Reykjavíkurborg: Ágreiningur um þátttöku í fjallgöngu með grunnskóla
Ár 2011, þann 30. maí, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11030371
A
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 12. september 2011, kærði A f.h. hönd dóttur sinnar, B, þá ákvörðun skólastjóra S, dags. 8. september 2010, að meina B að fara í fjallgöngu á vegum skólans þann 10. september 2010.
Af gögnum málsins verður ráðið að A geri þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði lýst ólögmæt. Ekki eru hafðar uppi sérstakar kröfur af hálfu Reykjavíkurborgar en af gögnum málsins verður ráðið að farið sé fram á að kröfum A verði hafnað.
Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Hin kærða ákvörðun var tilkynnt munnlega þann 8. september 2010 og var kæra borin fram með bréfi, dags. 12. september sama ár og því ljóst að hún var fram komin innan hins lögmælta kærufrests sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Í starfi 7. bekkjar S í Reykjavík er árviss liður að farið sé í 5-6 klst. gönguferð um Hengilssvæðið, og var slík ferð farin þann 10. september 2010. Alls tóku 47 af 53 nemendum 7. bekkjar skólans þátt í göngunni.
Þann 8. september 2010 hafði aðstoðarskólastjóri S samband við A og tilkynnti henni um það mat skólastjóra að dóttir hennar, B, hefði ekki líkamlega færni til að fara í umrædda göngu. Mun A ekki hafa verið sátt með þá niðurstöðu en úr varð að B fór ekki í gönguferðina.
Með bréfi dags., 12. september 2010, kærði A þá ákvörðun skólastjóra að B fengi ekki að fara í umrædda gönguferð til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Með bréfi, dags. 9. nóvember sama ár óskaði mennta- og menningarmálaráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna. Barst slík umsögn með bréfi, dags. 13. desember 2010.
Með bréfi, dags. 7. janúar 2011, gaf mennta- og menningarmálaráðuneytið A færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Reykjavíkurborgar um kæru hennar. Bárust slík andmæli með bréfi, dags. 22. janúar 2011.
Með bréfi, dags. 7. febrúar óskaði mennta- og menningarmálaráðuneytið umsagnar Reykjavíkurborgar vegna andmæla A. Barst slík umsögn með bréfi, dags. 1. mars 2011.
Með vísan til 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 framsendi mennta- og menningarmálaráðuneytið kæruna og öll gögn málsins til úrlausnar innaríkisráðuneytisins þann 24. mars 2011.
Með bréfi, dags. 1. apríl 2011, tilkynnti innanríkisráðuneytið aðilum málsins að því hefði borist málið til úrlausnar. Jafnframt var tilkynnt um að innanríkisráðuneytið liti svo á að mennta- og menningarmálið hefði þegar aflað allra nauðsynlegra gagna í málinu og það væri tækt til úrskurðar. Engu að síður taldi ráðuneytið rétt að gefa málsaðilum tækifæri til að koma þeim sjónarmiðum á framfæri við innanríkisráðuneytið sem þeir teldu nauðsynleg og var þeim veittur frestur til 15. apríl til þess. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 5. apríl 2011, tilkynnti Reykjavíkurborg um að ekki yrði komið á framfæri frekar sjónarmiðum. Ekki bárust svör frá A.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök A
Af hálfu A er greint frá því að dóttir hennar sé nemandi í 7. bekkjar S. Árlega sé farið í fjallgönguferð á Hengilssvæðinu. Það sé um 5-6 klst. ferð og mörgum þyki hún erfið. Tveimur dögum fyrir fyrirhugaða ferð árið 2010, eða þann 8. september, hafi hún fengið símtal þar sem henni var tjáð að dóttir hennar fengi ekki að fara í ferðina þar sem hún væri henni of erfið. Skólinn hafi ekki boðið upp á léttari gönguferð um Hengilssvæðið og ekki hafi verið reynt að finna önnur úrræði fyrir hana. Um sé að ræða stúlku sem eigi við væga þroskahömlun að stríða en hún sé samvinnuþýð og viljug til útivistar. Hún hafi ekki átt í hegðunarerfiðleikum. Hún hafi sætt miklu einelti alla sína skólagöngu og eigi enga skólafélaga. Þessi ákvörðun skólans og höfnun hafi valdið henni miklum erfiðleikum og hafi hún neitað að fara í skólann vegna hræðslu og ótta um að verða fyrir aðkasti skólafélaga vegna fjarveru hennar í umræddri ferð. Stúlkan hafi mjög brotna sjálfsmynd og skilaboð skólans um að hún væri ekki hæf í ferðina hafi ekki bætt hana. Vill A taka fram að dóttir hennar hafi gengið Esjuna nokkrum sinnum og farið í aðrar fjallgöngur.
Þá telur A að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þá hafi 1.-3. mgr. 2. gr., 1. mgr. 13. gr. og 1-2. mgr. 17. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 verið stórlega brotin gagnvart dóttur hennar. Einnig hafi verið brotið gegn 1. mgr. 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu í málinu. Þá kveði 1.-2. mgr. 2. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins á um að barni skuli ekki mismunað af nokkru tagi. Þá sé S opinber stofnun sem heyri undir stjórnsýslulög nr. 37/1993 og hafi 2. mgr. 11. gr. þeirra laga einnig verið brotin í málinu.
Þá vill A taka fram í tilefni af umsögn Reykjavíkurborgar um kæru hennar að tvívegis hafi verið talað við hana af fyrirsvarsmönnum S vegna umræddrar fjallgöngu. Í fyrra símtalinu við sérkennara skólans, þann 20. ágúst 2010, hafi A bent á að fyrir sjö árum hafi eldri dóttir hennar farið í téða fjallgöngu á vegum skólans og þá hafi A átt samskonar samtal við þáverandi umsjónarkennara eldri dótturinnar. Hafi skólinn þá farið fram á að eldri dóttirin færi ekki í fjallgönguna vegna lélegs úthalds. Þrátt fyrir þá ákvörðun skólans hafi viðkomandi stúlka farið í gönguna og lokið henni án þess að tefja gönguna eða verða til trafala. Eldri dóttirin hafi verið mjög ákveðin og ekki látið sig með það. B hafi ekki tök á að berjast fyrir sínum réttindum eins og systir hennar. A hafi tjáð sérkennaranum þetta í símtalinu þann 20. ágúst og jafnframt tjáð eindregna ósk B um að fara í ferðina. Þá hafi hún greint frá því að B væri búin að ganga á fjöll sem eldri systirin hefði ekki gert. A hefði einnig rætt um neikvæðu skilaboðin sem skólinn væri með þessu að senda stúlkunum. Hafi A talið eftir símtalið við sérkennarann að skilningur hefði orðið á mikilvægi þessi að B fengi að fara í ferðina.
Þann 27. ágúst hefði verið farin æfingaganga og B verið ánægð eftir þá göngu, þó hún hefði gleymt að fara í gönguskóm. Þann 6. september 2010 hefðu verið sendar leiðbeiningar til foreldra um fatnað fyrir umrædda ferð. Þar sem A hefði ekki heyrt meira frá skólanum hefði hún talið að B færi með og því keypt það sem stúlkuna vantaði til ferðarinnar. Um hádegisbil þann 8. september 2010, tæplega tveimur sólarhringum fyrir ferðina og 12 dögum eftir æfingargönguna, hefði astoðarskólastjóri hringt í A og tjáð með skýrum hætti að B færi ekki með í ferðina. A hefði verið mjög brugðið og spurt hvort stúlkunni yrði ekki boðin önnur ganga um svæðið eða hvort það yrði komið til móts við hana á annan hátt en verið tjáð að svo væri ekki en B ætti að mæta í skólann þennan dag. A hafi reynt að mótmæla en fljótt fundið að það hefði ekkert að segja. A hefði tjáð að hún teldi þetta óviðunandi ákvörðun og mjög neikvæð skilaboð til stúlkunnar.
Þá bendir A á að í bréfi Reykjavíkurborgar séu tíunduð greiningargögn frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins um þroskagreiningar B og vill A benda á að slíkar upplýsingar séu trúnaðarmál og falli undir Persónuvernd. A vill að tekið sé til athugunar hvort að S hafi rétt á að veita Reykjavíkurborg upplýsingar af þessu tagi. Telur A að nákvæmar greiningarniðurstöður hafi ekki rétt á sér í bréfi Reykjavíkurborgar og lýsi ákveðnum fordómum gagnvart stúlkunni. Í bréfi Reykjavíkurborgar séu greiningarniðurstöður afbakaðar og harmar A slíka meðferð.
Þá vill A taka fram að B hafi aldrei verið spurð álits. Hagsmunir hennar hafi aldrei verið hafðir að leiðarljósi þar sem aldrei hafi verið rætt við stúlkuna eða hlustað á A. Skólayfirvöldum S sé fullkunnug barrátta stúlkunnar við að halda félagstengslum innan skólans. Því miður hafi það verið hagsmunir skólans sem hafi verið hafðir að leiðarljósi við töku hinnar kærðu ákvörðunar þar sem skólinn hafi ekki treyst sér til að hafa stúlkuna með í umrædda ferð.
Þá telur A eðlilegt ef það var faglegt mat skólastjórnenda að B gæti ekki farið í umrædda gönguferð að bjóða henni aðra léttari göngu í staðinn eða bjóða A að taka þátt í ferðinni og taka fulla ábyrgð á stúlkunni.
Tekið skal fram að A hefur gert grein fyrir fleiri sjónarmiðum við meðferð málsins sem ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja hér með nákvæmum hætti en hefur yfirfarið þau vandlega við úrlausn málsins.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að gönguferð um Hengilssvæðið hafi verið fastur liður í starfi 7. bekkjar S undanfarin ár. Alltaf sé gengin sama leið og því sé reynsla og þekking starfsfólks skólans á svæðinu mikil. Gangan taki að jafnaði um 5-6 klst. og sé hækkun í landslagi mikil sem geri gönguna krefjandi. Í tilkynningu til foreldra og forráðamanna nemenda 7. bekkjar, dags. 6. september 2010, hafi komið fram að lagt yrði af stað í ferðina kl. 8:30 og heimkoma væri áætluð á milli 15:00 og 16:00.
Skólaárið 2010-2011 séu alls 53 nemendur í 7. bekk S. Af þeim hafi 47 nemendur farið í umrædda gönguferð. Fjórir nemendur hafi verið skráðir veikir eða í leyfi og tveir nemendur hafi verið í skólanum á meðan á gönguferðinni stóð. Í ferðina hafi auk nemenda, farið fimm kennarar; báðir íþróttakennarar skólans, aðstoðarskólastjóri, og tveir kennarar til viðbótar.
Þar sem gönguleiðin um Hengilssvæðið sé krefjandi sé árlega farið í æfingargöngu á vegum skólans. Tilgangur hennar sé að undirbúa nemendur fyrir gönguna. Í ár hafi æfingargangan verið farin föstudaginn 27. ágúst 2010, þar sem gengið hafi verið um Reynisvatnsheiði í átt að Paradísarlaut/dal. Gönguleiðin hafi ekki verið krefjandi og hækkun leiðarinnar lítil, auk þess sem ekki hafi verið gengið langt frá byggð. Eftir þessa ferð hafi það verið mat íþróttakennara við skólann að gönguferðin um Hengilssvæðið væri of krefjandi fyrir B. Hafi matið byggst á greiningargögnum og á faglegu mati íþróttakennara sem hafi farið í ferðina. Hafi það verið mat hans að úthald og hreyfifærni B væri ekki nægjanlega gott til að tryggja mætti öryggi hennar í ferðinni. Umræddur íþróttakennari þekki líkamlega færni stúlkunnar vel en hún hafi m.a. verið í reglulegri þjálfun hjá honum á vorönn skólans 2009-2010.
Þann 20. ágúst 2010 hafi sérkennari árgangsins haft samband við A. Tilefni samtalsins hafi verið að ræða við kvartanda um ýmis mál varðandi skólabyrjun B. Auk þess hafi gönguferðin um Hengilssvæðið verið rædd og hvort B gæti farið í ferðina á grundvelli líkamlegrar færni. Í samtalinu hafi kennarinn komið á framfæri áhyggjum af getu stúlkunnar til að fara í gönguferðina. A hafi lýst sig ósammála þessu mati. Sérkennarinn hafi ekki farið ítarlega yfir líkamlegt ástand stúlkunnar með A að svo stöddu enda tilgangur samtalsins að láta í ljós áhyggjur, skýra frá mati kennara og fá foreldrið til samstarfs til lausna. Skólayfirvöld hafi ekki haft áhyggjur af gönguferðinni um Reynisvatnsheiði þar sem gangan hafi ekki verið krefjandi og ekki farið langt frá byggð. Þann 8. september 2010 hafi aðstoðarskólastjóri haft samband við A. Tilefni þess samtals hafi verið að tilkynna A um að það væri mat skólastjóra að B hefði ekki líkamlega færni til að fara í gönguferðina þann 10. september. Hafi A brugðist illa við því samtali og slitið því fljótlega. Hafi A ekki haft frekari samskipti við skólann. Föstudaginn 10. september 2010 hafi B svo hvorki mætt í skólann né boðað forföll.
Þann 20. ágúst 2010 hafi sérkennari við S, svo sem áður segi, haft samband við A og lýst áhyggjum vegna væntanlegrar gönguferðar 7. bekkjar um Hengilssvæðið. Hafi því A mátt vera ljóst að skólayfirvöld S hafi haft áhyggjur af málinu. Hafi meðferð málsins þar með verið komin til fullrar vitundar A áður en ákvörðunin hafi verið tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Við undirbúning ákvörðunarinnar hafi verið litið til frammistöðu dóttur A í gönguferðinni um Reynisvatnsheiði þann 27. ágúst 2010, greiningargagna frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins og faglegs mats íþróttakennara.
Fallast megi á að skort hafi á að A hafi verið veittur formlegur andmælaréttur af því tilefni áður en ákvörðun hafi verið tekin. Hins vegar vilji Reykjavíkurborg benda á að mat íþróttakennara á frammistöðu B þann 27. ágúst 2010 hafi einungis staðfest fyrirliggjandi mat sérfræðinga hjá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins á hreyfifærni B og hafi þar af leiðandi ekki haft afgerandi áhrif á niðurstöðu skólastjóra. Afstaða A hafi einnig legið fyrir frá símtali sem sérkennari hafi átt við hana þann 20. ágúst 2010. Andmæli A skv. 13. gr. stjórnsýslulaga hefðu þar af leiðandi ekki breytt niðurstöðu málsins enda hafi A ekki sýnt fram á einhver þau sjónarmið sem hefðu haft áhrif á úrlausn þess. Ákvörðunin sem tekin hafi verið sé studd faglegum málefnalegum rökum og sýni að skólinn hafi fyrst og fremst haft hagsmuni B að leiðarljósi. Á hinn bógin harmi Reykjavíkurborg að betra samstarf og samráð hafi ekki verið viðhaft um ákvörðun skólastjóra og að boð um léttari úrræði hafi misfarist. Það að skort hafi á að A væri veittur andmælaréttur skv. 13. gr. stjórnsýslulaga geti því ekki að áliti Reykjavíkurborgar eitt og sér valdið ógildingu ákvörðunarinnar. Í athugasemdum með frumvarpi sem orðið hafi að lögum nr. 37/1993 komi fram að tilgangur andmælaréttar sé að veita málsaðila kost á að koma athugasemdum á framfæri, benda á misskilning eða ónákvæmni í gögnum og á heimildir sem séu betri grundvöllur til ákvörðunar í máli. Bendir Reykjavíkurborg á að ákvörðun skólastjóra um að B hefði ekki líkamlega færni til að fara í gönguferð um Hengilssvæðið hafi verið efnislega rétt þótt fallast megi á að standa hefði mátt betur að henni.
Þá hafi ákvörðun skólayfirvalda byggst á megininntaki grunnskólalaga um að tryggja almenna velferð og öryggi nemenda. Við meðferð málsins hafi verið viðhöfð almenn öryggisjónarmið, þar sem skólinn hafi ekki talið unnt að tryggja öryggi B í umræddri ferð. Á það skuli bent að skólastjóri hafi notið aðstoðar fagfólks við töku ákvörðunarinnar en skv. 5. mgr. 17. gr. grunnskólalaga skuli taka ákvörðun með hliðsjón af áliti sérfræðinga með hagsmuni barnsins að leiðarljósi, verði ágreiningur um fyrirkomulag skólavistunar. Í því tilviki sem hér um ræði hafi slíkt verið gert.
Reykjavíkurborg bendir á að enda þótt grunnskólar skuli vera án aðgreiningar og nemendur eigi rétt á að komið sé til móts við námsþarfir þeirra, án tillits til líkamlegs eða andlegs atgervis nemenda, sbr. 1. mgr. 17. gr. grunnskólalaga, sé ekki mögulegt að koma í veg fyrir aðgreiningu barna með sérþarfir á öðrum sviðum skólastarfs. Á sumum sviðum skólastarfs sé því nauðsynlegt að gerð verði krafa til líkamlegs atgervis svo tryggja megi öryggi nemenda, enda væri annað ábyrgðarlaust af hálfu skólayfirvalda. Reykjavíkurborg hafni því að skólastjóri hafi með ákvörðun sinni brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga enda hafi ákvörðun skólastjóra byggst á faglegu mati og öryggissjónarmiðum með hagsmuni B í fyrirrúmi.
Vegna samanburðar A við einstaka nemendur eða hópa bendir Reykjavíkurborg á að umrædd ákvörðun skólastjóra S hafi verið sértæk ákvörðun, tekin á faglegum forsendum, studd greiningargögnum með hagsmuni B að leiðarljósi. Ákvörðun skólastjóra hafi því ekki beinst að öðrum nemendum með fötlun eða skerta færni af neinum toga. Allur samanburður A hafi því að mati Reykjavíkurborgar enga þýðingu við úrlausn málsins.
Í tilefni af athugasemdum A um heimildir S til að veita Reykjavíkurborg aðgang að persónuupplýsingum um B vísar Reykjavíkurborg til þess að samkvæmt samþykkt borgarstjórnar frá 19. júní 2007 beri borgarlögmaður ábyrgð á fyrirsvari fyrir svið og stofnanir Reykjavíkurborgar í lögfræðilegum málefnum s.s. með ráðgjöf, álitsgerðum, málflutningi, umsögnum og annarri réttargæslu. Þar sem S sé á ábyrgð borgarinnar skv. 5. gr. laga um grunnskóla fari borgarlögmaður með fyrirsvar skólans. Að mati Reykjavíkurborgar felur framangreindur aðgangur að öllum gögnum málsins ekki í sér ólögmæta dreifingu á persónuupplýsingum þar sem sá aðili sem fer með fyrirsvar þurfi að hafa sama aðgang að gögnum og umbjóðandinn enda sé það forsenda lögfræðilegs fyrirsvars. Að auki bendir Reykjavíkurborg á að þegar vísað hafi verið til greiningargagna í bréfi til ráðuneytisins hafi einungis verið vísað í helstu niðurstöður. Hafi sú aðferð verið valin til að sýna ráðuneytinu fram á að greiningargögn hafi haft raunhæfa og málefnalega þýðingu við mat skólastjóra S á hæfni B til að fara í umrædda göngu um Hengilssvæðið.
Tekið skal fram að Reykjavíkurborg hefur gert grein fyrir fleiri sjónarmiðum við meðferð málsins sem ráðuneytið telur ekki ástæðu til að rekja hér með nákvæmum hætti en hefur yfirfarið þau vandlega við úrlausn málsins.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Um grunnskóla er fjallað í samnefndum lögum nr. 91/2008. Þar kemur m.a. fram í 4. gr. að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til sem og hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveði á um. Þá kemur fram í 1. mgr. 5. gr. laganna að rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Í 47. gr. laganna eru svo taldar með tæmandi hætti þær ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögunum og eru kæranlegar til menntamálaráðherra. Er ákvörðun sem sú sem hér er deilt um ekki þar á meðal.
Í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 kemur fram að innanríkisráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Telur ráðuneytið þannig ljóst að ákvarðanir er varða sveitarstjórnarmálefni verði almennt kærðar til ráðuneytisins nema á annan hátt sé kveðið í lögum. Af 5. gr. laga um grunnskóla verður ráðið að rekstur grunnskóla og grunnskólahalds teljist til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og að ákvarðanir sem teknar eru skv. lögum um grunnskóla lúti endurskoðun innanríkisráðuneytisins, falli þær ekki undir hina sértæku kæruheimild 47. gr. Hlýtur það m.a. stoð í athugasemdum við 47. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um grunnskóla, en þar kemur fram að rétt sé að árétta að um sértæka kæruheimild sé að ræða vegna þeirra ákvarðana sem taldar eru upp í ákvæðinu. Að því er varði aðrar ákvarðanir innan grunnskólans lúti þær almennu eftirliti félagsmálaráðuneytisins (nú innanríkisráðuneytisins) og eftir atvikum kæru til þess skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Með vísan til framangreinds telur innanríkisráðuneytið því að mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafi réttilega framsent því hina framkomnu kæru til úrlausnar.
2. Þá telur ráðuneytið rétt að víkja þegar að athugasemdum A við að S hafi látið Reykjavíkurborg í té upplýsingar frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins. Tekur ráðuneytið í því sambandi undir sjónarmið Reykjavíkurborgar um að þar sem borgarlögmaður fer með fyrirsvar fyrir stofnanir sveitarfélagsins í málum sem þessum sé vandséð hvernig hann geti sinnt því hlutverki án þess að hafa aðgang að öllum gögnum málsins, auk þess sem S starfar á ábyrgð og undir eftirliti Reykjavíkur. Að öðru leyti fellur úrlausn ágreiningsefna um miðlun persónuupplýsinga undir valdsvið Persónuverndar, sbr. 37. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000, og verður því ekki fjallað nánar um þennan hluta málsins hér.
A og Reykjavíkurborg hafa að sama skapi bæði vikið að 17. gr. laga um grunnskóla við reifun sjónarmiða sinna en ákvæðið fjallar um nemendur með sérþarfir. Af því tilefni vill ráðuneytið árétta að skv. 5. mgr. 17. gr. eru ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli ákvæðisins kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra, sbr. einnig 47. gr. laganna. Með framsendingu kærunnar til ráðuneytisins hefur mennta- og menningarmálaráðuneytið tekið þá afstöðu að sú ákvörðun sem um er deilt í máli þessu falli ekki undir 17. gr. laganna og er innanríkisráðuneytið sammála því mati. Af þeirri ástæðu verður hér ekki fjallað með beinum hætti um þær málsástæður aðila er snerta 17. gr. laga um grunnskóla enda er ekki á valdsviði innanríkisráðuneytisins að skera úr ágreiningi sem rís vegna framvæmdar ákvæðisins.
3. Í 1. mgr. 7. gr. laga um grunnskóla kemur fram að við grunnskóla skuli vera skólastjóri sem sé forstöðumaður grunnskóla, stjórni honum, veiti faglega forustu og beri ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn. Er víða í lögunum nánar vikið að hlutverki skólastjóra. Skólastjóri telst því forstöðumaður grunnskóla og hefur í krafti stöðu sinnar tilteknar stjórnunarheimildir og heimild til töku ákvarðana, eftir atvikum í samráði við skólanefnd sveitarfélags eða aðra aðila, um hvernig markmiðum laganna um grunnskóla verði náð eins og þeim er lýst í lögunum, sbr. t.d. 2. gr. þeirra er hljóðar svo:
Hlutverk grunnskóla, í samvinnu við heimilin, er að stuðla að alhliða þroska allra nemenda og þátttöku þeirra í lýðræðisþjóðfélagi sem er í sífelldri þróun. Starfshættir grunnskóla skulu mótast af umburðarlyndi og kærleika, kristinni arfleifð íslenskrar menningar, jafnrétti, lýðræðislegu samstarfi, ábyrgð, umhyggju, sáttfýsi og virðingu fyrir manngildi. Þá skal grunnskóli leitast við að haga störfum sínum í sem fyllstu samræmi við stöðu og þarfir nemenda og stuðla að alhliða þroska, velferð og menntun hvers og eins.
Þó svo að játa verði skólayfirvöld nokkurt svigrúm við töku ákvarðana varðandi skólahald og einstaka nemendur verða slíkar ákvarðanir eftir sem áður ávallt að vera í samræmi við lög og byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.
Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarkrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í 1. mgr. 11. gr. stjórnýslulaga nr. 37/1993 kemur svo fram að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta að samræmi og jafnræði í lagalegu tilliti. Í 2. mgr. 11. gr. segir svo að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni, eða öðrum sambærilegum ástæðum. Í 3. mgr. 24. gr. laga um grunnskóla er einnig að finna áréttingu jafnræðisreglu en þar segir að markmið náms og kennslu og starfshættir grunnskóla skuli vera þannig að komið sé í veg fyrir mismunun vegna uppruna, kyns, kynhneigðar, búsetu, stéttar, trúarbragða, heilsufars, fötlunar eða stöðu að öðru leyti. Við skýringu jafnræðisreglna verður hins vegar að hafa í huga að ekki telst alltaf vera um mismunun að ræða í lagalegu tilliti jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, grundvallist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Þannig leiða jafnræðisreglur ekki fortakslaust til þess að allir aðilar sitji ætíð við sama borð og njóti sömu réttinda heldur verður hvers konar mismunun ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.
Af 3. mgr. 24. laga um grunnskóla leiðir að haga skal markmiði náms og kennslu og starfsháttum grunnskóla þannig að komið sé í veg fyrir hvers kyns mismunun. Að mati ráðuneytisins er hins vegar líklegt, sérstaklega í fjölmennum skólum og með fjölbreytileika og mismunandi þarfir nemenda í huga, að upp kunni að koma tilvik þar sem tiltekinn þáttur í skólastarfi fellur ekki að þörfum eða aðstæðum tiltekins nemanda eða nemenda án þess að slíkt feli sjálfkrafa í sér mismunun eða brot á jafnræðisreglu. Í slíkum tilfellum ber hins vegar skólayfirvöldum að leitast við að gera þann nemanda sem um ræðir jafnsettan öðrum nemendum eftir því sem kostur er þannig að þær aðstæður sem fyrir hendi eru verði honum ekki þungbærari en nauðsyn krefur. Verður þar og að hafa í huga að í 4. mgr. 24. gr. laga um grunnskóla segir að í öllu skólastarfi skuli stuðla að heilbrigðum lífsháttum og taka mið af persónugerð, þroska, hæfileikum, getu og áhugasviðum hvers og eins.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar byggði skólastjóri S ákvörðun sína um að synja B um þátttöku í S á faglegu mati íþróttakennara og gögnum frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, auk frammistöðu B í æfingargöngu. Var það þannig mat skólastjóra að líkamleg færni B væri ekki sú sama og annarra barna í bekknum og að umrædd gönguferð yrði henni of erfið. Dregur ráðuneytið ekki í efa að við töku ákvörðunar sinnar hafi skólastjóri haft öryggi og hagsmuni B í huga. Telur ráðuneytið sig að sama skapi ekki hafa forsendur til þess að endurskoða efnislegt mat skólastjóra auk þess sem ekki verður í ljós leitt hvort það hafi verið rétt eður ei þar sem B fór ekki í gönguna.
3. Telur ráðuneytið rétt að víkja næst að því hvort undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið með réttum hætti og taka sérstaklega til skoðunar í því sambandi hvort gætt hafi verið að 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Í málinu liggur fyrir að þann 20. ágúst 2010 hafði sérkennari við 7. bekk í S samband við A símleiðis og lýsti sérkennarinn í því samtali m.a. áhyggjum sínum af því hvort líkamleg færni B til þess að fara í gönguferðina væri næg. Mun A hafa lýst sjónarmiðum sínum til málsins og jafnframt gert grein fyrir því að það væri eindregin ósk stúlkunnar að fara í ferðina. Hefur A tekið fram að hún hafi talið í lok þess samtals að skilningur ríkti um mikilvægi þess að B fengi að fara með í ferðina. Í málinu liggur jafnframt fyrir að þann 27. ágúst 2010 var farin æfingarganga á vegum skólans og var það mat skólayfirvalda að frammistaða B í henni benti til þess að hún væri ekki fær um að fara í gönguferðina um Hengilssvæðið. Þann 6. september var svo af hálfu S send út tilkynning til foreldra og forráðamanna nemenda 7. bekkjar, þ. á. m. til A, þar sem gerð var grein fyrir tilhögun gönguferðarinnar um Hengilssvæðið og hvaða búnað nemendur þyrftu að hafa með sér. Þann 8. september tilkynnti aðstoðarskólastjóri S svo A um það símleiðis að það væri mat skólastjóra að B hefði ekki yfir nægri líkamlegri færni að búa til að geta farið í ferðina.
Að mati ráðuneytisins má fallast á það með Reykjavíkurborg að eftir símtalið við sérkennara 7. bekkjar, þann 20. ágúst 2010, hafi A mátt vera kunnugt um það að skólayfirvöld hefðu áhyggjur af því hvort líkamleg færni B til að fara í umrædda gönguferð væri næg. Þegar litið er til þess að ekki var haft frekara samband við A vegna málsins fyrr en þann 8. september 2010 telur ráðuneytið hins vegar að A hafi mátt ætla að málinu hefði verið ráðið til lykta með þeim hætti að B fengi að fara með. Ber þar að hafa í huga að ekki var haft samband við A í kjölfar æfingargöngunnar þann 27. ágúst og ekki síður að kynningarbréf skólans, dags. 6. september 2010, vegna göngunnar, var sent til A jafnt sem annarra foreldra og forráðamanna barna sem fyrirhugað var að tækju þátt í göngunni.
Að mati ráðuneytisins er því ekki hægt að fallast á að A hafi verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Þá er heldur ekkert í málinu fram komið sem bendir til þess að skólayfirvöld hafi leitað eftir afstöðu B, en að mati ráðuneytisins er ekki útilokað, þrátt fyrir ungan aldur hennar, að hún hefði getað skipt máli við úrlausn málsins.
Ráðuneytið getur fallist á það með Reykjavíkurborg að jafnvel þó svo að A hefði verið veittur formlegur andmælaréttur áður en hin kærða ákvörðun var tekin þá séu litlar líkur á það hefði breytt niðurstöðu málsins auk þess sem sem fallast má á að afstaða A hafi legið fyrir eftir símtal við sérkennara þann 20. ágúst 2010. Ráðuneytið vill hins vegar benda á í því sambandi að um var að ræða íþyngjandi ákvörðun sem beindist að stúlku á barnsaldri sem af gögnum málsins verður auk þess ráðið að glími við erfiða félagslega stöðu meðal skólasystkina sinna. Telur ráðuneytið mikilvægt, með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, að við slíkar kringumstæðar sé haft formlegt samráð við foreldra og forráðamenn barns svo fljótt sem unnt er og eftir því sem fært þykir með það að augnamiði að draga úr neikvæðum áhrifum ákvörðunar. Telur ráðuneytið þannig að það hefði getað haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ef kallað hefði verið með formlegri hætti eftir sjónarmiðum A í málinu eða á annan hátt svo sem með fundarhöldum, eða haft við hana ríkara samráð áður en ákvörðunin var tekin. Jafnvel þó svo að mat skólastjóra um að B byggi ekki yfir nægilegri líkamlegri færni til að taka þátt í gönguferðinni hefði efnislega verið óbreytt að höfðu slíku samráði hefði það engu að síður getað leitt til þess að önnur úrræði hefðu verið tekin til skoðunar í málinu sem dregið hefðu getað úr neikvæðum áhrifum ákvörðunarinnar á B.
Þar sem þessa var ekki gætt er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið tekið nægilegt tillit til 12. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga við töku hinnar kærðu ákvörðunar og óhjákvæmilegt sé að telja hana ólögmæta af þeim sökum. Þar sem hann hin kærða ákvörðun hefur þegar komið til framkvæmd og haft þau réttaráhrif sem henni var ætlað telur ráðuneytið hins vegar ekki ástæðu til að fella hana úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun skólastjóra S frá 8. september 2010 um að synja B um að taka þátt í gönguferð um Hengilssvæðið á vegum skólans þann 10. september 2010, er ólögmæt.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson