Flóahreppur og Árborg: Ágreiningur um samning um sölu vatns. Mál nr. 41/2010
Ár 2011, 30. júní er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 41/2010 (IRR 10121650)
Ólafur Sigurjónsson
gegn
Flóahreppi og Sveitarfélaginu Árborg
I. Kröfur, aðild, og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 20. maí 2010 kærði Ólafur Sigurjónsson, til heimilis að Forsæti III, Flóahreppi, 801 Selfossi (hér eftir nefndur ÓS), samning um öflun og sölu vatns milli Flóahrepps og Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 26. apríl 2010.
Gerð er sú krafa að sveitarstjórn Flóahrepps verði lýst vanhæf í málinu, að samningurinn verði lýstur ómerktur og til vara að tenging í nánar tilteknum ákvæðum samningsins við eldra samkomulag á milli Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 verði úrskurðuð ólögmæt.
Af hálfu Flóahrepps er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá ráðuneytinu en til vara að kröfum kæranda verði synjað.
Samningurinn er kærður á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Ekki er ágreiningur um aðild.
Ráðuneytinu ber að eigin frumkvæði að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Eins og áður segir er framkomin kæra sett fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 þar sem segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunni að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Ekki er í sveitarstjórnarlögum kveðið á um sérstakan kærufrest en ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Hinn kærði samningur var gerður þann 26. apríl 2010 og barst ráðuneytinu kæran með bréfi dags. 20. maí 2010. Er því ljóst að kæran kom fram innan tilskilins kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti:
2.1 Málsmeðferð ráðuneytisins
Þann 26. apríl 2010 gerðu Flóahreppur, Árborg og Landsvirkjun með sér samning um öflun og sölu vatns en nánar verður vikið að efni samningins síðar.
Með stjórnsýslukæru, dags. 20. maí 2010, kærði ÓS umræddan samning til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins (nú innanríkisráðuneyti) og gerir kröfu um að samningurinn verði ómerktur en til vara að tenging nánar tiltekinna ákvæða hans við eldra samkomulag á milli Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 verði úrskurðuð ólögmæt.
Með bréfi, dags. 26. maí 2010, fór ráðuneytið fram á það við Flóahrepp að sveitarfélagið veitti umsögn sína um kæruna. Barst ráðuneytinu slík umsögn með bréfi, dags. 29. júní 2010.
Með bréfi dags. 30. júní 2010 gaf ráðuneytið ÓS færi á því að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Flóahrepps. Þar sem ráðuneytinu bárust ekki svör innan tilskilins tímafrests ítrekaði ráðuneytið með bréfi til ÓS, dags. 3. ágúst 2010, möguleika hans til að gæta andmælaréttar. Var jafnframt tilkynnt að frestur til að koma að athugsemdum væri til 17. ágúst en að þeim tíma liðnum mætti búast við því að málið yrði tekið til afgreiðslu á grundvelli fyrirliggjandi gagna ef ráðuneytinu hefði ekki borist beiðni um frekari frest. Kaus ÓS að nýta sér ekki rétt sinn til að gæta andmælaréttar.
Með bréfi dags. 30. ágúst 2010 gaf ráðuneytið Sveitarfélaginu Árborg færi á að koma á framfæri athugasemdum vegna kærunnar. Kaus sveitarfélagið að nýta sér ekki þann rétt sinn.
Ráðuneytið taldi að lokum rétt að óska sérstaklega eftir sjónarmiðum Flóahrepps með tilliti til hæfis sveitarstjórnamanna. Var slíkt gert með bréfi, dags. 8. mars 2011, og bárust ráðuneytinu sjónarmið sveitarfélagsins með bréfi, dags. 14. mars 2011.
2.2 Forsaga og tengd mál
Þann 19. júlí 2007 undirritaði sveitarstjóri Flóahrepps, með fyrirvara um staðfestingu sveitarstjórnar, ,,Samkomulag Landsvirkjunar og sveitarstjórnar Flóahrepps um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins.“ Verður nánar vikið að efni samkomulagsins í eftirfarandi umfjöllun.
Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps þann 14. nóvember 2007 voru svo lagðar fram tvær tillögur að aðalskipulagi fyrrum Villingaholtshrepps. Annars vegar tillaga A, sem gerði ráð fyrir Urriðafossvirkjun, og hins vegar tillaga B, sem ekki gerði ráð fyrir virkjuninni. Báðar tillögurnar höfðu áður verið kynntar á opnum fundi í Þjórsárveri þann 25. júní 2007. Á fundinum var jafnframt bókað að farið hefði verið yfir samkomulagið við Landsvirkjun frá 19. júlí 2007, áherslur sveitarstjórnar og þær mótvægisaðgerðir sem samkomulagið kvað á um o.fl. Á umræddum fundi sveitarstjórnar var svo samþykkt samhljóða að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi fyrir fyrrum Villingaholtshrepp en svo sem áður segir gerði sú tillaga ráð fyrir virkjun Urriðafoss. Var tekið fram að samþykkt um auglýsingu tillögunnar fæli ekki í sér ákvörðun um framkvæmdaleyfi vegna virkjunarinnar. Á sama fundi var svo að lokum samþykkt áðurnefnt samkomulag sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007.
Í samkomulaginu frá 19. júlí 2007 um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins er í fyrstu gerð allítarleg grein fyrir aðdraganda þess og tilurð. Í 1.-2. gr. eru svo ákvæði um mótvægisaðgerðir sem grípa þarf til vegna áhrifa Urriðafossvirkjunar á ferðaþjónustu á svæðinu. Í 3. gr. er fjallað um afléttingu vatnsverndar í hluta sveitarfélagsins en ákvæðið hljóðar svo:
Aðilar eru sammála um æskilegt sé að aflétta núverandi vatnsvernd á efsta hluta sveitarfélagsins vegna hugsanlegra áhrifa Heiðarlóns á grunnvatn í sveitarfélaginu, sbr. lið E2 hér að ofan. Í því skyni mun Landsvirkjun kosta lögn nýrrar aðveitu vatnsveitu sveitarfélagsins, tryggja nægilega miðlun vatnsins með tilliti til dreifingar um allt sveitarfélagið, og byggingu miðlunartanks ef með þarf. Stefnt er að því lögnin komi frá austurmörkum sveitarfélagsins Árborgar. Stofnkostnaðarhlutdeild við gerð sameiginlegrar aðveitu með sveitarfélaginu Árborg að mörkum Flóahrepps verður á hendi Landsvirkjunar. Skal framkvæmdinni vera lokið eigi síðar en árið 2009. Mun sveitarstjórn að verkinu loknu annast nauðsynlegar skipulagsbreytingar til afléttingar vatnsverndar vegna Heiðarlóns.
Í 4. gr. er ákvæði þess efnis að Landsvirkjun muni beita sér fyrir að kosta endurbætur á GSM símkerfinu í Flóanum með uppsetningu nýs sendis og styrkingu núverandi senda ef með þarf þannig að gott farsímasamband verði í sveitarfélaginu. Í 5. gr. er svo að finna ákvæði um framlag fjármuna af hendi Landsvirkjunar til ákveðinna verkefna. Þar segir:
Til að styðja við það að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu mun Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu, kr. 40 milljónir, til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn Flóahrepps sér um ráðstöfun þessara fjármuna og gerir Landsvirkjun grein fyrir þeim.
Ákvæði 6. gr. samkomulagsins, sem síðar var breytt svo sem komið verður að, hljóðaði svo:
Landsvirkjun mun bera allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæði Urriðafossvirkjunar ásamt tilheyrandi greinargerðum vegna skipulagsvinnu og framkvæmdaleyfis. Landsvirkjun greiðir þann kostnað beint til ráðgjafa þeirra er annast það verkefni í samráði við sveitarstjórn.
Aðilum er ljóst að umsvif og álag á sveitarstjórn mun fyrirsjáanlega aukast vegna vinnu við fyrirliggjandi skipulagsbreytingu. Samkomulag er um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar.
Í 1. mgr. 7. gr. samkomulagsins segir svo að mótvægisaðgerðir er varða áhrif vegna byggingar og reksturs Urriðafossvirkjunar verði ekki framkvæmdar af hálfu Landsvirkjunar nema til virkjunarinnar komi. Í 2. mgr. 7. gr. kemur svo nánar fram að samkomulagið taki gildi við staðfestingu aðalskipulags, skv. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, í samræmi við fyrirliggjandi skipulagstillögu. Verði ekki af staðfestingu falli niður allar skyldur aðila skv. samkomulaginu og séu aðilar þá óbundnir af ákvæðum þess.
Með kæru, dags. 11. mars. 2008, kærði Ölhóll ehf. umrætt samkomulag milli sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar til samgönguráðuneytisins. Krafðist félagið þess aðallega að samkomulagið yrðu ógilt. Til vara að það yrði lýst ólögmætt.
Með úrskurði sínum frá 20. ágúst 2008 komst samgönguráðuneytið að þeirri niðurstöðu að samkomulagið bryti ekki í bága við lög og hafnaði öllum kröfum kæranda. Ölhóll ehf. kvartaði þann 1. september 2008 yfir úrskurði samönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis og lauk umboðsmaður athugun sinni með áliti þann 24. mars 2009 (mál nr. 5434/2008). Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að ráðuneytinu hefði við efnislega úrlausn á stjórnsýslukæru Ölhóls ehf. borið að taka afstöðu til þess hvort og þá hvernig 6. gr. samkomulagsins frá 19. júlí 2007 hefði samrýmst efnisreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað við gerð skipulagsáætlana. Þá var það niðurstaða umboðsmanns að samgönguráðuneytið hefði ekki að öllu leyti gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við athugun sína á hæfi sveitarstjórnarmanna og þá einkum í tengslum við 5. gr. samkomulagsins. Að lokum komst umboðsmaður jafnframt að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð ráðuneytisins hefði ekki að öllu leyti verið í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða.
Í ljósi álits umboðsmanns Alþingis endurupptók samgönguráðuneytið fyrri úrskurð í heild sinni og kvað upp nýjan úrskurð í málinu þann 31. ágúst 2009 (stjórnsýslumál nr. 25/2009). Í þeim úrskurði komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að 6. gr. samkomulagsins væri ólögmæt, með vísan til þess að greinin væri í ósamræmi við 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem fjallar um greiðslu kostnaðar vegna aðalskipulags. Taldi ráðuneytið þannig að ekki væri að finna í ákvæðinu heimild til þess að gerð aðalskipulags væri fjármögnuð á annan hátt en með fjármunum sveitarfélagsins eða með framlagi úr Skipulagssjóði en nánar er fjallað um sjóðinn í 35. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Taldi ráðuneytið að önnur ákvæði samkomulagsins, þ.m.t. 5. gr. þess, væru í samræmi við lög.
Í kjölfar úrskurðar samönguráðuneytisins frá 31. ágúst 2009 komu Landsvirkjun og Flóahreppur sér saman þann 29. september 2009 um gerð viðauka við samkomulagið frá 19. júlí 2007. Í 2. gr. viðaukans segir:
Með viðauka þessum koma aðilar sér saman um að ákvæði 6. gr. í samkomulagi aðila frá 19. júlí 2007 skuli falla í brott heild sinni og að í stað þess komi ný 6. gr. svohljóðandi:
,,Sveitarstjórn Flóahrepps er heimilt að krefja Landsvirkjun sem framkvæmdaraðila um kostnað vegna framkvæmda í samræmi við 7. mgr. 6. gr. og 53. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Landsvirkjun kostar eigin tillögur til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á því, sbr. 1. mgr. 23. gr. skipulagslaga nr. 73/1997.“
Að öðru leyti skulu ákvæði samkomulags aðila frá 19. júlí 2007 standa óbreytt.
Í 3. gr. viðaukans segir svo ennfremur:
Greiðslur sem Landsvirkjun hefur þegar innt af hendi til Flóahrepps vegna skipulagsvinnu á grundvelli 6. gr. samkomulags aðila eru í heild endurgreiddar Landsvirkjun við undirritun viðauka þessa.
Loks var í 5. gr. viðaukans tekið fram að hann væri gerður með fyrirvara um réttmæti úrskurðar samgönguráðuneytisins frá 31. ágúst 2009 í máli nr. 25/2009. Jafnframt kemur þar fram að verði úrskurður samönguráðuneytisins ógiltur eða honum breytt með þeim hætti að varði efni viðaukans teljist hann niður fallinn. Falli viðaukinn úr gildi skuli ákvæði 6. gr. samkomulags aðila frá 19. júlí 2007 standa óbreytt og víkja til hliðar 2. gr. viðaukans. Þann 20. október 2009 endurgreiddi Flóahreppur í samræmi við 3. gr. viðaukans Landsvirkjun þær greiðslur sem Landsvirkjun hafði þegar innt af hendi til sveitarfélagsins vegna kostnaðar við skipulagsvinnuna, alls kr. 6.552.662.
Á fundi sínum þann 14. nóvember 2007 samþykkti sveitarstjórn, svo sem fyrr greinir, að auglýsa tillögu A að aðalskipulagi fyrir fyrrum Villingaholtshrepp en sú tillaga gerði ráð fyrir Urriðafossvirkjun. Þann 19. mars 2008 samþykkti sveitarstjórn svo tillögu að aðalskipulagi Flóahrepps 2006-2018 í fyrrum Villingaholtshreppi til auglýsingar skv. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þann 22. apríl 2008 afgreiddi Skipulagsstofnun tillöguna með bréfi til sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulags- og byggingarlaga, og gerði ekki athugasemd við að tillagan yrði auglýst skv. 18. gr. laganna að gerðum tilteknum breytingum. Aðalskipulagstillagan var svo í auglýsingu frá 19. júní 2008 til 31. júlí 2008. Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps þann 4. desember 2008 var tillagan að lokum samþykkt og í framhaldinu send Skipulagsstofnun til afgreiðslu.
Skipulagsstofnun sendi aðalskipulagið til staðfestingar umhverfisráðherra þann 4. mars 2009. Skipulagsstofnun taldi að tillagan uppfyllti form- og efniskröfur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 en benti á að umboðsmaður Alþingis væri að fjalla um úrskurð samgönguráðuneytisins varðandi samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar, m.a. með tilliti til hæfis sveitarstjórnarmanna og þar af leiðandi um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnar við meðferð tillögunnar. Taldi stofnunin æskilegt að niðurstaða umboðsmanns í málinu lægi fyrir áður en aðalskipulagið yrði staðfest skv. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Þann 29. janúar 2010 ákvað umhverfisráðherra að synja staðfestingar þeim hluta aðalskipulags Flóahrepps er varðaði Urriðafossvirkjun. Í afgreiðslu umhverfisráðherra er m.a. tekið fram að um það leyti sem tillagan hafi borist umhverfisráðuneytinu hafi verið fyrirsjáanlegt að lögmæti 6. gr. samkomulags Flóahrepps og Landvirkjunar kæmi til úrlausnar samönguráðuneytisins. Hafi umhverfisráðuneytið ákveðið að bíða þeirrar úrlausnar til að geta kannað málið betur með tilliti til þeirra forsendna sem þar yrði greint frá.
Síðar segir svo í afgreiðslu umhverfisráðherra:
Í 3. tl. 1. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga er nánar svo fyrir mælt að þar sem sveitarstjórnir annist reglulega gerð aðalskipulags og endurskoðun þess án sérstaks samnings skuli helmingur innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu yfirfærður árlega til sveitarsjóðs úr Skipulagssjóði. Í 4. tl. sömu málsgreinar er svo rakið að sveitarfélag sem ekki fær yfirfærðan helming innheimtra skipulagsgjalda í sveitarfélaginu, geti fengið greiddan allt að helmingi kostnaðar við gerð eða endurskoðun aðalskipulags úr Skipulagssjóði. Þar sem sérstakar aðstæður ríki, t.d. ef þörf er á óvenju umgangsmikilli skipulagsvinnu í fámennu sveitarfélagi, sé unnt að semja um hærri kostnaðarþátttöku úr Skipulagssjóði. Samkvæmt nefndum lagagreinum hefur löggjafinn þannig tekið til þess afstöðu hvaða reglur og sjónarmið skuli leggja til grundvallar varðandi greiðslu kostnaðar vegna aðalskipulags. Þegar ofangreind ákvæði eru virt í samhengi má ljóst vera að sérstakir samningar um greiðslu skipulagsskostnaðar eru fyrst og fremst ætlaðir vegna tilvika þar sem þörf telst á sérstaklega umfangsmikilli skipulagsgerð innan fámennra sveitarfélaga. Þá kemur það skýrt fram að umrædd samningsheimild er bundin við sveitarstjórn annars vegar og Skipulagssjóð hins vegar. Samkvæmt þeim ákvæðum er þannig ekki gert ráð fyrir öðru en kostnaður vegna aðalskipulags sé greiddur úr sveitarsjóði eða Skipulagssjóði. Þessi lagaafmörkun leiðir og að mati ráðuneytisins til þess að ekki er heimild til handa sveitarstjórn að semja við aðra aðila eða stofnanir en Skipulagssjóð um greiðslu kostnaðar vegna aðalskipulags.
Var niðurstaða umhverfisráðherra sú að gerð og samþykkt aðalskipulags Flóahrepps 2006-2018 hefði grundvallast á forsendum sem væru ólögmætar, þ.e. andstæðar fyrirmælum 34. gr. skipulags- og byggingarlaga svo og réttaröryggisjónarmiðum þeim sem byggju að baki lögunum, og líta bæri til í þessu samhengi, sbr. 1. gr. laganna. Þar með þætti gerð og samþykkt aðalskipulagsins einnig hafa verið ósamrýmanleg lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Synjaði umhverfisráðherra því þeim hluta aðalskipulagstillögunar staðfestingar sem varðaði Urriðafossvirkjun.
Flóahreppur undi ekki þessari niðurstöðu í málinu og höfðaði dómsmál til ógildingar ákvörðunar umhverfisráðherra frá 29. janúar 2010. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 17. september 2010 (mál nr. E-3297/2010) var fallist á kröfur Flóahrepps og ákvörðun umhverfisráðherra ógilt. Í forsendum og niðurstöðum héraðsdóms eru m.a. rakin ákvæði 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað vegna skipulagsgerðar. Í dómnum segir svo:
Í lögunum er hins vegar hvergi lagt bann við því, að framkvæmdaaðili greiði kostnað vegna vinnu við aðal- eða deiliskipulag. Samkvæmt 5. tl. 34. gr. greiðist kostnaður við gerð deiliskipulags úr sveitarsjóði, með þeirri undantekningu, sem greinir í 1. mgr. 23. gr. laganna, þar sem landeiganda, eða framkvæmdaraðila, er heimilað að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á því á sinn kostnað. Felur ákvæðið fyrst og síðast í sér skýlausan rétt framkvæmdaraðila til að koma með tillögu að deiliskipulagi eða breytingu á því, gegn því að hann greiði þann kostnað, sem því fylgir. Hins vegar verður ekki af því lagaákvæði leidd sú niðurstaða, að framkvæmdaraðili geti í engum öðrum tilvikum tekið þátt í kostnaði við gerð skipulags, svo fremi sem slík greiðsluþátttaka brýtur ekki gegn markmiðum laganna samkvæmt 1. gr. þeirra, m.a. þannig að réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála verði ekki tryggt. Það liggur fyrir, að ákvæði 6. gr. samkomulags [Flóahrepps] og Landsvirkjunar, sem hafði reyndar verið fellt úr gildi, þegar ráðherra tók ákvörðun sína, laut einungis að kostnaði, sem falla myndi til vegna aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar. Verður ekki fallizt á, að slík greiðsluþátttaka ógni réttaröryggi í meðferð skipulagsmála sveitarfélagsins eða stríði gegn öðrum markmiðum laganna.
Þegar af framangreindum sökum þykir ákvörðun ráðherra um að staðfesta ekki aðalskipulag [Flóahrepps] hvað varðar Urriðafossvirkjun, ekki eiga stoð í byggingar- og skipulagslögum og ber að ógilda hana, eins og krafizt er.
Umhverfisráðherra áfrýjaði framangreindri niðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur til Hæstaréttar Íslands, sem kvað upp dóm sinn í málinu þann 10. febrúar 2011 (mál nr. 579/2010). Í dómi sínum komst rétturinn annars vegar að þeirri niðurstöðu að umhverfisráðherra hefði verið óheimilt að synja um staðfestingu aðalskipulagsins að hluta eins og gert var. Hins vegar er tekið fram:
Við úrlausn málsins verður litið til þess að undirbúningur að Urriðafossvirkjun hefur staðið yfir um langt árabil og hafa sveitarstjórnir fyrrum Villingaholtshrepps, [Flóahrepps] og annarra sveitarfélaga, er land eiga að áhrifasvæði virkjunarinnar, átt þar hlut að máli. Þannig úrskurðaði umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum virkjunarinnar 27. apríl 2004. Gert er ráð fyrir virkjuninni í staðfestu aðalskipulagi annarra sveitarfélaga sem eiga í hlut, en það eru aðalskipulag Ásahrepps, staðfest 4. júlí 2003, fyrrum Holta- og Landsveitar, staðfest 4. júlí 2003 og Skeiða- og Gnúpverjahrepps, staðfest 6. apríl 2006. [Flóahreppi] bar samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laganna við gerð aðalskipulags síns að gæta samræmis við skipulagsáætlanir aðliggjandi sveitarfélaga. Í umræddu ákvæði er aðeins kveðið á um endurgreiðslu á viðbótarkostnaði sveitarfélagsins vegna virkjunarinnar verið gerð aðalskipulags og til þess er að líta að umræddur viðbótarkostnaður, samtals 6.552.662. krónur, hlýtur í þessu samhengi að teljast óverulegur. Þegar litið er til alls þessa er hafið yfir vafa að umrætt ákvæði hefur ekki haft áhrif á hvort gert yrði ráð fyrir virkjuninni í aðalskipulagi [Flóahrepps] fyrir fyrrum Villingaholtshrepp.
Að þessum atriðum gættum en að öðru leyti með vísan til forsendna var dómur héraðsdóms staðfestur.
Þann 18. febrúar 2011 staðfesti umhverfisráðherra svo aðalskipulag Flóahrepps 2006-2018 í fyrrum Villingaholtshreppi og birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda þann 4. mars 2011.
2.3 Samningur um öflun og sölu vatns frá 26. apríl 2010
Þá þykir rétt að mati ráðuneytisins samhengisins vegna að gera næst grein fyrir efni hins kærða samnings.
Þegar í upphafi samningsins kemur fram að um sé að ræða samning um öflun og sölu vatns frá vatnsveitu Árborgar til vatnsveitu Flóahrepps. Jafnframt er tekið fram að aðilar samningsins séu Sveitarfélagið Árborg, Flóahreppur og Landsvirkjun. Í 1. gr. og 2. gr. eru svo nánari ákvæði um skilgreiningar, gildistíma, uppsögn og framlengingu samningsins.
Í 3. gr. samningsins er fjallað um vatnsöflun og endurbætur á aðveitukerfi. Í ákvæðinu er nánar fjallað um framlag Flóahrepps til endurbóta á vatnsbólum og aðveitu Árborgar, samstarf um framkvæmdir og tengingu við vatnsveitu Flóahrepps og rekstur vatnslinda þar. Ákvæði 3. gr. hljóðar svo í heild sinni:
3.1 Framlag Flóahrepps til endurbóta á vatnsbólum og aðveitu Árborgar
Sveitarfélagið Árborg mun á gildistíma samningsins útvega og selja Flóahreppi neysluvatn allt að 20 lítra á sekúndu. Til að gera Árborg kleift að afla þess vatnsmagns sem þörf er á til að efna samning þennan greiða Landsvirkjun og Flóahreppur samtals kr. 16.000.000 til Árborgar, sem mun verja fjármununum til rannsókna og öflunar vatns samkvæmt samningi þessum. Greiðsla Flóahrepps á tengigjaldi telst til inneignar Flóahrepps samkvæmt gr. 6.3. með sama hætti og kostnaður vegna framkvæmdarinnar. Helmingur greiðslunnar kr. 8.000.000 greiðist af Flóahreppi þann 1. júní 2010 og eftirstöðvar kr. 8.000.000 greiðast af Landsvirkjun við lok framkvæmda.
3.2 Samstarf um framkvæmdir
Lýsing á helstu framkvæmdum sem aðilar eru sammála um að ráðast þarf í til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að mörkum sveitarfélagsins og Flóahrepps, tíma- og kostnaðaráætlun fylgir með þessum samningi sem sérstakt fylgiskjal. Landsvirkjun greiðir kostnað við þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í fylgiskjalinu, skv. þeim hönnunarforsendum sem samþykktar verða. Allt annað en þar kemur fram ber hvor aðili kostnað af sérstaklega. Óheimilt er að hefja framkvæmdir eða breytingar á verki án skriflegs samþykkir aðila.
Aðilarnir eru sammála um að hafa sameiginlega yfirstjórn með fyrirhuguðum framkvæmdum innan Sveitarfélagsins Árborgar. Sérstakur stýrihópur skipaður tveimur fulltrúum frá Árborg, einum fulltrúa frá Landsvirkjun og einum fulltrúa frá Flóahreppi mun hafa yfirumsjón með verkefninu. Hönnunarforsendur þeira framkvæmda sem ráðist verður í verða lagðar fram til samþykktar hjá Sveitarfélaginu Árborg. Ákvörðun um efnisval og tilhögun útboða og eftirlits skal vera í höndum stýrihóps.
Gert er ráð fyrir að framkvæmdatími verði á árunum 2010 og 2011. Þar sem Landsvirkjun mun kosta hlut Flóahrepps í aðveituframkvæmdum mun Landsvirkjun afhenda Flóahreppi andvirði framkvæmdar sem inneign hjá Vatnsveitu Árborgar þegar skilyrði í samkomulagi sveitarstjórnar Flóahrepps og Landsvirkjunar dags. 19. júlí 2007 hafa verið uppfyllt. Sjá 6. grein samkomulagsins.
3.3. Tenging við vatnsveitu Flóahrepps og rekstur vatnslinda þar.
Landsvirkjun kostar framkvæmdir við tengingu vatnsveitu Flóahrepps á mörkum sveitarfélaganna í samráði við umsjónarmann vatnsveitna sveitarfélaganna. Til að viðhalda möguleikum á vatnsöflun á því svæði sem dreifikerfi vatnsveitna Árborgar og Flóahrepps taka til mun Flóahreppur viðhalda vatnsvernd á svonefndri Samúelslind í Þingdal og halda áfram rekstri dælustöðvar þar í náinni framtíð.
Í 4. gr. samningsins er fjallað um nauðsynleg framkvæmdaleyfi og land. Greinin hljóðar svo:
Að því marki sem þörf er á vegna þeirra framkvæmda sem þarf að ráðast í til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að sveitarfélagamörkum skuldbinda aðilar sig til að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum í sinni lögsögu, gera þær skipulagsbreytingar sem þörf kann að vera á og láta í té endurgjaldslaust land sem er í þeirra eigu undir þau veitumannvirki sem þörf er á samkvæmt samningnum, þ.m.t. lagnir og vegi. Flóahreppur og Árborg bera jafnframt ábyrgð á að fá heimild annarra landeigenda eða rétthafa, sem nauðsynleg eru vegna framkvæmdanna þ.m.t. að greiða þeim bætur eigi það við.
Ákvæði 5. gr. samningsins fjallar svo um afhendingarstað vatns og er ekki ástæða til að rekja efni þess frekar. Ákvæði 6. gr. fjallar um framkvæmdakostnað, eignarétt og inneign. Í heild sinni hljóðar 6. gr. svo:
6.1 Landsvirkjun mun taka þátt í kostnaði við framkvæmdir sem ráðast þarf í til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar í Flóahrepp sbr. samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar dags. 19. júlí 2007. Þátttaka Landsvirkjunar í kostnaði við framkvæmdir er hluti af mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðrar Urriðafossvirkjunar.
6.2 Þær framkvæmdir sem aðilar eru sammála um að ráðast í eru tilgreindar á fylgiskjali 1 ásamt framkvæmdatíma og áætluðum kostnaði.
6.3. Hafi samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps dagsett þann 19. júlí 2007 verið efnt fyrir árslök 2014 mun Flóahreppur eignast inneign sem svarar til kostnaðar Landsvirkjunar við framkvæmdir innan Árborgar. Inneignin skal koma til greiðslu á vatnsgjaldi fyrir mælda vatnsnotkun sbr. grein 7.1 hér að neðan. Fjárhæð inneignarinnar skal taka mið af útlögðum framkvæmdakostnaði auk verðbóta. Helmingur af greiðslu samkvæmt gr. 3.1 skal auk þess vera hluti af inneign Flóahrepps. Inneignin verður bókfærð hjá Árborg og ráðstafað af henni til greiðslu vatnsgjalds. Ekki er heimilt að ráðstafa inneigninni með öðrum hætti en sem millifærslu til greiðslu á vatnsgjaldi Flóahrepps. Inneign verðbætist með sama hætti og vatnsgjald skv. gr. 7.1, grunnvísitala skal vera byggingarvísitala við verklok. Komi til þess að samningur þessi falli úr gildi áður en allri inneign Flóahrepps hefur verið ráðstafað til greiðslu vatnsgjalds skv. grein 7.1 skal Árborg endurgreiða Flóahreppi eftirstöðvar inneignar.
6.4. Hafi samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar dagsett þann 19. júlí 2007 ekki tekið gildi fyrir lok árs 2014 mun Landsvirkjun verða handhafi inneignar skv. 6.3. í stað Flóahrepps. Árborg mun frá þeim tíma innheimta vatnsgjald sbr. gr. 7 úr hendi Flóahrepps og afhenda Landsvirkjun þar til að inneign eða allur útlagður kostnaður Landsvirkjunar hefur verið endurgreiddur.
6.5 Lagnir og mannvirki sem verða til við framkvæmdina innan Árborgar munu verða eign Árborgar. Lagnir og mannvirki sem verða til við framkvæmdina innan Flóahrepps verða eign Landsvirkjunar þar til að samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps frá 19. júlí 2007 hefur tekið gildi. Eftir það verða mannvirkin eign Flóahrepps.
Verði ofangreint samkomulag ekki efnt fyrir árslok 2014 munu Landsvirkjun og Flóahreppur semja um með hvaða hætti skuli staðið að endurgreiðslu á kostnaði við mannvirkin. Nái aðilar ekki samkomulagi um upphæð og tilhögun endurgreiðslu er hvorum aðila fyrir sig heimilt að vísa ágreiningi þar um til sérstaks gerðardóms, þar sem hvor aðili tilnefnir einn aðila en héraðsdómur Suðurlands oddamann. Niðurstaða gerðardóms skal vera bindandi fyrir báða aðila.
Í 7. gr. samningsins er svo nánar fjallað um vatnsgjald og sölu vatns frá Vatnsveitu Árborgar til Vatnsveitu Flóahrepps og kemur þar m.a. fram að Flóahreppur greiði Árborg gjald fyrir hvern mældan rúmmetra sem rennur um mæli á afhendingarstöðum. Í 8. gr. samningsins er svo fjallað um framsal og í 9. gr. um samstarf og rekstraröryggi en þar kemur m.a. fram að Vatnsveitu Árborgar beri að tryggja að rekstraröryggi veitunnar og þjónusta verði í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og reglugerð um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005. Í 10. gr. eru svo ýmis önnur ákvæði sem ekki er tilefni til að rekja hér nánar.
III. Málsástæður og rök ÓS
ÓS minnir á að umboðsmaður Alþingis hafi með áliti sínu, dags. 24. mars 2009, gert alvarlegar athugasemdir við hliðstæðan samning og þann sem nú sé kærður, þ.e. samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 og með úrskurði samgönguráðherra, dags. 31. ágúst 2009 og umhverfisráðherra, dags. 29. janúar 2010 hafi samningurinn frá 19. júlí 2007 að hluta til verið talinn ólögmætur og brotið gegn 1. og 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
ÓS bendir einnig á að þrátt fyrir eindregnar niðurstöður í úrskurðum samönguráðherra og umhverfisráðherra hafi verið gerður nýr samningur milli Flóahrepps, Árborgar og Landsvirkjunar dags. 26. apríl 2010 um öflun og sölu vatns sem sé háður sömu annmörkum og samgönguráðherra og umhverfisráðherra hafi lýst ólögmæta.
Þar sé í gr. 3.2. og 3.3 tekið fram að Landsvirkjun kosti hlut Flóahrepps við aðveituframkvæmdir og framkvæmdir við tengingu vatnsveitu Flóahrepps. Þar sé sérstaklega vísað í skilmála samkomulags Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 og sérstaklega til 6. gr., sem skilyrði er um að sé uppfyllt.
Í gr. 4.1 skuldbindi Flóahreppur sig til að gefa út framkvæmdaleyfi og gera skipulagsbreytingar sem þörf sé á.
Í gr. 6.1 sé tekið fram að Landsvirkjun taki þátt í kostnaði, sbr. hið ólögmæta samkomulag frá 19. júlí 2007, og að þátttaka Landsvirkjunar sé hluti af meintum mótvægisaðgerðum vegna Urriðafossvirkjunar. Í gr. 6.3 sé ennfremur tekið fram að að samkomulagið sé háð því að samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps frá 19. júlí 2007 verði efnt fyrir árslok 2014 en ella, skv. gr. 6.4., endurgreiði Flóahreppur allan kostnað Landsvirkjunar, sbr. einnig gr. 6.5.
Enn sé áréttað í gr. 10.e að samkomulagið sé háð efndum á samkomulaginu 19. júlí 2007. Kjarni samkomulagsins sé einfaldlega sá að Landsvirkjun kosti framkvæmdir vegna vatnsveitunnar fyrir Flóahrepp og hreppurinn eignist framlag Landsvirkjunnar gegn því að samþykkja nýtt skipulag sem geri ráð fyrir Urriðafossvirkjun, allt í samræmi við hið ólögmæta samkomulag frá 19. júlí 2007. Ella verði Flóahreppur að endurgreiða Landsvirkjun þann hluta framkvæmdakostnaðar sem Landsvirkjun muni leggja út fyrir hreppinn. Samkvæmt 1. gr. skipulags- og byggingarlaga sé það eitt meginmarkmið laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga verði ekki fyrir borð borinn. Með nefndum samningi um öflun og sölu vatns sé þessi réttur beinlínis fótum troðinn.
Flóahreppur hafi bundið sig fyrirfram til að samþykkja nýtt skipulag með Urriðafossvirkjun sem nú hafi verið auglýst allt á grundvelli samkomulags og málsmeðferðar sem úrskurðuð hafi verið ólögmæt. Blasi við að hér sé með ásetningi brotið gegn 1. gr. og 34. gr. skipulags- og byggingarlaga. Megi ljóst vera að nýtt skipulagsferli sem nú sé hafið sé til málamynda. Landsvirkjun hafi enn á ný keypt sér niðurstöðu og að sveitarstjórnin geti ekki litið hlutdrægnislaust á málið. Vinnubrögðin séu forkastanleg hvernig sem á málið sé litið. Áskilinn er réttur til að óska opinberrar rannsóknar á þessum þætti málsins, sbr. 60. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Gerir ÓS að lokum kröfu til þess að sveitarstjórn verði lýst vanhæf í málinu, að hinn kærði samningur verði ómerktur og til vara að tenging í samningnum við samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps dags. 19. júlí 2007 verði úrskurðuð ólögmæt.
IV. Málsástæður og rök Flóahrepps
Af hálfu Flóahrepps er bent á að það sé grunnskilyrði fyrir kæruheimild til ráðuneytisins að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun af hálfu sveitarstjórnar. Í þessu tilviki liggi fyrir að sú ákvörðun og athöfn sveitarstjórnar Flóahrepps að gera samning við Landsvirkjun og Sveitarfélagið Árborg um sölu og öflun vatns teljist einkaréttarleg ákvörðun. Það sé því ekki unnt á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að skjóta til ráðuneytisins ágreiningi um samninginn.
Í umsögn Flóahrepps um kæruna er vikið að forsendum samningins og fyrri úrskurði samgönguráðuneytisins. Þar segir að í 3. gr. samkomulags Landsvirkjunar og Flóahrepps frá 19. júlí 2007 sé fjallað um mótvægisaðgerðir við að aflétta núverandi vatnsvernd á efsta hluta sveitarfélagsins þar sem möguleikar væru á því að grunnvatnsáhrif Heiðarlóns gætu náð til efstu linda vatnsveitu sveitarfélagsins.
Með úrskurði sínum, dags. 31. ágúst 2009, hafi samgönguráðherra komist að þeirri niðurstöðu að Flóahreppi hafi ekki verið heimilt að semja við Landsvirkjun með þeim hætti sem greindi í 6. gr. samkomulagsins um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu með vísan til 23. gr. og 34. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ekki hafi verið talið að ákvæði 5. gr. samkomulagsins væri ólögmætt. Þá hafi ekki verið talið að á fundum sveitarstjórnar þann 13. og 15. júní 2007 hefðu verið teknar ákvarðanir sem kæranlegar væru til ráðuneytisins. Fyrri úrskurður ráðuneytisins hafi verið endurupptekinn í heild sinni og hafi ráðuneytið talið að málefnaleg sjónarmið hefðu legið að baki gerðar hins umdeilda samkomulags og því ekki ólögmætt að standa að gerð þess að öðru leyti en 6. gr.
Þá segi m.a. annars orðrétt í úrskurði samgönguráðherra þann 31. ágúst 2009:
Þá sé það hlutverk sveitarfélaga að gæta hagsmuna íbúanna og vinna að velferðarmálum sem varða sveitarfélagið í heild, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Sjálfsstjórnarrétturinn leiði til þess að sveitarfélagið hafi nokkuð frjálsar hendur um framkvæmd svo framarlega sem hagsmuna sveitarfélagsins sé gætt. Ráðuneytið dregur ekki í efa að með gerð samkomulagsins var Flóahreppur með hagsmuni sveitarfélagsins í huga og leitaðist við að tryggja hag þess sem best. Enda er í umræddu samkomulagi kveðið á um ýmsar mótvægisaðgerðir sem Landsvirkjun mun ráðast í vegna helstu áhrifa sem virkjunin mun hafa á sveitarfélagið og íbúa þess og gera má ráð fyrir að þær framkvæmdir séu almennt til hagsbóta fyrir sveitarfélagið í heild.
Þá segi loks í úrskurðinum:
Að virtu öllu framangreindu er ljóst að færa má fyrir því rök að málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki gerð hins umdeilda samkomulags og því ekki verið ólögmætt að standa að gerð þess að öðru leyti en 6. gr. sbr. það sem áður hefur verið rakið.
Samningur Flóahrepps, Landsvirkjunar og Sveitarfélagsins Árborgar um öflun og sölu vatns sé einungis útfærsla á 5. gr. samkomulags Flóahrepps og Landsvirkjunar, sem samgönguráðuneytið hafi þegar úrskurðað að sé lögmætt. Sé sérstaklega vísað til þess í samningnum sjálfum, sbr. t.d. gr. 6.1.
Þá er í umsögn Flóahrepps vikið að málsmeðferð sveitarstjórnar á samningi um öflun og sölu vatns. Þar er tekið fram að vatnsmál Flóahrepps hafi ítrekað verið á borði sveitarstjórnar og fyrir hafi legið að mjög brýnt væri að ráðast í vatnsöflun fyrir Vatnsveitu Flóahrepps þegar á árinu 2010 og að í þær aðgerðir þyrfti að ráðast að hluta til áður en kæmi að staðfestingu aðalskipulags sveitarfélagsins. Af þeim sökum hafi umræddur vatnssamningur verið gerður og þá á grundvelli 5. gr. samkomulags Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007, sbr. það sem fyrr greini. Samningurinn geri ráð fyrir því að Landsvirkjun kosti og eigi aðveituna um sinn þar til samkomulagið hafi tekið gildi en eftir það verði mannvirkin eign Flóahrepps. Þá hafi Flóahreppur einnig greitt sérstaklega helming af svokölluðu stofngjaldi skv. gr. 3.1. í samningi um öflun og sölu vatns.
Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps þann 5. maí 2010 hafi eftirfarandi verið bókað:
Lagður fram samningur um öflun og sölu vatns á milli Árborgar og Flóahrepps dags 26. apríl 2010. Samningurinn gildir til 2040 og er óuppsegjanlegur. Hafi hvorugt sveitarfélaganna sent tilkynningu til hins um að það muni ekki endurnýja samning innan tólf mánaða frá lokum gildistíma hans framlengist hann sjálfkrafa um 5 ár í senn. Samningurinn tryggir íbúum Flóahrepps alla að 20 ltr./sek af vatni. Sveitarstjórn staðfestir fyrirliggjandi samning.
Þá er vikið að tilvísun til 6. gr. samkomulagsins frá 19. júlí 2007 í 3. mgr. gr. 3.2 í samningi um sölu og öflun vatns. Í gr. 3.2. í samningnum segir í niðurlagi 3. mgr.: ,,Sjá 6. gr. samkomulagsins.“ Hér sé með réttu verið að vísa til 6. gr. samningsins sjálfs og því einfaldlega um misritun að ræða, sem augljóslega megi sjá þegar ákvæði 3. mgr. gr. 3.2. sé lesið í samhengi við 6. gr. samningsins sem fjalli um framkvæmdakostnað, eignarétt og inneign hjá Sveitarfélaginu Árborg.
Vegna þess skuli einnig upplýst að þann 29. september 2009 hafi verið gerður viðauki við samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar. Með viðaukanum hafi aðilar komið sér saman um að ákvæði 6. gr. í samkomulagi aðila frá 19. júlí 2007 skyldi falla í brott í heild sinni og í stað þess koma nýtt ákvæði. Að öðru leyti hafi ákvæði samkomulags aðila frá 19. júlí 2007 verið óbreytt. Þá hafi Flóahreppur þann 20. október 2009 endurgreitt það fé sem Landsvirkjun hafði þegar greitt hreppnum vegna skipulagsvinnu á grundvelli 6. gr., samtals kr. 6.552.662.
Í ljósi efnis samningsins um sölu og öflun vatns sem og viðaukans frá 29. september 2009 þar sem ákvæði 6. gr. samkomulags Flóahrepps og Landsvirkjunar hafi verið breytt sé augljóst að um misritun sé að ræða í 3. mgr. gr. 3.2 í samningi Flóahrepps, Landsvirkjunar og Sveitarfélagsins Árborgar um sölu og öflun vatns frá 26. apríl 2010. Þar hafi einfaldlega verið að vísa til 6. gr. samningsins sjálfs til nánari skýringar.
Með bréfi, dags. 8. mars 2011, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um afgreiðslu málsins í sveitarstjórn Flóahrepps með tilliti til hæfis sveitarstjórnamanna, sbr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Óskaði ráðuneytið sérstaklega upplýsinga um hvaða sveitarstjórnarmenn hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslu og hvort einhver sveitarstjórnarmanna hafi átt hagsmuna að gæta vegna framkvæmda samkvæmt samningum. Var sérstaklega óskað í því sambandi upplýsinga um hvort einhver sveitarstjórnarmanna hafi átt landssvæði sem framkvæmdir samkvæmt samningnum væru fyrirhugaðar á og hann þannig mátt vænta að þess yrði freistað að kaupa af honum landið eða hann átt von á bótum ella.
Í svarbréfi Flóahrepps, dags. 14. mars 2011, er upplýst að sex kjörnir aðalmenn hefðu tekið þátt í afgreiðslu málsins og einn varamaður. Aðalmenn hefðu verið Aðalsteinn Sveinsson oddviti, Björgvin Páll Ingólfsson, Guðbjörg Jónsdóttir, Jóhannes Hr. Símonarson, Valdimar Guðjónsson og Einar Haraldsson. Varamaður fyrir Guðmund Stefánsson hefði verið Jón Elías Gunnlaugsson.
Þá segir að framkvæmdir vegna vatnsveitunnar séu á veghelgunarsvæði meðfram Flóavegi og frá Neistastaðalindum á Ruddakrókslind. Þar sé farið yfir land Neistastaða og Hurðarbaks og að einhverju leyti land Dalsmynnis. Engir sveitarstjórnarmenn eigi land á þessum svæðum.
Þá kemur jafnframt fram að ekkert land hafi verið keypt eða leiga greidd vegna vatnsframkvæmda. Allir þeir aðilar sem land eigi við Flóaveg svo og eigendur Neistastaða, Hurðabaks og Dalsmynnis hafi skrifað undir yfirlýsingu þar sem þeir samþykktu framkvæmdinnar. Þá er rakið að um sé að ræða framkvæmd sem komi öllum íbúum sveitarfélagsins til góða og engin annarleg sjónarmið eða persónulegir hagsmunir sveitarstjórnarmanna búi að baki ákvörðun sveitarstjórnar eða umræddum framkvæmdum.
Þá er bent á að ákvörðun umhverfisráðherra um að synja að staðfesta að hluta aðalskipulagi Flóahrepps 2006-2018 í fyrrum Villingaholtshreppi sem varðaði Urriðafossvirkjun hafi verið ógilt með dómi Hæstaréttar frá 10. febrúar 2011. Umhverfisráðherra hafi reist synjun sína um staðfestingu á því að greiðsla Landsvirkjunar á viðbótarkostnaði sveitarfélagsins við gerð aðalskipulagsins vegna virkjunarinnar væri andstæð ákvæðum þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með greindum dómi hafi verið staðfest að umhverfisráðherra hefði brotið gegn fyrirmælum 2. og 3. mgr. 19. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga við ákvörðun sína auk þess sem túlkun umhverfisráðherra á ákvæðum laganna um greiðslu kostnaðar við greiðslu skipulagsvinnu hafi verið hafnað og ekki talið að réttaröryggi væri ógnað. Ennfremur hafi því verið hafnað sem umhverfisráðherra hafi haldið fram að þetta ákvæði samkomulagsins hefði ráðið úrslitum um það að skipulagið gerði ráð fyrir virkjun eða m.ö.o. að Landsvirkjun hefði ,,keypt“ sér skipulag.
Jafnframt er bent á af hálfu Flóahrepps að þann 18. febrúar sl. hafi umhverfisráðherra staðfest hið umdeilda aðalskipulag og það tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 4. mars 2011, sbr. auglýsingu nr. 203/2011.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Af hálfu Flóahrepps er því haldið fram að ráðuneytinu beri að vísa málinu frá þar sem það rúmist ekki innan kæruheimildar 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.
Í framkvæmd hefur verið litið svo á að eftirlitsheimild ráðuneytisins, skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, taki ekki aðeins til stjórnvaldsákvarðana, enda hefur umboðsmaður Alþingis komist að þeirri niðurstöðu í álitum sínum að þótt ákvörðun sú sem er grundvöllur ágreinings aðila teljist ekki hafa verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur hafi falið í sér samning einkaréttarlegs eðlis, þá gildi um meðferð málsins óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Slíkar reglur geta m.a. snert undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Telur umboðsmaður Alþingis að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Því er ljóst að við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvald ávallt bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar. Ber því að fara vel með það vald sem það hefur í krafti stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Hins vegar verður ágreiningi er varðar efni einkaréttarlegra samninga almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005.
Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið rétt að taka málið til meðferðar á grundvelli 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
2. Í kröfugerð ÓS er farið fram á að sveitarstjórn Flóahrepps verði lýst vanhæf og ráðuneytið ómerki hin kærða samning en til vara að tenging nánar tiltekinna ákvæða hans við samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 verði lýst ólögmæt. Eins og hér stendur á þykir ráðuneytinu rétt að skoða málið á víðtækari grundvelli og mun því með vísan til málavaxta og þeirra ágreiningsatriða sem uppi eru í máli þessu taka til skoðunar:
- hvort sveitarfélögum sé heimilt að gera slíkan samning um öflun og sölu vatns sem mál þetta snýr að og
- hvort aðkoma einkaaðila breyti einhverju um heimildir sveitarfélaga til slíkrar samningsgerðar og
- hvort málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki gerð samningsgerðinni og
- hvort einstök ákvæði samningsins stangist á við lög.
3. Í upphafi þykir þó rétt að mati ráðuneytisins að víkja með almennum hætti að stöðu vatnsveitna innan stjórnskipulags þeirra sveitarfélaga er hér eiga í hlut og að ákvarðanatöku varðandi samninginn og samþykki hans í sveitarfélögunum.
3.1. Lagagrundvöllur og rekstur vatnsveitna sveitarfélaga
Um vatnsveitur sveitarfélaga er fjallað í samnefndum lögum nr. 32/2004 en þar kemur fram í 1. mgr. 1. gr. að í þéttbýlum skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitur í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er nema í nánar tilgreindum undantekningartilfellum. Í 2. mgr. 1. gr. segir svo að í dreifbýli sé sveitarstjórn heimilt að starfrækja vatnsveitu, sbr. 1. mgr., og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna fer sveitarstjórn með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið. Sveitarstjórn er heimilt, skv. 2. mgr. 2. gr., að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum. Sveitarstjórn getur ráðið vatnsveitustjóra til að annast daglegan rekstur vatnsveitunnar. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. er með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu sem skipuð er skv. 2. mgr. eða þann sem fer með málefni vatnsveitu skv. 3. gr. eða 4. gr. laganna. Samkvæmt 4. mgr. 2. gr. skal svo sveitarstjórn fylgjast reglubundið með því að þjónusta vatnsveitu við íbúa sé í samræmi við það sem lög eða samningar kveða á um.
Í reglugerð um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005, sem sett er með stoð í 11. gr. laga nr. 32/2004, er í II. kafla nánar fjallað um stjórn og rekstrarform vatnsveitna. Þar segir m.a. í 2. mgr. 4. gr. að þar sem ekki hafi verið kosin stjórn vatnsveitu fari sveitarstjórn eða nefnd samkvæmt samþykkt sveitarfélags með þau verkefni sem stjórn vatnsveitu eru falin samkvæmt reglugerðinni. Í 5. gr. reglugerðarinnar er svo fjallað um hlutverk stjórnar en þar segir:
Helstu verkefni stjórnar vatnsveitu eru þessi:
a. Að ákveða framkvæmd vatnsveitumála á starfssvæði vatnsveitunnar í samræmi við samþykktir sveitarstjórnar og ákvæði laga, þar á meðal að hafa yfirumsjón með uppbyggingu og viðhaldi veitunnar, virkjun vatnsbóla, lagningu vatnsæða, þ.e. aðalæða, stofnæða, dreifiæða og heimæða, og byggingu annarra mannvirkja sem nauðsynleg kunna að vera til reksturs veitunnar, svo sem dælustöðva og miðlunargeyma.
b. Að semja gjaldskrá vatnsveitunnar, sbr. 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004, og auglýsa gjaldskrána og breytingar á henni.
c. Að annast eftirlit með rekstri vatnsveitu í umboði sveitarstjórnar og marka stefnu um þjónustu hennar með því að setja nánari reglur um einstök framkvæmdaratriði eftir því sem þörf gerist.
d. Að fjalla um drög að fjárhagsáætlun fyrir vatnsveituna og leggja fyrir sveitarstjórn.
Í 6. gr. reglugerðarinnar kemur svo fram að sveitarstjórn geti ráðið sérstakan vatnsveitustjóra að fengnum tillögum stjórnar vatnsveitunnar og skal gera við hann ráðningarsamning. Vatnsveitustjóri annast daglegan rekstur vatnsveitunnar í umboði stjórnar vatnsveitunnar. Stjórn vatnsveitunnar skal setja honum erindisbréf í samráði við sveitarstjórn þar sem nánar er kveðið á um verksvið hans. Vatnsveitustjóri skal sitja fundi stjórnar vatnsveitunnar með málfrelsi og tillögurétt.
Ekki verður séð að starfandi sé sérstök stjórn fyrir Vatnsveitu Árborgar svo sem heimilt er skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004. Í ákvæði 3. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp bæjarstjórnar Árborgar frá 19. júní 2009 segir að bæjarstjórn fari með stjórn Sveitarfélagsins Árborgar samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra laga. Jafnframt fari bæjarstjórn með yfirstjórn stofnana og fyrirtækja á vegum sveitarfélagsins að svo miklu leyti sem bæjarstjórn hefur ekki falið öðrum slíka yfirstjórn.
Ákvæði 58. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp bæjarstjórnar Árborgar fjallar svo um þær nefndir og stjórnir sem sveitarstjórn skuli kjósa til. Kemur þar m.a. fram að bæjarstjórn skuli kjósa til fjögurra ára fimm fulltrúa og þrjá til vara í framkvæmda- og veitustjórn. Í erindisbréfi fyrir framkvæmda- og veitustjórn frá 19. maí 2004 er síðan nánar fjallað um verksvið stjórnarinnar. Þar segir m.a. að framkvæmda- og veitustjórn heyri beint undir bæjarstjórn og að Selfossveitur, Vatnsveita Árborgar og fráveitur, þjónustumiðstöð og eignasjóður starfi á verksviði stjórnarinnar. Síðan segir nánar um hlutverk framkvæmda- og veitustjórnar:
Hlutverk nefndarinnar er:
· að fara, í umboði bæjarstjórnar, með stjórn Selfossveitna, vatnsveitu Árborgar og fráveitu Árborgar, sem eru B-hluta fyrirtæki í eigu Sveitarfélagsins Árborgar.
· að gera tillögur til bæjarstjórnar um uppbyggingu og markmið starfseminnar.
· að vinna samkvæmt samþykktum markmiðum, reglugerðum og öðrum samþykktum um veitustarfsemi og verklegar framkvæmdir og gera tillögur um útfærslu þeirra til bæjarstjórnar;
· að hafa, í umboði bæjarstjórnar, eftirlit með undirbúningi verklegra framkvæmda á vegum sveitarfélagsins og fylgjast með framkvæmd verkanna í samráði við framkvæmdastjóra sviðsins.
Stjórnin skal hafa eftirlit með því að stofnanir og deildir á verksviði nefndarinnar starfi innan ramma laga og samþykkta á hverjum tíma.
Stjórnin setur starfsreglur á sínu verkefnasviði, þar sem fram kemur hvernig standa skuli að afgreiðslu einstakra mála með það að markmiði að afgreiðsla mála verði markviss og samhæfð og stjórnsýsla skilvirk.
Að mati ráðuneytisins er því ljóst að stjórn Vatnsveitu Árborgar í skilningi 2. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 er í höndum framkvæmda- og veitustjórnar og starfar stjórnin í umboði sveitarstjórnar, sem fer með æðsta ákvörðunarvald sveitarfélagsins í málefnum Vatnsveitunnar.
Ekki verður heldur séð að í Flóahreppi sé starfandi sérstök stjórn, skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004, fyrir vatnsveitu sveitarfélagsins. Í 3. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Flóahrepps frá 7. júlí 2010 segir að sveitarstjórn fari með stjórn Flóahrepps samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra laga. Jafnframt fari sveitarstjórnin með yfirstjórn stofnana og fyrirtækja á vegum sveitarfélagsins að svo miklu leyti sem sveitarstjórn hefur ekki falið öðrum slíka yfirstjórn. Rétt er að geta þess að eldri samþykkt um stjórn og fundarsköp Flóahrepps frá 5. júní 2007 var sambærileg hvað þetta varðar.
Af samþykktum um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins verður þannig ekki annað ráðið en að Vatnsveita Flóahrepps heyri beint undir sveitarstjórn sem telst jafnframt æðsta ákvörðunarvald sveitarfélagsins í málefnum Vatnsveitunnar.
3.2 Gerð og samþykkt hins umdeilda samnings
Svo sem fram hefur komið var hinn kærði samningur um öflun og sölu vatns á milli Flóahrepps og Árborgar gerður þann 26. apríl 2010. Fyrir hönd Flóahrepps ritaði Margrét Sigurðardóttir sveitarstjóri undir samninginn með fyrirvara um samþykki sveitarstjórnar. Af hálfu Sveitarfélagsins Árborgar var samningurinn undirritaður af Ragnheiði Hergeirsdóttur bæjarstjóra með fyrirvara um samþykki bæjarráðs. Hörður Arnarson forstjóri ritaði undir samninginn fyrir hönd Landsvirkjunar.
Bæjarráð Árborgar staðfesti samninginn á 181. fundi sínum þann 30. apríl 2010, sbr. lið 4 í fundargerð. Sveitarstjórn Árborgar staðfesti svo fundargerð 181. fundar bæjarráðs á 58. fundi sínum þann 14. maí 2010, sbr. dagskrárlið 3b í fundargerð.
Sveitarstjórn Flóahrepps staðfesti samninginn á 83. fundi sveitarstjórnar þann 5. maí 2010, sbr. lið 2 í fundargerð fundarins.
Að mati ráðuneytisins er því ljóst að gerð og staðfesting samningins var í höndum til þess bærra aðila innan viðkomandi sveitarfélaga.
4. Þá þykir rétt að víkja næst að heimildum sveitarfélaga til að gera samninga sín á milli um öflun og sölu vatns.
Í 3. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 er fjallað um samvinnu sveitarfélaga en ákvæðið hljóðar svo:
Sveitarstjórnum er heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði VIII. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið.
Ákvæðið er efnislega samhljóða ákvæði 3. gr. eldri laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991 en um það ákvæði sagði í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum:
Gert er ráð fyrir því að sveitarstjórnir geti haft samvinnu um að leggja og reka vatnsveitur í tveimur eða fleiri sveitarfélögum. Lagt er til að þar sem um slíkt samvinnuverkefni verður að ræða gildi um það samstarf ákvæði sveitarstjórnarlaga um byggðasamlög, sbr. IX. kafla þeirra. Þetta ákvæði bindur þó ekki hendur sveitarstjórna að semja á annan hátt um það hvernig samstarfinu skuli háttað.
Jafnframt er fjallað um samvinnu sveitarfélaga í 7. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005 en þar segir:
Þegar sveitarfélög hafa samvinnu sín á milli um stofnun og rekstur vatnsveitu skal gerður um það skriflegur samningur eða samþykkt sem hljóta skal staðfestingu hlutaðeigandi sveitarstjórna.
Í stofnsamningi, sbr. 1. mgr., skal meðal annars kveða á um rekstrarform, stjórn og kjör fulltrúa, fjölda þeirra, kjörtímabil, fjárhagslega ábyrgð á skuldbindingum veitunnar og hvaða ákvarðanir stjórnar þarfnist staðfestingu eigenda veitunnar.
Það er því ljóst að löggjafinn hefur gert ráð fyrir því að sveitarfélög geti haft með sér samvinnu við lagningu og rekstur vatnsveitu og skulu ákvæði VIII. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 81. gr. sveitarstjórnalaga segir eftirfarandi:
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 segir nánar:
Greinin samsvarar 97. gr. gildandi laga. Þó er orðalagi ákvæðisins breytt á þann veg að í stað núgildandi ákvæðis um að samvinna sveitarfélaga geti aðeins farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga eða í landshlutasamtökum er ákvæðið almennt orðað. Gert er þannig ráð fyrir að sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna og er nefnt sem dæmi að slík samvinna geti m.a. farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Þó svo að ákvæði laga um vatnsveitur nr. 32/2004 og samnefndrar reglugerðar nr. 401/2005 virðist samkvæmt orðum sínum fyrst og fremst eiga við þau tilvik þegar sveitarfélög, tvö eða fleiri, sameinast um rekstur vatnsveitu, s.s. með stofnun byggðasamlags, standa ekki efni til þess að skýra heimildir sveitarfélaga til slíkrar samvinnu svo þröngt að þeim sé ekki leyfilegt að standa að henni með öðrum hætti. Ber þar fyrst á að líta að af lokamálslið 3. gr. laga. nr. 32/2004 verður ráðið að sveitarfélögum sé heimilt að semja svo sín á mili að slík samvinna geti verið með öðrum hætti en lýst er í VIII. kafla sveitarstjórnarlaga. Hlýtur þessi skilningur ráðuneytisins og stuðning af athugasemdum við ákvæði 3. gr. eldri laga um vatnsveitur þar sem kemur fram að ákvæðið bindi ekki hendur sveitarstjórna að semja á annan hátt um það hvernig samstarfinu skuli háttað.
Þá er ljóst af athugasemdum við 81. gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum 45/1998 að ætlun löggjafans var að rýmka heimildir til sveitarfélaga til samvinnu frá því sem áður var með því að fella brott skilyrði um að samvinna sveitarfélaga gæti einungis farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga eða í landshlutasamtökum. Segir þannig í athugasemdunum að sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna og er nú einungis nefnt í dæmaskyni að slík samvinna geti farið fram með fyrrnefndum hætti.
Þá verður og að telja að eðlisrök hnígi í þá átt að sveitarfélög hafi heimild til slíkrar samningsgerðar sín á milli sem deilt er um í þessu máli. Getur þannig komið upp sú staða að sveitarfélag geti ekki annað þeirri vatnsþörf sem til staðar er í sveitarfélaginu og þurfi að afla sér vatns á annan hátt. Er þar nærtækast að samið sé um vatnskaup af nærliggjandi sveitarfélagi eða sveitarfélögum séu þau aflögufær og er eðlilegt að greitt sé fyrir það sanngjarnt verð. Verður ekki talið að vilji löggjafans hafi staðið til þess að setja sveitarfélögum þröngar skorður í þessum efnum.
Þá skal að lokum haft í huga að í 1. mgr. 78. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Ljóst er af því að sveitarfélög hafa nokkurt svigrúm til þess að meta hvernig verkefnum þeirra sé best sinnt svo lengi sem framkvæmd þeirra sé innan marka laga. Þessi sjálfstjórn birtist meðal annars í 81. gr. sveitarstjórnarlaga sem veitir sveitarfélögum heimild til samvinnu kjósi þau svo.
Í ljósi alls framangreinds telur ráðuneytið því ótvírætt að sveitarfélög hafi lagaheimild til þess að gera með sér samning eins og þann sem um ræðir í þessu máli enda ljóst að löggjafinn hefur beinlínis gert ráð fyrir því að slík samvinna geti farið fram og eftirlátið sveitarfélögum töluvert mat um það hvernig henni sé best háttað. Slíkir samningar þurfa þó ávallt að byggjast á lögmætum sjónarmiðum og mega ekki ganga gegn þeim réttarreglum stjórnsýsluréttarins sem við kunna að eiga í hverju tilfelli.
5. Verður þá vikið að því álitaefni hvort sveitarfélögum sé almennt heimilt að semja við einkaaðila með þeim hætti sem gert var í umræddu máli.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum (sjá t.d. nefndan úrskurð ráðuneytisins frá 31. ágúst 2009) komist að þeirri niðurstöðu að ekki leiki vafi um að sveitarfélög hafi almennt heimild til að semja við einkaaðila um ýmis verkefni hvort sem þau eru lögbundin verkefni sveitarfélaga eður ei. Sveitarfélagi sé þannig í sjálfsvald sett hvernig það kýs að ráða málefnum sínum í því skyni að annast lögbundin verkefni og önnur mál er varða velferð og hagsmuni íbúanna, svo framarlega sem lögbundinni þjónustu sé sinnt, hagsmunir íbúanna í heiðri hafðir og verkefnin almennt í þeirra þágu og í samræmi við lög og reglur, auk þess sem málsmeðferð sé í samræmi við stjórnsýslureglur þegar það á við. Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga leiði til þess að sveitarfélagið hafi nokkuð frjálsar hendur um framkvæmd svo framarlega sem hagsmuna sveitarfélagsins sé gætt.
Þá verður heldur ekki annað ráðið af dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 17. september 2010, sem staðfestur var af Hæstarétti þann 10. febrúar 2011 (mál nr. 579/2010) en að sveitarfélög hafi nokkurt svigrúm til að semja við einkaaðila um greiðslu kostnaðar vegna tiltekinna ráðstafana sveitarfélagsins sé ekki í lögum lagt bann við slíkri kostnaðarþátttöku eða réttaröryggi á annan hátt stefnt í hættu. Þó svo að ágreiningurinn í því máli hafi lotið að samkomulagi um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu telur ráðuneytið ekki forsendur til að leggja annan skilning til grundvallar niðurstöðu dómsins en að sömu sjónarmið eigi við, að öðru óbreyttu, um þann samning sem fjallað er um í máli þessu.
Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið því ótvírætt að sveitarfélögum sé heimilt í tilvikum eins og hér er til umfjöllunar til að gera með sér samning um öflun og sölu vatns og semja við einkaaðila um greiðslu kostnaðar sem hlýst af nauðsynlegum framkvæmdum. Slíkir samningar þurfa þó svo sem allar athafnir stjórnvalda ávallt að byggjast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum og mega ekki ganga gegn þeim réttarreglum stjórnsýsluréttarins sem við kunna að eiga í hverju tilfelli eða að stofna réttaröryggi í tvísýnu.
6. Verður því næst vikið að því hvort umræddur samningur um öflun og sölu vatns hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum.
Svo sem þegar er rakið er í samningnum að finna ákvæði um að ráðist verði í tilteknar framkvæmdir, sbr. t.d. gr. 3.2, en þar segir að lýsing á helstu framkvæmdum sem aðilar séu sammála um að fara þurfi í til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að mörkum sveitarfélagsins Flóahrepps, fylgi með sem fylgiskjal með samningnum. Kemur þar jafnframt fram að Landsvirkjun muni greiða kostnað við þær framkvæmdir. Samkvæmt gr. 3.3 mun Landsvirkjun svo m.a. kosta framkvæmdir við tengingu vatnsveitu Flóahrepps á mörkum sveitarfélaga.
Í gr. 6.5 í samningnum er svo nánar fjallað um eignarhald þeirra mannvirkja sem til verða við framkvæmdirnar en þar segir að lagnir og mannvirki sem verða til við framkvæmdina innan Árborgar muni verða eign Árborgar. Jafnframt segir þar að að lagnir og mannvirki sem verða til við framkvæmdina innan Flóahrepps verði eign Landsvirkjunar þar til samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps frá 19. júlí 2007 taki gildi. Eftir það verði mannvirkin eign Flóahrepps. Í gr. 6.5 segir svo ennfremur að verði samkomulagið frá 19. júlí 2007 ekki efnt fyrir árslok 2014 muni Landsvirkjun og Flóahreppur semja um með hvaða hætti skuli staðið að endurgreiðslu sveitarfélagsins á þeim kostnaði sem Landsvirkjun verður fyrir.
Til einföldunar má því að segja að umræddur samningur feli það í sér að Landsvirkjun muni fjármagna þær framkvæmdir sem nauðsynlegt er að ráðast í vegna samningsins. Mun Árborg eignast öll þau mannvirki og lagnir sem verða til innan sveitarfélagsins. Að sama skapi mun Flóahreppur eignast þau mannvirki og lagnir sem verða til innan marka þess sveitarfélags að því skilyrði uppfylltu að samkomulag sveitarfélagsins við Landsvirkjun frá 19. júlí 2007 taki gildi. Að sama skapi mun Flóahreppur eignast tiltekna inneign hjá Vatnsveitu Árborgar sem Landsvirkjun greiðir sem er ætluð til greiðslu á vatnsgjaldi Flóahrepps til Vatnsveitu Árborgar og raunar óheimilt að nota til annars, sbr. 6.3 í samningnum. Er inneign Flóahrepps háð sama skilyrði og eignarhald á mannvirkjum, þ.e. að samkomulag sveitarfélagsins og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 öðlist gildi. Taki það samkomulag ekki gildi mun Flóahreppur endurgreiða Landsvirkjun þann kostnað sem fyrirtækið hefur orðið fyrir.
Af samningnum verður ráðið að tilgangur hans sé að mæta vatnsþörf íbúa og atvinnustarfsemi í Flóahreppi og dregur ráðuneytið ekki í efa að með gerð samningsins hafi sveitarstjórn verið með hagsmuni sveitarfélagsins í huga og leitast við að tryggja hag þess sem best. Er heldur ekkert fram komið sem bendir til annars. Má benda í því sambandi á það sem kemur fram í umsögn Flóahrepps að vatnsmál sveitarfélagsins hafi ítrekað verið á borði sveitarstjórnar og að fyrir hafi legið að brýnt væri að ráðast í vatnsöflun fyrir Vatnsveitu Flóahrepps. Það er ekki hlutverk ráðuneytisins að endurskoða mat á sveitarstjórnar á vatnsþörf sveitarfélagsins eða hvaða ráðstafanir henti best til að tryggja að hún sé uppfyllt séu þær ráðstafanir innan marka laga.
Þá skal einnig bent á að í samningi Landsvirkjunar og Flóahrepps frá 19. júlí 2007 er í 3. gr. vikið að því að Landsvirkjun muni kosta lögn nýrrar aðveitu sveitarfélagsins og tryggja nægilega miðlun vatns með tilliti til dreifingar um allt sveitarfélagið og byggingu miðlunartanks ef með þarf. Þar kemur að sama skapi fram að stefnt sé að því að lögnin komi frá austurmörkum sveitarfélagsins Árborgar og að stofnkostnaðarhlutdeild við gerð sameiginlegrar aðveitu með Sveitarfélaginu Árborg að mörkum Flóahrepps verði á hendi Landsvirkjunar. Í 5. gr. samningsins segir auk þess að til að styðja við að landbúnaður og föst búseta verði styrkt og eftirsótt á svæðinu muni Landsvirkjun leggja fram eingreiðslu, 40 milljónir króna, til sérverkefna tengdum vatnsöflunarmálum í sveitarfélaginu. Að mati ráðuneytisins verður að telja að í samningnum um öflun og sölu vatns sé verið að útfæra nánar þau ákvæði samkomulagsins frá 19. júlí 2007 sem hér hafa verið rakin og lúta að vatnsöflun. Er rétt að minna á í því sambandi að ráðuneytið hefur þegar, í úrskurði sínum frá 31. ágúst 2009, fjallað um lögmæti samkomulags Flóhrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 og taldi ráðuneytið þar ekki ástæðu til að gera athugasemdir við umræddar greinar.
Ljóst er að gert er ráð fyrir þeim möguleika í samningi um öflun og sölu vatns að til þess geti komið að Flóahreppur þurfi að endurgreiða Landsvirkjun þann kostnað sem fyrirtækið verður fyrir vegna samningins. Verður að telja að um umtalsverðar fjárhæðir kunni að vera að ræða. Á hinn bóginn ber að líta til þess að það er hlutverk sveitarstjórnar að vega og meta saman þá hagsmuni annars vegar sem sveitarfélagið hefur af því að ráðist sé í umræddar framkvæmdir og hins vegar þá fjárhagslegu byrði sem á sveitarfélaginu kunni að lenda vegna þeirra. Skal hafa í huga í því sambandi að samningurinn um öflun og sölu vatns tók gildi óháð því hvort fyrra samkomulag myndi taka gildi og sveitarstjórn því áhættan ljós. Gildistaka samkomulagsins frá 19. júlí 2007 var hins vegar forsenda þess að Landsvirkjun myndi taka á sig þær kvaðir og skyldur sem í samningunum tveimur er getið um.
Ráðuneytið telur því með vísan til framangreindrar umfjöllunar ekki ástæðu til að véfengja að sveitarstjórn hafi haft hagsmuni sveitarfélagsins alls í huga við gerð hins kærða samningsins með það lögmæta markmið að leiðarljósi að mæta vatnsþörf sveitarfélagsins. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að málefnalegar forsendur hafi legið að baki samningsgerðinni af hálfu Flóahrepps og jafnframt að líta beri svo á að samingurinn um öflun og sölu vatns sé nánari útfærsla á samkomulagi Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007, sbr. einkum 3. gr. og 5. gr. samkomulagsins, sem ráðuneytið hefur þegar kveðið á um í úrskurði sínum frá 31. ágúst 2007 að byggst hafi á málefnalegum sjónarmiðum og ekki verið í ósamræmi við lög.
Ráðuneytið hefur ekki komið auga á neinar þær aðstæður eða ástæður sem benda til þess að ómálefnaleg sjónarmið kunni að hafa ráðið afstöðu Sveitarfélagsins Árborgar við samningsgerðina og er því ekki haldið fram í málinu að svo hafi verið. Telur ráðuneytið því ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar um það atriði frekar en þegar hefur verið gert.
7. Ráðuneytið hefur, sbr. framangreint, komist þeirri niðurstöðu að Flóahreppur og Sveitarfélagið Árborg hafi haft heimild að lögum til að ganga til samninga um öflun og sölu vatns við hvort annað og Landsvirkjun. Að sama skapi er það mat ráðuneytisins að málefnaleg sjónarmið hafi legið samningnum til grundvallar. Það girðir þó ekki fyrir þann möguleika að einstök ákvæði samningins teljist stangast á við lög og telur ráðuneytið því rétt að taka það hér sérstaklega til athugunar. Ekki verður fjallað um hvert og eitt ákvæði samningsins heldur vikið sérstaklega að þeim ákvæðum sem ráðuneytið telur að þarfnist nánari skoðunar.
7.1 Ákvæði skipulagslaga um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu
Þykir rétt í því sambandi að víkja þegar að þeirri málsástæðu ÓS að samningurinn brjóti gegn 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í 34. gr. laga nr. 73/1997, sem nú hafa verið leyst af hólmi með skipulagslögum nr. 123/2010, var fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu. Er slíka umfjöllun nú að finna í 18. og 19. gr. laga nr. 123/2010. Hinn kærði samningur í máli þessu er samningur um öflun og sölu vatns. Þó svo að sumar þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í samningnum kunni að kalla á breytingar eða gerð skipulagsáætlana til þess að heimilt sé að gefa út framkvæmdaleyfi vegna þeirra, sbr. t.a.m. 13. gr. og 6. mgr. 32. gr. laga nr. 123/2010, þá lýtur samningurinn hvorki að gerð skipulagsáætlana né að greiðslu kostnaðar vegna þeirra. Er gerð skipulagsáætlana annars vegar og ákvörðun um að ráðast í þær framkvæmdir sem skipulagsáætlanir heimila eða marka stefnu um hins vegar, þannig tvö aðskilin atriði sem ekki ber að rugla saman þó svo að hið fyrrnefnda sé jafnan forsenda hins síðara. Sá samningur sem hér er til umfjöllunar er því ólíkur samkomulagi Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007, sem m.a. var til umfjöllunar í úrskurðum ráðuneytisins frá 20. ágúst 2008 og 31. ágúst 2009, að því leyti að í eldra samkomulagi var fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu en í samningi þeim sem nú er til skoðunar er fjallað um fjármögnun framkvæmda sem fyrirhugað er að ráðast í í sveitarfélaginu. Ekki er fjallað um fjármögnun framkvæmda í eldri skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 eða núgildandi skipulagslögum nr. 123/2010 enda ber framkvæmdaraðili jafnan sjálfur ábyrgð á því að hafa undir höndum nægilegt fé til að ráðast í þær framkvæmdir sem hann fyrirhugar. Með vísan til framangreinds munu því hvorki ákvæði 34. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 né 18. og 19. gr. núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010 koma til frekari skoðunar enda eiga ákvæðin ekki við í máli þessu.
7.2 Grein 4 – Nauðsynleg framkvæmdaleyfi og land
Í gr. 4.1. í samningi um öflun og sölu vatns á milli Flóahrepps og Árborgar frá 26. apríl 2010 segir eftirfarandi:
Að því marki sem þörf er á vegna þeirra framkvæmda sem þarf að ráðast í til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að sveitarfélagamörkum skuldbinda aðilar sig til að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum í sinni lögsögu, gera þær skipulagsbreytingar sem þörf kann að vera á og láta í té endurgjaldslaust land sem er í þeirra eigu undir þau veitumannvirki sem þörf er á samkvæmt samningnum, þ.m.t. lagnir og vegi. Flóahreppur og Árborg bera jafnframt ábyrgð á að fá heimild annarra landeigenda eða rétthafa, sem nauðsynleg eru vegna framkvæmdanna þ.m.t. að greiða þeim bætur eigi það við.
Samkvæmt hinum feitletruðu orðum (leturbreyting ráðuneytisins) hafa Flóahreppur og Árborg skuldbundið sig til að gefa út framkvæmdaleyfi og gera þær skipulagsbreytingar sem þörf er á vegna samningsins. Að mati ráðuneytisins er sveitarfélögum óheimilt að skuldbinda sig með þeim hætti sem hér er gert enda lýtur útgáfa leyfa sem og breytingar skipulagsáætlana tiltekinni málsmeðferð sem ekki er hægt að sniðganga eða semja um. Um breytingar á aðalskipulagi var þannig fjallað um í 21. gr. sbr. 17. og 18. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og nú er slíka umfjöllun að finna í 36. gr. sbr. 30.-32. gr. núgildandi skipulagslaga nr. 123/2010. Um málsmeðferð breytinga á deiliskipulagi var fjallað í 26. gr. sbr. 23.-25. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga og er nú fjallað um slíkar breytingar í 43. gr. sbr. 37.-42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Í tilvitnuðum lagagreinum eru bæði finna ákvæði er lúta að efni og formi skipulagsáætlana en einnig ákvæði um þá málsmeðferð sem viðhafa skal við gerð skipulagsáætlana sem og breytinga á þeim. Tilgangur slíkra ákvæða, t.a.m um auglýsingaskyldu skipulagstillögu, er ekki síst sá að veita almenningi aðkomu að gerð skipulagsáætlana. Þannig er sveitarfélögum skylt að kynna skipulagstillögur fyrir almenningi með auglýsingu og eftir atvikum einnig á annan hátt og hafa allir sem telja sig hagsmuna eiga að gæta rétt á að koma á framfæri athugasemdum við skipulagsstillögu til sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn jafnframt skylt að taka afstöðu til og svara athugasemdum almennings. Þannig kunna að koma fram réttmætar athugasemdir og ábendingar til sveitarstjórnar við meðferð skipulagstillögu sem kalla á að henni sé breytt eða jafnvel tekin til algjörrar endurskoðunar. Þá ber einnig að hafa í huga að skipulagsáætlanir kunna einnig eftir atvikum að vera háðar ákvæðum laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, sbr. 3. gr. þeirra laga.
Sömu sjónarmið eiga við um útgáfu framkvæmdaleyfa. Um útgáfu slíkra leyfa gilda 13.-15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en áður einkum 27. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Útgáfa slíkra leyfa er þannig háð tilteknum skilyrðum sem þar er nánar kveðið á um. Jafnframt kann útgáfa framkvæmdaleyfis í sumum tilfellum, sbr. 1. mgr. 14. gr. l. 123/2010, að vera háð því að fram hafi farið umhverfismat vegna framkvæmdarinnar skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, eða að ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd sé ekki háð ákvæðum þeirra laga liggi fyrir. Öll útgefin framkvæmdaleyfi eru jafnframt kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og áður 5. mgr. 8. gr. eldri laga nr. 73/1997.
Tilgangur lagaákvæða um málsmeðferð vegna gerðar og breytinga á skipulagsáætlunum og þá sérstaklega hvað varðar kynningu, samráð og aðkomu íbúa og annarra þeirra sem telja sig eiga hagsmuna að gæta er þannig ekki síst sá að gætt sé að réttaröryggissjónarmiðum og að skipulagsáætlanir séu unnar með lýðræðislegum hætti í samvinnu við íbúa eftir því sem frekast er kostur. Er það og í samræmi við markmiðsákvæði skipulagslaga sbr. nú 1. gr. l. nr. 123/2010 en þar segir:
Rétt er að taka fram að markmiðsákvæði 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 voru að mestu leyti sambærileg hvað þetta varðar.
Með skuldbindingu sveitarfélaganna, sbr. gr. 4.1. í hinum kærða samningi, til þess að gefa út framkvæmdaleyfi og gera nauðsynlegar skipulagsbreytingar er það mat ráðuneytisins að sjónarmiðum um réttaröryggi, sbr. einkum 1. gr. laga nr. 123/2010 en áður 1. gr. laga nr. 73/1997, sé stofnað í hættu og jafnframt megi almennt ætla að sveitarfélögin hafi þegar tekið afstöðu til skipulagsbreytinga og útgáfu leyfa sem ráðist verður í í framtíðinni og að málsmeðferð skv. skipulagslögum, þ.m.t. umfjöllun um athugasemdir íbúa, verði þannig markleysa.
Er það því niðurstaða ráðuneytisins að sá hluti gr. 4.1. í hinu kærða samkomulagi sem kveður á um að sveitarfélögin skuldbindi sig til að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum í sinni lögsögu og gera þær skipulagsbreytingar sem þörf kann að vera á til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að sveitarfélagamörkum gangi í berhögg við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Ráðuneytið telur hins vegar ekki ástæðu til að gera athugasemdir við aðra hluta gr. 4.1.
Rétt er að taka fram að þessi niðurstaða þýðir þó ekki að skipulagsyfirvöldum sé skylt að koma til móts við allar athugasemdir sem berast við skipulagstillögu enda fyrirsjáanlegt að í mjög mörgum tilfellum mun eðli málsins samkvæmt koma upp ágreiningur vegna skipulagstillagna enda fara hagsmunir allra ekki alltaf saman. Er það hlutverk sveitarstjórnar í slíkum tilfellum að meta mismunandi hagsmuni og ákveða hverjir þeirra vega þyngst. Jafnframt telur ráðuneytið tilefni til að árétta að í þessari niðurstöðu felst ekki heldur að ráðuneytið telji að umræddum sveitarfélögum sé óheimilt að gefa út leyfi og gera skipulagsbreytingar vegna þeirra framkvæmda sem kveðið er á um í samningnum. Hins vegar ítrekar ráðuneytið mikilvægi þess að gætt sé að réttaröryggissjónarmiðum í því sambandi og að málsmeðferð sé þannig hagað að almennt verði ekki dregið í efa að málefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar.
7.3 Skilyrði um að samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 taki gildi
Þá telur ráðuneytið rétt að fjalla um hvort sú tilhögun að gera það að skilyrði fyrir kostnaðarþátttöku Landvirkjunar skv. samningnum, sbr. t.a.m. 3. mgr. gr. 3.2, gr. 6.3, gr. 6.4 og gr. 6.5, að samkomulag Flóahrepps og Landsvirkjunar frá 19. júlí 2007 tæki gildi stangist á við lög. Er það jafnframt varakrafa ÓS að umrædd tenging við eldra samkomulag verði úrskurðuð ólögmæt.
Eins og áður segir er það álit ráðuneytisins að það sé hlutverk sveitarstjórnar að vega og meta saman þá hagsmuni annars vegar sem sveitarfélagið hefur af því að ráðist sé í umræddar framkvæmdir og hins vegar þær fjárhagslegu byrðar sem á sveitarfélaginu kunna að lenda vegna þeirra. Jafnframt hefur ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu hér að framan að samningurinn um öflun og sölu vatns hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum en það felur jafnframt í sér það álit ráðuneytisins að svo megi ætla að sveitarstjórn hafi verið meðvituð um þær fjárhagslegu byrðar sem sveitarfélagið kynni að verða fyrir vegna samningsins og tekið upplýsta afstöðu til þess. Hefur ráðuneytið jafnframt slegið því föstu að með samningnum sé stefnt að lögmætu markmiði, það er að fullnægja vatnsþörf sveitarfélagsins.
Jafnframt skal tekið fram að samkomulag aðila frá 19. júlí 2007 hafði ekki tekið gildi þegar hinn kærði samningur um öflun og sölu vatns frá 26. apríl 2010 var gerður. Í samkomulaginu frá 19. júlí 2007 er þannig, sbr. einkum 3. gr. og 5. gr. hans, kveðið á um skyldur Landsvirkjunar til kostnaðarþátttöku vegna vatnsveitumála í Flóahreppi og er í samningi um öflun og sölu vatns nánari útfærsla á þeirri skyldu. Telur ráðuneytið út af fyrir sig ekki óeðlilegt að kostnaðarþátttaka Landsvirkjunar samkvæmt síðari samningnum sé bundin við það að hinar upprunalegu skyldur fyrirtækisins verði virkar samkvæmt fyrra samkomulaginu.
Samkvæmt framansögðu gerir ráðuneytið ekki athugasemd við að kostnaðarþátttaka Landsvirkjunar samkvæmt samningi um öflun og sölu vatns hafi verið háð því að samkomulag Flóahrepps frá 19. júlí 2007 tæki gildi. Rétt er að geta þess að umhverfisráðherra hefur nú staðfest aðalskipulag Flóahrepps 2006-2018 í fyrrum Villingaholtshreppi og birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda þann 4. mars. sl. Þar með hefur samkomulag aðila frá 19. júlí 2007 nú tekið gildi og er nú jafnframt uppfyllt það skilyrði sem kveðið er á um vegna kostnaðarþátttöku Landsvirkjunar í samningi um öflun og sölu vatns. Er því ljóst nú að Flóahreppur mun ekki þurfa að endurgreiða Landsvirkjun hinn útlagða kostnað.
8. Að lokum er rétt að víkja að þeirri kröfu ÓS að sveitarstjórn Flóahrepps verði lýst vanhæf í málinu.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en þar segir að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þarf af.
Fyrir liggur að á 83. fundi sveitarstjórnar Flóahrepps þann 5. maí 2010 staðfesti sveitarstjórn hinn umdeilda samning. Þar segir um lið 2 í fundargerð:
Lagður fram samningur um öflun og sölu vatns milli Árborgar og Flóahrepps dags. 26. apríl 2010.
Samningurinn gildir til 2040 og er óuppsegjanlegur. Hafi hvorugt sveitarfélaganna sent tilkynningu til hins um að það muni ekki endurnýja samning innan tólf mánaða frá lokum gildistíma hans framlengist hann sjálfkrafa um 5 ár í senn.
Samingurinn tryggir íbúum Flóahrepps allt að 20. ltr./sek af vatni.
Sveitarstjórn staðfestir fyrirliggjandi samning.
Að mati ráðuneytisins kemur ekkert fram í kæru ÓS sem gefur til kynna að einhver sveitarstjórnarmanna Flóahrepps hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins í skilningi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga og er sá þáttur í kröfugerð ÓS raunar ekki studdur neinum rökum. Ráðuneytið taldi engu að síður rétt og í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga að kanna þetta atriði nánar og ritaði Flóahreppi bréf þess efnis þann 8. mars 2011. Var þar óskað sjónarmiða sveitarfélagsins varðandi þetta atriði og sérstaklega upplýsinga um hvort einhver þeirra sveitarstjórnarmanna sem tók þátt í afgreiðslu málsins hafi átt landssvæði sem framkvæmdir samkvæmt samningnum væru fyrirhugaðar á og hann þannig mátt vænta að þess yrði freistað að kaupa af honum landið eða hann átt von á bótum ella.
Í svari sveitarfélagsins til ráðuneytisins, dags. 14. mars 2011, kemur fram að framkvæmdir vegna vatnsveitunnar séu á veghelgunarsvæði meðfram Flóavegi og frá Neistastaðalindum á Ruddakrókslind. Þar sé farið yfir land Neistastaða og Hurðarbaks og að einhverju leyti land Dalsmynnis. Engir sveitarstjórnarmenn eigi land á þessum svæðum.
Þá kemur jafnframt fram að ekkert land hafi verið keypt eða leiga greidd vegna vatnsframkvæmdanna. Allir sem land eigi við Flóaveg svo og eigendur Neistastaða, Hurðabaks og Dalsmynnis hafi skrifað undir yfirlýsingu þar sem þeir samþykktu framkvæmdinnar.
Að mati ráðuneytisins er ekkert fram komið sem bendir til þess að einhver þeirra sveitarstjórnarmanna sem tók þátt í afgreiðslu málsins hafi verið vanhæfur til meðferðar þess í skilningi 19. gr. sveitarstjórnarlaga og standa ekki efni til að rengja þær upplýsingar sveitarfélagsins sem koma fram í bréfi þess til ráðuneytisins dags. 14. mars 2011. Er þeirri kröfu ÓS að sveitarstjórn verði lýst vanhæf til meðferðar málsins því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfum Ólafs Sigurjónssonar um að sveitarstjórn Flóahrepps verði lýst vanhæf, og samningurinn verði ómerktur er hafnað. Varakröfu hans um að tenging í samningnum við samkomulag Landsvirkjunar og Flóahrepps, dags. 19. júlí 2007, verði lýst ólögmæt, er einnig hafnað.
Sá hluti gr. 4.1. í hinum kærða samningi um öflun og sölu vatns á milli Flóahrepps og Árborgar frá 26. apríl 2010, sem kveður á um að sveitarfélögin skuldbindi sig til að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum í sinni lögsögu og gera þær skipulagsbreytingar sem þörf kann að vera á til að koma vatni frá vatnsbólum Árborgar að sveitarfélagamörkum, er lýstur ólögmætur.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson