Stokkseyrarhreppur - Afturköllun húsnæðisnefndar á úthlutun íbúðar. Fjölþætt tengsl

Lögmannsskrifstofa                                               4. júlí 1997                                                         97050042

Gylfi Thorlacius hrl.                                                                                                                              16-8702

Laugavegi 71

101 Reykjavík

             Þann 4. júlí 1997 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

             Með erindi, dagsettu 7. maí 1997, kærði Gylfi Thorlacius hrl., fyrir hönd Harðar Sigurðssonar, Íragerði 9, Stokkseyri, afturköllun húsnæðisnefndar Stokkseyrarhrepps frá 9. október 1996 á úthlutun íbúðarinnar að Íragerði 9 til Harðar.

             Kæran var send húsnæðisnefnd og hreppsnefnd Stokkseyrarhrepps til umsagnar með bréfum, dagsettum 21. maí 1997. Umsögn húsnæðisnefndarinnar barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 11. júní 1997, og umsögn hreppsnefndarinnar með bréfi, dagsettu 17. júní 1997.

I.          Málavextir.

             Á fundi húsnæðisnefndar Stokkseyrarhrepps þann 30. september 1996 var fjallað um úthlutun á fjórum félagslegum eignaríbúðum eða kaupleiguíbúðum. Sex umsóknir bárust, m.a. frá Herði Sigurðssyni um kaupleiguíbúð. Eftirfarandi var bókað í fundargerð vegna umsóknanna:

             “Vegna uppsagnarákvæða verða engar íbúðir í félagslega íbúðakerfinu lausar til úthlutunar fyrr en eftir sjö mánuði, og sér nefndin sér ekki fært að verða við óskum þeirra sem óska eftir íbúðum strax.

             Þar af leiðandi leggur nefndin til að gerðir verði kaupleigusamningar við núverandi leigjendur íbúðanna að Íragerði 13 og Íragerði 9, eins og þeir óska eftir.”

             Síðan er tekið fram í fundargerðinni að bókun þessi sé gerð með fyrirvara um samþykki félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar. Fjórir nefndarmenn samþykktu þessa afgreiðslu en einn sat hjá.

             Á næsta fundi nefndarinnar þann 9. október 1996 var málið tekið fyrir á nýjan leik. Í fundargerð þess fundar segir svo um afgreiðslu málsins:

             “Samþykkt síðasta fundar var lögð fyrir Húsnæðisstofnun (félagsíbúðadeild) til samþykktar, og vildi hún ekki skrifa upp á þær taldi að ekki hafi verið farið rétt að, við hefðum átt að segja upp leigusamningum þeirra sem höfðu húsin á leigu áður en við ákváðum hverjum yrði úthlutað húsunum, að öðru leyti samþykkti hún gerðir nefnarinnar, enda væri einungis Húsnæðisstofnunar að sjá til þess að reglum um tekju- og eignamörk væri framfylgt. Aðrar ákvarðanir væru alfarið á ábyrgð nefndarinnar. Í framhaldi af því lagði formaður fram eftirfarandi tillögu:

             “Húsnæðisnefnd samþykkir að draga til baka úthlutanir íbúðanna og segja upp þeim leigusamningum sem á bak við þær standa og auglýsa þær aftur til sölu eða kaupleigu 1. febrúar 1997. Stefnt skal að endanlegri úthlutun íbúðanna fyrir 15. mars 1997, og á það við íbúðirnar að Íragerði 9 og Íragerði 13.” Samþykkt samhljóða.”

             Með bréfi, dagsettu 21. október 1996, sagði húsnæðisnefnd Stokkseyrarhrepps upp leigusamningi við Hörð Sigurðsson vegna íbúðarinnar að Íragerði 9.

             Umræddar fjórar íbúðir voru síðan auglýstar á nýjan leik til sölu eða kaupleigu og var umsóknarfrestur til 7. mars 1997.

             Á fundi húsnæðisnefndar þann 2. apríl 1997 var fjallað um úthlutun íbúðanna. Að þessu sinni bárust sjö umsóknir um íbúðirnar. Formaður lagði fram tillögu um úthlutun íbúðanna og var hún samþykkt samhljóða. Íbúðinni að Íragerði 9 var þá úthlutað til Hrefnu Sigurðardóttur og Steingríms Péturssonar.

II.         Málsástæður kæranda.

             Kærandi telur að afturköllun húsnæðisnefndar frá 9. október 1996 á úthlutun íbúðarinnar að Íragerði 9 til Harðar Sigurðssonar hafi aldrei verið tilkynnt honum formlega þrátt fyrir ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga. Uppsögn húsnæðisnefndarinnar á leigusamningnum geti ekki talist fela í sér tilkynningu um afturköllunina þar sem þar sé um að ræða allt annað réttarsamband og komi sá leigusamningur úthlutun kaupleiguíbúðarinnar í raun ekki við. Auk þess uppfylli uppsögnin ekki þau skilyrði sem 20. gr. stjórnsýslulaga geri til birtingar stjórnvaldsákvörðunar. Það hafi því ekki verið fyrr en með ákvörðun húsnæðisnefndarinnar þann 2. apríl 1997 að öðrum en Herði var úthlutað íbúðinni sem honum mátti vera ljóst að úthlutun íbúðarinnar til hans hafi verið afturkölluð. Kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga hafi því ekki byrjað að líða fyrr en Herði varð ljóst að öðrum en honum hafði verið úthlutað íbúðinni.

             Með ákvörðun sinni þann 30. september 1996 hafi húsnæðisnefndin tekið stjórnvaldsákvörðun um að úthluta Herði félagslegri kaupleiguíbúð. Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga sé einungis heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun ef það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðunin er ógildanleg. Í þessu máli eigi hvorugt við. Missir íbúðarhúsnæðisins feli augljóslega í sér töluvert tjón fyrir Hörð og fjölskyldu hans. Ákvörðunin sé heldur ekki ógildanleg og sú ábending Húsnæðisstofnunar að í raun hefði verið réttara að segja leigusamningum íbúðanna upp áður en þær voru auglýstar á nýjan leik skipti ekki máli í þessu sambandi.

             Húsnæðisnefndin hafi því með ákvörðun sinni þann 9. október 1996 tekið aftur fyrri ákvörðun sína um úthlutun íbúða án þess að til staðar væru lögmætar ástæður fyrir afturkölluninni.

             Hörður hafi sótt um íbúðina á nýjan leik í febrúar 1997 og uppfyllti hann þau skilyrði sem fram komu í auglýsingu um íbúðirnar varðandi hámarkstekjur og eignir. Nefndin hafi því enga efnislega ástæðu haft til að taka umsókn Harðar ekki til greina.

             Við úrlausn nefndarinnar virðist hins vegar hafa ráðið ólögmæt sjónarmið vegna skyldleika nefndarmanna við þá sem fengu íbúðinni úthlutað. Í fundargerð hreppsnefndar Stokkseyrarhrepps frá 21. apríl 1997 komi fram athugasemd frá varaoddvita um að hann telji tvo nefndarmenn hafa verið vanhæfa til að taka ákvörðun um úthlutun til Hrefnu og Steingríms. Sú ályktun varaoddvitans eigi við rök að styðjast því Hrefna Sigurðardóttir sé systkinabarn maka formanns nefndarinnar og annar nefndarmaður sé fósturfaðir föður Hrefnu. Þeir hafi því verið vanhæfir til að fjalla um úthlutun íbúðarinnar til Hrefnu og Steingríms sbr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ennfremur hafi umsókn Hrefnu og Steingríms borist húsnæðisnefnd að loknum auglýstum umsóknarfresti.

             Því er þess krafist að ákvarðanir húsnæðisnefndar Stokkseyrarhrepps frá 9. október 1996 og 2. apríl 1997 varðandi íbúðina að Íragerði 9 verði ógiltar og að við Hörð Sigurðsson verði gerður kaupleigusamningur um íbúðina samkvæmt ákvörðun nefndarinnar frá 30. september 1996.

III.        Málsástæður kærða.

             Eins og fyrr segir er umsögn húsnæðisnefndar Stokkseyrarhrepps dagsett 11. júní 1997. Þar kemur m.a. fram að ákvarðanir nefndarinnar frá 30. september 1996 hafi ekki verið tilkynntar neinum umsækjendanna vegna fyrirvara um samþykki félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins. Þótt Hörður Sigurðsson hafi frétt af ákvörðuninni hjá einhverjum nefnarmanna eða Grétari Zophaníassyni, sveitarstjóra, sem sat fund nefndarinnar, teljist ákvörðunin ekki hafa verið birt sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Venjan sé sú að ákvarðanir nefndarinnar séu tilkynntar bréflega eða munnlega eftir að samþykki félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar er fengið.

             Nefndin hafi á fundi sínum þann 9. október 1996 samþykkt samhljóða að breyta fyrri ákvörðun sinni, enda hafi hún talið sér fært að afturkalla fyrri ákvörðun, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga, þar sem hún hafi ekki verið tilkynnt umsækjendum og því ekki orðin bindandi fyrir nefndina.

             Á fundi húsnæðisnefndar þann 2. apríl 1997 hafi verið samþykkt að úthluta Hrefnu Sigurðardóttur og Steingrími Péturssyni íbúðinni að Íragerði 9. Þau hafi, líkt og Hörður, uppfyllt skilyrði um eignir og tekjur. Þau sjónarmið sem hafi ráðið því að Hrefnu og Steingrími var raðað framar í forgangsröð en Herði varðandi nefnda íbúð, hafi verið þau að Hrefna og Steingrímur eru í sambúð og eiga eitt barn, en Hörður sé hins vegar einhleypur. Húsnæðisnefnd beri samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 375/1996 að forgangsraða umsækjendum ef fleiri en einn umsækjandi uppfyllir skilyrði um tekju- og eignamörk og í reglugerðinni komi fram þær viðmiðanir sem nefndinni beri að fylgja.

             Hvað varðar tengsl Hrefnu við tvo nefndarmenn er tekið fram í umsögn húsnæðisnefndar að þar sé um fremur fjarlæg tengsl að ræða. Jafnframt er tekið fram í umsögninni að stjúpfaðir formanns nefndarinnar og stjúpfaðir Harðar Sigurðssonar, Grétar Zophoníasson sveitarstjóri, eru bræður og því einnig um tengsl við kærandann að ræða. Samkvæmt því geti verið erfitt að komast hjá því að nefndamenn séu skyldir eða tengdir skjólstæðingum nefndarinnar með einum eða öðrum hætti. Oft sé erfitt að kalla til varamenn þar sem mörg málanna geti átt sér langan vinnsluferil og erfitt geti verið fyrir varamenn sem ekki hafi setið fundi nefndarinnar að taka þátt í lokaafgreiðslu málsins.

             Hvað varðar það tímamark er umsókn Hrefnu og Steingríms barst hafi nefndinni þótt réttlætanlegt að taka við umsókninni þar sem Hrefna hafi að eigin sögn ekki hafa fengið réttar upplýsingar hjá sveitarstjóra um hvort einhverja þýðingu hefði fyrir hana að sækja um. Auk þess séu fordæmi fyrir því að nefndin hafi tekið við umsóknum eftir lok umsóknarfrests.

             Að lokum tekur nefndin fram að henni þyki Hörður hafa sýnt ótvírætt tómlæti, þar sem hann, þrátt fyrir að hafa talið sig hafa fengið íbúðinni úthlutað í september 1996, hafi ekki gert athugasemd við uppsögn hins almenna leigusamnings og auk þess hafi hann ekki gert athugasemd við það að íbúðin var auglýst til úthlutunar í febrúar 1997. Loks hafi hann sótt um íbúðina þann 5. febrúar 1997 þó hann nú telji að úthlutun frá september 1996 eigi að gilda.

             Í umsögn hreppsnefndar Stokkseyrarhrepps frá 17. júní 1997 er tekið undir það sjónarmið húsnæðisnefndar að íbúðinni að Íragerði 9 hafi ekki verið úthlutað formlega til Harðar Sigurðssonar þar sem hann hafi enga tilkynningu fengið um slíka úthlutun. Honum hafi hins vegar verið tilkynnt um uppsögn hins almenna leigusamnings um íbúðina og sagt að íbúðin yrði auglýst síðar til úthlutunar. Hörður hafi enga athugasemd gert við þá málsmeðferð og sótti hann um úthlutun þegar íbúðin var auglýst í febrúar 1997.

             Varðandi meint vanhæfi nefndarmanna í máli þessi er tekið fram að undanfarin ár hafi sveitarstjóri setið alla fundi húsnæðisnefndar, ýmist sem meðlimur eða ritari og ráðgjafi nefndarinnar. Sveitarstjóri hafi undirbúið öll mál og lagt fram tillögur um úrlausn þeirra, þar á meðal mál Harðar Sigurðssonar sem er stjúpsonur hans.

             Formaður húsnæðisnefndar sé tengdari Herði Sigurðssyni en Hrefnu Sigurðardóttur, þar sem stjúpfeður Harðar og formannsins eru bræður. Jafnframt sé faðir maka formannsins og stjúpi Harðar bræður.

             Ennfremur er tekið fram að það megi vera að formaður húsnæðisnefndar hafi ekki átt að taka þátt í afgreiðslu mála við úthlutun íbúða þann 2. apríl 1997 vegna skyldleika maka við einn umsækjenda. Á það megi þó benda að umrædd úthlutun hafi verið samþykkt einróma í nefndinni þannig að atkvæði formanns hafi ekki ráðið úrslitum.

             Að lokum segir í umsögninni að á fundi hreppsnefndar þann 12. júní 1997 hafi komið skýrt fram að hreppsnefndin styðji þá skoðun húsnæðisnefndar frá 9. október 1996 að fara ætti að ákvæðum laga um félagslegt húsnæði og úthluta samkvæmt reglum þar að lútandi í stað þess að láta mistök við uppsögn tímabundinna almennra leigusamninga ráða úthlutun. Fram hafi komið m.a. að á fundi húsnæðisnefndar þann 30. september 1996 hafi ekki verið rætt um tekju- og eignamörk viðkomandi einstaklinga heldur aðeins um það hvort hinir almennu leigusamningar ættu að veita rétt til húsnæðisins. Hreppsnefnd hafi verið sammála á fundi sínum þann 10. október 1996 þeirri afgreiðslu húsnæðisnefndar að fresta málinu til fundar 9. október 1996 og að ákveða þar að úthluta ekki fyrr en búið væri að segja almennum leigusamningum upp. Athugasemd hafi ekki verið gerð við þessa afgreiðslu nefndarinnar.

IV.       Niðurstaða ráðuneytisins.

             Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Ennfremur segir að stjórnvaldsákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila.

             Samkvæmt gögnum málsins tilkynnir húsnæðisnefnd Stokkseyrarhrepps ákvarðanir sínar almennt skriflega eða munnlega. Ákvörðun nefndarinnar frá 30. september 1996 var hins vegar ekki tilkynnt umsækjendum þá þegar, þar sem fyrirvari hafði verið gerður um samþykki félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins. Telja verður að sú ákvörðun sem hér er til umfjöllunar verði að vera birt aðilum máls til þess að öðlast gildi, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er í stjórnsýslulögum getið um tiltekinn birtingarhátt á stjórnvaldsákvörðunum, en ljóst er af eðli máls að þótt aðili máls hafi fengið fregnir af efni stjórnvaldsákvörðunar eftir tilviljunarkenndum leiðum telst hún almennt ekki hafa verið birt þannig að hún teljist bindandi fyrir viðkomandi stjórnvald.

             Að fenginni umsögn félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar ákvað húsnæðisnefndin á fundi þann 9. október 1996 að breyta fyrri ákvörðun sinni. Í framhaldi af því var öllum gildandi leigusamningum sagt upp.

             Í 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald geti breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls.

             Félagsmálaráðuneytið telur með vísan til 1. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga að húsnæðisnefndinni hafi verið heimilt að breyta ákvörðun sinni frá 30. september 1996, enda hafði sú ákvörðun ekki verið tilkynnt umsækjendum, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga, svo bindandi teljist. Ráðuneytið telur ennfremur að nefndinni hafi verið heimilt fresta því að senda umsækjendum tilkynningu um ákvörðun sína, þar sem ákvörðunin hafði verið tekin með fyrirvara um samþykki félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins.

             Með vísan til framangreinds verður því ekki fallist á þær röksemdir kæranda að um hafi verið að ræða afturköllun í máli þessu í skilningi 25. gr. stjórnsýslulaga.

             Í kærunni er gerð athugasemd við að umsókn Hrefnu Sigurðardóttur og Steingríms Péturssonar hafi borist húsnæðisnefndinni eftir að auglýstur umsóknarfrestur var liðinn. Að mati félagsmálaráðuneytisins standa lög ekki í vegi fyrir því að slíkar umsóknir séu teknar til greina. Ákvörðun um slíkt er í valdi viðkomandi stjórnvalds og kemur fram í gögnum málsins að fordæmi séu fyrir því hjá húsnæðisnefnd Stokkseyrarhrepps að taka til greina umsóknir sem berast eftir lok umsóknarfrests.

             Hvað varðar meint vanhæfi nefndarmanna í máli þessu skal eftirfarandi tekið fram:

             Í 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga segir m.a. að um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga fari eftir sveitarstjórnarlögum. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga segir m.a. um 2. gr. að vegna fámennis í sumum sveitarfélögum þyki ekki fært að gera eins strangar kröfur til þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga og gert er í II. kafla stjórnsýslulaga.

             Um hæfi nefndarmanna í húsnæðisnefnd Stokkseyrarhrepps fer því eftir 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. 5. mgr. 63. gr. sömu laga, en í 1. mgr. 45. gr. segir m.a.:

             “Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.”

             Ljóst er að í máli þessu er um að ræða skyldleika og/eða vensl a.m.k. tveggja nefndarmanna í húsnæðisnefnd og sveitarstjóra, sem undirbjó málin fyrir fundi nefndarinnar, við a.m.k. tvo umsækjendur af sjö, þ.e. Hrefnu Sigurðardóttur og Hörð Sigurðsson.

             Ráðuneytið telur að tengsl formanns nefndarinnar við Hrefnu séu ekki svo náin að þau teljist falla undir 45. gr. sveitarstjórnarlaga. Hins vegar má draga í efa hæfi formannsins í ljósi tengsla við Hörð Sigurðsson. Hið sama má í raun segja um sveitarstjórann, sem er fósturfaðir Harðar, en almenna reglan er sú að vanhæfur starfsmaður má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Að auki má draga í efa hæfi fósturföður föður Hrefnu til að taka þátt í meðferð málsins.

             Til að annmarki á meðferð máls leiði til ógildingar á stjórnvaldsákvörðun verður hann að vera verulegur. Þannig verður að líta svo á að ef annmarki á meðferð málsins telst almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar, teljist hún ógildanleg nema sannanlegt sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar.

             Þó vanhæfur nefndarmaður taki þátt í meðferð máls í stjórnsýslunefnd, veldur það ekki ógildi niðurstöðu nefndarinnar, ef talið er sannað að áhrif og atkvæði hins vanhæfa nefndarmanns hafi ekki ráðið úrslitum.

             Ljóst er af gögnum málsins að allir fimm nefndarmenn í húsnæðisnefnd voru sammála um þær ákvarðanir sem teknar voru á fundum nefndarinnar 9. október 1996 og 2. apríl 1997. Jafnframt telur ráðuneytið að miðað við gögn málsins, m.a. fundargerðir húsnæðisnefndar, hafi umrædd tengsl ekki verið með þeim hætti að almennt megi ætla að viljaafstaða nefndarmanna hafi mótast af þeim, sbr. 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, þannig að hallað hafi sérstaklega á Hörð við afgreiðslu þess.

             Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að eins og á stóð í máli þessu leiði fyrrgreind tengsl nefndarmanna og sveitarstjóra við umsækjendur ekki til þess að ákvarðanir nefndarinnar m.a. þann 30. september 1996, 9. október 1996 og 2. apríl 1997 verði taldar ógildar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

             Hafnað er kröfum um ógildingu á ákvörðunum húsnæðisnefndar Stokkseyrarhrepps frá 9. október 1996 og 2. apríl 1997 varðandi íbúðina að Íragerði 9, Stokkseyri.

F. h. r.

Sigríður Lillý Baldursdóttir (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Ljósrit:  Húsnæðisnefnd og hreppsnefnd Stokkseyrarhrepps.