Úrskurður í máli nr. SRN19070075
Ár 2020, þann 20. júlí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN19070075
Kæra Isavia
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 30. júlí 2019 barst ráðuneytinu kæra Isavia ohf. (hér eftir kærandi) á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 29. júlí sl. um að hafna beiðni kæranda um að synja um afskráningu loftfaranna TF-PRO og TF-NOW af loftfaraskrá, en loftförin eru í eigu Jin Shan 20 Ireland Company Ltd (hér eftir JS). Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og synjað verði um afskráningu loftfaranna.
Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Af gögnum málsins verður ráðið að eigandi vélanna TF-PRO og TF-NOW, JS, hafi farið þess á leit við SGS að loftförin yrðu afskráð úr loftfaraskrá. Með bréfi Isavia þann 26. júlí sl. fór félagið þess á leit við SGS að synjað yrði um afskráninguna vegna ógreiddra gjalda samkvæmt 1. og 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga. Með ákvörðun SGS dags. 29. júlí sl. var beiðni Isavia hafnað og er það hin kærða ákvörðun.
Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu 30. júlí 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 31. júlí 2019 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi SGS mótteknu 1. ágúst 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 31. júlí 2019 var JS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfum JS mótteknum 2. og 9. ágúst 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 6. ágúst 2019 var kæranda kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi kæranda mótteknu 30. ágúst 2019.
Með úrskurði ráðuneytisins þann 1. ágúst var hafnað beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
III. Ákvörðun Samgöngustofu
Í ákvörðun SGS kemur fram að loftferðalögum nr. 60/1998 hafi verið breytt með lögum um Höfðaborgarsamninginn um alþjóðleg tryggingaréttindi í hreyfanlegum búnaði og bókun um búnað loftfara nr. 74/2019. Hafi 16. gr. a loftferðalaga verið bætt við með c-lið 2. tl. 12. gr. laga nr. 74/2019. Þar segi að SGS sé heimilt að verða við beiðni um afskráningu loftfars og útflutning enda sé það í samræmi við gildandi löggjöf á sviði flugöryggis og að þar til bær aðili vottar að fyrir liggi skriflegt samþykki handhafa skráðra tryggingaréttinda sem gangi framar tryggingaréttindum kröfuhafans til afskráningar loftfarsins eða að slík tryggingaréttindi séu fallin niður.
SGS vísar til þess að stofnunin beri ábyrgð á eigendaskráningum loftfara, skráningu á eigendaskiptum og afskráningum samkvæmt loftferðalögum. Um afskráningu loftfara af íslenskri loftfaraskrá gildi 16. gr. loftferðalaga. Með lögum nr. 74/2019 hafi 16. gr. a verið bætt inn í lögin. Telur SGS að af því ákvæði megi ráða að vilji löggjafans hafi staðið til þess að bæta við ákvæði 16. gr. sem tæki þá til þeirra skilyrða sem tilgreind eru í Höfðaborgarsáttmálanum sem lögfestur var með þeim lögum. Í 16. gr. a sé vísað til heimildar sem fjallað er um í IX. gr. II. kafla fylgiskjals II með lögum nr. 74/2019 og snúist um heimild veðhafa til þess að fá loftfar afskráð og flutt úr ríkinu þar sem það er þegar skráð yfir í annað ríki. Sé þannig um sértæka heimild að ræða sem krefjist þess að hafa verið sérstaklega samið um áður og feli einnig í sér að skráður eigandi geti ekki lengur óskað eftir afskráningu heldur einungis kröfuhafi samkvæmt samningi. Sé sú aðstaða ekki uppi í málinu. Þá verði hvorki ráðið af orðalagi lagaákvæðisins né lögskýringargögnum að um viðbótarskilyrði sé að ræða samkvæmt 16. gr. laganna. Sú breyting á 71. gr. loftferðalaga, sem Isavia vísi til, lúti að því að til viðbótar við ákvæði laganna sem kveði á um rétt rekstraraðila flugvallar til þess að kyrrsetja loftfar hafi gjöld ekki verið greidd, hafi nú bæst við lögveðréttur í loftförum. Ekkert frekar sé kveðið á um í lögunum hvernig útfærsla þeirra lögveðkrafna skuli vera. Þá verði ekki ráðið af lögunum sjálfum eða lögskýringargögnum að lögveðréttur sem lögfestur er með breytingu á 71. gr. loftferðalaga sé í beinum tengslum við ákvæði 16. gr. a og teljist sjálfkrafa hluti af þeim atriðum sem líta beri til við beiðni um afskráningu. Geti SGS ekki tekið undir sjónarmið kæranda um forgang lögveðréttarins, sbr. 3. gr. laga nr. 74/2019, um að mögulegur lögveðréttur kunni í framtíðinni að njóta ákveðins forgangs, en umrætt ákvæði hafi ekki tekið gildi. Ef vilji löggjafans hefði staði til þess að SGS þyrfti ávallt að óska eftir samþykki kæranda fyrir afskráningu loftfars hefði þurft að gera viðeigandi breytingar á 16. gr. loftferðalaga. Líti SGS svo á að skilyrði 16. gr. um afskráningu loftfara séu uppfyllt og því beri að fallast á afskráningu loftfaranna. Því til viðbótar telur SGS að lögveðréttur kæranda geti ekki gilt með afturvirkum hætti ef hann teljist yfir höfuð vera fyrir hendi. Í því sambandi bendir SGS á að hinar nýju málsgreinar 71. gr. loftferðalaga hafi tekið gildi eftir að lögskipti þau er stofnuðu til umræddrar skuldar áttu sér stað. Myndi slíkt ganga í berhögg við þá meginreglu íslensks réttar að lög skuli ekki gilda afturvirkt. Í þeim tilvikum þar sem nýjum lögum verður beitt um lögskipti þótt til þeirra hafi verið stofnað fyrir gildistöku laganna hafi ekki verið um íþyngjandi afturvirka lagasetningu að ræða sem fari í bága við stjórnarskrárvarin réttindi aðila. Væri 5. mgr. 71. gr. beitt afturvirkt yrði það verulega íþyngjandi fyrir eiganda loftfaranna og færi hugsanlega í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar, enda teljist lögveð til óbeinna eignarréttinda að íslenskum rétti. Telur SGS þá skýringu nærtækari að mögulegur lögveðréttur gildi eingöngu um kröfur kæranda sem stofnast eftir gildistöku laganna.
IV. Málsástæður og rök Isavia
Í kæru kemur fram að kærandi mótmæli skýringum SGS um efni og tilgang 16. gr. a loftferðalaga og telur hana ganga þvert á þær forsendur, markmið og tilgang sem fram komi greinargerð með frumvarpi að lögum nr. 74/2019, og felldu inn í loftferðalög ákvæði 16. gr. a og 5. mgr. 71. gr. Telur kærandi skýringu SGS vera í ósamræmi við meðferð frumvarpsins á Alþingi og umfjöllun nefnda þingsins. Séu lögskýringargögn skoðuð sé ljóst að löggjafinn hafi haft í huga að afskráning geti ekki farið fram nema að gjöld sem tryggð eru með lögveði í því loftfari sem óskað er afskráningar á, séu annað hvort greidd eða niður fallin. Byggir kærandi á því að hann eigi veðréttindi eða tryggingaréttindi í loftförunum samkvæmt 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga. Með lögum nr. 74/2019 séu tekin af öll tvímæli um þau veðréttindi sem og að á grundvelli þeirra geti kærandi komið í veg fyrir að loftförin verði afskráð úr loftfaraskrá.
Kærandi vísar til þess að í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis komi fram að c-liður 2. tl. 12. gr. hafi verið settur inn í loftferðalög m.a. til að tryggja að fyrir liggi staðfesting tilgreindra rekstraraðila skv. 1. og 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga á því að engar kröfur með lögveði séu á loftfarinu eða loftfarshlutum. Þá vísar kærandi til ákvæða 5. mgr. 71. gr., sbr. 1. mgr. 136. gr. þar sem fjallað er um lögveð fyrir gjöldum skv. 1. og 1. mgr. 71. gr. loftferðalaga. Einnig vísar kærandi til 3. gr. laga nr. 74/2019 sem og nefndarálits þar sem vikið er að ákvæðinu. Í greinargerð með 2. tl. 12. gr. frumvarpsins sé m.a. fjallað um tengsl 71. gr. við 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga. Þar segi m.a. að gjöldum þeim sem rekstraraðilum flugvalla og flugleiðsöguþjónustu og rekstrarstjórnun flugumferðar er heimilt að innheimta skv. 71. gr. loftferðarlaga fyrir þjónustu sína sé í nýrri málsgrein veittur lögveðréttur í loftförum eða loftfarshlutum skráðum hér á landi. Sé mikilvægt að hafa í huga að þjónustan sem veitt er sé nauðsynleg til að tryggja starfrækslu flugstarfsemi og trygg innheimta gjalda sé nauðsynleg svo hægt sé að tryggja áframhaldandi þjónustu af hálfu þessara aðila. Sé miðað við að lögveð stofnist vegna ógreiddra gjalda vegna þess loftfars/loftfarshlutar sem í hlut á hvað varðar flugleiðsöguþjónustu og rekstrarstjórnun flugumferðar varðar. Hvað varðar þjónustu sem veitt er loftförum á flugvelli sé heimildin víðtækari og taki til þeirra loftfara/loftfarshluta sem viðkomandi eigandi eða umráðandi hafi skráð hér á landi. Hafi beri í huga að þjónusta á flugvelli sé gjarnan veitt ótilteknu loftfari flugrekanda eða eiganda/umráðanda loftfara án þess að þjónustan sé sérstaklega afmörkuð hverju loftfari fyrir sig. Sé haft til hliðsjónar orðalaga 136. gr. laganna þar sem sömu aðilum sé heimilt að aftra för loftfars af flugvelli uns gjöld eru greitt eða trygging sett fyrir greiðslu vegna þess loftfars sem í hlut á eða annarrar starfsemi hlutaðeigandi eiganda eða umráðanda loftfarsins. Þá vísar kærandi til s-liðar 1. gr. Höfðaborgarsáttmálans sem er fylgiskjal I með lögum nr. 74/2019 og þeirrar skilgreiningar sem þar kemur fram. Eins og fram komi í yfirlýsingu íslenska ríkisins, með vísan til a-liðar 1. mgr. 39. gr. Höfðaborgarsamningsins, skuli hvers konar lögbundin réttindi eða tryggingaréttindi , sem stofnast hafa skv. íslenskum lögum, önnur en þau sem 40. gr. Höfðaborgarsamningsins tiltekur, sem jafngilda réttindum handhafa skráðra alþjóðlegra tryggingaréttinda, halda gildi sínu án skráningar í alþjóðlegu skrána og ganga framar skráðum alþjóðlegum tryggingaréttindum. Þá vísar kærandi til umfjöllunar 39. gr. Höfðaborgarsáttmálans þar sem fjallað er um réttindi eða tryggingaréttindi sem falla undir yfirlýsingar samningsríkja. Telur kærandi hafið yfir allan vafa að lögveðréttindi samkvæmt 5. mgr. 71. gr. séu lögbundin réttindi eða tryggingaréttindi sem stofnast hafa skv. íslenskum lögum. Þau réttindi gangi framar öðrum lögbundnum réttindum og tryggingaréttindum í loftfarinu. Þá sé vafalaust samkvæmt lögskýringargögnum og nefndaráliti Alþingis að 16. gr. a loftferðalaga sé sett í þeim tilgangi að tryggja að loftfar sé ekki afskráð af loftfaraskrá fyrr en fyrir liggur staðfesting frá flugvallarrekanda, sem á lögveðréttindi í loftfari eiganda og/eða umráðanda á grundvelli 5. mgr. 71. gr., eða tryggingaréttindi á grundvelli 1. mgr. 136. gr. vegna gjalda skv. 1. og 2. mgr. 71. gr., að slík gjöld séu annað hvort greidd eða niður fallin. Komi skýrt fram í lögskýringargögnum að skýr tengsl séu milli ákvæðis 16. gr. a loftferðalaga og 5. mgr. 71. gr. laganna er veiti kæranda lögveðréttindi í skráðu loftfari. Beri SGS skylda til að kanna hvort slík gjöld hvíli á loftfarinu og synja um afskráningu séu gjöldin ógreidd. Þá telur kærandi að þegar fullnusta lögveðréttar er bundin við þá forsendu að loftfar sé skráð á loftfaraskrá á Íslandi, gangi það gegn tilgangi lögveðréttar 71. og 136. gr. loftferðalaga að SGS geti með afskráningu komið í veg fyrir að kærandi geti fullnustað tryggingaréttindi sín, þ.á.m. lögveðrétt sem m.a. njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá vísar kærandi til þess að ákvæði 3. gr. laga nr. 74/2019 kveði á um hvers konar lögbundin réttindi eða tryggingaréttindi, sbr. s-lið 1. gr. og 39. gr. Höfðaborgarsamningsins, skuli ganga framar skráðum alþjóðlegum tryggingaréttindum í hlut svo fremi sem þau hafi stofnast eftir íslenskum lögum. Að mati kæranda fælist þversögn í því ef afskráning loftfars, sem fram færi vegna réttinda á grundvelli Höfðaborgarsáttmálans, sem skv. íslenskum lögum gangi skemur en lögveðréttindi kæranda og stofnast hafa skv. íslenskum lögum, leiði til þess að íslensk tryggingaréttindi sem hafa forgang ónýtist við afskráningu á grundvelli réttinda sem víkja fyrir réttindum skv. íslenskum lögum. Í því fælist þversögn og gangi það þvert á skýr ákvæði laga nr. 74/2019 og lögskýringargögn. Stjórnvaldsathöfn sem byggð er á lagaheimild geti aldrei leitt til þess að slík ákvörðun leiði til ónýtingar á réttindum og hagsmunum sem önnur lagaheimild tryggi öðrum aðila. Sé óheimilt að mati kæranda að afskrá loftför þegar á þeim hvíla lögveð eða gjöld samkvæmt loftferðalögum, sbr. ákvæði 16. gr. a loftferðalaga og skýring á öðrum ákvæðum laga nr. 74/2019.
Kærandi vísar til þess að skv. 5. mgr. 71. gr. loftferðalaga, sbr. 2. tl. 12. gr. laga nr. 74/2019, séu gjöld skv. 1. og 2. mgr. 71. gr. laganna tryggð með lögveði í loftförum eða loftfarshlutum eiganda eða umráðanda loftfars sem skráð er hér á landi. Gjöld skv. 2. mgr. 71. gr. skuli tryggð með lögveði í því loftfari sem í hlut á og skráð er hér á landi eða loftfarshlutum. Í framangreindu lögveði skv. 71. gr. loftferðalaga felist nauðungarsöluheimild skv. ákvæðum 1. mgr. 6. gr. nauðungarsölulaga nr. 90/1991. Samkvæmt 3. mgr. 18. gr. þeirra laga skuli beiðni um nauðungarsölu á loftfari sem skrásett er á Íslandi beint til sýslumannsins í Reykjavík. Í 4. mgr. 18. gr. komi fram sérregla þegar loftfar er skrásett erlendis. Sé það grundvallaratriði að eigandi lögveðréttinda í loftfari sem skráð er hér á landi geti ekki fullnustað lögveðréttindin á grundvelli ákvæða nauðungarsölulaga nema loftfar sé skrásett á Íslandi. Sé það forsenda þess að lögveðhafinn geti fullnustað lögveðrétt sinn að loftfarið sé skráð hér á landi þannig að unnt sé að knýja fram nauðungarsölu á loftfarinu eftir íslenskum lögum. Ef loftförin verði afskráð sé komið í veg fyrir að kærandi geti neytt lögmætra úrræða til að krefjast nauðungarsölu á loftförunum. Séu réttindin sérstaklega áréttuð í 3. gr. laga nr. 74/2019. Þá komi fram í 4. gr. laganna að Höfðaborgarsamningurinn skuli ekki raska rétti ríkis eða ríkisstofnunar, alþjóðlegrar stofnunar eða annars einkarekins veitanda opinberrar þjónustu til að leggja hald á eða kyrrsetja hlut skv. íslenskum lögum, til að tryggja greiðslu fjárhæða vegna þjónustu sem tilgreindir aðilar hafa innt af hendi er varðar hlut með beinum hætti, sbr. 2. gr. Höfðaborgarsamningsins, eða annan slíkan hlut. Sé þannig hafið yfir vafa að lögveðréttindi kæranda séu samkvæmt gildandi lögum. Þá kveðst kærandi ósammála SGS hvað það varðar að lögveðréttur kæranda geti ekki gilt með afturvirkum hætti. Telur kærandi að ekki sé tilefni til annars en að beita þeirri meginreglu að ef ekki er í lögum kveðið á um lagaskil verði nýjum lögum beitt um lögskipti sem undir þau falla þótt til þeirra hafi verið stofnað fyrir gildistöku laganna. Feli lög nr. 74/2019 ekki í sér nokkurs konar afturvirkni eða röskun á lögskiptum aðila sem réttlæti að vikið sé frá framangreindri meginreglu um lagaskil. Hafi lögin tekið gildi áður en lögskiptum kæranda og JS lauk, auk þess sem sambærilegt úrræði hafi þegar verið til staðar í 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga við stofnun þeirra lögskipta sem SGS vísar til. Tekur kærandi fram að jafnvel þótt talið yrði að aðeins væri heimilt að beita 136. gr. loftferðalaga vegna ógreiddra gjalda sem tengjast viðkomandi loftfari sé staðan sú að ógreidd séu gjöld sem hægt er að rekja beint til loftfarsins. Hafi JS ekki getað verið í góðri trú eða haft réttmætar væntingar til þess að ekki yrði gerð krafa af hálfu kæranda um að för loftfaranna yrði aftrað nema að útistandandi gjöld vegna viðkomandi loftfars væru greidd eða trygging sett fyrir þeim. Hafnar kærandi því að lögskiptum félagsins og JS hafi lokið með því einu að loftfarinu hafi verið flogið á brott. Telur kærandi að hin nýja lagasetning hrófli ekki við réttarstöðu og lögskiptum aðila með þeim hætti að um afturvirka lagasetningu sé að ræða. Feli lagasetningin þannig ekki í sér breytingu á réttarstöðu aðila að um afturvirkni sé að ræða þótt breytingin eigi að leiða til þess að hafna eigi beiðnum eiganda um afskráningu þar til gjöldin hafi verið greidd. Feli slíkt ekki í sér breytingu á lögskiptum aðila eða efnislegum réttindum, heldur sé um að ræða málsmeðferðarreglu sem gildi um málsmeðferð hjá SGS og sé m.a. ætlað að koma í veg fyrir að eigendur loftfara komi þeim úr íslenskri lögsögu og loftfaraskrá án tillits til tryggingaréttinda sem þriðju aðilar kunni að eiga í íslenskum loftförum. Jafnvel þótt beiting laga nr. 74/2019 gæti talist fela í sér afturvirkni sé það engan veginn íþyngjandi fyrir eigendur loftfaranna eða brjóti gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti þeirra.
Kærandi vísar til þess að af ákvæði 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga megi ráða að JS beri ábyrgð á gjöldum skv. 1. og 2. mgr. 71. gr. laganna. Í 1. mgr. 136. gr. segi að þeim sem starfrækir flugvöll eða flugleiðsöguþjónustu sé heimilt að aftra för loftfars af flugvelli uns gjöld eru greidd eða trygging sett fyrir greiðslu vegna þess loftfars sem í hlut á eða annarrar starfsemi hlutaðeigandi eiganda eða umráðanda loftfarsins. Tiltaki 136. gr. annars vegar gjöld vegna viðkomandi loftfars og hins vegar gjöld vegna annarrar starfsemi viðkomandi eiganda vegna þess loftfars sem hlut á að máli. Með tilgreiningu á annarri starfsemi sé átt við aðra starfsemi en þá sem er vegna þess loftfars sem í hlut á. Vísar kærandi til greinargerðar með d-lið 2. tl. 12. gr. laga nr. 74/2019, sem lögfest hafi 5. mgr. 71. gr. loftferðalaga. Hafi löggjafinn tekið skýra afstöðu til inntaks 136. gr. í lögskýringargögnum. Í 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga sé kveðið skýrlega á um að lögveðið taki til allra loftfara og loftfarshluta sem umráðandi hafi skráð hér á landi. Þá mótmælir kærandi að því sé ranglega haldið fram af hálfu lögmanna JS að samið hafi verið um greiðslu gjalda. Einnig bendir kærandi á að í leigusamningi WOW og JS sé beinlínis ráð fyrir því gert að kærandi geti beitt úrræði 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga um að stöðva loftfar JS vegna allra skulda WOW við kæranda.
Í athugasemdum kæranda frá 30. ágúst 2019 kemur fram að félagið telji að skýringar þær sem fram koma í umsögn SGS séu í ósamræmi við það sem fram kemur í lögskýringargögnum með 3. gr. laga nr. 74/2019. Þar sé tekið fram að hluti af þeim lögveðréttindum sem SGS eigi að tryggja að séu greidd séu lögveðréttindi skv. 1. og 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga, en krafa kæranda á hendur JS byggi á því ákvæði. Ráða verði af lögskýringargögnum að óheimilt sé að afskrá loftfar sem skuldar gjöld sem stofnað hefur verið til á grundvelli 1. og 2. mgr. loftferðalaga fyrr en þau hafa verið greidd eða staðfesting liggur fyrir frá aðila sem slík gjöld innheimtir eftir 71. gr. Þá bendir kærandi á að ákvæði 1. gr. og 1. og 2. tl. 12. gr. laganna öðlist þegar gildi. Í athugasemdum með 11. gr. frumvarpsins komi fram að ákvæði þess hafi ekki áhrif á þau réttindi sem stofnast hafi fyrir gildistöku laganna. Sé óumdeilt að þau tryggingaréttindi og þær kröfur sem kærandi á á hendur JS og til stofnaðist á grundvelli 1. og 2. mgr. 71. gr., sbr. 1. mgr. 136. gr., hafi stofnast fyrir gildistöku laganna. Þau réttindi standi framar skráðum alþjóðlegum tryggingaréttindum sbr. 3. gr. laganna. Tilvísun og umfjöllun í frumvarpinu til afturvirkni nái eingöngu til réttinda sem varði skráð réttindi á grundvelli þess samnings, en nái ekki til ummæla um réttindi sem stofnast hafi til á grundvelli íslenskra laga. Sé óumdeilt að þau loftför sem eru til umfjöllunar hafi öll fengið þjónustu og notað þá aðstöðu sem kærandi krefji nú um greiðslu fyrir. Einnig sé óumdeilt að grundvöllur greiðsluskyldunnar byggist á 1. og 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga, en ákvæðið hafi verið til staðar í loftferðalögum áður en loftförin þáðu þjónustu og notuðu aðstöðu kæranda. Auk þess sé óumdeilt að kærandi eigi tryggingaréttindi fyrir framangreindum gjöldum í loftfari sem er í umráðum flugrekanda og í eigu eiganda loftfarsins skv. 1. mgr. 136. gr. Þannig sé ekki hægt að halda því fram að um sé að ræða kvaðir, skyldur eða greiðsluábyrgð sem stofnast hafi til með afturvirkum hætti. Grundvöllur greiðsluskyldunnar og tryggingaréttindanna hafi verið til staðar fyrir gildistöku laga nr. 74/2019. Allar framangreindar skyldur hafi hvílt á eigendum loftfaranna fyrir gildistöku laganna en með þeim hafi kvaðirnar verið útfærðar frekar. Þá mótmælir kærandi umfjöllun um það hvort lögveðréttindi teljist skráð réttindi í skilningi 16. gr. loftferðalaga. Einkenni lögveðréttinda séu þau að réttindin séu ekki háð þinglýsingu, sbr. 32. gr. þinglýsingalaga. Leggist réttindin á eiganda hlutar eða réttinda án tillits til vilja hans, enda séu þau ákveðin með lögum. Þannig geti lögveðréttindi ekki talist skráð réttindi líkt og SGS byggi á. Telur kærandi að í 16. gr. a loftferðalaga felist bein fyrirmæli til SGS um að ganga úr skugga um að ekki séu til staðar kröfur á hendur umráðanda eða eiganda loftfars. Verði það ekki gert nema leita eftir því hvort til staðar séu skráð réttindi enda feli orðalag ákvæðisins í sér að leita þurfi eftir skriflegu samþykki þess sem ræður yfir tryggingaréttindum hvort slík krafa sé til staðar. Þá sé að mati kæranda ruglað saman skilyrðum sem SGS er ætlað að gæta við afskráningu loftfara á grundvelli Höfðaborgarsáttmálans annars vegar og hins vegar atriðum er varða lögveðréttindi sem stofnast til á grundvelli íslenskra laga, sbr. 3. gr. laga nr. 73/2019. Í lögskýringargögnum komi skýrt fram að um sitt hvort skilyrðið er að ræða.
Kærandi bendir á að samkvæmt 16. gr. a sé það lagaskilyrði afskráningar loftfars að ekki hvíli á loftfari tryggingaréttindi sem stofnast hafi til á grundvelli 1. og 2. mgr. 71. gr., sbr. 1. mgr. 136. gr. og 5. mgr. 71. gr. loftfaralaga. Því hafi afskráningin verið óheimil.
Þá mótmælir kærandi sérstaklega sjónarmiðum JS um frávísun málsins sem fram koma í bréfi JS dags. 2. ágúst 2019. Telur kærandi sig hafa lögvarða hagsmuni af því að fá efnislega umfjöllun um efni kærunnar og því séu ekki skilyrði frávísunar.
V. Athugasemdir Jin Shan
Í athugasemdum JS frá 2. ágúst 2019 kemur fram að þann 1. ágúst 2019 hafi ráðuneytið með úrskurði synjað beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Þann sama dag hafi loftförin verið afskráð af loftfaraskrá. Samkvæmt athugasemdum með VII. kafla með frumvarpi að stjórnsýslulögum skuli við ákvörðun um hvort lögaðili eigi kæruaðild vegna stjórnvaldsákvörðunar líta til þess hvort hann eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Af því leiði að ávallt verði að meta heildstætt hversu verulegir hagsmunir kæranda eru. Úrskurðaraðila stjórnsýslumáls beri að vísa máli frá þegar hagsmunir kæranda, sem kunna að hafa verið til staðar við upphaf máls, líða undir lok við meðferð þess. Með því að loftförin hafi verið tekin af loftfaraskrá telji JS að hagsmunir kæranda af því að fá úrlausn um kæruefnið hafi liðið undir lok og því beri að vísa kærunni frá.
Í athugasemdum JS frá 9. ágúst 2019 áréttar félagið frávísunakröfuna. Verði ekki á hana fallist fer JS fram á að kröfum kæranda verði hafnað. Hafnar JS málatilbúnaði kæranda á þeim grundvelli að þau ákvæði laga nr. 74/2019 sem kærandi vísar til eigi annað hvort ekki við eftir efni sínu eða taki ekki til þeirrar skuldar sem um ræðir, enda hafi lögin ekki tekið gildi fyrr en eftir að til skuldarinnar var stofnað.
JS vísar til þess að ákvæði 16. gr. a loftferðalaga eigi ekki við um afskráningu loftfaranna. Óumdeilt sé að 16. gr. loftferðalaga eins og hún var fyrir lög nr. 74/2019 sé tæmandi um skilyrði afskráningar loftfars af hálfu eiganda þess. Hið nýja ákvæði 16. gr. a varði eingöngu afskráningu af hálfu þar til bærs aðila á grundvelli óafturkræfrar heimildar til að biðja um afskráningu og útflutning sem skráð er af SGS. Sé um að ræða sértæka afskráningar- og útflutningsheimild sem leiði af ákvæðum Höfðaborgarsamningsins og eigi ekki við í tilviki umræddra loftfara þar sem skráður eigandi þeirra fari fram á afskráningu skv. 16. gr. loftferðalaga. Hið nýja ákvæði 16. gr. a feli því á engan máta í sér nýtt skilyrði fyrir afskráningu skv. 16. gr. laganna. Geti kærandi því ekki sýnt fram á að eiga aðkomu að afskráningu loftfaranna eða hafa að öðru leyti hagsmuni af afskráningunni með vísan til þessa nýja ákvæðis loftferðalaga. Þá vísar JS til þess að lögum um Höfðaborgarsamninginn skuli ekki beitt afturvirkt. Sú meginregla sem kærandi vísar til eigi ekki við um lög nr. 74/2019 enda sé kveðið á um lagaskil í 11. gr. laganna. Þar segi að ákvæði 1. og 2. tl. 12. gr. laganna skuli þegar öðlast gildi. Lög öðlist þó ekki gildi fyrr en þau hafi verið birt en lögin um Höfðaborgarsamninginn hafi verið birt þann 4. júlí 2019. Lögveðréttur rekstraraðila, sbr. 5. mgr. 71. gr. loftferðalaga, hafi því ekki tekið gildi en 4. júlí 2019, en stofnað hafi verið til þeirra ógreiddu gjalda sem kærandi telur njóta lögveðréttar á tímabilinu 30. júní 2018 til 28. mars 2019. Ef beita eigi ákvæði 5. mgr. 71. gr. loftferðalaga um þó ógreiddu gjöld sem um ræðir þurfi því að beita ákvæðunum afturvirkt þannig að þeim verði beitt um atvik eða gerninga sem áttu sér stað áður en ákvæðin tóku gildi. Þá sé í athugasemdum með 11. gr. frumvarpsins sérstaklega tekið fram að lögunum skuli ekki beitt afturvirkt. Telur JS ljóst að löggjafinn leggits gegn því að lögum um Höfðaborgarsamninginn verði beitt afturvirkt líkt og kærandi ætlist til að verði gert. Í því felist að beinn eignarréttur JS yfir loftförunum án takmörkunar vegna krafna kærandi, en sá réttur hafi verið fyrir hendi við gildistöku laganna, raskist ekki fyrir áhrif þeirra. Jafnframt að réttindi sem ekki voru til staðar fyrir gildistöku laganna, s.s. eins og lögveðréttur skv. 5. mgr. 71. gr., öðlist ekki afturvirkt gildi til tryggingar fjárkröfum sem stofnuðust fyrir gildistöku laganna. Þar sem lög nr. 74/2019 fjalli skýrlega um lagaskil séu röksemdir kæranda haldlausar. Þá vísar JS á bug staðhæfingum kæranda þess efnis að afturvirknin sé íþyngjandi fyrir eigendur loftfaranna. Telur JS það íþyngjandi þegar eignarréttur er bundinn kvöðum á borð við lögveð, sem teljist til óbeinna eignarréttinda. Í hinni nýju 5. mgr. 71. gr. loftferðalaga felist íþyngjandi regla sem skerði stjórnarskrárvarinn eignarrétt eigenda loftfara sem skráð eru hér á landi, skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá myndi afturvirk túlkun á framangreindum ákvæðum brjóta í bága við 1. gr. samningsviðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu. Hafi JS haft réttmætar væntingar til þess að skuld sem ekki naut lögveðs þegar til hennar var stofnað myndi ekki síðar njóta lögveðs í loftförum í eigu félagsins og þar með takmarka eignarrétt félagsins yfir loftförunum. Þá bendir JS á að lögum verði almennt ekki beitt afturvirkt sé um að ræða íþyngjandi ákvæði, nema þau sjálf mæli svo fyrir um. Þar sem lög nr. 74/2019 séu augljóslega íþyngjandi fyrir JS verði þeim ekki beitt afturvirkt. Þá tekur JS fram að þau réttindi sem kærandi telur sig hafa byggist á atvikum sem áttu sér stað í tíð eldri laga, þ.e. greiðslufalli WOW á gjöldum skv. 1. mgr. 71. gr. loftferðalaga. Nýjum lögum verði ekki beitt um atvik sem gerst hafi áður en þau ganga í gildi. Þannig sé ljóst að sú beiting laganna sem kærandi hafi í hyggju feli í sér afturvirkni. Bendir JS á 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga gildi um heimild SGS til að aftra för loftfars af flugvelli en gildi ekki um afskráningu loftfara og tengist því ekki atvikum málsins. Telur JS ljóst að kærandi eigi engin þau réttindi yfir loftförunum sem hafa eigi áhrif á afskráningu þeirra.
VI. Umsögn Samgöngustofu
Í umsögn SGS kemur fram að stofnunin telji að skilyrði 16. gr. loftferðalaga sé fullnægt fyrir afskráningu loftfaranna. Telur SGS að ákvæði 16. gr. a sem lögfest var með lögum nr. 74/2019 hafi ekki áhrif á þess ákvörðun. Sé ástæðan sú að ráða megi af orðalagi 16. gr. a og lögskýringargögnum að ákvæðið hafi verið sett vegna væntanlegrar gildistöku Höfðaborgarsamningsins. Ef ætlun löggjafans hefði verið að setja viðbótarskilyrði fyrir afskráningu með hefðbundnum hætti hefði legið beinast við að bæta skilyrðum við upphaflegu 16. gr. laganna. Hafi það ekki verið gert og sé nærtækasti lögskýringarkosturinn að telja að verklag hingað til gildi og að nýtt ákvæði eigi við þegar úrræðum samkvæmt væntanlegum Höfðaborgarsamningi verði beitt. Þá tekur SGS fram að stofnunin telji að breytingar á 71. gr. loftferðalaga, þar sem lögveðréttur var lögfestur, hafi tæpast gildi í málinu þar sem ekki verði ráðið af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum að lögin eigi að gilda afturvirkt. Þegar erindi um afskráningu berist SGS sé horft til skilyrða 16. gr. loftferðalaga, en þau séu að meginstefnu til að eigandi sæki um afskráningu, að greidd hafi verið öll gjöld til SGS og að ekki hvíli á loftfarinu skráð veðréttindi. SGS hafi hingað til óskað eftir veðbókarvottorði því til staðfestu. Ef þessum skilyrðum sé fullnægt sé SGS ekki heimilt að synja um afskráningu loftfars af íslenskri loftfaraskrá. Hafi það verið niðurstaða SGS að ekki væru heimildir til að fallast á kröfu kæranda um að synja um afskráningu loftfaranna.
VII. Niðurstaða ráðuneytisins
Til úrlausnar er ákvörðun SGS frá 29. júlí 2019 um að synja beiðni kæranda þess efnis að ekki verði fallist á kröfu JS um afskráningu loftfaranna TF-PRO og TF-NOW af loftfaraskrá. Telur ráðuneytið rétt að játa kæranda aðild að málinu þar sem félagið kunni að hafa hagsmuni af niðurstöðu þess.
Um afskráningu loftfara er fjallað í 16. gr. loftferðalaga nr. 60/1998 og er ákvæðið svohljóðandi:
Loftfar skal strika af skrá þegar:
a. skráður eigandi krefst þess,
b. skilyrðum 10. gr. er eigi lengur fullnægt, enda veiti Samgöngustofa eigi leyfi til að skráning loftfarsins haldist,
c. loftfar er rifið eða það hefur eyðilagst,
d. loftfar er horfið; loftfar telst horfið þegar liðnir eru þrír mánuðir frá því að síðasta flug hófst og eigi er vitað að það sé enn óskaddað.
Enda sé skráður eigandi og/eða umráðandi loftfars í skilum við Samgöngustofu vegna áfallinna og gjaldfallinna gjalda vegna loftfarsins og eftirlits vegna þess, um gjöldin hafi verið samið eða trygging sett fyrir greiðslu þeirra.
Hafi eitthvert þeirra tilvika fyrir borið sem nefnd eru í b–d-liðum 1. mgr. skal eigandi loftfars tafarlaust tilkynna það skráningaryfirvöldum, enda hafi það eigi þegar verið gert skv. 15. gr.
Hafi loftfar eigi haft gilt lofthæfisskírteini í þrjú ár má strika það af skrá, enda afli eigandi eigi slíks skírteinis áður en liðinn er frestur sem skrásetningaryfirvöld setja honum.
Ef skráð eru réttindi í loftfari skal ekki fella það niður af loftfaraskrá, nema rétthafi samþykki það. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir samþykki rétthafa má fella loftfar af loftfaraskrá ef ákvæði b-, c- eða d-liðar 1. mgr. eiga við og fyrir liggur fullnægjandi staðfesting þess að loftfarið verði ekki lofthæft á ný eða verðmæti réttindanna eru óveruleg í ljósi þeirra atvika og hagsmuna sem í húfi eru.
Þá var ákvæði 16. gr. a loftferðalaga bætt við með lögum nr. 74/2019, sbr. c-liður 2. tl. 12. gr. þeirra laga. Er ákvæðið svohljóðandi:
Samgöngustofu er heimilt að verða við beiðni um afskráningu loftfars og útflutning, enda sé það í samræmi við gildandi löggjöf á sviði flugöryggis, ef:
1. beiðni er framvísað af þar til bærum aðila á grundvelli óafturkræfrar heimildar til að biðja um afskráningu og útflutning sem skráð er af Samgöngustofu og
- þar til bær aðili vottar að fyrir liggi skriflegt samþykki handhafa skráðra tryggingarréttinda sem ganga framar tryggingarréttindum kröfuhafans til afskráningar loftfarsins eða að slík tryggingarréttindi séu niður fallin.
Ráðuneytið vísar til þess að samkvæmt 16. gr. loftferðalaga skal afskrá loftfar af loftfaraskrá ef skráður eigandi krefst þess og önnur skilyrði laganna eru uppfyllt. Samkvæmt 4. mgr. 16. gr. skal ekki skrá loftfar af loftfaraskrá ef skráð eru réttindi í loftfari nema skráður rétthafi samþykki það.
Ráðuneytið tekur fram að ákvæði 16. gr a loftferðalaga kemur inn í lögin með lögum um Höfðaborgarsamninginn um alþjóðleg tryggingaréttindi í hreyfanlegum búnaði og bókun um búnað loftfara nr. 74/2019. Er tilgangur ákvæðisins fyrst og fremst að veita afskráningarheimild leigusala aukið gildi. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er þannig heimilt að verða við beiðni um afskráningu ef aðstaða sú sem lýst er í 1. og 2. tl. er til staðar. Samkvæmt orðalagi 16. gr. loftferðalaga er hins vegar skylt að afskrá loftfar af loftfaraskrá að öðrum skilyrðum uppfylltum. Telur ráðuneytið ljóst að ákvæði 16. gr. loftferðalaga haldist að öllu leyti óbreytt og standi sjálfstætt sem slíkt óháð gildistöku ákvæðis 16. gr. a. Hafi það því á engan hátt verið ætlun löggjafans að breyta þeim skilyrðum afskráningar sem er að finna í 16. gr. loftferðalaga og beri því að verða við kröfu eiganda um afskráningu, sbr. a-liður 1. mgr. 16. gr., að öðrum skilyrðum uppfylltum. Á ákvæði 16. gr. a þannig ekki við í málinu og verður því ekki litið til þess við úrlausn málsins.
Kærandi vísar til þess að félagið eigi lögveðrétt í hinum tilgreindu loftförum samkvæmt 1. og. 2. mgr. 71. gr. loftferðalaga. Er þar ekki um að ræða skráð réttindi í skilningi 4. mgr. 16. gr loftferðalaga. Falla slíkar kröfur þannig ekki undir ákvæði 5. gr. laga um skrásetningu réttinda í loftförum nr. 21/1966, sbr. það sem fram kemur í 6. gr. þeirra laga um að önnur lögákveðin tryggingaréttindi en þau sem greinir í 5. gr. laganna verði ekki skrásett. Í því ljósi er það mat ráðuneytisins að ákvæði 4. mgr. 16. gr. loftferðalaga standi þannig ekki í vegi fyrir afskráningu loftfaranna. Þá telur ráðuneytið að tilvísun kæranda til 1. mgr. 136. gr. loftferðalaga breyti í engu niðurstöðu málsins enda taki ákvæðið aðeins til heimildar SGS til að aftra för loftfars en hafi engin áhrif á skilyrði afskráningar af loftfaraskrá samkvæmt 16. gr. laganna.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að fallast beri á það með SGS að uppfyllt séu skilyrði 16. gr. loftferðalaga og því beri að fallast á kröfu ALC um afskráningu loftfaranna af loftfaraskrá. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Samgöngustofu frá 29. júlí 2019 um að hafna beiðni Isavia um að synja kröfu Jin Shan um afskráningu loftfaranna TF-PRO og TF-NOW af loftfaraskrá.