Úrskurður í máli nr. SRN17050006
Ár 2017, þann 20. október, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17050006
Kæra X
á ákvörðun
Vegagerðarinnar
I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru móttekinni 2. maí 2017 kærðu X (hér eftir nefnd kærendur), ákvörðun Vegagerðarinnar frá 1. febrúar 2017 um að synja kærendum um endurgreiðslu kostnaðar við nýja heimreið A. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kæruheimild er í 57. gr. vegalaga nr. 80/2007 og barst kæran innan kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn til Vegagerðarinnar dags. 11. janúar 2016 sóttu kærendur um nýjan héraðsveg að A. Í umsókninni kom fram að sótt væri um á grundvelli þess að skilyrði vegalaga nr. 80/2007 um fasta búsetu og starfrækslu atvinnufyrirtækis á staðnum væru uppfyllt. Var umsóknin samþykkt af Vegagerðinni með bréfi stofnunarinnar til kærenda dagsettu 1. febrúar 2017 á þeim grundvelli að skilyrði vegalaga um héraðsveg væru uppfyllt, sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. laganna. Hins vegar synjaði Vegagerðin kærendum um endurgreiðslu kostnaðar vegna framkvæmdar vegarins þar sem samþykki stofnunarinnar hafi ekki legið fyrir áður en framkvæmdir hófust. Þá var til þess vísað að kærendur hefðu lagt veginn þrátt fyrir athugasemdir Vegagerðarinnar í umsögn stofnunarinnar til Rangárþings ytra þann 19. júlí og 10. ágúst 2016.
Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kærenda mótteknu 2. maí 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 18. maí 2017 var Vegagerðinni gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi stofnunarinnar mótteknu 6. júní 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. júní 2017 var kærendum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Vegagerðarinnar. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi kærenda mótteknu 7. júlí 2017.
Með bréfi til kærenda dags. 15. ágúst 2017 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kærenda
Í kæru kemur fram að kærendur séu ósammála þeirri túlkun Vegagerðarinnar að stofnuninni sé heimilt að hafna því að endurgreiða kostnað vegna vegarins með því að vísa til þess að samþykki Vegagerðarinnar hafi ekki legið fyrir þegar framkvæmdir hófust. Telja kærendur að Vegagerðinni sé óheimilt að synja um endurgreiðslu kostnaðar vegna lagningar héraðsvegar þegar umsókn um héraðsveg hefur verið samþykkt. Telja kærendur að 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 774/2010 verði aðeins túlkuð á þann veg að heimilt sé að synja um endurgreiðslu kostnaðar ef framkvæmd sem samþykkt hefur verið hefur ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði við veitingu samþykkis samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar. Í 9. gr. reglugerðarinnar sé heimild til að hafna því að samþykkja umsókn um héraðsveg hafi framkvæmd verið hafin áður en samþykki liggur fyrir. Í 9. gr. sé hins vegar ekki minnst á það að hafi vegur verið samþykktur, þrátt fyrir að framkvæmd hafi verið hafin án samþykkis, að heimilt sé að synja um endurgreiðslu kostnaðar. Telja kærendur að Vegagerðinni sé óheimilt að hafna því að endurgreiða þeim hluta kostnaðar við lagningu vegarins þegar vegurinn hefur verið samþykktur sem héraðsvegur. Lagaheimild fyrir höfnun sé því ekki til staðar.
Kærendur benda á að vegurinn hafi verið lagður í samræmi við umsókn þeirra og uppfyllt öll skilyrði vegalaga fyrir lagningu héraðsvegs. Kærendum hafi verið nauðugur sá kostur að leggja umræddan veg þar sem þeir hafi ekki lengur haft aðgengi að heimili sínu sökum lokunar eigenda jarðarinnar B á sameiginlegum einkavegi B og A, vegar sem kærendur hafi kostað ásamt eigendum jarðarinnar B. Kærendur hafi ekki gert sér það að leik að hefja framkvæmdir án þess að samþykki Vegagerðarinnar lægi fyrir. Um neyðarúrræði hafi verið að ræða þar sem kærendur hafi ekki komist að heimili sínu með góðum hætti vegna háttsemi eigenda B. Árétta kærendur að í umsögn Vegagerðarinnar til sveitarfélagsins þann 19. júlí 2016, þar sem Vegagerðin hafi lýst sig andsnúna tillögum um breytingu á aðkomu að A frá …vegi, hafi starfsmaður Vegagerðarinnar lagt til að eigendur A myndu leggja veg yfir háan hól að heimili sínu frá sameiginlegum einkavegi í stað þess að búa til nýja aðkomu. Hafi sú tillaga aldrei komið til greina af hálfu kærenda. Er á það bent að sú veglagning hefði verið mjög erfið og vegur um hólinn mjög óheppilegur og hættulegur á vetrartíma vegna hálku og snjóþunga. Hafi það ekki verið í verkahring umrædds starfsmanns að leggja til nýtt deiliskipulag fyrir jörð kærenda og hvað þá taka afstöðu með eigendum B um að kærendum væri ekki heimilt að aka um þáverandi aðkomu að heimili þeirra. Telja kærendur að um sé að ræða alvarlega íhlutun starfsmanns Vegagerðarinnar. Þá hafi kærendur verið í þeirri stöðu að þeir hafi ekki komist að heimili sínu án þess að ganga meira en 500 metra og eiga þá á hættu að vera ógnað af eigendum B. Hafi kærendur reynt allt sem þeir gátu til að komast hjá því að leggja hinn nýja héraðsveg en deilur við eigendur B gert það að verkum að kærendum hafi verið nauðugur sá kostur leggja veginn þar sem vegi að heimili þeirri hafi verið lokað. Sé það mjög ósanngjörn og íþyngjandi ákvörðun af hálfu Vegagerðarinnar að gera kærendum að bera kostnað af lagningu héraðsvegar eingöngu vegna þess að þeir hafi neyðst til hefja framkvæmdir að veginum i ljósi knýjandi aðstæðna.
Kærendur telja að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi á þeim forsendum að annars vegar hafi stofnunin ekki haft heimild til að hafna því að endurgreiða kostnaðinn við nýja heimreið A, sem sé samþykktur héraðsvegur, og hins vegar hafi ekki verið gætt að rannsóknarreglu og meðalhófi við meðferð og afgreiðslu á umsókn kærenda. Vísa kærendur til þess að efnisleg skilyrði fyrir ákvörðun Vegagerðarinnar séu ekki fyrir hendi.
Kærendur vísa til þess að það sé meginregla íslensks réttar að stjórnvöld séu bundin af lögum. Í lögmætisreglunni felist annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér lagastoð og hins vegar megi þær ekki vera í andstöðu við lög. Í lögmætisreglunni felist tvenns konar undirreglur, annars vegar formregla og hins vegar heimildarregla.
Kærendur byggja á því að ákvörðun Vegagerðarinnar hafi ekki haft viðhlítandi stoð í lögum. Heimili 9. gr. reglugerðar nr. 774/2010 ekki að hafna endurgreiðslu kostnaðar heldur sé aðeins heimilt að hafna umsókn um héraðsveg hafi framkvæmd verið hafin án leyfis eða samráðs við Vegagerðina. Geti ákvæðið með engu móti verið skilið með þeim hætti að hafi framkvæmd að vegi verið hafin án leyfis eða samráðs við Vegagerðina sé heimilt að hafna endurgreiðslu vegna kostnaðar við lagningu vegarins. Þá sé ljóst að 4.. mgr. 8. gr. sömu reglugerðar eigi ekki við þar sem vegurinn hafi verið samþykktur sem héraðsvegur þrátt fyrir ákvæði 9. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 4. mgr. 8. gr. og 9. gr. reglugerðarinnar, sbr. 20. gr. og 58. gr. vegalaga, geti því ekki átt við. Byggja kærendur á því að stjórnvöld geti almennt ekki íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Þar sem þessa heimild hafi skort verði að ógilda ákvörðun Vegagerðarinnar.
Þá telja kærendur að starfsmenn Vegagerðarinnar hafi ekki rannsakað málið til hlítar, enda telji þeir ljóst að höfnun Vegagerðarinnar sé aðeins til þess fallin að refsa kærendum fyrir að hafa hafið framkvæmdir áður en samþykki Vegagerðarinnar lá fyrir. Vegagerðin hafi þá beitt valdi sínu af óhófi með því að synja kærendum um lagningu vegarins og leggja til óhæfa leið til að leysa málið. Vegagerðinni hafi borið að leysa úr málinu af hlutleysi og án þess að taka afstöðu með eigendum B um það hvernig kærendur myndu haga deiliskipulagi að jörð sinni. Telja kærendur að Vegagerðin hafi við meðferð málsins notast við ómálefnalegar ástæður. Hafi Vegagerðin hvorki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga né gætt að meðalhófi samkvæmt 12. gr. sömu laga.
Þá benda kærendur á þá miklu hagsmuni sem eru húfi fyrir þá. Því verði að gera strangar kröfur um að efnislegum skilyrðum sé fullnægt og að réttra málsmeðferðarreglna sé gætt.
Í andmælum sínum benda kærendur á að þar sem umsókn þeirra um héraðsveg hafi ekki verið hafnað á grundvelli 9. gr. reglugerðarinnar, heldur hafi hún verið samþykkt á grundvelli c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga, hafi Vegagerðinni einnig borið að gæta að meðalhófi varðandi þá ákvörðun að hafna endurgreiðslu kostnaðar vegna framkvæmda vegarins. Telja kærendur að með því að hafna endurgreiðslu kostnaðar hafi Vegagerðin verið að refa kærendum fyrir að hafa í neyð sinni lagt nýjan veg að heimili sínu, en kærendur hafi búið við fráleitar aðstæður þar sem þeim hafi verið meinað um aðgengi að heimili sínu. Hafi kærendum verið nauðsynlegt að leggja nýjan veg sem hafi verið aðskilinn frá þeim aðilum sem hafi ógnað þeim með alvarlegum hætti og lokað fyrir aðgengi að heimili þeirra. Þetta hafi Vegagerðin gert án þess að ákvörðunin hvíli á lögmætum grundvelli.
Í 4. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi segi að heimilt sé að hafna endurgreiðslu kostnaðar ef í ljós komi að framkvæmdum hafi ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði. Verði ákvæðið því einmitt túlkað á þann hátt að þrátt fyrir að vegurinn hafi verið samþykktur sem héraðsvegur með ívilnandi hætti geti Vegagerðin ekki borið við 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, enda fjalli 8. gr. um það ef umsækjandi hefur sjálfur vegagerð að fengnu samþykki og að uppfylltum skilyrðum. Ef framkvæmd er ekki hagað í samræmi við sett skilyrði sé heimilt að hafna endurgreiðslu kostnaðar. Þegar umsókn kærenda var samþykkt hafi legið fyrir að veglagning hafi verið afstaðin og því ekki hægt að bera því við að kærendur hafi ekki fylgt settum skilyrðum. Ákvæðið heimili ekki að endurgreiðslu sé hafnað undir öðrum kringumstæðum en þegar ekki er farið eftir settum skilyrðum Vegagerðarinnar við því að umsækjandi hefji sjálfur lagningu vegar. Í máli þessu hafi vegur kærenda verið samþykktur og engin skilyrði sem Vegagerðin setti hafi verið brotin. Hafi vegurinn verið samþykktur þrátt fyrir að hafa þegar verið lagður og geti Vegagerðin ekki hafnað því að endurgreiða kærendum þann hluta kostnaðarins sem þeir eigi réttmætt tilkall til, enda vegurinn samþykktur sem héraðsvegur og beri þá Vegagerðinni að taka þátt í kostnaði við lagningu hans. Þá benda kærendur á að Vegagerðin haldi því fram að ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar feli ekki í sér að nauðsynlegt sé að hafna umsókn um héraðsveg samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar til að hægt sé að hafna greiðsluþátttöku, enda hvergi til þess vísað í ákvæðinu. Sjá kærendur ekki hvernig þessi túlkun Vegagerðarinnar geti staðist og vísa til þess að ekki standi neitt um það í ákvæðinu að heimilt sé að hafna endurgreiðslu kostnaðar við afgreiðslu umsókna sem eru samþykktar þrátt fyrir að heimilt hafi verið að hafna þeim. Vísa kærendur til þess að fyrir þeim líti höfnun á endurgreiðslu kostnaðar út fyrir að hafa verið gerð í þeim eina tilgangi að refsa þeim fyrir að hafa lagt veginn án þess að samþykki lægi fyrir.
Þá telja kærendur að umsagnir Vegagerðarinnar frá 19. júlí og 10. ágúst 2016 hafi ekki verið byggðar á málefnalegum grundvelli. Í bréfi frá 10. ágúst segi starfsmaður Vegagerðarinnar að líklegt sé að kærendur þurfi að borga 100% fyrir lagningu vegarins og virðist hann þar án nokkurrar heimildar vera búinn að taka afstöðu til málsins áður en vegurinn var lagður. Hafi einnig verið vísað til þess að vegur væri þegar fyrir hendi. Sá vegur teljist ekki héraðsvegur og hafi verið kostaður af kærendum og eigendum jarðarinnar B. Sjá kærendur ekki hvaða máli það skipti að umræddur vegur hafi verið til staðar þegar óskað var eftir umsögn um lagningu umrædds vegar. Umrædd umsögn hafi því byggst á ómálefnalegum grundvelli. Þá telja kærendur að afstaða Vegagerðarinnar um tengingu á þjóðveg geti ekki staðist á þeim forsendum að það hafi verið óþarfi að leggja hana því kærendur gætu notast við annan veg sem þeim hafi ekki þótt óhætt að keyra um sökum háttsemi eigenda jarðarinnar B. Þá megi sjá að afstaða Vegagerðarinnar hafi ekki verið samhljóma afstöðu skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins Rangárþings ytra. Eins hafi það ekki verið hlutverk starfsmanns Vegagerðarinnar að taka afstöðu með eigendum jarðarinnar B um að þeim væri heimilt að loka veginum áður en dómur hafi gengið með því að leggja til hugmynd að færslu vegarins yfir hól á landi kærenda. Það hafi starfsmaður Vegagerðarinnar hins vegar gert í pósti 22. september 2016. Þá þykir kærendum óforsvaranlegt að starfsmaður Vegagerðarinnar hafi sent eigendum B afrit af samskiptum Vegagerðarinnar og skipulagsfulltrúa Rangárþings ytra þar sem þau hafi verið þeim óviðkomandi. Hafi umræddur vegur verið kærendum nauðsynlegur til að þeir gætu með öruggum hætti komist að heimili sínu og ljóst sé að höfnun Vegagerðarinnar um endurgreiðslu kostnaðar hafi falið í sér brot gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
IV. Ákvörðun og umsögn Vegagerðarinnar
Í ákvörðun Vegagerðarinnar kemur fram að sótt sé um héraðsveg á grundvelli þess að skilyrðum vegalaga um býli, sbr. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna, og skilyrði um fasta búsetu og lögheimili séu uppfyllt. Skuli vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun sbr. 1. mgr. 28. gr. vegalaga. Þar sem skilyrði vegalaga um héraðsveg séu uppfyllt, sbr. 8. gr. vegalaga, hafi verið ákveðið að fallast á beiðni um nýjan héraðsveg að bænum A í samræmi við staðsetningu vegar samkvæmt uppdrætti með umsókn. Þá kemur fram að Vegagerðin hafi heimild til að hafna endurgreiðslu kostnaðar komi í ljós að framkvæmdum hafi ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði, sbr. 4. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi, sbr. 20. og 58. gr. vegalaga. Sé Vegagerðinni jafnframt heimilt að hafna umsókn þrátt fyrir að skilyrði vegalaga um héraðsvegi kunni að vera uppfyllt ef umsækjandi hefur þegar hafið vegaframkvæmdir eða látið byggja veg án leyfis og samráðs við Vegagerðina samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar, sbr. 20. og 58. gr. vegalaga. Í umræddu máli hafi ekki legið fyrir samþykki Vegagerðarinnar áður en framkvæmdir hófust og umsækjandi hafi þegar lagt veginn þrátt fyrir athugasemdir Vegagerðarinnar í umsögn til sveitarfélagsins þann 19. júlí 2016. Þar hafi Vegagerðin lýst sig andsnúna tillögu um breytingu á aðkomu að X frá ..vegi. Til að umferðaröryggi verði tryggt muni Vegagerðin leggja til 4 m breytt ristarhlið og sjá um niðursetningu og frágang þess í samráði við landeiganda. Muni Vegagerðin ekki taka þátt í öðrum kostnaði vegna vegarins. Hafnaði Vegagerðin því endurgreiðslu kostnaðar við nýja heimreið A.
Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin sé veghaldari þjóðvega og hafi það hlutverk samkvæmt 7. gr. vegalaga að halda vegaskrá sem er skrá yfir alla þjóðvegi. Í ákvæði c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé vikið að héraðsvegum. Komi þar fram að héraðsvegir séu vegir sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, séu ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Í 20. gr. laganna sé fjallað um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Sé þar að finna sérstaka reglugerðarheimild ráðherra til að setja nánari ákvæði um innheimtu kostnaðar við lagningu nýs héraðsvegar.
Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi komi fram að kjósi umsækjandi að hefja framkvæmdir strax sé slíkt heimilt að fengnu samþykki Vegagerðarinnar og að uppfylltum nánari tilgreindum skilyrðum er varða hönnun vegarins, byggingu hans og eftirlit. Hafi kærendur ekki leitað samþykkis Vegagerðarinnar áður en þeir hófu framkvæmdir, en Vegagerðin hafi verið mótfallin staðsetningu vegarins m.a. með tilliti til öryggissjónarmiða. Í 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um að heimilt sé að hafna endurgreiðslu kostnaðar ef í ljós komi að framkvæmdum hafi ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði. Ekki sé unnt að túlka umrætt ákvæði 8. gr. reglugerðarinnar sem svo að með því að samþykkja til hagsbóta og með ívilnandi hætti fyrir kærendur að vegur verði færður í tölu héraðsvega, þrátt fyrir að unnt væri að hafna umsókninni, sé Vegagerðinni ekki unnt að hafna endurgreiðslu kostnaðar. Samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar sé Vegagerðinni heimilt að hafna umsókn þrátt fyrir að skilyrði vegalaga kunni að vera uppfyllt. Ákvæði 4. mgr. 8. gr. feli ekki í sér að nauðsynlegt sé að hafna umsókn um héraðsveg til að hægt sé að hafna greiðsluþátttöku, enda sé hvergi vísað til þess í ákvæðinu. Hafi þannig með ívilnandi hætti fyrir landeigendur verið fallist á að færa veg í tölu héraðsvega í stað þess að hafna með öllu umsókninni á grundvelli þess að vegaframkvæmd hafi átt sér stað án leyfis eða samráðs Vegagerðarinnar. Ítrekar Vegagerðin að stofnunin hafi samþykkt umrædda umsókn þrátt fyrir að heimilt hefði verið að hafna henni á grundvelli framangreindra atriða. Byggist ákvörðun Vegagerðarinnar á sjónarmiðum um meðalhóf. Þá bendir Vegagerðin á að ákvörðun um að hafna endurgreiðslu hafi verið byggð á heimild 4. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi auk innsendra gagna með umsókn kærenda, sem og samskiptum Vegagerðarinnar við sveitarfélagið Rangárþing ytra. Að mati Vegagerðarinnar teljist málið nægjanlega upplýst til að taka ákvörðun um endurgreiðslu kostnaðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.
Þá bendir Vegagerðin á að óheimilt sé að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar, sbr. 1. mgr. 29. gr. vegalaga. Slík heimild hafi ekki legið fyrir þegar kærendur réðust í framkvæmdina enda hafi komið fram í samskiptum Vegagerðarinnar við sveitarfélagið að ekki hafi verið unnt að fallast á tengingu með þeim hætti sem kynnt var með tölvupósti þann 19. júlí 2016, m.a. á grundvelli þess að talið hafi verið unnt að nýta að hluta núverandi tengingu inn á …veg og þar sem öryggissjónarmið hafi legið þar að baki. Þegar Vegagerðinni hafi borist til umsagnar tillaga að tengingu A að …vegi hafi sérstaklega verið tekið fram að fleiri valkostir væru tækir við byggingu nýs héraðsvegar en lögð hafi verið fram tillaga að vegi. Engu að síður hafi kærendur hafið byggingu vegarins án þess að leita samráðs við Vegagerðina um aðra mögulega valkosti. Vísar Vegagerðin á bug athugasemdum kærenda um skort á hlutleysi og ómálefnalegar ástæður við meðferð málsins.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Líkt og fram hefur komið lögðu kærendur fram umsókn til Vegagerðarinnar um nýjan héraðsveg að A. Með ákvörðun Vegagerðarinnar þann 1. febrúar 2017 féllst Vegagerðin á beiðnina þar sem skilyrði vegalaga um héraðsveg voru uppfyllt. Með sömu ákvörðun synjaði Vegagerðin hins vegar kærendum um endurgreiðslu kostnaðar við nýja heimreið A og er það hin kærða ákvörðun. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Hafa sjónarmið kærenda og Vegagerðinnar verið rakin hér að framan.
Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007 eru þjóðvegir þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar, haldið er við af fé ríkisins og upp taldir í vegaskrá. Er Vegagerðin veghaldari þjóðvega og hefur það hlutverk samkvæmt 7. gr. vegalaga að halda vegaskrá. Er þjóðvegum skipt í þar til greinda flokka samkvæmt 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Eru héraðsvegir einn flokkur þjóðvega sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. Er þar um að ræða vegi sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, eru ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Skal landeigandi kosta og vera veghaldari síðustu 50 m að framangreindum stöðum ef vegur endar þar. Jafnframt er heimilt að taka í tölu héraðsvega vegi að sumarbústaðahverfum sem tengja að minnsta kosti 30 bústaði við þjóðveg. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. vegalaga skulu vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun. Þá kemur fram í 1. mgr. 29. gr. vegalaga að óheimilt sé að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar.
Í 20. gr. vegalaga er fjallað um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Þar kemur fram í 1. mgr. að við lagningu nýs héraðsvegar að íbúðar- eða atvinnuhúsnæði skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina, þ.m.t. kaup á landi undir veginn, hönnun, byggingu vegarins og eftirlit með gerð hans, enda skuli lega og gerð vegar ákveðin í samráði við hinn skráða eiganda fasteignarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. setur ráðherra nánari ákvæði í reglugerð um innheimtu kostnaðar samkvæmt 1. mgr.
Um héraðsvegi gildir reglugerð með því sama nafni nr. 774/2010. Er hún sett með heimild í 20. gr. og 58. gr. vegalaga. Í 5. gr. reglugerðar um héraðsvegi kemur fram að umsókn um nýjan héraðsveg skuli beint til Vegagerðarinnar og skuli hún uppfylla þar til greind skilyrði samkvæmt ákvæðinu. Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar kemur fram að kjósi umsækjandi að hefja framkvæmdir strax sé slíkt heimilt að fengnu samþykki Vegagerðarinnar og að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum er varða hönnun vegarins, byggingu hans og eftirlit. Í 2. mgr. 8. gr. segir að í þeim tilvikum sem greinir í 1. mgr. skuli umsækjandi gera rökstudda kostnaðaráætlun í samráði við Vegagerðina. Í 3. mgr. segir að þegar verki er lokið og starfsmaður Vegagerðarinnar hefur gert úttekt á því geti umsækjandi krafið Vegagerðina um endurgreiðslu helmings kostnaðar, sbr. 11. gr., á grundvelli sundurliðaðs reiknings enda sé fjárveiting fyrir hendi. Í 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar kemur síðan fram að heimilt sé að hafna endurgreiðslu kostnaðar komi í ljós að framkvæmdum hafi ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði. Í 9. gr. reglugerðarinnar kemur fram að hafi umsækjandi þegar hafið vegaframkvæmdir eða látið byggja veg, án leyfis og samráðs við Vegagerðina, sé heimilt að hafna umsókninni þrátt fyrir að skilyrði vegalaga um héraðsvegi kunni að vera uppfyllt.
Líkt og fram hefur komið féllst Vegagerðin á umsókn kærenda um nýjan héraðsveg að A þar sem skilyrði vegalaga um héraðsveg væru uppfyllt, sbr. c-liður 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Höfðu kærendur sótt um á grundvelli þess að skilyrðum um fasta búsetu og starfrækslu atvinnufyrirtækis á staðnum væru uppfyllt. Synjun á endurgreiðslu kostnaðar byggði Vegagerðin hins vegar á heimild 4. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi þar sem samþykki Vegagerðinnar hefði ekki legið fyrir þegar framkvæmdir hófust. Er til þess vísað að Vegagerðin hafi verið mótfallin staðsetningu vegarins m.a. með tilliti til öryggissjónarmiða. Hafi framkvæmdum þannig ekki verið hagað í samræmi við sett skilyrði. Þá vísaði Vegagerðin einnig til þess að heimilt væri að hafna umsókn þrátt fyrir að skilyrði vegalaga um héraðsvegi kynnu að vera uppfyllt ef umsækjandi hefði þegar hafið vegaframkvæmdir eða látið byggja veg, án leyfis og samráðs við Vegagerðina, sbr. 9. gr. reglugerðar um héraðsvegi. Þá kemur fram af hálfu Vegagerðarinnar að ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar um héraðsvegi feli ekki í sér að nauðsynlegt sé að hafna umsókn um héraðsveg til að hægt sé að hafna greiðsluþátttöku.
Fyrir liggur að Vegagerðin ákvað að verða við umsókn kærenda um nýjan héraðsveg að A á þeim grundvelli að skilyrði vegalaga um héraðsvegi væru uppfyllt, þrátt fyrir að stofnuninni hefði verið það heimilt að hafna umsókninni á grundvelli 9. gr. reglugerðar um héraðsvegi, þar sem kærendur byggðu veginn án leyfis og samráðs við Vegagerðina. Með því að verða við umsókninni er það mat ráðuneytisins að Vegagerðinni hefði verið rétt að taka einnig þátt í kostnaði við gerð vegarins í samræmi við meginreglu 20. gr. vegalaga um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Er þá einnig til þess að líta að lagning vegarins var í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í því ljósi er það mat ráðuneytisins að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Vegagerðarinnar frá 1. febrúar 2017 um að synja beiðni X um endurgreiðslu kostnaðar við nýja heimreið A.