Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11120156
Ár 2012, 29. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR11120156
Rósa Björk Magnúsdóttir
gegn
Langanesbyggð
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 6. desember 2011 kærði Rósa Björk Magnúsdóttir (hér eftir nefnd RBM) til heimilis að Hraunstíg 4, Bakkafirði, þá ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar (hér eftir nefnd L) sem tekin var á fundi þann 12. október sl., um að hafna beiðni hennar um greiðslu viðmiðunargjalds Sambands íslenskra sveitarfélaga, vegna námsvistar dóttur hennar utan lögheimilissveitarfélags.
Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að ráðuneytið úrskurði að umrædd synjun hafi verið ólögmæt.
Kæra er borin fram innan kærufrests.
Kært er á grundvelli 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga (þ.e. laga nr. 45/1998).
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Með bréfi dags. 6. september 2011 óskaði RBM, sem búsett er á Bakkafirði í sveitarfélaginu L, eftir því við sveitarstjórn að vegna breyttra aðstæðna þá fengi dóttir hennar að stunda nám í Vopnafjarðarskóla í sveitarfélaginu Vopnafirði, skólaárið 2011-2012. Með bréfi sveitarstjóra L dags. 3. október 2011 til RBM og eiginmanns hennar var þeim tilkynnt að sveitarstjórn hefði fjallað um umsókn þeirra um greiðslu vegna námsvistar dóttur þeirra utan lögheimilissveitarfélags. Var í bréfinu óskað eftir nánari upplýsingum um hvaða breyttu aðstæður væru þess valdandi að stúlkan gæti ekki stundað nám í L. Með bréfi dags. 5. október 2011, til sveitarstjórnar upplýsti RBM að þar sem hún stundi vinnu á Vopnafirði henti það fjölskyldunni betur að stúlkan stundi nám í Vopnafjarðarskóla, auk þess sem þá sé styttra að keyra hana í íþróttir og félagsstarf á Vopnafirði þar sem hún geti umgengist aðra unglinga á sama aldri.
Á fundi sveitarstjórnar L þann 12. október 2011 var beiðni RBM tekin fyrir og eftirfarandi bókað:
,,Umsókn um námsvist utan lögheimilissveitarfélags, dagsett 5. október 2011. Sveitarstjórn fellst ekki á rök þau sem færð eru fram í bréfinu og er umsókninni því hafnað.
Samþykkt samhljóða“
Stjórnsýslukæra RBM barst ráðuneytinu þann 8. desember 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. desember 2011 var L gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 16. janúar 2012.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. janúar 2012 var RBM gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust þau andmæli þann 6. febrúar 2012.
Þann 22. febrúar 2012 óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá L og bárust umbeðnar upplýsingar þann 28. febrúar 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður RBM
RBM telur að L brjóti jafnræðisreglu með synjun sinni. Máli sínu til stuðnings vísar hún til þess að L hafi samþykkt að greiða viðmiðunargjald Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna námsvistar barna/unglinga með lögheimili í L, en sem stunduðu grunnskólanám í öðru sveitarfélagi. Hafnar RBM þeim rökum sveitarfélagsins að viðmiðunargjaldið sé einungis greitt ef foreldrar séu í námi eða um veikindi að ræða. Engar slíkar reglur hafi verið skjalfestar hjá sveitarfélaginu og þar af leiðandi virðist afgreiðsla slíkra mála vera geðþóttaákvörðun í hvert sinn.
Máli sínu til stuðnings vísar RBM til fundargerðar sveitarstjórnar L frá 19. ágúst 2010 en þar er eftirfarandi bókað:
„Beiðni um skólavist í grunnskóla í sveitarfélagi utan lögheimilis nemanda.
I. Beiðni frá Áka Guðmundssyni og Hilmu Hrönn Njálsdóttur vegna sonar þeirra Flosa Hrannars þar sem óskað er eftir að hann fái að stunda skólagöngu í Álftamýraskóla í Reykjavík, skólaárið 2010-2011. Ástæða umsóknarinnar eru breyttar aðstæður.
Samþykkt að verða við beiðninni og greitt verði eftir viðmiðunarreglum Sambands íslenskra sveitarfélaga um greiðslur vegna nemenda sem stunda nám utan lögheimilissveitarfélaga .
II. Beiðni frá Birnu Sigurðardóttir vegna sonar hennar Sigurðar F. Tryggvasonar Radtke þar sem óskað er eftir að hann fái að stunda skólagöngu í Brekkuskóla á Akureyri skólaárið 2010-2011. Ástæða umsóknarinnar er að móðir stundar nám á Akureyri fullt skólaár og faðir er búsettur og vinnur á Þórshöfn.
Samþykkt að verða við beiðninni og greitt verði eftir viðmiðunarreglum Sambands íslenskra sveitarfélaga um greiðslur vegna nemenda sem stunda nám utan lögheimilissveitarfélaga.“
IV. Málsástæður L
Sveitarfélagið telur að þau rök RBM þess efnis að þar sem hún vinni á Vopnafirði þá sé hentugra að stúlkan sæki skóla á Vopnafirði heldur en í því sveitarfélagi sem hún á lögheimili í nægi ekki til þess að réttlætanlegt sé að sveitarfélagið greiði námsvist fyrir stúlkuna á Vopnafirði. Stúlkan geti með góðu móti sótt skóla í sínu sveitarfélagi, en sveitarfélagið L reki grunnskóla bæði á Þórshöfn og á Bakkafirði þar sem stúlkan býr. Það breyti heldur engu þó að stúlkan hafi ákveðið að stunda íþróttir og félagsstarf á Vopnafirði, en það sé hverjum og einum frjálst að ráðstafa frístundum sínum eins og honum henti.
Sveitarfélagið telur að það sem mestu máli skipti sé að RBM og dóttir hennar búa á Bakkafirði þar sem L rekur skóla og því er mjög auðvelt og nærtækast fyrir stúlkuna að sækja skyldunám sitt þar.
Sveitarfélagið tekur fram varðandi þau dæmi sem RBM nefnir þar sem L hafi samþykkt að greiða fyrir námsvist nemenda í öðru sveitarfélagi séu ekki sambærileg við tilvik RBM. Í þeim tilvikum var um að ræða tímabundna búsetu foreldra í öðrum sveitarfélögum, en um slíkt sé ekki að ræða í tilviki RBM. Jafnræðis hafi því verið gætt við afgreiðslu erindis RBM.
Þá kom fram hjá L að nú sé vinna í gangi hjá sveitarfélaginu við að setja reglur um greiðslu námsvistar utan lögheimilissveitarfélags, en fram til þessa hafi verið höfð hliðsjón af reglum Sambands íslenskra sveitarfélaga hvað þetta varðar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Aðila greinir á um það hvort L hafi verið heimilt að hafna því að greiða viðmiðunargjald Sambands íslenskra sveitarfélaga fyrir skólavist dóttur RBM í öðru sveitarfélagi en þar sem hún á lögheimili, en RBM taldi slíkt námsfyrirkomulag hentugra.
Samkvæmt 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008, er það lögbundið hlutverk sveitarfélaga að reka grunnskóla. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Rekstur almennra grunnskólaer á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólumsveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setja almenna stefnu um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynna fyrir íbúum þess.
Í 3. mgr. 5. gr. laganna er kveðið á um að skyldu sveitarfélagsins til þess að sjá til þess að börn með lögheimili í sveitarfélaginu njóti skólavistar en ákvæðið hljóðar svo:
Sveitarfélögum er skylt að sjá til þess að skólaskyld börn skv. 3. gr., sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í sveitarfélaginu, njóti skólavistar eftir því sem nánar segir í lögum þessum.
Þá er í 5. mgr. 5. gr. laganna kveðið á um heimild sveitarstjórnar til þess að semja við annað sveitarfélag um að veita barni skólavist með sömu skyldum og barnið ætti þar lögheimili, en ákvæðið hljóðar svo:
Sveitarstjórn í sveitarfélagi þar sem barn á lögheimili getur samið við annað sveitarfélag um að veita barninu skólavist þannig að viðtökusveitarfélag hafi sömu skyldur gagnvart skólavist þess og ætti það lögheimili þar.
Ljóst er að L rekur grunnskóla í sveitarfélaginu sem dóttir RBM getur sótt og uppfyllir sveitarfélagið því skyldur sínar, skv. 1. og 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga, enda ekki um það deilt.
Ákvæði 5. mgr. 5. gr. grunnskólalaga er heimildarákvæði og því ljóst að á sveitarfélögum hvílir ekki sú skylda að samþykkja beiðni um að greiða kostnað af því að barn sæki grunnskólanám sitt í annað sveitarfélag en þar sem það hefur skráð lögheimili. Við málsmeðferð slíkrar beiðni verður sveitarfélagið hins vegar að gæta að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttar sem m.a. snerta undirbúning og rannsókn máls auk þess sem það verður að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Lýtur könnun ráðuneytisins fyrst og fremst að þessum atriðum.
Verður ekki annað séð en að sveitarfélagið hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni, þar sem það kallaði eftir frekari upplýsingum um það hvaða aðstæður væru þess valdandi að stúlkan gæti ekki stundað skólanám í L. Að fengnum þeim upplýsingum var það mat sveitarstjórnar að þær röksemdir sem RBM bar fyrir sig væru ekki þess eðlis að beita bæri heimildarákvæði 5. mgr. 5. gr. laganna og var beiðninni því hafnað. Verður ekki annað séð en að sú afstaða L hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum.
Óumdeilt er að haustið 2010 samþykkti L tvær beiðnir sem vörðuðu skólavist barna utan lögheimilissveitarfélags. Í fundargerð sveitarstjórnar L þann 19. ágúst 2010 kemur skýrt fram að önnur beiðnin var samþykkt á þeim grundvelli að um „breyttar aðstæður“ var að ræða, en hin á grundvelli þess að „móðir stundar nám á Akureyri fullt skólaár og faðir er búsettur og vinnur á Þórshöfn.“ Ráðuneytið taldi rétt að leita eftir frekari upplýsingum frá L um það hvað fælist í orðalaginu „breyttar aðstæður“ í þessu sambandi. Í svari L kom fram að í því tilviki hefði verið um veikindi móður að ræða og hún þurft að vera undir læknishendi í Reykjavík og því hefði barnið farið þar í skóla.
Í jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins felst að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti. Ráðuneytið telur að aðstæður RBM séu ekki sambærilegar við aðstæður þeirra fjölskyldna sem fengu beiðnir sínar samþykktar árið 2010 og því hafi sveitarstjórn L ekki brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Það er óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin auk þess sem mikilvægt er að fundargerðir bæði sveitarstjórna og annarra nefnda beri með sér á hvern hátt tiltekið mál hafi verið afgreitt. Er þetta m.a. mikilvægt í því skyni að almennir borgarar geti áttað sig á hvaða væntingar þeir geti haft til afgreiðslu sambærilegra mála. Verður ekki talið að sveitarstjórn L hafi við afgreiðslu sína þann 10. ágúst 2010 vakið hjá RBM réttmætar væntingar um jákvæða afgreiðslu á erindi hennar, auk þess sem ekki var um að ræða breytingu á stjórnsýsluframkvæmd hjá L.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að hafna beri kröfu RBM líkt og í úrskurðarorði greinir.
Að lokum vill ráðuneytið vekja athygli L á að í bréfi sveitarfélagsins til RBM og eiginmanns hennar, dags. 17. október 2011, þar sem tilkynnt er um afgreiðslu sveitarstjórnar á erindi þeirra er hvorki vikið að rétti þeirra til þess að fá rökstuðning fyrir ákvörðuninni, né var getið um kærufrest eða kæruheimild, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur að þessir annmarkar hafi þó ekki áhrif á gildi ákvörðunarinnar, en leggur áherslu á mikilvægi þess að sveitarfélög séu meðvituð um þá skyldu sem á þeim hvílir samkvæmt stjórnsýslulögum.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu Rósu Bjarkar Magnúsdóttur, er lýtur að því að ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar sem tekin var á fundi þann 12. október sl., um að hafna beiðni hennar um greiðslu viðmiðunargjalds Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna skólavistar dóttur hennar utan lögheimilissveitarfélags, sé ólögmæt.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir