Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11060303
Ár 2012 23. maí er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. IRR11060303
Sigríður Jónsdóttir
gegn
Reykjavíkurborg
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 23. júní 2011 kærði Sigríður Jónsdóttir, Hjaltabakka 8, Reykjavík, (hér eftir nefnd SJ) ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 19. apríl 2011, um sameiningu leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila er byggir á tillögum sem settar eru fram í skýrslu starfshóps um greiningu tækifæra til samrekstrar og/eða sameiningar leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila. Eftirtaldar ákvarðanir eru kærðar:
Sameining grunnskólans Ártúnsskóla, leikskólans Kvarnaborgar og frístundaheimilisins Skólasels.
Sameining Fossvogsskóla, Kvistaborgar og frístundaheimilisins Neðstalands.
Sameining yfirstjórnar Korpuskóla og Víkurskóla.
Sameining yfirstjórnar Borgaskóla og Engjaskóla.
Sameining yfirstjórnar Álftamýrarskóla og Hvassaleitisskóla.
Sameining yfirstjórnar í leikskólunum:
Drafnarborg og Dvergasteini
Barónsborg, Lindarborg og Njálsborg
Hamraborg og Sólbakka
Hlíðaborg og Sólhlíð
Holtaborg og Sunnuborg
Hlíðarenda og Ásborg
Laugaborg og Lækjaborg
Furuborg og Skógarborg
Arnarborg og Fálkaborg
Hálsaborg og Hálsakoti
Foldaborg, Foldakoti og Funaborg
Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að ráðuneytið úrskurði að fyrrgreind ákvörðun um samrekstur og/eða sameiningu sé ólögmæt. Af málflutningi Reykjavíkurborgar verður ekki annað ráðið en að aðallega sé krafist frávísunar en til vara að kröfunni verði hafnað.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Málavextir eru í stuttu máli þeir að í nóvember 2010 skipaði borgarstjóri starfshóp sem hafði það hlutverk að greina tækifæri í hverfum borgarinnar til endurskipulagningar á rekstri leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila með faglegan og fjárhagslegan ávinning í huga, eins og segir í erindisbréfi starfshópsins. Í skýrslu starfshópsins komu fram tillögur um sameiningu leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila og tillögur um sameiginlega yfirstjórn grunnskóla og frístundaheimila.
Óskað var umsagnar foreldra- og skólaráða þeirra leik- og grunnskóla sem málið varðaði, auk þess sem óskað var umsagnar menntasviðs Háskóla Íslands. Þá var leitað til mennta- og menningarmálaráðuneytisins eftir áliti, en álit ráðuneytisins lá fyrir þann 28. mars 2012, þar sem komist var að eftirfarandi niðurstöðu í megindráttum:
„• Tillögur Reykjavíkurborgar stangast ekki á við lög eða anda þeirra þó að heimild til samrekstrar leik- og grunnskóla hafi upphaflega verið hugsuð fyrst og fremst fyrir fámenn sveitarfélög.
• Tillögur Reykjavíkurborgar fela í sér umfangsmiklar breytingar sem kunna að leiða til umróts í skólasamfélaginu. Æskilegt væri að innleiða slíkar breytingar í ákveðnum skrefum á lengri tíma.
• Vísað er til faglegra leiðbeininga Ríkisendurskoðunar um sameiningu stofnana frá 19.mars 2010.
• Ákveði Reykjavíkurborg þrátt fyrir varnaðarorð ráðuneytisins að hrinda tillögunum í framkvæmd ber að hafa tiltekin atriði varðandi vellíðan og öryggi barna og ungmenna að leiðarljósi.“
Jafnframt lágu fyrir umsagnir menntaráðs og íþrótta- og tómstundaráðs Reykjavíkurborgar um tillögurnar.
Á fundi borgarstjórnar þann 19. apríl 2011 var lögð fram svohljóðandi tillaga borgarstjóra:
„Borgarstjórn samþykkir eftirfarandi tillögur um samrekstur og/eða sameiningar leikskóla, grunnskóla og yfirstjórnir skóla og frístundaheimila með vísan til fyrirliggjandi gagna, meðal annars tillögur starfshóps frá febrúar 2011 og á grundvelli úrvinnslu og umsagna menntaráðs og ÍTR:
1. Lagt er til að skoðað verði með heildrænum hætti leik- og grunnskólastarf, svo og frístunda- og félagsstarf barna og unglinga í 111 Reykjavík. Lagt er til að í umboði borgarstjóra verði skipaður starfshópur fulltrúa foreldra og fulltrúa starfsfólks leikskóla, grunnskóla og ÍTR, Þjónustumiðstöðvar Breiðholts, Leiknis, Gerðubergs og annarra hagsmunaaðila. Starfshópurinn leiti leiða til að auka samstarf í Efra-Breiðholti í skóla- og frístundastarfi, til að efla félagslegan jöfnuð, árangur, vellíðan og þátttöku barna og unglinga í frístunda- og menningarstarfi. Horfið verður frá aldursskiptingu Hólabrekku- og Fellaskóla og sameiningu Hraunborgar og Aspar og Suðurborgar og Hólaborgar, a.m.k. að sinni. Starfshópurinn taki strax til starfa og skili tillögum til borgarstjóra eigi síðar en 1. apríl 2012. Verkefnið verði tengt átaksverkefninu „111 Reykjavík“ sem var hleypt af stokkunum í upphafi kjörtímabilsins.
2. Lagt er til að sameina grunnskólann Ártúnsskóla, leikskólann Kvarnaborg og frístundaheimilið Skólasel. Sameiningin komi til framkvæmda 1. janúar 2012 og leitað verði eftir samstarfi við menntavísindasvið Háskóla Íslands um ráðgjöf og stuðning við innleiðingu breytinganna. Horft verði til framkvæmdarinnar sem tilraunaverkefnis og af því dreginn lærdómur fyrir frekari skólaþróun á næstu árum. Við undirbúning sameiningar verði haft samráð við foreldra, nemendur og starfsfólk.
3. Lagt er til að frestað verði til ársins 2013 að sameina Fossvogsskóla, Kvistaborg og frístundaheimilið Neðstaland og litið verði til reynslu Dalskóla og samrekstrar Ártúnsskóla, Kvarnaborgar og Skólasels sem fyrirmyndar.
4. Lagt er til að menntasviði verði falið að koma á samráði við stjórnendur og starfsmenn grunnskólanna í Vesturbæ auk skólaráða og foreldraráða (skólasamfélagið) og koma með tillögur að breytingum á skólastarfi í Vesturbæjar-, Mela-, Granda- og Hagaskóla. Markmiðið er að finna leiðir til að komast hjá því að byggja við þá skóla sem senn komast í húsnæðisþröng vegna nemendafjölgunar. Starfshópur taki til starfa strax og skili tillögum til borgarstjóra eigi síðar en 1. desember 2011.
5. Lagt er til að sameina yfirstjórn Korpuskóla og Víkurskóla 1. janúar 2012. Nemendur í 8.–10. bekk úr Staðahverfi sæki áfram nám í Víkurskóla. Við undirbúning breytinga verði haft samráð við foreldra, nemendur og starfsfólk.
6. Lagt er til að sameina yfirstjórn Borgaskóla og Engjaskóla 1. janúar 2012. Skólastjórnendum verði falið að vinna að auknu samstarfi og/eða sameiningu unglingadeilda skólanna. Stefnumótandi ákvörðun komi til framkvæmda fyrir upphaf skólaársins 2012-2013. Við undirbúning breytinga verði haft samráð við foreldra, nemendur og starfsfólk.
7. Lagt er til að sameina yfirstjórn Álftamýrarskóla og Hvassaleitisskóla 1. janúar 2012. Nýjum skólastjórnendum verði falið að vinna að flutningi nemenda á unglingastigi fyrir skólaárið 2012-2013 sem gætu valið um skólavist í Réttarholtsskóla eða Álftamýrarskóla. Við undirbúning breytinga verði haft samráð við foreldra, nemendur og starfsfólk.
8. Lagt er til að Foldaskóli verði heildstæður safnskóli á unglingastigi fyrir nemendur úr Húsaskóla og Hamraskóla. Unnið verði að undirbúningi breytinganna allt næsta skólaár með þátttöku foreldra og starfsfólks og breytingin komi til framkvæmda skólaárið 2012-2013. Samhliða þessum breytingum er lagt til að rekstur Húsaskóla og Hamraskóla verði skoðaður með tilliti til betri nýtingar á húsnæði og hugsanlegrar sameiningar í stjórnun eða sameiningar við leikskóla í nágrenninu.
9. Lagt er til að sameina yfirstjórn í neðangreindum leikskólum frá 1. júlí 2011. Lagt er til að þar sem þrír leikskólar verði sameinaðir undir einni stjórn verði stjórnunarhlutfall aukið svo að aðstoðarleikskólastjórar verði tveir á fyrsta starfsári sameinaðs skóla. Lögð verði áhersla á að foreldrar og starfsfólk séu virkir þátttakendur í innleiðingarferli nýrra sameinaðra leikskóla.
Drafnarborg og Dvergasteinn
Barónsborg, Lindarborg og Njálsborg
Hamraborg og Sólbakki
Hlíðaborg og Sólhlíð
Holtaborg og Sunnuborg
Hlíðarendi og Ásborg
Laugaborg og Lækjaborg
Furuborg og Skógarborg
Arnarborg og Fálkaborg
Hálsaborg og Hálsakot
Foldaborg, Foldakot og Funaborg
10. Lagt er til að haustið 2011 verði skóla- og frístundastarf 6-9 ára barna samþætt í einu þjónustuhverfi og jafnframt því undirbúin sameining yfirstjórnar skóla og frístundastarfs í borginni allri.
Jafnframt lögð fram skýrsla starfshóps um greiningu tækifæra til samrekstrar og/eða sameiningar leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila, dags. febrúar 2011 auk umsagna meirihluta menntaráðs og meirihluta íþrótta- og tómstundaráðs, dags. 13. þ.m.
Ennfremur lögð fram svohljóðandi tillaga borgarstjóra, dags. 14. þ.m.:
Borgarráð samþykkir að hefja undirbúning að sameiningu leikskólasviðs og menntasviðs. Ennfremur verði þau verkefni sem nú eru á skrifstofu tómstundamála á íþrótta- og tómstundasviði hluti af sameinuðu sviði. Verkefnin eru meðal annars umsjón með frístundamiðstöðvum, frístundaheimilum, félagsmiðstöðvum og öðru tómstundastarfi barna og ungmenna. Stofnað verði nýtt skóla- og frístundasvið. Stöður sviðsstjóra menntasviðs og leikskólasviðs verði lagðar niður og staða sviðsstjóra sameinaðs sviðs auglýst laus til umsóknar. Borgarstjóra verði falið að skila tillögu að sameiningu ásamt umsögn stjórnkerfisnefndar í byrjun maí en stefnt er að því að nýr sviðsstjóri taki til starfa eigi síðar en 1. júlí næstkomandi.“
Framangreind tillaga var samþykkt með níu atkvæðum gegn sex.
Stjórnsýslukæra SJ barst ráðuneytinu þann 24. júní 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. júlí 2011 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 2. ágúst 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. ágúst 2011 til SJ var óskað eftir staðfestingu á skilningi ráðuneytisins á kæruefninu og barst svar þann 12. ágúst 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 19. ágúst 2011 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 9. september 2011.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 23. september 2011 var SJ gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar og bárust þau andmæli þann 26. október 2011, eftir að SJ hafði óskað eftir fresti sem samþykkt var að veita.
Með bréfum dags. 8. nóvember 2011 og 22. febrúar 2012 tilkynnti ráðuneytið aðilum máls um tafir á uppkvaðningu úrskurðar.
Ráðuneytinu bárust bréf frá SJ, vegna málsins, dags. 28. janúar, 18. febrúar og 5. maí 2012.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður SJ
Í kæru SJ kemur fram að hún sé móðir barns í einum af leikskólum borgarinnar og hafi setið í foreldraráði og foreldrafélagi leikskólans Fálkaborgar frá árinu 2007, auk þess sem hún sé aðstandandi samtakanna börn.is, sem er hópur foreldra skólabarna í Reykjavík. SJ lítur svo á að henni hafi borið sú skylda sem fulltrúi í foreldraráði leikskólans að verja hagsmuni allra barna leikskólans. Hins vegar vilji svo til að þeir hagsmunir séu einnig hagsmunir barna í öllum þeim skólum sem stjórnvaldsákvörðun Reykjavíkurborgar um sameiningar skólastofnana nái til. Öll þessi börn þurfi að takast á við afleiðingar ákvörðunar sem felur í sér mismunun, ójafnræði, ójöfnuð, alvarlegan niðurskurð og skerðingu á þjónustu sem önnur börn í Reykjavík þurfa ekki að þola.
Bendir SJ á að heimild til samreksturs skólastofnana sé að finna í 3. mgr. 28. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 og í 3. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008, en ákvæðin eru svohljóðandi:
Úr lögum um leikskóla: Sveitarfélögum er heimilt að reka saman leikskóla, grunnskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn nefndar skv. 2. mgr. 4. gr. Skal stjórnandi slíkrar stofnunar hafa leyfisbréf til kennslu á leik- og/eða grunnskólastigi. Sveitarstjórn getur ákveðið að foreldraráð, sbr. 11. gr., og skólaráð, sbr. 8. gr. laga um grunnskóla, starfi sameiginlega í einu ráði. Ákvæði þetta gildir einnig um skóla sem reknir eru á grundvelli 1. mgr.
Úr lögum um grunnskóla: Sveitarfélögum er heimilt að reka saman grunnskóla, leikskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn skólanefnda. Skal stjórnandi slíkrar stofnunar hafa leyfisbréf til kennslu á leik- og/eða grunnskólastigi. Sveitarstjórn getur ákveðið að skólaráð, sbr. 8. gr., og foreldraráð, sbr. 11. gr. laga um leikskóla, starfi sameiginlega í einu ráði. Ákvæði þetta gildir einnig um skóla sem reknir eru á grundvelli 1. mgr. Hinn samrekni skóli starfar að öðru leyti samkvæmt lögum um viðkomandi skólastig.
Vísar SJ til athugasemda í frumvarpi við fyrrgreind ákvæði en þar segir að mikilvægt sé að við ákvörðun um samrekstur skóla ráði staðbundnar aðstæður og fagleg sem rekstrarleg sjónarmið, enda sé breytingin einkum hugsuð fyrir fámenn sveitarfélög, telur SJ að því sé óeðlilegt að Reykjavík, sem sé stærsta sveitarfélag landsins, nýti sér þessa heimild.
Bendir SJ á að lagaheimildin snúi að samrekstri skóla en ekki sameiningu skóla og í tillögum starfshópsins komi orðið „samrekstur“ aldrei fyrir, heldur snúist tillögurnar um sameiningu skóla. Sameining feli í sér að stofnun sé lögð niður og kalli á nýja sýn, nýtt skipulag og ný markmið. Í þessu sambandi vísar SJ til rits fjármálaráðuneytisins „Sameining stofnana og tengdar breytingar“ frá desember 2008. Samrekstur sé allt annað en sameining og við samrekstur tveggja skóla þurfi ekki að leggja stefnu og sýn skólanna heldur geti þeir áfram haldið sjálfstæði sínu, þó svo að stjórnandi þeirra sé sá sami. Í fámennum sveitarfélögum geti samrekstur skóla skilað ávinningi sem annars verði ekki náð. Samrekstur sé það sem gengið er út frá í lögunum til þess að hjálpa fámennari sveitarfélögum að standast kröfur um skólahald. Telur SJ að löggjafinn hafi einmitt heimilað samrekstur til þess að ná fram á varfærinn hátt þeim faglega og rekstrarlega ávinningi, með sem minnstri röskun á skólahaldi en tillögur um sameiningu séu af öðrum meið. Bendir SJ á að í sameiningartillögum starfshópsins sé gert ráð fyrir því að hver leikskóli muni leggja niður faglega stefnu og þau markmið sem hann hafi þróað og því sé í raun verið að leggja skólana niður, enda komi þessi stefna skýrt fram í uppsagnarbréfi til skólastjóra leikskólans Fálkaborgar þar sem segir „Ástæður uppsagnar eru þær að leikskólinn Fálkaborg og leikskólinn Arnarborg verða lagðir niður í núverandi mynd og munu sameinast í nýjum leikskóla frá og með 1. júlí nk., með nýju nafni, nýju skipuriti og nýrri yfirstjórn.“
SJ hafnar þeirri staðhæfingu Reykjavíkurborgar að sameining skólastofnana falli undir svigrúm sveitarfélags til að breyta skipulagi og uppbyggingu skólastofnana sinna. Sláandi munur sé á því að hafa leyfi til að leggja niður og stofna skólastofnanir og því að hafa leyfi til að sameina skólastofnanir. Þá bendir SJ á að sameiningu sé ekki hægt að framkvæma á hvaða hátt sem er. Sameining feli í sér harkalegan niðurskurð, niðurlagningu stefnu og stofnana og uppstokkun á starfi sem ógni starfsemi þeirra eininga sem um ræðir, en samrekstur sé hins vegar mun mildari aðferð. Telur hún að sameining skólastofnana í Reykjavík standist engan veginn þær kröfur sem gera skuli til sameiningar stofnana, hvað þá skólastofnana.
Í málflutningi SJ kemur fram að óumdeilt sé að lög heimili samrekstur skóla, en álitaefni sé hins vegar hvort að slík heimild nái til samreksturs skólastofnana á sama stigi innan sama sveitarfélags. Telur hún það of langt gengið í túlkun Reykjavíkurborgar að komast að þeirri niðurstöðu að ákvörðun um sameiningu skólastofnana, hvort sem um sé að ræða sameiningu innan sama skólastigs eða sameiningu grunnskóla, leikskóla og annarra skólastiga, þurfi ekki að byggja á sérstakri lagastoð eða leikreglum og með þeirri túlkun hafi borgin gróflega misnotað lagaákvæði um samrekstur.
Jafnframt bendir SJ á að í verklagsreglum sem birtar séu í skýrslu starfshópsins sé gert ráð fyrir að hugmyndafræði og stefna hvers skóla verði lögð niður, en SJ telur að þær reglur beri ekki vott um faglega breytingastjórnun. Þá séu tillögurnar ekki til þess fallnar að opna fyrir fjölbreytni, sveigjanleika og þróun í skólastarfi í þágu barna eins og skilyrt sé í athugasemdum við 5. mgr. 28. gr. laga um leikskóla og 6. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla. Í tillögunum blasi við að engin sérstök markmið séu með sameiningunum önnur en fækkun rekstrareininga hjá Reykjavíkurborg en slíkt geti ekki verið rökstuðningur með tugum sameininga opinberra stofnana.
Bendir SJ á að þegar lögin séu túlkuð með tilliti til þess sem fram komi í athugasemdum með frumvörpum þeim sem urðu að lögum um leikskóla og lögum um grunnskóla þá eigi hver samrekstur að vera studdur faglegum og rekstrarlegum sjónarmiðum að teknu tilliti til staðbundinna aðstæðna, en slíkt sé ekki gert í tillögum starfshópsins og engar slíkar upplýsingar hafi komið fram fyrir ákvarðanatökuna. Jafnframt bendir SJ á að Samband íslenskra sveitarfélaga hafi gefið út leiðbeiningarit fyrir rekstraraðila vegna samrekstrar leik-, grunn- og tónlistarskóla, en Reykjavíkurborg hafi ekki fylgt þeim leiðbeiningum sem þar komi fram. Í tillögum borgarinnar sé hvergi skilgreint að hvaða ávinningi sé stefnt með hverri sameiningu né komi fram áætlun um skipulag og markmið hverrar sameiningar. Tillögurnar feli í sér almenn og illa studd rök með fjölda sameininga, endurteknum fyrir allar sameiningartillögurnar eins og það sama gildi fyrir tugi sameininga. Þá bendir SJ á að rekstrarlegur ávinningur af öllum þessum sameiningum sé ótrúlega rýr, en í svörum fjármálaskrifstofu borgarinnar við fyrirspurn minnihlutans komi fram að sparnaðurinn taki einungis til launakostnaðar, en enginn kostnaður sé hins vegar áætlaður vegna sameininganna sjálfra, stefnumótunar og samþættingar. Telur SJ að tillögur þær sem koma fram í skýrslu starfshópsins um sameiningar skólastofnana séu á engan hátt trúverðugar, en þar er gengið út frá því að það sama eigi við um allar sameiningarnar.
Þá telur SJ að skort hafi á upplýsingagjöf en slíkt sé brot á lögbundnum umsagnarrétti skólaráða og foreldraráða um allar meiriháttar breytingar á skólastarfi, auk þess sem brotið hafi verið gegn 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmæla- og upplýsingarétt. Í 2. mgr. 11. gr. laga um leikskóla og 1. mgr. 8. gr. laga um grunnskóla sé kveðið á um að foreldraráð annars vegar og skólaráð hins vegar skuli fá til umsagnar allar áætlanir um breytingar á skólastarfi. Vitnar SJ til þess að 94% foreldraráða í leikskólum og 90% skólaráða í grunnskólum hafi hafnað sameiningartillögunum í umsögnum sínum, en í tillögunum komi hvergi fram hvernig fara eigi með umsagnar- og andmælarétt foreldra í foreldra- og skólaráðum. Ljóst sé af þeim örfáu sameiningartillögum sem dregnar hafi verið til baka að umsagnir foreldra hafi ekki haft mikil áhrif. Þá bendir SJ á að taka verði tillit til þess hve tímaramminn sem foreldraráðum og skólaráðum var gefinn til umsagnar hafi verið knappur, aðeins um þrjár vikur sem þessir aðilar höfðu til viðbragða frá því að skýrsla starfshópsins kom út og aðeins einn og hálfur mánuður hafi liðið frá birtingu hennar þar til ákvörðun hafi verið tekin af borgarstjórn, en það hafi tekið foreldra nokkurn tíma að átta sig á tillögunum og á því hvað væri í vændum.
Bendir SJ á að andmælaréttur sé tryggður í 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segi að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Brotið hafi verið á þessum rétti foreldra- og skólaráða með aðgerðunum þar sem upplýsingar um efni máls hafi hvorki legið fyrir né hafi þær verið afhentar, en varla geti talist að slíkt sé augljóslega óþarft í ljósi þess að umsagnarréttur foreldra- og skólaráða sé áréttaður í lögunum.
Þá bendir SJ á að upplýsingaréttur skv. 15. gr. stjórnsýslulaga, kunni að hafa verið brotinn, en aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Vísar SJ til leiðbeininga er Samband íslenskra sveitarfélaga gaf út árið 2009 vegna samreksturs leik-, grunn- og tónlistarskóla, en þar er áréttað að sveitarstjórn beri ábyrgð á að upplýsa starfsfólk og aðra hagsmunaaðila um fyrirhugaðar breytingar, ástæður þeirra og að hvaða árangri sé stefnt. Hvorki foreldra- né skólaráð hafi verið upplýst um fyrirhugaðar breytingar á hverri stofnun, ástæður þeirra né að hvaða árangri væri stefnt. Þannig hafi verið brotið á umsagnarrétti þessara aðila þar sem þeir hafi ekki getað veitt umsögn um það sem þeir fengu ekki upplýsingar um.
Telur SJ að sú mikla sameining sem ákveðin hafi verið, s.s. sameining fjölmennra skóla og þriggja leikskóla undir einum skólastjóra sé ekki í samræmi við anda laga um leikskóla og laga um grunnskóla og efast hún um að slík sameining samræmist lögunum. Vísar SJ í því sambandi til athugasemda við 5. mgr. 28. gr. laga um leikskóla og 5. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla en þar sé tekið skýrt fram að hvorki sé ætlast til samreksturs stórra fjölmennra skóla né heldur sameiningar margra skóla undir einum skólastjóra. Í tveimur tilfellum í tillögunni sé um að ræða sameiningu þriggja leikskóla og í mörgum tilvikum um sameiningu fjölmennra leikskóla. Þá bendir SJ á að sameinaðir skólar séu oft á tíðum ekki hannaðir fyrir þann fjölda barna sem breytingarnar hafi í för með sér og gera megi athugasemdir við það að einn skólastjóri verði í sameinuðum leikskóla í tveimur eða fleiri húsum, sérstaklega þar sem mörg hundruð metrar skilji að byggingar og fjöldi barna sé vel á annað hundrað. Slíkt fyrirkomulag sé m.a. til þess fallið að yfirsýn skólastjóra verði ekki sú sem skyldi.
Telur SJ að færa megi rök fyrir því að tillögurnar brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, þar sem m.a. sumum skólum í Reykjavík sé gert að standa undir áframhaldandi niðurskurði og hagræðingu í skólastarfi, en öðrum ekki. Veltir SJ fram þeirri spurningu hvers vegna sum börn í Reykjavík eigi að bera skaðann af slíkum aðgerðum, í formi lakari gæða í skólastarfi, en ekki öll og hvernig unnt sé að velja á milli skóla í þessum efnum. Þá bendir SJ á að hætt hafi verið við eina sameiningu leikskóla með þeim rökum að hugmyndafræði og stefnur leikskólanna væru gjörólíkar, en þessi röksemd eigi í raun við um allar sameiningarnar og þar af leiðandi sé jafnræðis ekki gætt.
Einnig bendir SJ á að færa megi rök fyrir því að tillögurnar hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, þar sem unnt hafi verið að ná fram sama ávinningi með mildari aðgerðum. Sú fjárhæð sem sparist vegna þeirra 11 sameininga leikskóla sem samþykktar hafi verið af borgarstjórn nemi rúmlega 82 milljónum króna á árinu 2012 og 83 milljónum króna á árinu 2013. Telur SJ þessa fjárhæð ótrúlega lága fyrir það harkalega úrræði sem sameiningin er. Ávinningur vegna þriggja sameininga grunnskóla muni ekki koma fram fyrr en á árinu 2013, en árlegur sparnaður vegna þess sé talinn vera rúmlega 61 milljón króna. Þá vekur SJ athygli á því að í Reykjavík séu um 5.780 leikskólabörn, en ef fjárhæðinni sem ætlað er að sparist árlega vegna sameininga leikskóla, þ.e. rúmlega 83 milljónum króna, sé deilt niður á þennan fjölda barna, þá þyrfti einungis að hækka leikskólagjöld um kr. 1.200 krónur á mánuði fyrir hvert barn til að ná fram sömu fjárhæð, án allrar óvissu, en áætlaður fjárhagslegur ávinningur vegna sameininga sem þessara sé ávallt háður mikilli óvissu. Telur SJ ljóst að sameiningaraðgerðirnar séu harkalegar og muni bitna á gæðum skólastarfs fyrir óvissan fjárhagslegan ávinning þegar borginni hefði verið unnt að grípa til öllu mildari aðgerða.
Ítrekar SJ þá afstöðu sína að Reykjavíkurborg hafi ekki lagalega heimild til þess að sameina skólastofnanir, í mesta lagi sé um að ræða heimild til samrekstrar skólastofnana.
Loks bendir SJ á að áliti mennta- og menningarmálaráðuneytisins sé um margt ábótavant og það taki ekki til mikilvægra atriða, en í því segi m.a. „að ráðuneytið hefur ekki forsendur til að leggja mat á hvort í áformum Reykjavíkurborgar felist að faglega verði rétt staðið að sameiningu þeirra skóla sem í hlut eiga.“ Telur SJ að hagsmunaaðilar eigi rétt á því að faglega verði staðið að sameiningu skóla. Í álitinu geri ráðuneytið ráð fyrir því að „...faglegar úttektir á áhrifum breytinganna verði gerðar af Reykjavíkurborg til að tryggja bæði gæði skólastarfs og upplýsingaöflun í tengslum við eðlilega breytingastjórnun...“ og kemur fram að ráðuneytið muni fylgjast sérstaklega með áætlunum borgarinnar. Telur SJ með vísun til framangreinds erfitt að skilja hvernig ráðuneytið hafi getað gefið „grænt ljós“ á aðgerðir borgarinnar.
Rétt er að taka fram að SJ hefur fært fram ýmis fleiri rök máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar.
IV. Málsástæður Reykjavíkurborgar
Rök er varða frávísun. Reykjavíkurborg telur að um annmarka á afmörkun kæruefnisins sé að ræða þar sem kæruefnið sé ekki nægjanlega skýrt. Fjölmargar ákvarðanir um sameiningu skólastofnana hafi verið teknar í yfirstjórn Reykjavíkurborgar og kæran beri ekki með sér á nægilega skýran hátt við hvað ákvörðun eða ákvarðanir sé átt.
Reykjavíkurborg vísar til þess að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga sé aðila máls einungis heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir til æðra stjórnvalds, en hin kærða ákvörðun uppfylli ekki skilyrði þess að vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Í riti Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, er stjórnvaldsákvörðun skilgreind á eftirfarandi hátt: „...ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.“
Þær ákvarðanir um sameiningu skólastofnana sem hér séu til umfjöllunar séu ekki ákvarðanir sem beinist út á við að tilteknum aðila eða aðilum heldur sé um að ræða skipulagsbreytingar á innri málefnum skóla borgarinnar. Þó svo að ákvarðanirnar hafi vissulega óbein áhrif á sum skólabörn og foreldra þeirra feli það ekki í sér að ákvarðanirnar beinist milliliðalaust að tilteknum aðilum. Þá sé ekki kveðið á um rétt eða skyldu aðila í ákveðnu og fyrirliggjandi máli, heldur sé um að ræða ákvarðanir er varði útfærslu og framkvæmd opinberrar þjónustu, en slíkt hafi almennt ekki verið talið til stjórnvaldsákvarðana. Ákvörðun um það hvort barn skuli hljóta kennslu eða ekki, sé stjórnvaldsákvörðun, en ákvörðun um útfærslu og framkvæmd kennslu, sem er þjónustustarfsemi, og hvernig skólar eru skipulagðir, verði ekki talin stjórnvaldsákvörðun. Jafnframt bendir Reykjavíkurborg á að sérstaklega verði að líta til þess að með fyrrgreindum ákvörðunum borgarinnar um sameiningu og samrekstur skólastofnana sé ekki verið að skerða skólavist barna, sem sveitarfélögum sé skylt að tryggja skv. 3. mgr. 5. gr. grunnskólalaga.
Með vísan til framangreinds telur Reykjavíkurborg að ákvarðanir borgarinnar um sameiningu og samrekstur skólastofnana séu ekki stjórnvaldsákvarðanir og þar af leiðandi eigi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga ekki við.
Reykjavíkurborg hafnar því að SJ sé aðili málsins, en í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um að aðili máls geti kært stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Í lögunum sé ekki skilgreint hver geti talist aðili máls, en þær kröfur hafi verið gerðar að viðkomandi einstaklingur eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta. Í kæru komi fram að SJ sé móðir barns í leikskólanum Fálkaborg, sem til standi að sameina leikskólanum Arnarborg. Verði ekki séð að SJ eigi annarra hagsmuna að gæta hvað varðar aðrar ákvarðanir borgarstjórnar sem kærðar séu. Reykjavíkurborg telur að þó svo að ráðuneytið kjósi að líta svo á að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða þá beri engu að síður að vísa kærunni frá hvað varðar töluliði 2, 3, 5, 6 og 7 í bókun borgarstjórnar, sbr. fundargerð 19. apríl 2011, þar sem SJ hafi hvorki einstaklegra né verulegra hagsmuna að gæta hvað þá liði varðar.
Jafnframt telur Reykjavíkurborg að ekki verði séð að SJ hafi verulega hagsmuni hvað varði 9. tölulið í fyrrgreindri bókun, þar sem skylda sveitarfélags til að tryggja skólavist barns hennar sé fyllilega uppfyllt þó svo að vist verði ekki á sama stað og áður eða í skóla af sömu stærð. Þar sem ekki sé um verulega hagsmuni SJ að ræða sé SJ ekki aðili máls og þar af leiðandi sé kæruheimild ekki fyrir hendi.
Reykjavíkurborg telur að fyrrgreindar ákvarðanir sem teknar voru á fundi borgarstjórnar þann 19. apríl 2011, séu ekki, né hafi verið stjórnvaldsákvarðanir auk þess sem SJ bresti heimild til að kæra þær skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Lögmæti ákvarðana Reykjavíkurborgar. Komist ráðuneytið að því að ekki beri að vísa málinu frá, þá telur Reykjavíkurborg að ákvarðanir sveitarfélagsins í þessu máli hafi verið lögmætar.
Vísar borgin til þess að leikskólar, grunnskólar og frístundaheimili séu sett á stofn á grundvelli laga um leikskóla nr. 90/2008 og laga um grunnskóla nr. 91/2008. Í 24. gr. laga um leikskóla sé kveðið á um að sveitarstjórn skuli tilkynna menntamálaráðuneytinu þegar hún stofni nýjan eða hætti rekstri leikskóla. Í ákvæðinu felist ekki vald til handa ráðuneytinu til að segja til um hvort leikskóli skuli stofnaður eða lagður niður, slíkt vald sé alfarið í höndum viðkomandi sveitarstjórnar. Í 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla sé tekið fram að rekstur almennra grunnskóla sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga og þau beri m.a. ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla. Af ákvæðinu leiði að viðkomandi sveitarfélag hljóti að hafa sjálfsákvörðunarvald yfir því hvernig skipulagi skólastofnana þess sé háttað þó svo að ráðuneyti menntamála ákveði skipulag og inntak náms. Í 1. mgr. 3. gr. laga um leikskóla sé sambærilegt ákvæði og því ljóst að sveitarfélög hafi forræði á skipulagi skólastofnana sinna.
Með vísan til framangreinds telur Reykjavíkurborg ljóst að borgin hafi haft verulegt svigrúm til að breyta skipulagi og uppbyggingu skólastofnana sinna, svo lengi sem þau viðmið varðandi inntak og skipulag kennslu sem ráðuneyti menntamála setur fram, séu uppfyllt. Gera verði þá kröfu að stjórnendur viðkomandi skólastiga hafi þá menntun sem gerð sé krafa um í 5. gr. laga um leikskóla og 1. mgr. 7. gr. laga um grunnskóla, en innan þessa svigrúms verði að telja að sameining leikskóla og grunnskóla falli þar sem ekki sé efnislegur munur á slíkri framkvæmd og niðurlagningu skólastofnunar og stofnunar hennar á ný í breyttri mynd.
Liðir nr. 5, 6 og 7 í dagskrárlið nr. 2 á fundi borgarstjórnar þann 19. apríl 2011, fjalli um sameiningu tveggja grunnskóla og liður nr. 9 fjalli um sameiningu þriggja leikskóla. Ákvæði laga um leikskóla og laga um grunnskóla um samrekstur eigi ekki við um þessi tilvik þar sem í 1. og 2. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla og 1. og 2. mgr. 28. gr. laga um leikskóla sé fjallað um heimild fleiri en eins sveitarfélags til samreksturs leikskóla, grunnskóla og frístundaheimilis. Ákvæðin taki ekki til þess þegar fleiri en ein skólastofnun, á sama stigi og innan eins sveitarfélags, séu sameinaðar og verði því að telja að slíkt falli undir sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélags til að ákveða skipulag skólastofnana inna marka sinna.
Liðir nr. 2 og 3 í dagskrárlið nr. 2 á fyrrgreindum fundi borgarstjórnar fjalli um samrekstur leikskóla, grunnskóla og frístundaheimilis. Þar af leiðandi eigi 3. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla og 3. mgr. 28. gr. laga um leikskóla við um þau tilvik. Í ákvæðunum sé tekið fram að sveitarfélagi sé heimilt að reka saman skóla á mismunandi stigum undir stjórn eins skólastjóra, svo lengi sem hann uppfylli þau skilyrði sem gerð séu til stjórnenda hvers stigs fyrir sig, að fenginni umsögn skólanefndar, en ekki er gert að skilyrði að umsögn skólanefndar sé jákvæð. Reykjavíkurborg vísar til þess að nánar sé fjallað um 3. mgr. 45. gr. í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að núgildandi lögum um grunnskóla. Þar komi m.a. fram að ákvæðið sé ætlað til þess að sveitarfélög geti betur hagað sínu skólahaldi, rekstrarlega og faglega, með samrekstrarformi. Þá komi jafnframt fram að ákvæðið sé ekki ætlað til samreksturs stórra fjölmennra skóla eða sameiningar margra skóla undir einum skólastjóra. Bendir borgin á að þessi viðmið séu afar matskennd og hljóti það að vera á hendi viðkomandi sveitarfélags að meta hvort um rekstrarlega eða faglega hagræðingu sé að ræða með samrekstri skóla þar sem ábyrgð á rekstri skóla hvíli á herðum sveitarfélaga. Þá verði ekki talið að hin ónákvæma tilvísun til fjölmennra eða margra skóla verði talin hafa meira en óljóst leiðbeiningargildi gagnvart sveitarfélögum við töku ákvarðana um hvort að skólar skuli reknir saman.
Reykjavíkurborg bendir á að svo virðist sem misskilnings gæti hjá SJ hvað varði lagaheimild leik- og grunnskólalaga til samreksturs, en heimildin taki til samreksturs fleiri en eins sveitarfélags á einum leik- eða grunnskóla eða samreksturs leik- og grunnskóla og frístundaheimila.
Samkvæmt lögunum séu leik- og grunnskólar skilgreindir á ákveðinn hátt. Af því leiði að ekki sé unnt að sameina leikskóla og grunnskóla í einn skóla en bæði leik- og grunnskólalög heimili samrekstur skóla á þessum skólastigum með það að markmiði að sami stjórnandi sé yfir þeim báðum, að því gefnu að viðkomandi stjórnandi uppfylli þær menntunarkröfur sem gerðar eru til hans í 1. mgr. 7. gr. grunnskólalaga og 1. mgr. 5. gr. laga um leikskóla. Ekki sé þörf á því að tekið sé sérstaklega fram í lögunum að heimilt sé að sameina skóla á sama stigi þar sem stofnun og rekstur skólanna sé á ábyrgð sveitarfélaganna, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla og 1. mgr. 4. gr. laga um leikskóla, sem geri það að verkum að það sé á valdi viðkomandi sveitarfélaga hvernig þau hagi skipulagi sinna skóla og þar á meðal hvort þau hafi marga fámenna skóla eða færri og fjölmennari. Slíkt felist eðli sínu samkvæmt innan valdmarka og sjálfsákvörðunarréttar hvers sveitarfélags.
Varðandi þá málsástæðu SJ, að með tilliti til þess sem fram komi í athugasemdum bæði með frumvarpi til laga um leikskóla og til laga um grunnskóla að hver samrekstur eigi að vera studdur faglegum og rekstrarlegum sjónarmiðum að teknu tilliti til staðbundinna aðstæðna, tekur Reykjavíkurborg fram að í athugasemdum með lagafrumvörpum komi fram sjónarmið sem varpað geti ljósi á túlkun viðkomandi laga, en sem hafi ekki verið talin hafa nægt vægi til að þau séu lögfest. Auk þess verði að telja að þau sjónarmið sem sett séu fram í þessum tilteknu frumvörpum séu því marki brennd að það sé hlutverk viðkomandi sveitarfélags að meta hvort fullnægjandi fagleg og rekstrarleg sjónarmið hafi komið fram. Ekki verði talið að í athugasemdunum eða lögunum felist að krafa sé gerð um að utanaðkomandi aðilar meti hvort þau faglegu og rekstrarlegu sjónarmið sem komið hafi fram séu fullnægjandi né að slíkt mat hafi úrslitaáhrif á hvort til samrekstrar komi enda myndi slíkt ganga gegn því forræði sem sveitarfélag hafi á rekstri skóla sinna. Þá verði ekki litið fram hjá því að samkvæmt áliti mennta- og menningarmálaráðuneytisins stangist ákvarðanir Reykjavíkurborgar ekki á við lög eða anda þeirra.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því. Reykjavíkurborg ítrekar þá afstöðu sína að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða auk þess sem SJ sé ekki aðili málsins. Því geti ekki verið um það að ræða að SJ öðlist þau réttindi sem kveðið er á um í 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur Reykjavíkurborg ekki að upplýsingagjöf hafi verið ábótavant og bendir á að það samráð sem SJ telji að hafi verið brotið hafi verið að frumkvæði Reykjavíkurborgar, en borginni hafi hins vegar ekki verið skylt að standa að slíku samráði. Um brot á andmælarétti hafi því ekki verið að ræða.
Í 15. gr. stjórnsýslulaga felist réttur aðila máls til aðgangs að gögnum, en Reykjavíkurborg ítrekar þá afstöðu sína að SJ sé ekki aðili máls. Þá bendir Reykjavíkurborg á að í réttinum til upplýsinga felist að aðili máls verði sjálfur að óska eftir gögnum en sú skylda hvíli ekki á stjórnvaldi að það taki saman og/eða komi gögnum til aðila máls. SJ hafi ekki óskað eftir tilteknum gögnum og verði þegar af þeirri ástæðu ekki talið að á nokkurn hátt hafi verið brotið gegn rétti til upplýsinga, telji ráðuneytið að SJ sé málsaðili í skilningi stjórnsýslulaga.
Í jafnræðisreglu stjórnsýslulaga felist að leysa beri úr sambærilegum málum á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum. Bendir Reykjavíkurborg á að ekki verði fullyrt að með þeim skipulagsbreytingum sem borgarstjórn samþykkti þann 19. apríl 2011, sé þjónusta við borgara skert á þann máta að hún uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu af mennta- og menningarmálaráðuneytinu til inntaks skólastarfs, sbr. 4. gr. laga um grunnskóla og 1. mgr. 3. gr. laga um leikskóla. Því verði ekki talið að brotið sé gegn jafnræði þeirra barna sem stundi nám við skóla í Reykjavíkurborg og hafi ekki verið gengið lengra en nauðsynlegt hafi verið samkvæmt mati borgarinnar og meðalhófsregla stjórnsýslulaga virt.
Reykjavíkurborg leggur áherslu á það að þó svo að aðila sé játuð aðild að máli og talið heimilt að kæra ákvörðun sem ekki sé stjórnvaldsákvörðun þá geti slík heimild aldrei náð til þess að kæra meint brot á lögum og reglum sem beinist að öðrum aðilum heldur en kæranda. Telur borgin að í þessu máli hafi SJ ekki skilið fyllilega á milli sjálfrar sín og annarra aðila sem tengjast málinu, s.s. starfshópa, foreldra og skólaráða.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Um frávísunarkröfuna.
Samkvæmt 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga og bera þau ábyrgð á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög bera einnig ábyrgð og kostnað af rekstri leikskóla, sbr. 4. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008. Teljast málefni grunn- og leikskóla því til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga. Í 4. gr. laga um grunnskóla og 3. gr. laga um leikskóla er kveðið á um að mennta- og menningarmálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til og hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá kveða á um. Í 47. gr. laga um grunnskóla og 30. gr. laga um leikskóla eru tæmandi taldar kæruheimildir einstakra ákvarðana um málefni leik- og grunnskóla til mennta- og menningarmálaráðherra. Ekki verður séð að það álitaefni sem hér er til meðferðar falli undir úrskurðarvald mennta- og menningarmálaráðherra.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í 103. gr. þeirra laga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Markmið 103. gr. sveitarstjórnarlaga er að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni en með ákvæðinu er ráðuneytinu veitt heimild til að endurskoða ákvarðanir sveitarfélaga. Á þennan hátt hefur löggjafinn kosið að tryggja réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnsýslu sveitarfélaga og því hefur 103. gr. sveitarstjórnarlaga að geyma ríkan rétt til handa þeim sem hagsmuna eiga að gæta varðandi stjórnsýslu sveitarfélaga. Með hliðsjón af markmiði ákvæðisins hefur ráðuneytið í framkvæmd túlkað ákvæðið fremur rúmt og rýmra heldur en 26. gr. stjórnsýslulaga sem bundin er við stjórnvaldsákvarðanir.
Í ljósi meginreglu 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga um kæruheimild til ráðuneytisins verða ákvarðanir sveitarfélaga um réttindi og skyldur borgaranna kærðar til ráðuneytisins, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun hafi verið kæranleg til innanríkisráðuneytisins á grundvelli 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga.
Ákvæði 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. laganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. laganna ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda. Í máli þessu nær því úrskurðarvald ráðuneytisins til þess að kveða á um það hvort hin umdeilda ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi verið lögmæt eður ei, en hið frjálsa mat borgarinnar verður ekki endurskoðað.
Ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkurborgar um sameiningu leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila beindist að fjölda einstaklinga en ekki einhliða að tilteknum aðila í ákveðnu máli. Ráðuneytið telur ljóst að ákvörðun borgarstjórnar sé þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvörðun heldur sé um að ræða ákvörðun sem beint er til ótiltekins hóps. Hins vegar telur ráðuneytið að þótt um sé að ræða ákvörðun sem uppfyllir ekki skilyrði þess að teljast stjórnvaldsákvörðun þá sé til þess að líta að sú meginregla stjórnsýsluréttar, að störf stjórnvalds skuli grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildi en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana.
Reykjavíkurborg krefst þess að kærunni verði vísað frá á grundvelli aðildarskorts þar sem ekki verði séð að SJ geti talist aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttarins og að kæra SJ sé haldin annmörkum þar sem afmörkun kæruefnis sé ekki nægilega skýr.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hafi kæruheimild. Í 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er ekki sérstaklega fjallað um hverjir geti kært mál til ráðuneytisins. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. laganna sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hefur verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnarinnar. Er þá litið til þess að ákvarðanir geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa án þess að alltaf sé hægt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga. Verður að telja að slíkar aðstæður séu uppi í máli þessu, að með vísan til framangreinds eigi SJ kæruaðild í málinu.
Þá verður að telja að skýrt hafi komið fram hvaða ákvarðanir séu kærðar. Í bréfi ráðuneytisins dags. 19. ágúst 2011, þar sem óskað var eftir umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna er tæki bæði til forms og efnis og var í bréfinu sérstaklega tilgreint til hvaða ákvarðana kæran tæki. Ráðuneytið fellst ekki á það að kæran hafi að þessu leyti verið óskýr.
Með hliðsjón af því sem fram kemur hér að framan telur ráðuneytið rétt að taka til skoðunar hvort að sú efnislega ákvörðun um samrekstur og/eða sameiningar áður tilgreindra skólastofnana hafi verið tekin með formlega réttum hætti og hvort gætt hafi verið að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins, en stjórnvaldi ber ávallt að gæta þess grundvallarsjónarmiðs að athafnir þess og ákvarðanir séu málefnalegar og lögmætar. Mat sem hins vegar er framkvæmt innan þess ramma sem lögin veita sveitarfélögum verður ekki endurskoðað af hálfu ráðuneytisins.
2. Rekstur grunn- og leikskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla og 1. mgr. 4. gr. laga um leikskóla. Óumdeilt er að Reykjavíkurborg ber ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunn- og leikskólum borgarinnar.
Í 3. mgr. 28. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 segir:
Sveitarfélögum er heimilt að reka saman leikskóla, grunnskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn nefndar skv. 2. mgr. 4. gr. Skal stjórnandi slíkrar stofnunar hafa leyfisbréf til kennslu á leik- og/eða grunnskólastigi. Sveitarstjórn getur ákveðið að foreldraráð, sbr. 11. gr., og skólaráð, sbr. 8. gr. laga um grunnskóla, starfi sameiginlega í einu ráði. Ákvæði þetta gildir einnig um skóla sem reknir eru á grundvelli 1. mgr.
Í 3. mgr. 45. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 segir:
Sveitarfélögum er heimilt að reka saman grunnskóla, leikskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn skólanefnda. Skal stjórnandi slíkrar stofnunar hafa leyfisbréf til kennslu á leik- og/eða grunnskólastigi. Sveitarstjórn getur ákveðið að skólaráð, sbr. 8. gr., og foreldraráð, sbr. 11. gr. laga um leikskóla, starfi sameiginlega í einu ráði. Ákvæði þetta gildir einnig um skóla sem reknir eru á grundvelli 1. mgr. Hinn samrekni skóli starfar að öðru leyti samkvæmt lögum um viðkomandi skólastig.
Samkvæmt framangreindum ákvæðum er sveitarfélögum heimilað að reka saman leikskóla, grunnskóla og tónlistarskóla að fenginni umsögn viðkomandi skólanefndar. Í athugasemdum með frumvörpum þeim sem urðu að fyrrgreindum lögum segir að með þessum ákvæðum sé opnuð almenn heimild til samreksturs þessara skólastiga fyrir öll sveitarfélög óháð stærð þeirra eða gerð. Ráðuneytið telur því engum vafa undirorpið að Reykjavíkurborg hefur heimild til þess að reka saman leikskóla, grunnskóla og frístundaheimili.
Um sameiningu skóla innan sama skólastigs er ekki fjallað sérstaklega hvorki í lögum um leikskóla né lögum um grunnskóla. Slík ákvörðun fellur undir sjálfsákvörðunarrétt viðkomandi sveitarfélags og er tekin á grundvelli hins stjórnmálalega valds sveitarstjórna.
Í 1. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 segir:
Í öllum grunnskólum skal nemendum gefinn kostur á að taka þátt í tómstunda- og félagsstarfi. Tómstunda- og félagsstarf getur bæði verið liður í daglegu starfi og utan venjulegs skólatíma. Sveitarstjórn getur enn fremur boðið grunnskólanemendum lengda viðveru utan daglegs kennslutíma.
Í athugasemdum við 33. gr. laga um grunnskóla segir að sveitarfélög setji sjálf viðmiðanir um umgjörð þessarar þjónustu, mönnun, aðbúnað og starfshætti, en rétt þyki að skólaráð fjalli um slíkt. Sveitarfélögum er þannig í sjálfsvald sett hvernig þau standa að þessari þjónustu, s.s. hver stýrir henni og hvar hún er boðin. Verður ekki séð að fyrrgreint ákvæði 33. gr. laga um grunnskóla hamli því að Reykjavíkurborg reki saman undir einni stjórn frístundaheimili, grunnskóla og leikskóla.
Í 11. gr. laga um leikskóla er kveðið á um að í hverjum leikskóla skuli kjósa foreldraráð og hefur ráðið umsagnarrétt um allar meiri háttar breytingar á leikskólastarfi. Sambærilegt ákvæði er í 1. mgr. 8. gr. laga um grunnskóla en þar er kveðið á um að skólaráð skuli fá til umsagnar áætlanir um fyrirhugaðar meiri háttar breytingar á skólahaldi og starfsemi skóla áður en endanleg ákvörðun um þær er tekin.
Ráðuneytið telur að þær breytingar sem samþykktar voru á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur þann 19. apríl 2011, og vörðuðu sameiningu skólastofnana séu þess eðlis að þær falli undir fyrrgreind ákvæði um samráð. Í málinu liggur fyrir að óskað var umsagna þessara aðila og lágu þær umsagnir fyrir áður en ákvarðanirnar voru teknar.
Ráðuneytið telur rétt að taka fram að af gögnum málsins má sjá að hinar kærðu ákvarðanir Reykjavíkurborgar hafa átt sér nokkurn aðdraganda. Byggt er á tillögum er koma fram í skýrslu um greiningu tækifæra til samrekstrar og/eða sameiningar leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila, er unnin var af starfshópi á vegum borgarinnar. Í þeirri skýrslu kemur fram að leitast hafi verið við að hafa samráð við hagsmunaaðila og í þeim tilgangi var m.a. opnuð ábendingagátt á heimasíðu borgarinnar, auk þess sem kynningarpóstur var sendur til foreldra allra leik- og grunnskólabarna í borginni, sem og starfsmönnum leik- og grunnskóla og frístundaheimila. Þá liggur fyrir eins og áður er komið fram að óskað var umsagnar foreldra- og skólaráða, skv. 11. gr. laga um leikskóla og 8. gr. laga um grunnskóla og fjallað var um málið í íþrótta- og tómstundaráði og menntaráði borgarinnar.
Varðandi þær málsástæður SJ að um brot á meðalhófi, jafnræði, andmælarétti og upplýsingarétti hafi verið að ræða vill ráðuneytið árétta að hin kærða ákvörðun er ekki stjórnvaldsákvörðun heldur ákvörðun um innra skipulag í skólamálum borgarinnar. Verður ekki séð hvernig andmælaréttur stjórnsýslulaga verður virkur við slíkar aðstæður. Upplýsingaréttur skv. 15. gr. stjórnsýslulaga á við um aðgang aðila máls að gögnum er varðar viðkomandi mál, en ekki um almenna upplýsingaskyldu stjórnvalda vegna mála sem þau vinna að. Í jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins felst að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna, þ.e. að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti, með öðrum orðum að sambærileg mál skuli afgreiða á sambærilegan hátt. Verður ekki fallist á það með SJ að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar þó svo samþykkt hafi verið að sumir skólar borgarinnar skyldu sameinast en aðrir ekki. Þá telur ráðuneytið ekki að um brot á meðalhófsreglu sé að ræða en ítrekar að um endurskipulagningu í starfi borgarinnar var að ræða sem lýðræðislega kjörinn meirihluti borgarstjórnar taldi vera nauðsynlega til þess að ná markmiðum um hagræðingu.
Ítrekað er að hin kærða ákvörðun Reykjavíkurborgar er ekki í andstöðu við gildandi lög. Um er að ræða ákvörðun sem tekin er á grundvelli sjálfsstjórnar Reykjavíkurborgar og hins stjórnmálalega valds borgarstjórnar. Mat sem framkvæmt er innan þess ramma sem lög veita sveitarfélögum verður ekki endurskoðað af hálfu ráðuneytisins.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu Sigríðar Jónsdóttur, um að ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 19. apríl 2011, um að eftirfarandi sameining leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila sé ólögmæt:
Sameining grunnskólans Ártúnsskóla, leikskólans Kvarnaborgar og frístundaheimilisins Skólasels.
Sameining Fossvogsskóla, Kvistaborgar og frístundaheimilisins Neðstalands.
Sameining yfirstjórnar Korpuskóla og Víkurskóla.
Sameining yfirstjórnar Borgaskóla og Engjaskóla.
Sameining yfirstjórnar Álftamýrarskóla og Hvassaleitisskóla.
Sameining yfirstjórnar í leikskólunum:
Drafnarborg og Dvergasteini
Barónsborg, Lindarborg og Njálsborg
Hamraborg og Sólbakka
Hlíðaborg og Sólhlíð
Holtaborg og Sunnuborg
Hlíðarenda og Ásborg
Laugaborg og Lækjaborg
Furuborg og Skógarborg
Arnarborg og Fálkaborg
Hálsaborg og Hálsakoti
Foldaborg, Foldakoti og Funaborg
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Hjördís Stefánsdóttir