Úrskurður í máli nr. SRN17050104
Ár 2017, þann 13. október, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN17050104
Kæra WOW Air ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 24. maí 2017 barst ráðuneytinu kæra WOW Air (hér eftir nefnt WOW) vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli X o.fl. (hér eftir nefnd farþegarnir) nr. 3/2017 frá 24. febrúar 2017. Með ákvörðun Samgöngustofu var WOW gert að greiða farþegunum bætur að fjárhæð 400 evrur hverjum samkvæmt b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi WOW frá Keflavík til Amsterdam þann 19. júní 2016. Krefst WOW þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþeganna um bætur verði hafnað.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
WOW annaðist flug WW442 sem áætlað var frá Keflavík til Amsterdam þann 19. júní 2016. Var áætlaður brottfarartími kl. 6:05 og komutími kl. 9:15. Raunverulegur brottfarartími var hins vegar kl. 9:40 og komutími kl. 12:48. Er deilt um bótaábyrgð WOW vegna seinkunarinnar.
Hinn kærði úrskurður er svohljóðandi:
- Erindi
Þann 16. september sl. barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X, hér eftir kvartendur. Kvartendur áttu bókað flug með WOW air (WW) frá Keflavík til Amsterdam þann 19. júní 2016, áætluð brottför var kl. 06:05 og áætluð koma 09:15 en fluginu seinkaði og var raunverulegur komutími 12:48 eða 3 klst. og 33 mínútna seinkun.
Kvartendur fara fram á bætur skv. 7. gr. EB reglugerðar 261/2004.
- Málavextir og bréfaskipti
SGS sendi WW kvörtunina til umsagnar þann 16. september, svar WW barst 27. september og þar kom m.a. fram að: „Flugvélin var tilbúin til brottfarar fyrir kl. 09:00 en vegna þess að það voru ekki nægilega margir flugumferðarstjórar við vinnu í flugturninum til þess að tryggja öryggi allra lagði flugvélin ekki af stað fyrr en kl. 09:40. Aðgerðir flugumferðarstjóra stóðu yfir frá kl. 09:00 til kl. 09:30. Það er því ljóst að flugvélin lagði af stað eins fljótt og mögulegt var eftir að búið var að manna flugturninn með nægilega mörgum flugumferðarstjórum svo að heimilt væri að starfrækja flug. Þar sem seinkunin fór aðeins 33 mínútum fram úr 3 klst. liggur fyrir að seinkuni hefði aldrei náð 3 klst. ef aðgerðir flugumferðarstjóra hefðu ekki komið til. Aðstæðurnar sem mynduðust uppfylla því skilyrði reglugerðar EB nr. 261/2004 um óviðráðanlegar aðstæður og leysa WOW air undan bótaskyldu sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.
SGS sendi kvartendum svar WW til umsagnar þann 27. september, svar barst sama dag þar sem kvartendur benda á að engar formlegar aðgerðir flugumferðarstjóra hafi verið í gangi þennan dag og dregur í efa að flugvélin hafi verið tilbúin að fara í loftið kl. 09:00.
- Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Álitamálið í þessu máli er hvort að sú staða að flugturninn í Keflavík hafi verið lokaður milli kl. 09:00 og 09:30 vegna skorts á starfsmönnum geti flokkast undir óviðráðanlegar aðstæður skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar ESB 261/2004. Það er mat SGS að horfa verði til þess að áætluð brottför flugsins var kl. 06:05 og að flugturninn var lokaður á milli 09:00 og 09:30. Þannig verður ekki séð að hindrun hafi legið fyrir hjá WW við áætlaða brottför. Af þessum sökum er ekki fallist á þær röksemdir WW að um óviðráðanleg atvik hafi verið að ræða.
Með vísan til þess sem að framan greinir telur Samgöngustofa flugrekandi hafi ekki sýnt fram á að seinkunin hafi verið af völdum óviðráðanlegra aðstæðna og ber WW því að greiða kvartendum bætur í samræmi við ákvæði reglugerðar EB 261/2004, sbr. reglugerð nr. 104/2012.
Ákvörðunarorð:
WOW air skal greiða hverjum kvartanda bætur að upphæð 400 evrur skv. b-lið 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
III. Málsástæður WOW, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra WOW barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 24. maí 2017.
Í kæru kemur fram að upphaflegur brottfarartími vélarinnar frá Keflavík hafi verið kl. 6:05 þann 19. júní 2016 en ekki hafi verið farið í loftið fyrr en kl. 9:40. Áætlaður komutími til Amsterdam hafi verið kl. 9:15 en lending hafi ekki verið fyrr en kl. 12:48. Hafi því verið um 3 klst. og 33 mín. seinkun að ræða. Hafi seinkunin verið meira en 3 tímar vegna aðstæðna sem WOW beri ekki ábyrgð á. Hafi flugvélin verið tilbúin til að leggja af stað fyrir kl. 9:00 en þar sem ekki hafi verið nægilega margir flugumferðarstjórar við störf á þeim tíma til að tryggja öruggt eftirlit og aðhald með flugumferð um Keflavíkurflugvöll hafi verið ómögulegt að leggja af stað þá. Hafi vélin því þurft að bíða til klukkan 9:40 til að leggja af stað. Telur WOW ljóst að þar sem fyrir lá að ekki yrðu nægilega margir flugumferðarstjórar við störf kl. 9:00 hafi flugvélar ekki getað lagt af stað í þó nokkurn tíma fyrir kl. 9:00 enda stýri flugumferðarstjórar flugumferð í töluverðan tíma eftir að vél hefur tekið á loft.
WOW vísar til þess að reglugerð nr. EB 261/2004 og reglugerð nr. 1048/2012 skorti lagastoð. Hvorki í loftferðalögum né öðrum lögum sé að finna heimild til að leggja þá skyldu á einkarekin fyrirtæki eins og WOW að greiða farþegum refsibætur tiltekinnar fjárhæðar og það án þess að viðkomandi hafi orðið fyrir tjóni. Gangi slíkt gegn lögmætisreglu stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið. Það leiði af ákvæðinu að það sé stjórnskipulegt hlutverk Alþingis að setja almenningi bindandi hátternisreglur. Af ákvæðinu sé einnig ljóst að þetta verkefni teljist ekki til verkefna ráðherra samkvæmt stjórnarskránni. Af lögmætisreglunni leiði síðan að ráðherra sé beinlínis óheimilt að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð nema hafa fengið til þess skýra lagaheimild með löglegu valdaframsali frá Alþingi. Ráðherra hafi á hinn bóginn heimild til að setja ákvæði í reglugerð um lagaframkvæmd og þar undir kunni að falla hátternisreglur sem hafi skýr efnisleg tengsl við reglur um lagaframkvæmd og teljist þeim nauðsynlegar.
Reglugerð nr. 1048/2012 hafi veri sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Framangreindar reglugerðir, einkum bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004, gangi langt umfram heimildir framangreindra lagaákvæða sem fjalli um bætur vegna tjóns, þ.e. skaðabætur. Í 106. gr., sem fjalli um bótarétt í tilviki seinkana, sé m.a. gert að skilyrði að farþegi hafi orðið fyrir tjóni en í þessu máli liggi ekkert fyrir um að svo sé. Þaðan af síður sé heimilt í reglugerð að afnema lagaskilyrði um raunverulegt tjón. Þá sé skýrt tekið fram í athugasemdum við X. kafla loftferðalaga að bótakrafa vegna tjóns verði að vera metanleg til fjár með nákvæmni og vera bein afleiðing af atburðinum sem leiddi til tjónsins. Hafi farþegarnir ekki sýnt fram á tjón sitt til samræmis við þetta. Þá fjalli 106. gr. loftferðalaga um skaðabætur vegna raunverulegs tjóns af völdum seinkana. Á grundvelli bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004 sé aftur á móti verið að krefjast refsibóta án tjóns. Engin lagastoð sé fyrir slíkum bótum og geti ráðherra ekki ákveðið slíkt með reglugerð án lagastoðar. Gangi það gegn grundvallarreglum um þrískiptingu ríkisvaldsins og lögmætisreglu stjórnskipunarréttar. Þá vekur WOW sérstaka athygli á ákvæði 113. gr. loftferðalaga. Í ákvæðinu komi fram að í málsókn á hendur flytjanda til heimtu bóta vegna tjóns sem verður við loftflutninga á farþegum, farangri eða farmi, sem fellur undir gildissvið kaflans, verði málsástæður, lagarök og dómsúrlausn aðeins byggð á ákvæðum kaflans og Montreal-samningnum. Sé SGS þannig óheimilt að líta til reglugerðar EB 261/2004 við úrlausn málsins. Beri þegar af þessum ástæðum að hafna kröfum farþeganna.
Þá kveðst WOW ósammála efnislegri niðurstöðu SGS sem félagið telji hvorki í samræmi við reglugerð EB nr. 261/2004 né dómafordæmi. Seinkun á flugi farþeganna hafi náð 3 klst. vegna aðgerða flugumferðarstjóra. Sé óumdeilt að þegar flugöryggi er ekki fullnægjandi hafi það áhrif á starfsemi flugrekanda og teljist slíkar aðstæður almennt óviðráðanlegar, sbr. 14. tl. inngangsorða reglugerðar EB 261/2004, og leysi þar með flugrekanda undan bótaskyldu. Þá beri ávallt að líta til 2. ml. 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga. Hafi vélin farið í loftið kl. 9:40 eða eins fljótt og auðið var eftir að aðgerðum flugumferðarstjóra lauk. Þar af leiðandi hafi starfsmenn WOW gengið úr skugga um að allt væri til reiðu fyrir brottför í kjölfar þess að fullnægjandi öryggi var tryggt á ný. WOW hafi þar með uppfyllt skilyrði 1. mgr. 106. gr. loftferðalaga fyrir því að losa flugrekanda undan bótaskyldu. Þegar reglugerð EB nr. 261/2004 er túlkuð beri að gera það með hliðsjón af íslenskum lögum. Almennar lögskýringarreglur kveði á um að lagaákvæði gangi framar ákvæðum reglugerða. Framangreint ákvæði loftferðalaga gangi því framar ákvæði reglugerðarinnar um óviðráðanlegar aðstæður. Að sama skapi sé óheimilt að þrengja skilgreiningu á því hvenær flugrekendur losna undan bótaskyldu í reglugerð frá því sem mælt er fyrir um í lögum. Reglugerð EB nr. 26172004 geti aldrei gengið framar skýrum orðum íslenskra laga. Sé sú niðurstaða einnig í samræmi við lögmætisreglu íslenskrar stjórnskipunar.
WOW bendir á að samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 beri félaginu ekki að greiða bætur ef seinkun má rekja til óviðráðanlegra aðstæðna. Að mati WOW sé það óumdeilt að þegar starfsemi flugumferðarstjóra á Keflavíkurflugvelli liggur niðri í ákveðinn tíma, sama hversu stuttur hann er, sé um óviðráðanlegar aðstæður að ræða í skilningi 3. mgr. 5. gr., sbr. 14. tl. inngangsorða reglugerðarinnar. Starf þeirra felist aðallega í því að tryggja flugöryggi og ef þeirra nýtur ekki við sé flugöryggi ekki fullnægjandi sem leiði til þess að WOW sé ekki skaðabótaskylt. Hafi SGS ekki tekið afstöðu til þess hvort um óviðráðanlegar aðstæður er að ræða þegar starfsemi flugumferðarstjóra liggur niðri. Hafi rökstuðningi SGS að þessu leyti verið ábótavant.
WOW bendir á að í ákvörðun SGS sé aðeins vísað til þess að bótaskylda hvíli á herðum WOW þar sem hindrun hafi ekki legið fyrir við áætlaða brottför. Fari þessi afstaða SGS þvert gegn niðurstöðu Evrópudómstólsins í málum C-404/07 og C-432/07 þar sem komist hafi verið að því að farþegar sem verða fyrir a.m.k. þriggja klst. seinkun eigi rétt á bótum skv. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, nema flugrekandi sýni fram á að seinkunina megi rekja til óviðráðanlegra aðstæðna sbr. 3. mgr. 5. gr. Feli þessi niðurstaða í sér að flugrekendur hafi 3 klst. til að koma farþegum á áfangastað án þess að gerast bótaskyldir, hvort sem um óviðráðanlegar aðstæður eru til staðar eða ekki. Eigi rökstuðningur og niðurstaða SGS enga stoð í fyrrnefndum dómafordæmu. Bendir WOW á að sú skylda hvíli á SGS að komast að hinu sanna og rétta í máli hverju, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Telur WOW að SGS sé skylt að fylgja dómafordæmum og ef farið er gegn þeim verði að gera þá kröfu að fullnægjandi rökstuðningur sé veittur. Í dómi Evrópudómstólsins í máli C-315/15 hafi dómstóllinn tekið afstöðu til þess hvernig eigi að meta bótaskyldu flugrekanda vegna seinkunar sem bæði er til komin vegna óviðráðanlegra aðstæðna og aðstæðna sem flugrekandi ber ábyrgð á. Samkvæmt dómnum beri að draga þann hluta seinkunarinnar sem rekja má til óviðráðanlegra aðstæðna frá heildarseinkunni þegar bótaskylda vegna blandaðrar seinkunar er metin. Ef seinkunin sem eftir stendur er a.m.k. 3 klst. komi bótaskylda flugrekanda til skoðunar en annars ekki. Hafi vélin lagt af stað um leið og aðgerðum flugumferðarstjóra var lokið, en þeim hafi lokið kl. 9:30 og vélin hafi farið kl. 9:40. Það megi því rekja a.m.k. 50 mínútur af seinkuninni til aðgerða flugumferðarstjóra sem leiði til þess að seinkunin sem eftir standi sé að hámarki 2 klst. og 43. mínútur. Sé WOW ekki skaðabótaskylt þar sem sú seinkun nái ekki þremur klst.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 9. júní 2017.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 27. júní 2017. Í umsögninni kemur fram að SGS fallist ekki á skilning WOW varðandi lagastoð bótareglna reglugerðar EB nr. 261/2004. Af lögskýringargögnum sé ljóst að ætlun löggjafans með lögum nr. 88/2004 sem og síðari viðbótum við X. kafla loftferðalaga hafi verið innleiðing reglna Evrópuréttar um bætur til farþega vegna seinkunar eða aflýsingar flugs. Regluverk Evrópusambandsins um neytendavernd flugfarþega gangi út frá því að í seinkun og aflýsingu flugs felist tjón fyrir neytandann. Áréttar SGS lögskýringarsjónarmið um að túlka beri lög og reglur til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins sbr. einnig 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993 sem mælir fyrir um að skýra beri lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Þá sé í 3. gr. EES-samningsins hnykkt á skyldu samningsríkja til ráðstafana til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiða. Verði þannig ekki fallist á að bótareglur reglugerðar EB nr. 261/2004 skorti lagastoð.
SGS bendir á að álitamál hinnar kærðu ákvörðunar snúi að því hvort sú staða að flugturninn í Keflavík hafi verið lokaður milli kl. 9:00 og 9:30 vegna skorts á starfsmönnum geti flokkast undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Samkvæmt ákvæðinu beri flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. SGS hafi komist að þeirri niðurstöðu að við mat á því hvort óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi yrði að horfa til þess að áætluð brottför hafi verið kl. 6:05 en flugturninn einungis verið lokaður milli kl. 9:00 og 9:30. Því væri ekki að sjá að hindrun hafi legið fyrir hjá WOW við áætlaða brottför flugsins. Hvorki í umsögn WOW né í öðrum gögnum málsins hafi nokkuð komið fram um hvers vegna áætlaðri brottför hafi seinkað eða að WOW hafi viðhaft allar nauðsynlegar ráðstafanir til að afstýra seinkun. Af þeim sökum hafi ekki verið fallist á röksemdir WOW um óviðráðanlegar aðstæður.
SGS bendir á að samkvæmt 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 falli skyldur flugrekanda niður að hluta eða að fullu í sumum tilvikum, ef um sé að ræða óviðráðanlegar aðstæður sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Slíkar aðstæður geti skapast t.a.m. af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samræmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafa áhrif á starfsemi flugrekandans. Í skýringargögnum sem fylgja reglugerðinni komi fram að þau tilvik sem talin er þarna upp leiði ekki sjálfkrafa til þess að flugrekandi losni undan bótaskyldu og meta verði hvert tilvik fyrir sig. Sú skylda hvíli ávallt á flugrekanda að hann sanni að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða og ekki hefði verið hægt að afstýra aflýsingu eða seinkun þótt gerðar hefðu verið nauðsynlegar ráðstafanir. Hafi WOW hvorki lagt fram gögn sem sýndu hverjar ástæður seinkunarinnar voru né gögn um að félagið hafi gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana til að komast hjá þeim aðstæðum sem urðu þess valdandi að fluginu seinkaði. Einhliða yfirlýsing flugrekanda þess efnis að vélin hafi verið tilbúin til brottfarar kl. 9:00 feli ekki að mati SGS í sér sönnun þess efnis að félagið hefði getað komið farþegum flugsins á áfangastað innan þriggja tíma frá áætluðum lendingartíma. Er það mat SGS að sú staðreynd að flugturninn í Keflavík hafi verið lokaður í um 30 mínútur, um þremur klukkustundum eftir áætlaða brottför, geti ekki leyst flugrekanda undan bótaábyrgð. Þá fellst SGS ekki á sjónarmið WOW um að niðurstaða stofnunarinnar sé ekki í samræmi við dómafordæmi. Horfi SGS til dóma Evrópudómstólsins og fylgi fordæmum hans við ákvarðanatöku á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004. Hvað varðar seinkun á flugi sem orsakast bæði vegna viðráðanlegra og óviðráðanlegra aðstæðna beri að hafa slíkt í huga við ákvörðun um bótaskyldu flugrekanda á grundvelli 7. gr. Bendir SGS á að þótt slík aðstaða kunni í einhverjum tilvikum að vera fyrir hendi hvíli sú skylda áfram á flugrekanda að hann sýni fram á hvaða aðstæður það voru sem urðu þess valdandi að flugi var aflýst eða því seinkað og ekki hefði verið hægt að afstýra aflýsingu eða seinkun þótt gerðar hefðu verið nauðsynlegar ráðstafanir.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 28. júní 2017 var WOW gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Bárust þau ráðuneytinu með bréfi WOW mótteknu 28. júlí 2017.
Í andmælum sínum bendir WOW á að félaginu hafi verið ómögulegt að koma í veg fyrir seinkun sem nam 3 klst. eða meira. Ástæðan sé sú að a.m.k. 50 mínútur af seinkuninni megi rekja til aðgerða flugumferðarstjóra. Þar sem ekki hafi verið nægilega margir flugumferðarstjórar við störf frá 9:00 til 9:30 sé ljóst að flugöryggi hafi ekki verið tryggt með fullnægjandi hætti. Sé beinlínis tekið fram í 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 að ófullnægjandi flugöryggi sé ein af þeim aðstæðum sem teljist óviðráðanlegar og leysa flugrekendur undan bótaskyldu. Hafi WOW ekki með nokkru móti getað haft áhrif á starfsemi flugumferðarstjóra þennan dag og því ekki getað gripið til neinna úrræða til að koma vélinni í loftið þegar hún var tilbúin til brottfarar.
Í andmælum sínum áréttar WOW sjónarmið um að farþegarnir hafi ekki sýnt fram á eða gert líklegt að þeir hafi orðið fyrir tjóni. Þá vekur WOW athygli á 113. gr. loftferðalaga og vísar til þess að SGS sé óheimilt samkvæmt lögum að líta til reglugerðar EB nr. 261/2004 við úrlausn málsins. Þá er WOW þeirrar skoðunar að SGS eigi aðeins að meta hvort sá hluti seinkunarinnar sem flugrekandi heldur fram að rekja megi til óviðráðanlegra aðstæðna falli í raun þar undir. Beri þá að draga þann hluta seinkunarinnar frá heildarseinkuninni til að komast að því hvort flugið sé skaðabótaskylt, sbr. einnig dómur Evrópudómstólsins í máli C-315/15. Feli skortur á flugumferðarstjórum í sér óviðráðanlegar aðstæður. Hafi vélin lagt af stað um leið og aðgerðum flugumferðarstjóra lauk og hafi WOW því takmarkað seinkunina sem allra mest. Þá rekur WOW sjónarmið um að félagið telji að niðurstaða SGS sé ekki í samræmi við niðurstöðu Evrópudómstólsins í máli C-315/15.
WOW lítur svo á að ekki sé þörf á að sanna nokkuð varðandi upphaflegu seinkunina. Dómafordæmi Evrópudómstólsins geri ekki ráð fyrir að þess þurfi. Eigi sönnunarbyrðin aðeins við um seinkun sem eigi rætur að rekja til óviðráðanlegra aðstæðna. Þá bendir WOW á að SGS sé stjórnvald og starfi sem slíkt á grundvelli stjórnsýslulaga. Í 10. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Hafi SGS ekki uppfyllt þá rannsóknarskyldu sem á stofnuninni hvílir lögum samkvæmt. Þar sem ákvörðun hafi verið tekin WOW í óhag á grundvelli ónægra upplýsinga hafi þessi meðferð mjög íþyngjandi afleiðingar fyrir WOW. Hafi WOW ekki fengið neinar upplýsingar um hvernig félagið ætti að sanna þá fullyrðingu að vélin hafi verið tilbúin til brottfarar kl. 8:50. Samkvæmt skýrslu sem lögð var fyrir ráðuneytið liggi fyrir að vélin hafi verið tilbúin til brottfarar kl. 8:50. Veiti skýrslan fullnægjandi sönnun fyrir fullyrðingu WOW. Telur WOW að sýnt sé fram á að a.m.k. 50 mínútur af seinkuninni megi rekja til óviðráðanlegra aðstæðna. Nái seinkunin því ekki 3 klst.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 28. júní 2017 var farþegunum gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Engar athugasemdir bárust.
Með bréfi til aðilanna dags. 15. ágúst 2017 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Krafa WOW lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kröfum farþeganna um bætur verði hafnað með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin hafa verið. Farþegarnir hafa ekki látið málið til sín taka við meðferð þess hjá ráðuneytinu.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að flugi WW442 frá Keflavík til Amsterdam þann 19. júní 2016 seinkaði um rúmlega þrjár og hálfa klukkustund. Byggir WOW á því að seinkunin hafi verið tilkomin vegna óviðráðanlegra aðstæðna þar sem hluta seinkunarinnar megi rekja til aðgerða flugumferðarstjóra þennan dag, auk annarra málsástæðna sem raktar hafi verið. Í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða SGS að ekki væri séð að hindrun hafi legið fyrir hjá WOW við áætlaða brottför og því ekki um óviðráðanleg atvik að ræða.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Í því sambandi bendir ráðuneytið á 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans.
Ráðuneytið tekur fram að það telur að ákvæði reglugerðar nr. 1048/2012 hafi fullnægjandi lagastoð sem og þá einnig ákvæði reglugerðar EB nr. 261/2004, enda reglugerðin sett með heimild í 4. mgr. 106. gr. og 3. mgr. 126. gr. sbr. 145. gr. loftferðalaga. Verður því ekki fallist á þá málsástæðu WOW að bótareglur reglugerðarinnar skorti lagastoð.
Líkt og fram kemur í gögnum málsins var áætluð brottför klukkan 6:05 þann 19. júní 2016. Var áætluð koma til Amsterdam klukkan 9:15. Brottför var hins vegar ekki fyrr en klukkan 9:40 og var komið til Amsterdam klukkan 12:48. Er því um að ræða seinkun sem nemur alls þremur klukkustundum og 33 mínútum.
Líkt og fram hefur komið liggur fyrir að umræddan dag lá starfsemi flugumferðarstjóra niðri milli klukkan 9:00 og 9:30 um morguninn. Af hálfu WOW er til þess vísað að vélin hafi verið tilbúin til brottfarar kl. 8:50 en hafi ekki komist í loftið vegna aðgerða flugumferðarstjóra og hafi vélin farið í loftið eins fljótt og mögulegt var eftir að þeim lauk, eða klukkan 9:40 um morguninn. Beri að taka tillit til þess þegar bótaábyrgð WOW er metin.
Það er mat ráðuneytisins að rétt sé að líta svo á að sú staðreynd að starfsemi flugumferðarstjóra lá niðri um tíma þennan dag falli undir óviðráðanlegar aðstæður sem WOW geti ekki talist bera ábyrgð á. Þar sem starfsemi flugumferðarstjóra lá niðri í alls 30 mínútur sé rétt að taka tillit til þess þegar seinkunin er metin. Þar sem seinkunin nam alls þremur klukkustundum og 33 mínútum standa eftir þrjár klukkustundir og þrjár mínútur þar sem WOW þarf að sýna fram á að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið fyrir hendi sem ekki hefði verið unnt að afstýra þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Er það mat ráðuneytisins að sú sönnun hafi ekki tekist og verði WOW að bera hallann af þeim sönnunarskorti, sbr. 4. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Það eitt að fyrir liggi staðfesting þess efnis að dyrum flugvélarinnar hafi verið lokað kl. 8:50 leiði ekki til þess að unnt sé að líta svo á að vélin hafi þá verið tilbúin til brottfarar, enda líður að jafnaði nokkur tími frá því að dyr flugvélar lokast og þar til hún er tilbúin til flugtaks.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun, sbr. ákvæði b-liðar 1. mgr. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.