Þá hafi FK sótt nám í markaðs- og útflutningsfræðum hjá Endurmenntun Háskóla Íslands árið 2003. Loks hafi legið fyrir að hann væri í meistaranámi í verkefnastjórnun við Háskóla Íslands.
Með umsókn FK hafi fylgt þrjú meðmælabréf. Tvö þeirra hafi borið það með sér að vera skrifuð af sama aðila þar sem orðalag þeirra í lýsingu á umsækjandanum og störfum hans hafi verið nánast algjörlega samhljóða.
Í viðtali við umsækjandann hafi komið í ljós að þekking hans á menningarsamningnum og vaxtarsamningnum hafi verið takmörkuð. Þá hafi þótt ljóst að þekking hans á atvinnulífi og menningu á svæðinu væri takmörkuð. Í viðtalinu hafi einnig komið fram að hugmyndir umsækjanda um launakjör vegna starfsins væru langt yfir þeirri upphæð sem í boði væri.
Af viðtalinu að dæma hafi það verið samdóma álit formanns og framkvæmdastjóra að hæfni í mannlegum samskiptum og þjónustulund væru e.t.v. ekki sterkustu hliðar FK. Hafi þeir því verið sammála um að Friðleifur kæmi ekki til greina í stöðuna.
Í svarbréfi SSS, dags. 22. mars 2011, við fyrirspurn ráðuneytisins, dags. 11. mars. 2011, um hvort skráðar hefðu verið niður þær upplýsingar sem fram komu í starfsviðtölum við FK og BG kemur svo fram að þar sem SSS hafi staðið í þeirri meiningu að starfsviðtöl við almenna starfsmenn SSS heyrðu ekki undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið haldið uppá þá punkta sem framkvæmdastjóri og formaður hafi ritað hjá sér þegar þeir höfðu tal af umsækjendum.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Ráðið verður af málatilbúnaði FK að farið sé fram á að ráðuneytið úrskurði hina kærðu ákvörðun SSS um ráðningu í starf verkefnisstjóra ólögmæta. Að mati ráðuneytisins snýr úrlausnarefnið einkum að því:
1. hvort þau sjónarmið sem ákveðið var að veita aukið vægi við mat á umsóknum teljast málefnaleg og
2. hvort málsmeðferð og undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið forsvaranleg og í samræmi við réttarreglur stjórnsýsluréttar.
Mun athugun ráðuneytisins því fyrst og fremst lúta að framan greindum atriðum.
2. Áður en lengra er haldið er hins vegar rétt að mati ráðuneytisins að gera með almennum hætti grein fyrir stöðu og hlutverki SSS innan stjórnsýslunnar.
Í 81. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur fram að sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna. Getur slík samvinna meðal annars farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Í 86. gr. sveitarstjórnarlaga er svo nánar fjallað um landshlutasamtök sveitarfélaga. Þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög geti stofnað til staðbundinna landshlutasamtaka sveitarfélaga er vinni að hagsmunamálum íbúa í hverjum landshluta. Starfssvæði slíkra samtaka fari eftir ákvörðun aðildarsveitarfélaga sem staðfest hafi verið af ráðuneytinu. Í 2. mgr. 86. gr. kemur svo fram að sveitarstjórnir kjósi fulltrúa á ársfund landshlutasamtaka eftir þeim reglum sem ákveðnar séu í samþykktum samtakanna.
Ráðuneytið telur ljóst að SSS teljist til landshlutasamtaka sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 86. sveitarstjórnarlaga. Í samþykktum fyrir SSS sem samþykktar voru þann 9. september 2006 kemur fram í 1. gr. að sveitarfélögin á Suðurnejsum, Grindavíkurbær, Reykjanesbær, Sandgerðisbær, Sveitarfélagið Garður og Sveitarfélagið Vogar eigi með sér samband undir nafninu Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum. Í 2. gr. kemur svo fram að tilgangur sambandsins sé að vinna að hagsmunamálum sveitarfélaganna og efla og styrkja samstarf þeirra. Í sameiginlegum málum komi það fram fyrir hönd sveitarfélaganna gagnvart ríkinu og öðrum. Kostnaður við rekstur sambandsins skuli greiddur miðað við höfðatölu 1. des. ár hvert. Í 5. gr. segir að stjórn sambandsins, sem annist málefni þess á milli funda, skuli skipuð 5 mönnum og 5 til vara, sem tilnefndir séu af sveitarstjórnum, einn frá hverri, og skuli tilnefningar liggja fyrir á aðalfundi. Stjórnin skipi með sér verkum. Samþykktir stjórnar skuli því aðeins ná fram að ganga að þær séu séu studdar af aðilum sem bera meirihluta kostnaðar við rekstur sambandsins og hafa meirihluta í stjórn þess. Í 6. gr. kemur svo fram að stjórn sambandsins ráði framkvæmdastjóra sem sjái um daglegan rekstur þess og ráði starfsfólk þess. Í 7. og 8. gr. samþykktanna er svo nánar fjallað um starfsemi og hlutverk sambandsins. Þar kemur m.a. fram að það annist samræmingu á fjárhags- og framkvæmdaáætlunum sameiginlega rekinna fyrirtæka og stofnana, sbr. 7. gr. og annist samræmingu á röðun í launaflokka og framkvæmd starfsmann hjá sveitarfélögunum og sameiginlega reknum fyrirtækju og stofnunum, aðstoði við gerð kjarasamninga, eða annist gerð þeirra að hluta eða öllu leyti eftir því sem sveitarstjórnir ákveði hverju sinni.
Í 10. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 kemur svo m.a. fram að bundnum framlögum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, skv. b-lið 9. laganna, skuli úthlutað til landshlutasamtaka sveitarfélaga eftir þar nánar tilgreindum reglum, sbr. b-lið 10. gr.
Með vísan til framangreinds er ljóst að sveitarfélögin á Suðurnesjum hafa skv. lagaheimild komið á fót lögaðila, sem rekinn er fyrir almannafé, og falið honum meðferð stjórnsýsluvalds Litið hefur verið svo á að þegar sveitarfélög hafa á þennan hátt komið á fót lögaðila lúti lögaðilinn eftirliti annarra stjórnvalda á sama hátt og ef sveitarfélag hefði sjálft farið með sömu verkefni (Trausti Fannar Valssson. Samvinna sveitarfélaga, Afmælisrit. Björn Þ. Guðmundsson, Reykjavík 2009, bls. 415).
Að mati ráðuneytisins er því ótvírætt að SSS lýtur sömu lögum og reglum og almennt gilda um sveitarfélög, þ.m.t. stjórnsýslulög nr. 37/1997 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Af því leiðir jafnframt að SSS lýtur eftirliti ráðuneytisins, þ.á.m. skv. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá leiðir þessi niðurstaða ráðuneytisins og til þess að við ráðningu í starf verkefnisstjóra var SSS bundið af þeim reglum sem almennt gilda um ráðningar í störf hjá sveitarfélögum.
Þá þykir rétt að geta þess að í 6. gr. samþykkta SSS segir, svo sem áður er rakið, að stjórn sambandsins ráði framkvæmdastjóra en framkvæmdastjóri sjái um daglegan rekstur þess og ráði starfsfólk þess. Verður því að telja að það hafi verið hlutverk framkvæmdastjóra SSS að taka hina kærðu ákvörðun um ráðningu í starf verkefnisstjóra. Í umsögn SSS um kæru FK kemur fram að í umræddu tilviki hafi verið ákveðið að tengja stjórn SSS við ráðningu verkefnisstjóra með þeim hætti að formaður stjórnar fór yfir umsóknir og annaðist starfsviðtöl ásamt framkvæmdastjóra. Að því loknum lögðu framkvæmdastjóri og formaður stjórnar tillögu fyrir stjórn um hvern skyldi ráða í starfið. Telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemdir við þessa tilhögun SSS við ráðningu í starf verkefnisstjóra.
3. Það hefur verið talin meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að velja hæfasta umsækjandann um starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem handhafi veitingarvalds ákveður að byggja ákvörðun sína á. Þegar ekki er að finna í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum leiðbeiningar um hvaða hæfniskröfur umsækjandi um starf skuli uppfylla er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun. Slík sjónarmið þurfa þó sem endranær að vera málefnaleg og lögmæt svo sem sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 382/1991, nr. 2701/1999, nr. 2793/1999, nr. 2862/1999).
Þegar ekki er mælt fyrir um tiltekin hæfisskilyrði í lögum eða öðrum reglum sem veitingarvaldshafi er bundinn af hefur hann því meira svigrúm en ella til að ákveða hvaða sjónarmiðum ákvörðun verður byggð á og hvert innbyrðis vægi þeirra skuli vera. Þegar svo stendur á að fleiri en einn umsækjandi um starf uppfyllir þær hæfniskröfur sem gerðar eru ber stjórnvaldinu að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á og telur að mestu máli skipti. Að mati ráðuneytisins verður að telja að sambærileg regla eigi við þegar svo háttar að stjórnvald metur það sem svo að enginn umsækjenda uppfylli allar þær hæfniskröfur sem gerðar eru.
Stjórnvald hefur þó ekki óbundnar hendur í þessum efnum heldur verða þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar að vera lögmæt og þegar starf er auglýst á opinberum vettvangi verður jafnframt að telja að stjórnvald teljist bundið af þeim hæfnisskilyrðum sem það setur þar sjálft fram, þó svo svigrúm þess til meta vægi þeirra innbyrðis sé nokkurt. Í auglýsingu um stöðu verkefnisstjóra SSS kemur fram að starfssvið verkefnisstjóra sé að hafa umsjón með vaxtarsamningi og menningarsamningi Suðurnesja og eiga samskipti við fyrirtæki, stofnanir og frumkvöðla. Eftirfarandi hæfniskröfur eru svo gerðar í auglýsingu:
-Háskólamenntun sem nýtist í starfi
-Reynsla af verkefnastjórnun og samningagerð
-Reynsla og/eða þekking á frumkvöðla- og nýsköpunarverkefnum
-Mjög góðir skipulagshæfileikar
-Hæfni í mannlegum samskiptum
-Góð þekking og áhugi á atvinnulífi og menningu
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en í því tilviki sem hér er til umfjöllunar hafi SSS metið það sem svo að hvorki BG né FK hafi uppfyllt allar þær hæfniskröfur sem gerðar voru í auglýsingu. Hins vegar hafi BG vegna fyrri starfa sinna haft yfirburðarþekkingu á þeim sviðum og málefnum sem tengdust starfi verkefnisstjóra auk þess sem þekking hennar og áhugi á atvinnulífi hafi þótt framúrskarandi miðað við aðra umsækjendur.
Að mati ráðuneytisins verður að telja það málefnalegt sjónarmið út af fyrir sig að veita því sjónarmiði aukið vægi að viðkomandi hafi mikla þekkingu á þeim málefnum sem starfinu tengjast, umfram t.d sjónarmið um menntun enda verður að játa veitingarvaldshafa nokkurt svigrúm við mat á því hvaða eiginleikar séu nauðsynlegir og muni nýtast best í því starfi sem fyrirhugað er að ráða í. Á hinn bóginn verður að líta svo á að við ráðningu í starf beri stjórnvaldi skylda til að tryggja að öll málsmeðferð og undirbúningur sé framkvæmdur á forsvaranlegan hátt enda verður ekki talið að öðruvísi verði raunverulega upplýst um hver teljist hæfasti umsækjandinn að virtum þeim sjónarmiðum sem ákveðið er að leggja til grundvallar við ráðningu.
4. Af framangreindri meginreglu um að við veitingu opinberra starfa skuli leitast við að velja hæfasta umsækjandann í starf á grundvelli þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafi ákveður að byggja ákvörðun sína á leiðir að almennt ber handhafa veitingarvalds að leitast við að upplýsa um starfshæfni allra umsækjenda sem til greina koma í viðkomandi starf (sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 382/1991, nr. 2701/1999 og nr. 2793/1999). Það er þannig forsenda þess að unnt sé að leiða í ljós hver sé hæfasti umsækjandinn að veitingarvaldshafi beri saman þær umsóknir sem um störf berast og verður slíkur samanburður að fara fram á málefnalegum og forsvaranlegum grundvelli.
Í umsögn SSS kemur fram að í viðtali við FK hafi komið í ljós að þekking hans á menningarsamningnum og vaxtarsamningnum hafi verið takmörkuð auk þess sem ljóst hafi þótt að þekking hans á atvinnulífi og menningu á svæðinu væri takmörkuð. Er þessari fullyrðingu andmælt af hálfu FK sem staðhæfir að í umræddu starfsviðtali hafi samningarnir tveir verið útskýrðir fyrir honum en hann hafi hvorki verið um þá spurður né fengið tækifæri til að tjá sig um þá. Af viðtalinu að dæma hafi það jafnframt verið samdóma álit formanns og framkvæmdastjóra að hæfni í mannlegum samskiptum og þjónustulund væru e.t.v. ekki sterkustu hliðar FK. Þá segir að með umsókn FK hafi fylgt þrjú meðmælabréf. Tvö þeirra hafi borið það með sér að vera skrifuð af sama aðila þar sem orðalag þeirra í lýsingu á umsækjandanum og störfum hans hafi verið nánast algjörlega samhljóða. Í viðtalinu hafi einnig komið fram að hugmyndir umsækjanda um launakjör vegna starfsins væru langt yfir þeirri upphæð sem í boði væri.
Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að við meðferð mála þar sem taka eigi ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls og þær er ekki að finna í gögnum þess. Ráðning í opinbert starf telst vera ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur jafnframt sýnt að þær upplýsingar sem fram komu í starfsviðtali SSS við FK hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og í raun ráðið mestu um að FK var hafnað sem umsækjanda. Ekki verður enda séð að upplýsingar um launakröfur FK, hæfni í mannlegum samskiptum eða þekking hans á samningunum tveimur hafi legið fyrir í öðrum gögnum málsins nema þá að mjög takmörkuðu leyti.
Af framangreindu leiðir að við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar bar SSS að fylgja nefndri 23. gr. upplýsingalaga, þar á meðal skrá niður þær upplýsingar er fram komu í starfsviðtölum og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Á þessi skylda að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í máli svo mögulegt sé að kynna sér þær upplýsingar sem liggja til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist er að. Að stjórnvöld fylgi þessari skyldu er jafnramt forsenda þess að umsækjendur fái notið þess réttar sem felst í almennum aðgangi hans að þeim upplýsingum sem snerta málið, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá stuðlar 23. upplýsingalaga að því að aðili máls geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun er tekin (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4205/2004 og 4217/2004).
Ráðuneytið leitaði sérstaklega eftir upplýsingum frá SSS um hvort gætt hefði verið að umræddri 23. gr. upplýsingalaga við framkvæmd starfsviðtala í umræddu máli. Í svari SSS til ráðuneytisins kom fram að þar sem SSS stóð í þeirri meiningu að starfsviðtöl við almenna starfsmenn SSS heyrðu ekki undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið haldið upp á þá punkta sem framkvæmdastjóri og formaður hafi ritað hjá sér þegar þeir höfðu tal af umsækjendum. Er því ljóst að 23. gr. upplýsinglaga var ekki fylgt við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar. Í gögnum málsins liggja því ekki fyrir nein skrifleg gögn um hvernig starfsviðtali við FK, eða aðra umsækjendur, var háttað eða hvaða spurningar voru lagðar fyrir umsækjendur. Að mati ráðuneytisins verður SSS að bera hallann af því að umrædd gögn liggja ekki fyrir.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar er því ekki til að dreifa neinum gögnum sem sýna að leitt hafi verið í ljós að þekking FK á menningarsamningnum og vaxtarsamningnum hafi verið takmörkuð en í FK staðhæfir að hann hafi hvorki verið spurður um samningana tvo né gefið færi á að tjá sig sérstaklega um þá.
Það sama á við um samdóma álit formanns og framkvæmdastjóra um hæfni FK í mannlegum samskiptum. Ekki liggja fyrir nein gögn eða rökstuðningur sem skýra hvað í framkomu FK í starfsviðtali gáfu tilefni til slíkrar ályktunar. Á það skal jafnframt bent í því sambandi að a.m.k. tvær af þremur umsögnum fyrrverandi yfirmanna og samstarfsmanna er FK lagði fram með umsókn sinni bera vitni um hið gagnstæða. Ekki verður séð að haft hafi verið samband við umsagnaraðila af hálfu SSS svo sem tilefni hefði mátt vera til ef talin var ástæða til að efast um hæfni hans í mannlegum samskiptum. Raunar verður ráðið af umsögn SSS um kæru FK að ekki hafi verið talið fært að leggja umsagnir meðmælenda hans til grundvallar þar sem tvær þeirra hefðu borið þess merki að vera ritaðar af sama aðila. Þó svo að fallast megi á með SSS að orðalag tveggja umsagnanna sem FK lagði fram sé svipað verður þó að telja að SSS hafi ekki verið heimilt að líta framhjá umsögnunum þegar af þeirri ástæðu heldur hefði borið að kanna þetta atriði nánar, sér í lagi þar sem FK var einn þeirra umsækjenda sem boðið var í starfsviðtal og hlýtur því að hafa talist átt góða möguleika á því að hljóta starfið.
Þá er vikið að því í umsögn SSS að hugmyndir FK um launakjör vegna starfsins væru langt yfir þeirri fjárhæð sem í boði væri. Að mati ráðuneytisins er það málefnalegt sjónarmið að hafna tilteknum umsækjanda ef hann sættir sig ekki við þau launakjör sem starfinu fylgja. Ekki verður hins vegar séð að gengið hafi verið úr skugga um þetta atriði, það er að segja hvort FK væri tilbúinn til þess að gegna starfi verkefnisstjóra með þeim launakjörum sem í boði væru, yrði honum boðið starfið. Þó svo að FK hafi þannig haft aðrar hugmyndir um launakjör getur það því ekki talist málefnalegt sjónarmið að hafna umsókn hans af þeim sökum án þess að kanna það til hlítar hvort hann væri tilbúinn til að gegna starfinu með þeim launakjörum sem í boði voru.
Meginreglan um skyldu stjórnvalda til að auglýsa lausar stöður til umsóknar byggist annars vegar á jafnræðissjónarmiðum um að veita beri öllum þeim sem áhuga kunna að hafa tækifæri til að sækja um opinbera stöðu. Með opinberri auglýsingu eru áhugasömum aðilum þannig almennt veittir jafnir möguleikar á að leggja inn umsókn, uppfylli þeir á annað borð þau almennu hæfisskilyrði sem gilda um stöðuna. Hins vegar býr að baki reglunni það sjónarmið að með slíku fyrirkomulagi sé betur tryggt en ella að kostur sé á sem flestum færum og hæfum umsækjendum þegar ráðið er í starf (sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4866/2006). Til þess að slíkt fyrirkomulag nái markmiði sínu verður að gera þá kröfu að þegar valið er úr umsækjendum sé það gert á málefnalegum forsendum eftir að allar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir og heildstæður samanburður umsókna hefur farið fram.
Að virtum þeim sjónarmiðum er hér hafa verið rakin er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki verði fullyrt að meðferð SSS á umsókn FK, og þar með undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar, hafi verið með þeim hætti að hún teljist málefnaleg og forsvaranleg og að lögmætar ástæður hafi ráðið því að umsækjandanum FK var hafnað. Ber þar sérstaklega að hafa í huga að engin skrifleg gögn eru til, svo sem skylt hefði verið að útbúa skv. 23. upplýsingalaga, sem styðja þær ályktanir sem SSS dró af frammistöðu FK í starfsviðtali né heldur á hvaða grunni þær ályktanir voru dregnar. Verður SSS að bera hallann af því að skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga hafi ekki verið gætt í málinu.
Í því ljósi er það niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun SSS um ráðningu í starf verkefnisstjóra sé ólögmæt enda getur stjórnvald sem veitir opinbert starf almennt ekki fullyrt að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn nema ákvörðun um ráðningu hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig að hún uppfylli skilyrði laga um undirbúning ákvörðunar. Með tilliti til þess er starfið hlaut verður hin kærða ákvörðun þó ekki felld úr gildi.
Úrskarðarorð
Ákvörðun Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum er tekin var þann 9. ágúst 2010 um ráðningu í starf verkefnisstjóra er ólögmæt.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson