Mál nr. IRR13100066
Ár 2014, þann 23. júní er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR13100066
Kæra Primera Air
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 4. október 2013 barst ráðuneytinu kæra Primera Air (hér eftir nefnt PA) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli [GE] og [SG] (hér eftir nefnd G&S) nr. 17/2013 frá 17. september 2013. Með ákvörðun Samgöngustofu var PA gert að greiða G&S bætur að fjárhæð 400 evrur hvoru samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi PF-103 frá Keflavík til Tenerife þann 11. apríl 2013. Þá var PA gert að greiða G&S kostnað vegna kaupa á máltíðum og hressingu í samræmi við lengd tafar, sbr. a-liður 9. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012. Einnig var PA talið hafa brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, með því að upplýsa ekki G&S um réttindi sín samkvæmt reglugerðinni. Krefst PA þess aðallega að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi í heild sinni og PA verði ekki gert að greiða bætur vegna seinkunar á flugi PF-103. Til vara krefst PA þess að felldur verði úr gildi sá hluti hinnar kærðu ákvörðunar þar sem félaginu er gert að greiða kvartendum bætur að fjárhæð 400 evrum á mann Þá er þess krafist til vara að felldur verði úr gildi sá hluti hinnar kærðu ákvörðunar þar sem PA er talið hafa brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 með því að upplýsa G&S ekki um réttindi sín. Af greinargerð G&S verður ráðið að þau krefjist staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Ákvörðun FMS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun FMS
PA annaðist flug PF-103 sem áætlað var frá Keflavík til Tenerife þann 11. apríl 2013 kl. 07:05. Vegna vélarbilunar seinkaði brottför hins vegar til kl. 9:30. Þurfti vélin að millilenda í Billund í Danmörku þar sem gert var við hana. Var flogið þaðan til Tenerife þar sem var lent kl. 20:45. Nam seinkun vélarinnar alls um sjö klukkustundum. Er deilt um bótaábyrgð PA vegna seinkunarinnar.
Hinn kærði úrskurður er svohljóðandi:
I. Erindi
Þann 6. maí sl. barst Flugmálastjórn Íslands (nú Samgöngustofa (SGS)) kvörtun frá [GE] og konu hans [SG]. Kvartendur áttu bókað far með flugi Primera Air (PA) PF-103 frá Keflavík til Tenerife þann 11. apríl 2013 kl. 07.05. Fluginu seinkaði hins vegar vegna vélarbilunar og lagði ekki af stað fyrr en kl. 09.30. Vegna bilunarinnar þurfti vélin að millilenda í Billund í Danmörku þar sem gert var við vélina. Þaðan var flogið til Tenerife og lent kl. 08:45. Var seinkunin því alls um 7 klst. Á leiðinni til Billund var boðið upp á einn ókeypis drykk. Við millilendinguna í Billund voru farþegum boðnar veitingar sem máttu kosta 1.600 kr. á mann. Á leiðinni til Tenerife var hins vegar ekki boðið upp á neitt. Í kvörtuninni kemur fram að kvartendum hafi ekki verið kynnt réttindi sín. Kvartendur fara fram á skaðabætur samkvæmt 7. gr. reglugerðar EB 261/2004 sbr. reglugerð 1048/2012. Kvörtuninni fylgdu bréfaskipti kvartanda við ferðaskrifstofuna Úrval útsýn og PA.
II. Málavextir og bréfaskipti
Þann 15. maí sl. sendi Flugmálastjórn PA kvörtunina til umsagnar með tölvupósti. Þann 22. maí sl. barst svar frá PA þar sem fram kom að þennan dag hafi komið upp vélarbilun í vél PF-103 fyrir brottför til Tenerife. Eftir nokkar skoðun hafi komið í ljós hvers eðlis bilunin var og að varahlutur hafi fundist í Billund, Danmörku. Bilunin hafi verið þess eðlis að unnt hafi verið að fljúga vélinni með MEL uppsetningu. Brottför frá Keflavíkurflugvelli hafi verið klukkan 09:27, rúmum tveimur klukkustundum á eftir áætlun. Vélin lenti í Billund kl. 14:16 að staðartíma og innan við klukkustund hafi tekið að skipta um varahlut og hafi brottför áfram til Tenerife verið kl. 15:08 að staðartíma. Skoðað hafi verið að senda aðra flugvél til Keflavíkur til að fljúga þetta flug en engar flugvélar hafi verið til reiðu í Keflavík, þannig að seinkun á brottför frá Keflavík hefði alltaf orðið a.m.k. 5-6 klukkustundir. Með umsögninni fylgdu nánari upplýsingar um framgang flugsins og orsakir bilunarinnar. Það sé skoðun PA að eins vel hafi verið unnið úr málinu og kostur var. Félagið hafi að sjálfsögðu öryggi að leiðarljósi og brottför frá Keflavík hafi ekki orðið fyrr en allt hafi verið skoðað. Farþegar hafi fengið hressingu vegna seinkunarinnar. Varðandi kvörtun um matarþjónustu, þá taki PA það alvarlega og hafi félagið boðið farþegum endurgreiðslu vegna matarkaupa hafi einhver orðið.
Athugasemdir við umsögn PA bárust frá Guðmundi Einarssyni þann 25. maí sl. Þar var ítrekað að hagsmunir farþega hafi ekki verið hafðir að leiðarljósi í umræddu flugi. Hægt hefði verið t.d. að halda fluginu áfram til Tenerife og láta flugvél sem varahlutir voru teknir úr fara til Tenerife og taka farþega sem biðu eftir heimflugi. Ekki kom fram í svari PA til Flugmálastjórnar hvenær þeir telji að vélin hafi lent á Tenerife. Kvartandi telji að það hafi verið 20:45 að staðartíma. Rétt sé að PA hafi boðið farþegum hressingu en það hafi veirð fyrir brottför. Ekki hafi allir náð eða treyst sér að nýta það tilboð vegna þess hve langt hafi verið að sækja það, en þess megi geta að farþegar hafi verið á aldrinum 60-80 ára. Einungis hafi einn drykkur verið í boði án greiðslu á leið frá Keflavík til Billund en á leið frá Billund til Tenerife hafi þurft að greiða fyrir alla þjónustu. Einnig var ítrekað að farþegar hefðu ekki fengið upplýsingar um réttindi sín.
III. Forsendur og niðurstaða Flugmálastjórnar Íslands
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi farþega vegna seinkunar á flugi er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Flugmálastjórn Íslands (nú Samgöngustofa) sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt framá að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi hefur nú verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðbóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Kvartendur áttu bókað far með flugi PF-103 frá Keflavík til Tnerife 11. apríl 2013. Fluginu seinkaði um 7 klukkustundir. Kvartendur krefjast skaðabóta vegna seinkunarinnar með hliðsjón af reglugerð EB nr. 261/2004. PA hafnar skaðabótaskyldu. Af fram komnum gögnum má ráða að PA telji að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða.
Við túlkun á því hvort um óviðráðanlegar aðstæður sé að ræða í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004 ber að taka mið af 14. og 15. inngangsliðum reglugerðarinnar. Í 14. inngangslið reglugerðarinnar er tekið fram að óviðráðanlegar aðstæður geti t.d. skapast af völdum veðurskilyrða sem ekki samræmast kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs. Í 15. inngangslið reglguerðinnar kemur fram að aðstæður skilu teljast óviðráðanlegar ef ákvörðun í flugmálastjórn, tengd tilteknu loftfari, sem tekin er á tilteknum degi valdi mikilli seinkun eða aflýsingu viðkomandi loftfars.
Í ljósi sérstaks eðlis loftflutninga og mikilvægi tæknibúnaðar í flugvélum standa flugrekendur frammi fyrir margskonar tæknilegum vandamálum samfara starfrækslu flugvéla. Í fyrrnefndum dómi Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli c-549/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð nr. 261/2004 með þeim hætti að tæknileg vandamál sem koma í ljós við viðhald eða stafa af vanrækslu á viðhaldi yrði að telja hluta af venjulegri starfsemi flugrekanda. Þá geti einungis verið um að ræða óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 ef aðstæðurnar eigi rætur að til atvika, líkt og þær aðstæður sem taldar eru upp í 14. inngangslið reglugerðarinnar, sem ekki séu hluti að venjulegri starfsemi flugrekanda og séu utan þess sem flugrekandi geti haft stjórn á með hliðsjón af eðli og uppruna.
Það er mat SGS að það að vélarbilun falli ekki undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar EB nr. 261/2004. Ennfremur er það mat SGS að flugrekendur megi gera ráð fyrir því að tilvik sem þessi komi upp og því sé atburðurinn ekki ófyrirséður í þeim skilningi. Með hliðsjón af framagreindu er það mat Samgöngustofu að Primera Air hafi ekki tekist sönnun um að seinkun flugs PF-103 þann 11. apríl sl. hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Ber Primera Air því að greiða hverjum kvartanda bætur að upphæð 400 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Í umsögn PA er tekið fram að brottför flugs PF-103 þann 11. apríl sl. hafi tafist um rúmlega tvær klukkustundir. SGS tekur fram að seinkun miðar við komu flugs á áfangastað en ekki brottför sbr. dóm Evrópudómstólsins 26. febrúar 2013 í máli C-11/11.
Á flugrekendum hvílir sú skylda skv. 9. gr. reglugerðar nr. 261/2004 að bjóða farþegum endurgjalslaust máltíðir og hressingu í samræmi við lengd tafar. Fram er komið að farþegum hafi verið boðin hressing við millilendinguna í Billund. í Umsögn PA er einnig tekið fram að PA hafi boðið farþegum endurgreiðslu vegna matarkaupa hafi einhver orðið.
Samgöngustofa leggur áherslu á rétt kvartanda til að fá máltíðir og hressingu í samræmi við langd tafarinnar. sbr. a-lið 1. mgr. 9. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Það er lykilatriði til að farþegar geti nýtt rétt sinn og tekið afstöðu til þeirra valkosta sem eiga að standa þeim til boða að þeir séu upplýstir um rétt sinn eins og skylt er skv. 14. gr. reglugerðarinnar. Í kvörtuninni kemur fram að PA hafi ekki afhent kvartendum skriflegar reglur um skaðabætur og aðstoð eins og skylt er sk. 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Er það mat SGS að PA hafi ekki uppfyllt skyldu sína skv. 14. gr. gagnvart kvartendum og hafi með því athafnaleysi brotið gegn skýru orðalagi ákvæðisins.
Ákvörðunarorð:
Primera Air skal greiða kvartendum bætur að upphæð 400 evrum á mann, samtals 800 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Primera Air skal endurgreiða kvartendum kostnað vegna kaupa á máltíðum og hressingu í samræmi við lengd tafar sbr. a-liður 9. gr. reglugerðar EB 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Primera Air hefur brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012, með því að upplýsa ekki kvartendur um réttindi sín samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004. Þeim fyrirmælum er beint til Primera Air að félagið fari að ákvæðum 14. gr. reglugerðarinnar eftir því sem við á gagnvart hverjum farþega.
III. Málsástæður PA, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra PA barst ráðuneytinu með bréfi dags. 4. október 2013 og var móttekin þann sama dag.
PA byggir aðallega á því að SGS hafi ekki verið heimilt að skera úr um ágreining á milli G&S og PA vegna seinkunarinnar. Vísar PA til þess að félagið sé danskur lögaðili með útgefið flugrekstrarleyfi í Danmörku. PA sé ekki með útgefið íslenskt flugrekstrarleyfi. Í 86. gr. loftferðalaga nr. 60/1998 sé gildissvið X. kafla laganna afmarkað. Í 1. mgr. 86. gr. laganna segi að ákvæði X. kafla gildi um allan flutning í loftfari á farþegum gegn greiðslu. Tekið sé fram í 2. mgr. 86. gr. að ákvæði X. kafla gildi um annað flug skv. 1. mgr. af hálfu flytjenda sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi, hvar sem það er innt af hendi. Vísar PA til þess að reglugerð nr. 1048/2012 sé sett á grundvelli heimilda í 4. mgr. 106. gr., 3. mgr. 126. gr. og 140. gr. loftferðalaga. Framangreind ákvæði 106. og 126. gr. sé að finna í X. kafla loftferðalaga. Byggir PA á að landfræðilegt gildissvið 106. gr. loftferðalaga ráðist af ákvæðum 2. mgr. 86. gr. en ekki af 126. gr. laganna. Hafi beri í huga að í stjórnskipunarrétti sé það grundvallarregla að reglugerð eða önnur stjórnsýslugjörð verði að hafa stoð í lögum. Reglugerð nr. 1048/2012 hafi jafnframt veitt reglugerð EB nr. 261/2004 gildi. Geti SGS aðeins tekið ákvarðanir er beinast að flytjendum með íslenskt flugrekstrarleyfi í málum er varðar seinkun á flugi. Hafi SGS skort heimild til að taka ákvörðun nr. 17/2013 vegna flugs PF-103 þar sem það hafi farið fram af hálfu flytjanda með danskt flugrekstrarleyfi. G&S hafi því borið að beina kvörtunum sínum til systurstofnunar SGS í Danmörku sem hafi eftirlit með framkvæmd reglugerðar EB nr. 261/2004 þar í landi.
Varakröfu sína byggir PA á því að seinkun á flugi PF-103 hafi verið af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að sjá fyrir og koma í veg fyrir þó svo allar nauðsynlegar ráðstafanir hefðu verið viðhafðar. Bótaskylda samkvæmt b-lið 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sé því ekki fyrir hendi. Hafi komið upp vélarbilun í flugvélinni og því óhjákvæmilega orðið seinkun á brottför þar sem þurft hafi að komast að orsökum bilunarinnar. Í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sé að finna ákvæði sem taki til seinkunar á flugi. Tekur PA fram að þegar um seinkun sé að ræða geri reglugerðin ekki ráð fyrir skaðabótaskyldu heldur leiði hún af umdeildu dómafordæmi Evrópudómstólsins í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07. Þrátt fyrir að PA sé ósammála niðurstöðum Evrópudómstólsins í tilgreindum málum leiði það af dómafordæmum og 15. tl. aðfararorða og 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 að flugrekendur séu ekki skaðabótaskyldir ef þeir geta fært sönnur á að aflýsing eða löng seinkun sé af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að koma í veg fyrir þó svo allar nauðsynlegar ráðstafanir hefðu verið viðhafðar. Telur PA að skilyrði 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar séu uppfyllt og félagið sé því ekki bótaskylt. Hugtakið óviðráðanlegar aðstæður sé ekki sérstaklega útskýrt í reglugerð EB nr. 261/2004. Hins vegar hafi evrópskar eftirlitsstofnanir sem hafi eftirlit með framkvæmd reglugerða EB nr. 261/2004 gefið út lista dags. 19. apríl 2013 sem hafi að geyma lýsingu á aðstæðum sem flokkist undir óviðráðanlegar aðstæður samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Sé PA ljóst að listinn sé ekki bindandi og eingöngu til leiðbeiningar fyrir stjórnvöld. Þrátt fyrir það liggi fyrir að eftirlitsstofnanir í Evrópu, aðrar en SGS að því er virðist, styðjist við listann í ákvörðunum sínum. Því sé ljóst að með listanum sé í framkvæmd verið að hverfa frá umdeildum dómafordæmum Evrópudómstólsins þar sem eftirlitsaðilum sé ljóst að núverandi framkvæmd gangi ekki til lengdar. Í listanum sé gerð grein fyrir nokkrum tegundum bilana sem falli undir óviðráðanlegar aðstæður. Samkvæmt upplýsingum úr RM kerfi PA og Technical Log hafi bilun sú sem upp kom stafað af því að upp hafi komið óvenjulegt vandamál með IRS kerfi flugvélarinnar. Hafi bilunin komið upp í rafeindabúnaði flugvélarinnar og því hafi orðið að fljúga vélinni með MEL uppsetningu til Billund. Falli bilunin undir óviðráðanlegar aðstæður samkvæmt ákvæðum reglugerðar EB nr. 261/2004 eins og hún er túlkuð og framkvæmd af evrópskum eftirlitsstofnunum. Um hafi verið að ræða ófyrirséðan atburð og óvenjulegt vandamál sem ekki hafi verið hægt að komast hjá. PA hafi ekki gert ráð fyrir þessari bilun þar sem hún hafi ekki komið í ljós við venjubundið viðhald og ekki stafað af vanrækslu á viðhaldi. Þá telur PA að félagið hafi jafnframt viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir að seinkun yrði á fluginu eftir að orsök bilunarinnar kom í ljós. Hafi ekki verið hægt að koma í veg fyrir seinkunina þó svo allar nauðsynlegar ráðstafanir hefðu verið gerðar. Þá vísar PA til þess sem fram kemur í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-549/07 um það hvers konar ráðstafanir flugrekanda beri að grípa til þegar upp koma óviðráðanlegar aðstæður. Til að gæta að öryggi flugfarþega hafi brottför frá Íslandi ekki farið fram fyrr en allt hafi verið skoðað og búið að greina bilunina. Reynt hafi verið að fá aðra vél en engar flugvélar hafi verið tiltækar í Keflavík. Sá varahlutur sem var nauðsynlegur til að gera við bilunina hafi ekki verið tiltækur í Keflavík en hægt hafi verið að útvega hann í Billund, Danmörku. Hafi tekið innan við klukkustund að skipta um varahlutinn eftir að þangað var komið. Telur PA að ekki sé hægt að ætlast til þess að félagið hafi umræddan varahlut og/eða aðra flugvél tiltæka í Keflavík. Hafi PA ekki gert ráð fyrir að umrædd bilun gæti komið upp þar sem hún hafi ekki komið í ljós við venjubundið viðhald og ekki stafað af vanrækslu á viðhaldi. Hafi verið um óvenjulegt vandamál að ræða. Þá hafnar PA því að félagið hefði átt að halda áfram flugi PF-103 til Tenerife og láta flugvél sem varahlutir voru teknir úr fara þangað. Hefði slíkt falið í sér óheyrilegan kostnað og farið út fyrir það sem telja mætti viðeigandi ráðstöfun. Eins hefði það ekki komið í veg fyrir seinkun þó skipt hefði verið um vél í Billund. Hafi þær aðgerðir sem PA greip til ekki valdið frekari seinkun en þeirri sem orsakaðist af hinum óviðráðanlegu aðstæðum. Hafi PA reynt að takmarka þá seinkun sem varð af umræddri bilun og allar nauðsynlegar viðeigandi ráðstafanir verið viðhafðar með úrræðum sem voru tiltæk. Hafi hagsmunir flugfarþega verið hafðir að leiðarljósi. Þá hafnar PA tilvísun SGS til dóms Evrópudómstólsins í máli nr. C-549/07 að túlka beri reglugerð nr. 261/2004 með þeim hætti að tæknileg vandamál sem koma í ljós við viðhald eða stafa af vanrækslu á viðhaldi verði að telja hluta af venjulegri starfsemi flugrekanda. Þær aðstæður séu ekki fyrir hendi í þessu máli þar sem upp hafi komið óvenjulegt og ófyrirséð vandamál í IRS kerfi flugvélarinnar rétt fyrir brottför án þess að vélin hefði verið í viðhaldi og ekki hafi verið sýnt fram á að orsök bilunarinnar hafi verið vanræksla á viðhaldi. Í ákvörðun SGS segi eingöngu að það sé mat stofnunarinnar að vélarbilun falli ekki undir óviðráðanlegar aðstæður og flugrekendur megi gera ráð fyrir því að tilvik sem þessi komi upp. Þá sé í ákvörðun SGS ekki lagt mat á það hvort PA hafi ráðist í viðeigandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir seinkun. Hafi málið ekki verið skoðað út frá atvikum þess. Vísi SGS eingöngu til ummæla Evrópudómstólsins um aðstæður sem ekki séu fyrir hendi. Hafi SGS ekki framkvæmt sjálfstætt mat á þeim aðstæðum sem ollu seinkun á flugi PF-103.
Varakröfu sinni til stuðnings vísar PA til þess að félagið starfi sem flugrekandi í Danmörku og með starfsstöð á Íslandi. Í starfsemi félagsins í Danmörku hafi komið upp tilfelli þar sem seinkun hafi orðið á brottför vegna bilana, t.a.m. í tölvubúnaði og leka í eldsneytisbúnaði. Hafi danskir flugfarþegar beint kvörtun til Trafikstyrelsen, systurstofnunar SGS í Danmörku, og krafist bóta. Hafi Trafikstyrelsen komist að þeirri niðurstöðu að PA sé ekki bótaskylt í þeim tilfellum er framangreindar bilanir hafi komið upp á þeim grundvelli að um sé að ræða óviðráðanlegar aðstæður sem ekki hefði verið hægt að koma í veg fyrir þó svo allar nauðsynlegar ráðstafanir hefðu verið viðhafðar. Þar af sé um að ræða eitt mál vegna sambærilegrar bilunar og í því máli sem hér sé til umfjöllunar. Túlki Trafikstyrelsen ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004 í samræmi við lista evrópskra eftirlitsstofnana um þau tilvik sem flokkist undir óviðráðanleg atvik og undanþiggi flugrekendur bótaskyldu. Túlki SGS ákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar með mun þrengri hætti en systurstofnanir innan Evrópubandalagsins og þá þannig að nánast engin atvik flokkist sem óviðráðanleg þegar vandkvæði komi upp í rekstri flugvéla. Telur PA að það sé óviðunandi staða fyrir flugrekanda, sem starfar í tveimur löndum innan evrópska efnahagssvæðisins, að þurfa að búa við jafn ólíka framkvæmd þegar bótaskyldan fer eftir sömu löggjöf. Með setningu reglugerðar nr. 261/2004 hafi verið ætlunin að ná jafnvægi á milli hagsmuna flugfarþega og flugrekanda. Nái túlkun SGS um óviðráðanleg atvik ekki slíku jafnvægi og feli í sér að stofnunin túlki sambærileg atvik með allt öðrum hætti en systurstofnanir hennar. Sé slíkt brot á jafnræðisreglu Evrópuréttar.
PA vísar til þess að samkvæmt 106. gr. loftferðalaga beri flytjandi ekki ábyrgð á tjóni sem orsakist af völdum tafa ef hann færi sönnur fyrir því að viðhafðar hafi verið aðgerðir sem sanngjarnt teljist að viðhafðar séu eða það sannist að ógerlegt hefði verið að framkvæma slíkar aðgerðir til að koma í veg fyrir tafir. Hafi framangreint ákvæði komið inn í loftferðalögin með lögum nr. 88/2004 og með því verið lögfest 10. gr. alþjóðasamnings um samræmingu tiltekinna reglna varðandi loftflutninga milli landa sem gerður var í Montreal 29. maí 1999 (Montreal-samningurinn). Upp hafi komið óvenjuleg bilun í IRS kerfi flugvélarinnar. Hafi bilunin ekki komið í ljós við viðhald eða stafað af vanrækslu á viðhaldi. Til að gæta fyllsta öryggis hafi brottför tafist þar sem skoðun þurfti að fara fram til að komast að orsökum bilunarinnar. Engin önnur vél hafi verið tiltæk í Keflavík og varahlutur ekki heldur verið tiltækur þar. Hafi varahlutur verið tiltækur í Billund og vélinni flogið þangað. Telur PA að ekki hafi hvílt á félaginu sú kvöð að hafa umræddan varahlut eða aðra flugvél tiltæka í Keflavík þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir að umrædd bilun kæmi upp fyrir brottför. Væri fullkomlega óábyrgt að leggja slíka skyldu á flugrekendur enda geti flugrekandi ekki vitað fyrirfram hvar flugvél er staðsett þegar óvænt bilun verður. Hafi PA viðhaft sanngjarnar aðgerðir miðað við aðstæður til að að takmarka töfina. Þá hafi PA ekki getað framkvæmt frekari aðgerðir til að koma í veg fyrir tafir.
PA leggur áherslu á að flugfarþegar í flugi PF-103 hafi verið upplýstir um réttindi sín og félagið því hvorki brotið gegn ákvæðum 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 né 4. gr. reglugerðar nr. 1048/2012. Í 4. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 segi að farþegar eigi að vera upplýstir um rétt sinn til bóta og aðstoðar með fullnægjandi hætti bæði með tilkynningu við innritun farþega og með aðgengilegum skriflegum upplýsingum. Vísar PA til þess að á heimasíðu félagsins sé undir fyrirsögninni Flight liður skýrlega merktur Cancellations and Delays. Þar segi að PA fylgi reglugerð EB nr. 261/2004 varðandi seinkun og aflýsingu á flugi. Sé flugfarþegum þar gefinn kostur á að kynna sér réttindi sín t.a.m. þegar um langa seinkun er að ræða. Þá séu skilmálar PA birtir á heimasíðunni og þar séu kynnt þau réttindi sem flugfarþegar eigi rétt á m.a. vegna seinkunar. Þá beri að hafa í huga að á alþjóðaflugvöllum sé flugfarþegum kynnt réttindi sín með tilkynningu á skiltum eða í annars konar formi. Telur PA að félagið hafi upplýst flugfarþega um réttindi sín þar sem tilkynningu um þau sé að finna á flugvöllum og þau séu kynnt með skýrum hætti á heimasíðu félagsins. Hafi ekkert verið því til fyrirstöðu að flugfarþegar með flugi PF-103 nýttu sér rétt sinn og tækju afstöðu til þeirra valkosta sem stæðu þeim til boða. Evrópskir eftirlitsaðilar hafi túlkað ákvæði 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 með sama hætti og PA og talið framangreint næga upplýsingagjöf til flugfarþega um réttindi þeirra. Hvíli einnig ákveðin skylda á flugfarþegum að kynna sér sjálfir réttindi sín og lesa skilmála flugrekanda. Ábyrgð í þeim efnum geti ekki eingöngu verið velt á flugrekendur.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 7. október 2013.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi dags. 29. október 2013. Kemur þar fram að stofnunin telji sig hafa heimild til að skera úr ágreiningi vegna seinkunar á flugi PF-103. Reglugerð nr. 1048/2012 veiti reglugerð EB nr. 261/2004 gildi. Reglugerð nr. 1048/2012 sé sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Í 106 gr. sé fjallað um ábyrgð flytjenda vegna tafa eða vegna þess að flutningi hefur verið flýtt. Í 2. mgr. 106. gr. segi að flytjendum sem fljúgi til eða frá landinu eða innan Íslands sé skylt að greiða bætur til farþega eða eigenda farangurs eða farms eftir atvikum, enda hafi orðið tjón vegna tafa í flutningi. Af lestri ákvæðisins og lögskýringargögnum sé ljóst að það takmarkist ekki við íslenska flytjendur. Flytjendum sem bjóði upp á ferðir til og frá Íslandi beri að fara að íslenskum lögum og reglum hvort sem þeir eru íslenskir eða erlendir. SGS bendir enn fremur á 3. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem gildissvið reglugerðarinnar er afmarkað. Þar komi fram í a-lið 1. mgr. að reglugerðin gildi um farþega sem leggja upp frá flugvelli á yfirráðasvæði aðildarríkis sem sáttmálinn gildir um. Reglugerð nr. 261/2004 afmarkist því ekki á þann hátt að hún gildi aðeins um flugrekendur með flugrekstrarleyfi frá EES ríki. Beri SGS ábyrgð á framkvæmd reglugerðar nr. 261/2004. SGS tekur fram að listi sá sem PA vísi til og gefinn er út af evrópskum eftirlitsstofnunum sé ekki bindandi. Þar sé um að ræða viðmið sem systurstofnanir SGS hafi sett sér. SGS tekur fram að stofnunin hafi ekki tekið þátt í gerð listans. SGS dregur ekki í efa að ráðstafanir þær sem gripið hafi verið til hafi verið hentugasta úrræðið miðað við aðstæður. Hins vegar sé það mat SGS að umræddar aðstæður falli ekki undir óviðráðanlegar aðstæður. Eins og fram komi í hinni kærðu ákvörðun sé reglugerð nr. 261/2004 ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega. Sé flugi aflýst eða mikil seinkun verður á brottför sé meginreglan sú að farþegar eigi rétt til skaðabóta samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði 3. mgr. 5. gr., þar sem fram kemur að flugrekanda beri ekki skylda til að greiða skaðabætur sé flugi aflýst vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir, sé undantekning frá þeirri meginreglu sem túlka verði þröngt. Evrópudómstóllinn hafi túlkað hugtakið óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. í nokkrum dómum. Í dómi Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008 í máli C-549/07 hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að tæknilegt vandamál eitt og sér teljist ekki óviðráðanlegar aðstæður sem réttlæti niðurfellingu á skyldu til að greiða skaðabætur. Hafi dómstóllinn vísað í 14. inngangslið reglugerðarinnar þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmist ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans. Hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu, með vísan til framangreinds inngangsliðar, að tæknileg vandamál ein og sér geti ekki talist til óviðráðanlegra aðstæðna heldur aðeins að þau geti skapað slíkar aðstæður. Að leysa tæknileg vandamál sem koma í ljós við viðhald eða stafa af vanrækslu á viðhaldi verði að telja hluta af venjulegri starfsemi flugrekanda. Bilun í hreyfli þurfi ekki að valda því að flugrekandi sé undanþeginn því að greiða skaðabætur. Það væri hins vegar niðurstaðan ef aðstæðurnar eigi rætur að rekja til atvika sem eru ekki hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda, s.s. hulinn framleiðslugalli eða tjón af völdum skemmdar- eða hryðjuverks. Þá fellst SGS ekki á að PA hafi kynnt farþegum réttindi sín með fullnægjandi hætti. Orðalag 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sé skýrt hvað þetta varðar. Flugrekandi skuli afhenda farþega sem lendi í a.m.k. tveggja klukkustunda seinkun skriflegar reglur um skaðabætur og aðstoð í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Að mati SGS sé ekki fullnægjandi að vísa til upplýsinga á heimasíðu.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. nóvember 2013 var PA gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi PA dags. 28. nóvember 2013.
Í andmælum sínum bendir PA á að seinkun sú sem varð á flugi PF-103 hafi verið sex klukkustundur en ekki sjö. Hvað varðar heimild SGS til að taka ákvörðun vegna seinkunarinnar vísar SGS til athugasemda með frumvarpi við 3. gr. laga nr. 88/2004 sem innleiddi núgildandi ákvæði 86. gr. loftferðalaga. Þar segi að í 2. mgr. 86. gr. sé sérstaklega kveðið á um flug aðila sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi. Í athugasemdum við 3. gr. segi enn fremur að bótaábyrgð íslenskra flugrekenda sé því samkvæmt ákvæðum kaflans og Montreal-samningsins hvar svo sem brottfarar- og ákvörðunarstaður er í heiminum. Þetta verði ekki skilið á annan veg en túlka beri ákvæði 2. mgr. 86. gr. eins og PA geri og af því ráðist landfræðilegt gildissvið 106. gr. laganna enda sé það ákvæði í X. kafla. Feli ákvæði 2. mgr. 106. gr. einungis í sér bótaákvæði en verði ekki túlkað svo að það breyti landfræðilegu gildissviði X. kafla laganna. Um það gildi eftir sem áður 2. mgr. 86. gr. Ef það hefði verið ætlun löggjafans að víkja í 2. mgr. 106. gr. frá almennu landfræðilegu gildissviði X. kafla hefði það þurft að koma fram með ótvíræðum hætti í ákvæðinu.
Hvað varðar lista þann sem gefinn er út af evrópskum eftirlitsstofnunum bendir PA á að um sé að ræða stofnanir sem beri ábyrgð á framkvæmd reglugerðar EB nr. 261/2004 í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Þá sé listinn birtur á vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og sé ljóst að honum sé ætlað að veita leiðbeiningar um framkvæmd og beitingu á ákvæðum reglugerðar nr. 261/2004. Skipti ekki máli hvort SGS hafi tekið þátt í gerð listans eða ekki þar sem stofnunin beri ábyrgð á framkvæmd reglugerðar nr. 261/2004 og beri a.m.k. að taka tillit til þeirra leiðbeininga sem gefnar hafi verið út um framkvæmd réttarreglna Evrópusambandsins. Þá bendir PA á að beita eigi þeirri túlkunaraðferð að skýra reglur loftferðalaga til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Skjóti því skökku við að SGS telji sig ekki þurfa að taka tillit til leiðbeiningarreglna. Sé slíkt nauðsynlegt til að tryggja samræmda túlkun og beitingu EES-reglna á öllu efnahagssvæðinu. Bendi afstaða SGS til þess að stofnunin hyggist halda uppi allt of þröngri túlkun á 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 261/2004. Horfi SGS framhjá því að listinn veiti ekki aðeins gagnsæi fyrir flugrekendur heldur einnig fyrir farþega um rétt sinn til skaðabóta. Hljóti listanum að vera ætlað það hlutverk að aðstoða þær eftirlitsstofnanir sem beri ábyrgð á framkvæmd reglugerðar nr. 261/2004 við að framkvæma og framfylgja ákvæðum reglugerðarinnar með samræmdum og einsleitum hætti. Sama gildi um stjórnvöld og dómstóla sem falið sé það hlutverk að endurskoða ákvarðanir lægra settra stjórnvalda.
PA telur að SGS horfi framhjá þeirri staðreynd að reglugerð nr. 261/2004 sé ekki eingöngu ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega heldur jafnframt ætlað það hlutverk að ná jafnvægi milli hagsmuna flugfarþega og flugrekenda sbr. ummæli Evrópudómstólsins í sameinuðum málum nr. C-581/10 og C-629/10. Að mati PA sé því jafnvægi komið á að hluta með ákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar sem undanskilur flugrekendur frá greiðslu bóta þegar um er að ræða óviðráðanlegar aðstæður. Þá verði að horfa til þess að strangar kröfur gildi um öryggi og öryggisbúnað flugvéla. Bilun í flugvél geti valdið miklum vandkvæðum og töfum. Verði að játa flugrekendum eitthvert svigrúm til að bregðast við slíkum bilunum án þess að þau viðbrögð leiði til bótaskyldu. Sú túlkun að fella nánast engin tæknileg vandamál undir óviðráðanlegar aðstæður geti skapað hvata til að ýta öryggismálum til hliðar til að komast hjá greiðslu bóta. Hafi reglugerð nr. 271/2004 ekki verið ætlað að ýta undir slíka hegðun og tekur PA fram að félagið telji slíka hegðun ótæka út frá öryggi flugfarþega. SGS gegni hér tvíþættu hlutverki, annars vegar að gæta að flugöryggi og hins vegar að gæta hagsmuna neytenda. Stofnunin verði að leitast við að láta sem best jafnvægi ríkja milli þessara hagsmuna. Hin afdráttarlausa afstaða SGS neytandanum í hag um að fella nánast engin tæknileg vandamál undir óviðráðanlegar aðstæður sé óbilgjörn gagnvart flugrekendum. Þá bendir PA einnig á að tilgangur með setningu reglugerðar nr. 261/2004 hafi m.a. verið að koma í veg fyrir óæskilega hegðun flugrekenda. Þá telur PA að félagið hafi sýnt fram á að seinkunin hafi verið af völdum óviðráðanlegra aðstæðna í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Einnig er á það bent að bilunin hafi hvorki stafað af tæknilegu vandamáli sem komið hafi í ljós við viðhald eða af vanrækslu á viðhaldi. Eigi röksemdir SGS að þessu leyti ekki við. Um hafi verið að ræða óvenjulega bilun í rafeindabúnaði. Þá viðurkenni SGS að þær ráðstafanir sem PA greip til hafi verið hentugasta úrræðið miðað við aðstæður. Að mati PA felist í því viðurkenning á því að félagið hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir seinkun. Þá áréttar PA að ekki hefði verið hægt að koma í veg fyrir hinar óviðráðanlegu aðstæður þó svo allar nauðsynlegar ráðstafanir hefðu verið viðhafðar. Bendir PA einnig á að félagið hafi hvorki auka flugvélar né áhafnir tiltækar um leið og upp kemur óvænt bilun skömmu fyrir brottför enda sé veruleg fjárbinding í hverri vél. Myndi krafa um hið gagnstæða leggja óhæfilegar fjárhagslegar byrðar á flugrekendur. Ef beðið hefði verið eftir tiltækri varavél og áhafnir ræstar hefði töfin orðið enn lengri. Verði því að telja að PA hafi brugðist við með viðeigandi ráðstöfunum sem leitt hafi til minnstrar tafar. Hvað varðar athugasemdir um að PA hafi ekki kynnt flugfarþegum réttindi sín með fullnægjandi hætti hafi sú framkvæmd sem félagið hefur viðhaft verið talin í samræmi við ákvæði 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 4. nóvember 2013 var G&S gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Bárust athugasemdir þeirra ráðuneytinu með bréfi dags. þann 13. nóvember 2013.
Í athugasemdum sínum ítreka G&S að þau hafi ekki verið upplýst um rétt sinn þegar upp kom sú staða að fluginu myndi seinka, hvorki á Keflavíkurflugvelli né í Billund. Hafi verið mikil óánægja meðal farþega vegna skorts á upplýsingum. Þá benda G&S á að flugtími frá Billund til Tenerife sé sá sami og frá Keflavík til Tenerifa. Því hafi öll óþægindi vegna seinkunarinnar bitnað á farþegum. Því hafi PA haft enn ríkari ástæður til að upplýsa farþega um réttindi sín og stöðu mála. Þá benda G&S á að í stað þess að gera farþegum til hæfis og létta undir aðstæðum hafi óþægilegasta leiðin fyrir farþega verið valin en sú ódýrasta og einfaldasta fyrir flugfélagið. Að bera fyrir sig óviðráðanleg tilvik varðandi þá bilun sem upp kom bjóði upp á þá túlkun flugfélaga að geta borið minnstu bilanir fyrir sig.
Með bréfum til aðila málsins og SGS dags. 5. desember 2013 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Aðalkrafa PA lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi í heild sinni. Byggir PA á því að SGS hafi ekki haft heimild til að taka hina kærðu ákvörðun.
Um loftflutninga er fjallað í X. kafla loftferðalaga nr. 60/1998. Samkvæmt 1. mgr. 86. gr. laganna gilda lögin um allan flutning í loftfari á farþegum, farangri og farmi gegn greiðslu. Þá gildir ákvæði kaflans einnig um ókeypis flutning enda annist flytjandi flutning. Samkvæmt 2. mgr. 86. gr. gildir ákvæði kaflans um innanlandsflug á Íslandi samkvæmt 1. mgr. hver sem flytjandinn er og annað flug samkvæmt 1. mgr. af hálfu flytjenda sem hafa íslenskt flugrekstrarleyfi, hvar sem það er innt af hendi. Byggir PA á því að félagið sé með danskt flugrekstrarleyfi en ekki íslenskt og sé því SGS ekki heimilt að taka ákvörðun þá sem um er deilt.
Í 87. gr. loftferðalaga er fjallað nánar um gildissvið kaflans. Kemur þar m.a. fram í 3. mgr. ákvæðisins að gildissvið 125. gr. og 126. gr. laganna sé markað sérstaklega í ákvæðunum sjálfum. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. loftferðalaga er flytjendum, sem fljúga til eða frá landinu eða innan Íslands, skylt að greiða bætur til farþega sem vísað er frá flugi vegna umframskráningar og niðurfellingar flugs enda hafi farþegi farseðil í fullu gildi, staðfesta farskráningu með fluginu sem um ræðir og hafi komið til skráningar á tilskildum tíma. Samkvæmt 3. mgr. 126. gr. skal kveðið nánar á um bætur vegna umframskráningar og niðurfellingar flugs og um frávísun farþega, fyrirkomulag bótagreiðslna, upphæð bóta og aðrar úrbætur til handa farþega með reglugerð. Á sama hátt segir í 2. mgr. 106. gr. loftferðalaga að flytjendum sem fljúga til eða frá landinu eða innan Íslands sé skylt að greiða bætur til farþega eða eigenda farangurs eða farms eftir atvikum enda hafi orðið tjón vegna tafa í flutningi. Þá kemur fram í 4. mgr. 106. gr. að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um bætur, svo sem fyrirkomulag bótagreiðslna, ferðatilhögun, upphæð bóta og aðrar úrbætur til handa farþegum eða eigendum farangurs eða farms og eftirlitsheimildir SGS með reglugerð.
Í gildi er reglugerð nr. 1048/2012 um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum í flugi sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst, seinkað eða flýtt eða vegna tapaðs farangurs eða tjóns á honum. Veitir umrædd reglugerð gildi reglugerð EB nr. 261/2004. Er reglugerð nr. 1048/2012 sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Telur ráðuneytið ljóst að ákvæðum reglugerðarinnar sé ætlað að ná til allra flytjenda sem fljúga til og frá landinu eða innan Íslands en takmarkist ekki við þá sem hafi íslenskt flugrekstrarleyfi. Vísast í því sambandi sérstaklega til þess að gildissvið 126. gr. loftferðalaga er afmarkað sérstaklega sbr. 3. mgr. 87. gr. laganna. Í því ljósi telur ráðuneytið að SGS hafi verið bær um að taka hinu kærðu ákvörðun.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að brottför flugs PF-103 frá Keflavík til Tenerife seinkaði umtalsvert auk þess sem millilenda þurfti í Billund í Danmörku til að fá varahlut í vélina. Seinkaði komu þeirra G&S á ákvörðunarstað um 6-7 klukkustundir af þessum sökum. Byggir PA á því að félaginu sé ekki skylt að greiða skaðabætur þar sem atvikið falli undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Bendir PA á að upp hafi komið óvenjuleg vélarbilun í rafeindabúnaði sem valdið hafi því að þurft hafi að fljúga vélinni til Billund þar sem skipt hafi verið um varahlut. Vísar PA til lista útgefnum af evrópskum eftirlitsstofnunum þann 19. apríl 2013 þar sem talin séu upp atvik sem falli undir óviðráðanlegar aðstæður. Sé vélarbilun sú sem upp kom í flugi PF-103 þar á meðal.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Þá bendir ráðuneytið á að í dómi Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07, hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að tæknilegt vandamál eitt og sér teljist ekki óviðráðanlegar aðstæður sem réttlæti niðurfellingu á skyldu til greiðslu skaðabóta. Í því sambandi vísaði dómstóllinn í 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans. Verði að telja það hluta af venjulegri starfsemi flugrekanda að leysa tæknileg vandamál sem koma í ljós við viðhald eða stafa af vanrækslu á viðhaldi. Ef aðstæður eiga hins vegar rætur að rekja til atvika sem eru ekki hluti af venjulegri starfsemi flugrekanda sé hann undanþeginn frá því að greiða skaðabætur.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat ráðuneytisins að fallast beri á þær forsendur sem fram koma í ákvörðun SGS um að bilun sú sem um ræðir falli ekki undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þá tekur ráðuneytið undir það með SGS að listi sá sem PA vísar til og gefinn er út af evrópskum eftirlitsstofnunum þann 19. apríl 2013 getur ekki talist bindandi heldur sé fyrst og fremst ætlað að vera til leiðbeiningar. Með vísan til þessa er það mat ráðuneytisins að PA hafi ekki tekist sönnun þess að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða sem leiddu til seinkunar á flugi PF-103. Eiga G&S því rétt á skaðabótum að fjárhæð 400 evrur hvort sbr. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Þá tekur ráðuneytið undir það með SGS að PA hafi ekki kynnt farþegum réttindi sín með fullnægjandi hætti. Komi þannig fram með skýrum hætti í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 að flugrekandi skuli afhenda farþega sem lendir í a.m.k. tveggja klukkustunda seinkun skriflegar reglur um skaðabætur og aðstoð í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Sé því ekki fullnægjandi af hálfu PA að vísa til upplýsinga á heimasíðu félagsins.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.