Úrskurður í máli nr. SRN17060063
Ár 2017, þann 29. desember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli SRN17060063
Kæra X
á ákvörðun
Þjóðskrár Íslands
I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestir
Með kæru sem barst ráðuneytinu þann 14. júní 2017 kærði X (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 21. mars 2017 um að synja afturvirkri lögheimilisskráningu hans frá 26. febrúar 2015. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kæran fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga.
II. Ákvörðun Þjóðskrár Íslands
Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:
„Vísað er til framlagðra rafmagnsreikninga á X.
Í samræmi við 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990 og með heimild í 7. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962 hefur Þjóðskrá Íslands skráð lögheimili þitt að .. Reykjavík frá og með 9. nóvember 2016.
Hvað varðar afturvirka skráningu aftur til 26. febrúar 2015, fellst Þjóðskrá Íslands ekki á framlögð gögn því til sönnunar enda varða þau einungis búsetu þína að ...
Komi hins vegar fram gögn sem sýna fram á búsetu þína að … frá 26. febrúar 2015 – 9. nóvember 2016 mun stofnunin að sjálfsögðu meðtaka þau og meta.“
III. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins barst Þjóðskrá Íslands (hér eftir ÞÍ) þann 26. febrúar 2015 tilkynning frá Tryggingastofnun ríkisins (hér eftir TR) um að grunur léki á að lögheimili kæranda væri ranglega skráð í þjóðskrá, en á þeim var það skráð að ... Hins vegar hafi TR talið að kærandi væri búsettur hjá fyrrum eiginkonu sinni (hér eftir X) að .. Með bréfi ÞÍ þann 19. mars 2015 var þess farið á leit að kærandi upplýsti stofnunina um hvar hann hefði fasta búsetu. Var sent bréf bæði á .. og... Þann 25. mars sama ár kom X í afgreiðslu ÞÍ með bréfið sem sent hafði verið kæranda að .. og sagði kæranda ekki búa þar. Þann 15. apríl 2015 kom kærandi á fund hjá ÞÍ og tjáði starfsmanni stofnunarinnar að hann væri búsettur hjá vini sínum að ... Enginn leigusamningur hafi verið gerður og kærandi greitt leigu með peningum. Hafi kæranda verið kynnt fyrirliggjandi gögn, m.a. færsla á Facebook þar sem hann auglýsti eftir vespu sem stolið hefði verið fyrir utan heimili hans að ... Í umsögn ÞÍ kemur fram að kærandi hafi ekki tjáð sig um framlögð gögn. Var kæranda tjáð að ef engin gögn myndu berast sem styddu þá staðhæfingu hans að hann byggi að .. sæi ÞÍ ekki annan kost að leita aðstoðar lögreglu. Var kæranda veittur frestur til koma með gögn og veittar leiðbeiningar af hálfu ÞÍ. Bárust engin frekari gögn frá kæranda. Þann 24. apríl 2015 tilkynnti kærandi um lögheimilisflutning frá .. að .. frá og með 10. apríl 2015.
Þann 8. september 2016 sendi ÞÍ kæranda bréf, stílað á .. og .., og óskaði eftir að hann upplýsti stofnunina um hvar hann hefði fasta búsetu. Hafði kærandi þá flutt frá .. að .. þann 21. mars 2016. Í umsögn ÞÍ kemur fram að bréfið sem sent var að .. hafi verið endursent þar sem heimilisfang væri óþekkt. Þann 19. september 2016 kom kærandi í afgreiðslu ÞÍ og kvaðst vera búsettur að ... Var þess farið á leit af hálfu ÞÍ að kærandi kæmi með gögn sem sýndu fram á að svo væri. Bárust ÞÍ gögn 29. september 2016 og var þar um að ræða póstaðflutningsskýrslu þar sem heimilisfang kæranda var tilgreint að ...
Með bréfi ÞÍ þann 27. október 2016 var lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu sent bréf þess efnis að aðstoðar væri þörf til að athuga með búsetu kæranda, sbr. lög um tilkynningar aðsetursskipta nr. 73/1952 og lögreglulög nr. 90/1996. Þann 4. nóvember 2016 barst ÞÍ tölvupóstur frá lögreglunni þar sem fram kom að bankað hefði verið upp á að .. og rætt við íbúa í húsinu. Hafi enginn viljað kannast við að kærandi byggi eða hefði búið þar. Þá var óskað eftir að lögregla kannaði hvort kærandi væri búsettur að ... Í umsögn ÞÍ kemur fram að tekið hafi lögregluna tíma að hafa uppi á kæranda. Þann 18. janúar 2017 barst ÞÍ tölvubréf rá lögreglu þar sem fram kom að þann 15. desember 2016 hafi verið farið að ... X hafi komið til dyra og kærandi einnig verið viðstaddur. Aðspurður hafi kærandi sagt að hann byggi ekki að .. heldur að .., en þann 9. nóvember 2016 flutti kærandi lögheimili sitt frá .. að ... Þann 16. janúar 2017 fór lögregla að .. til að athuga hvort kærandi héldi þar til. Ræddi lögregla við tvo íbúa að .. sem könnuðust ekki við að kærandi væri eða hefði verið þar búsettur.
Þann 18. janúar 2017 tók ÞÍ þá ákvörðun að skrá kæranda að .. frá og með 26. febrúar 2015. Fyrir mistök var kærandi þó skráður að .. frá 26. janúar 2015 í stað 26. febrúar sama ár en það síðar leiðrétt. Þann 2. febrúar 2017 kom kærandi í afgreiðslu ÞÍ og kvaðst ósáttur við ákvörðun stofnunarinnar og fyllti út flutningstilkynningu að ... Þann 15. febrúar 2017 komu kærandi og X á fund ÞÍ þar sem skráningu kæranda að .. var mótmælt. Var þeim veittur frestur til að leggja fram gögn sem sýndu fram á búsetu kæranda á umræddu tímabili. Þann sama dag var lögheimili kæranda flutt að .. og hann skráður með lögheimili þar frá og með 19. janúar 2017. Í kjölfarið sendi ÞÍ tölvubréf á TR þar sem sú stofnun var upplýst um stöðu málsins. Þann 16. mars 2017 lagði kærandi fram viðbótargögn sem sýndu fram á að hann hefði greitt rafmagnsreikninga að .. frá 9. nóvember 2016. Var skráning kæranda í kjölfarið leiðrétt og hann skráður að .. frá og með 9. nóvember 2016. Var kæranda tilkynnt ákvörðunin með tölvubréfi þann 21. mars 2017 og honum jafnframt tilkynnt að ekki væri fallist á beiðni hans um afturvirka skráningu til 26. febrúar 2015 þar sem framlögð gögn sýndu einungis að hann hefði verið búsettur að .. frá 9. nóvember 2016. Var kæranda jafnframt tilkynnt að ÞÍ myndi endurskoða ákvörðun sína um afturvirka skráningu ef kærandi gæti sýnt fram á búsetu sína fyrir tímabilið 26. febrúar 2015 til og með 8. nóvember 2016.
Ákvörðun Þjóðskrár Íslands var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu þann 14. júní 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. júní 2017 var Þjóðskrá Íslands gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar mótteknu 20. júlí 2017.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 15. ágúst 2017 var kæranda kynnt umsögn Þjóðskrár Íslands og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi ÞÍ mótteknu 1. september 2017
Með bréfi ráðuneytisins dags. 25. september 2017 var kæranda tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi hafi verið í hjúskap með X og eigi þau saman tvö börn. Árið 2005 hafi þau keypt saman fasteign að ... Þann 27. október 2016 hafi X síðan keypt eignarhlut kæranda í fasteigninni. Þann 8. nóvember 2016 hafi kærandi keypt fasteign að ... Þá kemur fram í kærunni að kærandi greiði meðlag með börnunum. Með bréfi dags. 3. febrúar 2017 hafi kæranda og X borist tilkynningar um stöðvun meðlagsgreiðslna fyrir milligöngu TR þar sem kærandi og X væru skráð með sameiginlegt lögheimili. Hafi þar komið fram að TR myndi stöðva greiðslur meðlags frá og með 26. janúar 2015 til 28. febrúar 2017 og yrði mynduð krafa vegna þeirrar fjárhæðar. Þá hafi TR tekið ákvörðun um að stöðva greiðslur mæðra/feðralauna á sama tímibili á grundvelli sömu ástæðna og tekið fram að krafa yrði mynduð vegna fjárhæðarinnar. Fellst kærandi ekki á að ÞÍ geti skráð lögheimili hans að .. án nokkurrar aðkomu hans. Byggir kærandi á því að andmælaréttur hans hafi verið virtur að vettugi.
Kærandi vísar til þess að hann og X hafi verið fráskilin á því tímabili sem um ræðir, þ.e. frá 26. janúar 2015 til 28. febrúar 2017 þótt þau hafi sameiginlega fjárfest í íbúðinni að .. árið 2005, en með því hafi kærandi einungis ætlað að aðstoða fyrrum eiginkonu sína og börn að koma undir sig fótunum. Í október 2016 hafi X keypt eignarhlut kæranda af honum. Þá telur kærandi ljóst af upplýsingum ÞÍ um lögheimilisskráningu þeirra beggja að frá 1. janúar 2004 hafi kærandi og X aldrei átt sameiginlegt lögheimili utan þess tímabils er ÞÍ hafi tekið þá ákvörðun að eigin frumkvæði að skrá kæranda með lögheimili að .. á tveggja mánaða tímabili, þ.e. frá 26. janúar 2015 til 10. apríl sama ár.
Í 1. mgr. 7. gr. laga um lögheimili nr. 21/1990 komi fram að hjón eigi sama lögheimili, en samkvæmt 2. mgr. eigi hjón sem slitið hafa samvistir sitt lögheimilið hvort. Í ljósi þessarar meginreglu laganna sé ljóst að ÞÍ hafi brugðist sem stjórnvald og hvorki uppfyllt andmælarétt kæranda né rannsóknarskyldu, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Byggir kærandi á því að ÞÍ hafi verið óheimilt að skrá kæranda að .. að eigin frumkvæði eftir ábendingu frá TR og fái slíkt ekki stoð í 4. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962. Hafi ÞÍ ennfremur verið óheimilt að skrá lögheimili kæranda hjá fyrrum eiginkonu hans án þess að ganga úr skugga um hjúskaparstöðu þeirra, en þau hafi þá verið skilin. Samkvæmt rannsóknarreglunni beri stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Þá skuli aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efnis þess áður en ákvörðun er tekin enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Byggir kærandi á því að ÞÍ hafi ekki rannsakað mál hans nægilega og ekki kallað eftir upplýsingum eða athugasemdum frá kæranda fyrir ákvarðanatöku. Þar sem þessar reglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar beri að ógilda ákvörðun ÞÍ.
Í andmælum sínum bendir kærandi á að engar haldbærar röksemdir hafi verið færðar fyrir því að skrá kæranda með lögheimili að .. frá 26. febrúar 2015, en það sé dagsetning bréfs TR til ÞÍ. Ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi hafi haft þar fasta búsetu. Að mati kæranda sé ekki hægt að miða skráningu við þá dagsetningu einungis þar sem bréf TR sé dagsett þann dag. Bendir kærandi á að þann 25. mars 2015 hafi X komið í afgreiðslu ÞÍ með bréf sem stílað var á kæranda að .. og útskýrt að hann ætti ekki heima þar. Í kjölfarið hafi kærandi komið á fund ÞÍ þar sem hann hafnaði því að eiga heima að ... Þá hafi kærandi lagt fram gögn um búsetu sína þann 29. september 2016, þ.e. póstaðflutningsskýrslu þar sem heimili hans er tilgreint .. ÞÍ hafi ekki litið til þess gagns. Þá telur kærandi að ekki sé unnt að fullyrða að hann hafi ekki haft búsetu á tilteknum stað þótt nágrannar kannist ekki við nafn hans, enda ljóst að nágrannar þekki ekki í öllum tilvikum alla íbúa blokkar með nafni. Vekur kærandi athygli á því að á þessum tíma hafi hann stofnað ræstingafyrirtæki og unnið mjög mikið. Hann hafi því ekki verið í miklum samskiptum við nágranna sína á þessu tímabili. Þá liggi fyrir staðfesting vinkonu kæranda að hann hafi búið hjá henni að .. og í .. á tímabilinu 10. apríl til 9. nóvember 2016. Sé ekki unnt að fullyrða að kærandi hafi verið búsettur að .. þótt hann hafi verið þar viðstaddur, þ.e. á heimili fyrrverandi eiginkonu sinnar og barna þeirra. Hafi kærandi upplýst að fyrrverandi eiginkona hans sé sjúklingur og hann af þeim sökum þurft að aðstoða hana við umönnun barnanna í veikindum hennar. Í umrætt skipti er lögreglan kom á heimilið hafi kærandi verið að aðstoða fyrrverandi eiginkonu sína við að setja saman nýtt rúm sem hún hafði keypt.
V. Umsögn Þjóðskrár Íslands
Í umsögn ÞÍ kemur fram að stofnunin starfi samkvæmt lögum nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu og annist almannaskráningu hér á landi samkvæmt 1. gr. laganna. Á meðal hlutverka stofnunarinnar sé að sjá til þess að lögheimili einstaklinga sé skráð eftir því sem kveðið er á um í lögheimilislögum nr. 21/1990. Ekki sé mælt sérstaklega fyrir um eftirlit með lögheimilisskráningu í lögum nr. 21/1990 en hins vegar hafi verið litið svo á að af ákvæðum þeirra leiði að ÞÍ hafi við tilteknar aðstæður vald til ákveða hvar lögheimili manns skuli skráð, sbr. 6. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 7. gr. laganna. Af lögbundnu eftirlitshlutverki ÞÍ hafi verið talið leiða að stofnunin geti að eigin frumkvæði hafið athugun á því hvort lögheimili tiltekins eða tiltekinna einstaklinga sé skráð í þjóðskrá í samræmi við þær reglur sem er að finna í lögheimilislögum.
Í 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga segi að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Í 2. mgr. 1. gr. sé nánar útskýrt að maður teljist hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Einstaklingum beri að tilkynna breytingar á lögheimili sínu til stofnunarinnar sbr. 10. gr. lögheimilislaga, sbr. 2. – 5. gr. laga nr. 73/1952.
ÞÍ hafnar því að andmælaréttur kæranda hafi verið virtur að vettugi. Kæaranda hafi verið veitt svigrúm til að bregðast við þeim bréfum sem honum bárust. Þá hafi kæranda ítrekað verið leiðbeint að koma gögnum til ÞÍ sem sýndu fram á hvernig lögheimilisskráningu hans væri háttað. Kærandi hafi sagt að hann gæti ekki útvegað gögn sem sýndu fram á búsetu hans þar sem hann væri ýmist búsettur hjá vinum eða í húsnæði þar sem enginn gildandi húsaleigusamningur væri í gildi. Þá hafi hann ávallt greitt húsaleigu í reiðufé. ÞÍ hafi jafnframt bent kæranda á að meðal gagna sem hann gæti komið með væri yfirlýsing frá vini sínum sem hann sagðist vera búsettur hjá með tilliti til þeirra upplýsinga sem að framan greinir, en engin gögn hafi borist. Telur ÞÍ að málið hafi verið rannsakað til hlítar. M.a. hafi verið kallað eftir aðstoð lögreglu sem hafi athugað hvar kærandi kynni að hafa fasta búsetu á þremur stöðum á höfuðborgarsvæðinu, þ.e. .., .. og ... Einungis að .. hafi kærandi fundist en íbúar á hinum stöðunum ekki kannast við að kærandi væri eða hefði verið búsettur þar. Þau gögn sem ÞÍ hafi borist hafi ávallt verið tekin fyrir og metin hvort þau væru fullnægjandi til að breyta skráningu kæranda og hafi það m.a. verið gert þegar rafmagnsreikningar hafi borist fyrir .. Hafi ÞÍ því gætt meðalhófs í hvívetna.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins
Til umfjöllunar er ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 21. mars 2017 um að synja afturvirkri lögheimilisskráningu kæranda frá 26. febrúar 2015. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Samkvæmt 1. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962 annast Þjóðskrá Íslands almannaskráningu samkvæmt lögunum. Er meginmarkmiðið með almannaskráningu samkvæmt lögunum að skráning á hverjum tíma sé rétt og lögum samkvæmt. Byggist almannaskráning á þeim gögnum sem talin eru upp í 4. gr. laganna. Samkvæmt lögunum er það eitt af hlutverkum Þjóðskrár Íslands að sjá til þess að lögheimili einstaklinga séu rétt skráð samkvæmt lögum um lögheimili nr. 21/1990. Af því leiðir að stofnunin getur að eigin frumkvæði hafið athugun á því hvort lögheimili tiltekinna einstaklinga sé skráð í þjóðskrá í samræmi við ákvæði lögheimilislaga nr. 21/1990.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga er lögheimili manns sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. telst maður hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Samkvæmt 10. gr. lögheimilislaga ber einstaklingum að tilkynna breytingar á lögheimili til Þjóðskrár Íslands, sbr. 2. – 5. gr. laga um tilkynningar aðsetursskipta.
Líkt og rakið var hér að framan á mál þetta sér nokkurn aðdraganda, en upphaf þess má rekja til tilkynningar frá TR sem barst ÞÍ þann 25. febrúar 2015. Í kjölfar þess hóf ÞÍ á grundvelli eftirlitshlutverks stofnunarinnar að kanna hvort lögheimili kæranda væri rétt skráð. Með ákvörðun ÞÍ þann 20. janúar 2017 var lögheimili kæranda skráð að .. frá og með 26. febrúar 2015. Var sú ákvörðun ekki kærð til ráðuneytisins. Með ákvörðun ÞÍ þann 21. mars 2017 féllst stofnunin hins vegar á að skrá lögheimili kæranda að .. frá og með 9. nóvember 2016. Hins vegar féllst ÞÍ ekki á að skrá lögheimili kæranda afturvirkt á .. og .. frá 26. febrúar 2015 til 9. nóvember 2016 og er það hin kærða ákvörðun.
Kærandi byggir á því að ÞÍ hafi við ákvarðanatöku í málinu hvorki gætt að andmælarétti hans né sinnt rannsóknarskyldu samkvæmt stjórnsýslulögum. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Ráðuneytið lítur svo á að ljóst sé að við meðferð málsins hafi kæranda verið gefinn kostur á að leggja fram gögn sem sýndu fram á búsetu hans að .. og .. á þeim tíma sem um ræðir. Hafi kæranda þannig verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins og andmælaréttar hafi þannig verið gætt. Af sömu ástæðum telur ráðuneytið að ÞÍ hafi uppfyllt fyrirmæli stjórnsýslulaga um rannsóknarskyldu með því að leitast við að upplýsa um búsetu kæranda, m.a. með því að kalla eftir gögnum auk þess að óska liðsinnis lögreglu við afla upplýsinga um fasta búsetu kæranda. Hafi rannsóknarskyldu þannig verið gætt. Telur ráðuneytið í ljósi þessa að á þeim tíma sem hina kærða ákvörðun var tekin hafi hún verið í samræmi við fyrirliggjandi gögn.
Við meðferð málsins í ráðuneytinu lagði kærandi fram tölvubréf frá vinkonu sinni þess efnis að kærandi hefði búið hjá henni að .. frá 10. apríl 2015 til 6. mars 2016 og frá þeim tíma að .. til 9. nóvember 2016, en skjal þetta var ekki meðal gagna málsins þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Hvað þetta varðar tekur ráðuneytið fram að það er meginregla samkvæmt stjórnsýslulögum að fjalla þurfi um mál á tveimur stjórnsýslustigum í þeim tilvikum þegar ákvörðun er kæranleg til æðra stjórnvalds. Af þeim sökum er óhjákvæmilegt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og fela ÞÍ að taka málið til meðferðar á ný, þannig að stofnunin geti tekið meðtekið hin nýju gögn og metið hvort áhrif hafi á ákvörðun hennar.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi.
Lagt er fyrir Þjóðskrá Íslands að taka málið til meðferðar á ný.