Austur-Hérað - Sala fasteigna sveitarfélags, útboð, sérstakt hæfi, hvenær komin er á fullnaðarákvörðun bæjarstjórnar
Austur-Hérað
Bj. Hafþór Guðmundsson, bæjarstjóri
Lyngási 12, pósthólf 112
700 Egilsstaðir
Reykjavík, 27. nóvember 2000
Tilvísun: FEL00110045/1001/GB/--
Vísað er til erindis yðar dags. 15. nóvember sl., þar sem óskað er lögfræðilegs álits ráðuneytisins varðandi málsmeðferð bæjarstjórnar Austur-Héraðs á sölu á fasteignum að Eiðum.
Nánar til tekið er farið fram á það í erindi yðar að ráðuneytið veiti álit sitt á því hvort einn bæjarfulltrúa B-lista hafi verið vanhæfur við afgreiðslu málsins og einnig hvort bæjarstjórn hafi verið heimilt að taka ákvörðun um að hafna öllum tilboðum í eignirnar.
Ákvörðun um að hafna öllum framkomnum tilboðum var tekin á fundi bæjarstjórnar sem haldinn var þann 7. nóvember sl. Kærufrestur 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er því ekki liðinn. Einungis einn þeirra aðila sem sendu inn tilboð í hinar umræddu fasteignir hafa sent ráðuneytinu athugasemdir sínar og kann því að vera að einhver gögn eða málsástæður sem kunna að skipta máli um niðurstöðu úrskurðarmáls eigi eftir að koma fram í málinu. Til að raska ekki málskotsrétti einstakra aðila sem að málinu komu telur ráðuneytið því óhjákvæmilegt að taka fram, að ekki er um bindandi álit að ræða.
I. Málsatvik.
Upphaf máls þessa er að sveitarfélagið Austur-Hérað hefur nýlega yfirtekið fasteignir og land jarðanna Grafar og Eiða, en á Eiðum var um árabil rekinn Alþýðuskóli og þar er enn starfandi sumarhótel. Í ágústmánuði síðast liðnum auglýsti bæjarstjórn eignirnar til sölu með svofelldum hætti í Morgunblaðinu:
"Bæjarstjórn Austur-Héraðs óskar tilboða í eftirtaldar eignir á Austur-Héraði sem liggja í uþb. 13 km fjarlægð frá Egilsstöðum: jarðirnar Gröf og Eiða, sem eru samliggjandi jarðir og umlykja Eiðavatn, skólahúsnæði fyrrum Alþýðuskólans á Eiðum ásamt Þórarinshúsi, og þrjú einbýlishús á Eiðum.
Eignirnar eru auglýstar til sölu með fyrirvara um eignaheimild Austur-Héraðs og forkaupsréttarákvæði ríkisins í gildandi kaupsamningi milli þeirra aðila.
Markmið sveitarfélagsins með kaupum á þessum eignum var að leitast við að koma þar aftur á fót öflugri starfsemi svo sem fræðslu- og menningarstarfsemi sem laðaði fleira fólk á staðinn til búsetu og vinnu. Við val á tilboðum verður því litið til þess að tilboðsgjafar stefni að því að nýta staðinn meðal annars til slíkrar starfsemi og hafi vilja til að hlúa að þeirri menningarstarfsemi sem þegar er að skjóta rótum á staðnum.
Heimilt er að gera tilboð í allar eignirnar í einu, eða hverja fyrir sig. þó verður litið á skólahúsnæðið sem eina heild.
Tilboðum, ásamt greinargerð um fyrirhugaða starfsemi á Eiðastað, skal skila skriflega á skrifstofu Austur-Héraðs að Lyngási 12 Egilsstöðum fyrir kl. 12.00 mánudaginn 11. september nk. Áskilinn er réttur til að taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum.
Allar frekari upplýsingar gefur bæjarstjóri..."
Þriggja manna starfshópur var skipaður af hálfu bæjarstjórnar til að annast meðferð málsins og hélt hópurinn 7 fundi. Þann 5. október sl. ákvað hópurinn að ganga til viðræðna við Bakka ehf. á grundvelli tilboðs frá þeim aðila. Var sú ákvörðun kynnt á bæjarstjórnarfundi sem haldinn var 17. október og var þar samþykkt að fela hópnum að vinna áfram að málinu á grundvelli ákveðinna markmiða, er þar voru sett fram.
Þann 26. október var síðan gengið frá "Kaupsamningi með fyrirvara" um þar greindar fasteignir við Bakka ehf. Auk fulltrúa í Eiðahópi undirritaði bæjarstjóri samninginn, en aðilar voru sammála um að samningurinn öðlaðist ekki gildi fyrr en bæjarstjórn hefði staðfest söluna. Það samþykki fékkst ekki, og var á fundi bæjarstjórnar sem haldinn var 7. nóvember sl. samþykkt tillaga um að hafna öllum tilboðum í umræddar eignir, með einni undantekningu.
II. Málsástæður og lagarök
A. Um hugsanlegt vanhæfi eins bæjarfulltrúa B-lista.
Í gögnum málsins kemur fram að einn bæjarfulltrúi B-lista gerði, ásamt eiginkonu sinni, tilboð í jörðina Gröf. Fjölmörg önnur tilboð bárust í jörðina, sum þeirra verulega hærri en tilboð bæjarfulltrúans. Í greinargerð bæjarstjóra kemur fram að á fundum svonefnds Eiðahóps, sem annaðist undirbúning málsins fyrir hönd bæjarstjórnar, hafi verið ákveðið að fjalla einungis um þrjú kauptilboð sem vörðuðu flestar eða allar þær fasteignir sem auglýstar voru til sölu. Tilboð bæjarfulltrúans var hins vegar aldrei til skoðunar. Tilboðið var síðan dregið til baka með símabréfi hinn 28. október. Í fundargerð bæjarstjórnarfundar sem haldinn var sama dag kemur fram að forseti bæjarstjórnar lýsti þeirri skoðun sinni að þar sem tilboðið hefði verið dregið til baka væri bæjarfulltrúinn ekki lengur vanhæfur til að fjalla um málið og kallaði eftir umræðu um þann skilning sinn á sveitarstjórnarlögum. Fram til þessa fundar hafði bæjarfulltrúinn ávallt vikið sæti þegar mál þetta var rætt í bæjarstjórn. Engar mótbárur komu fram gegn því að bæjarfulltrúinn sæti fundinn og tæki þátt í afgreiðslu málsins. Á þeim fundi var ákveðið án mótatkvæða að fresta afgreiðslu málsins.
Á fundi bæjarstjórnar sem haldinn var 7. nóvember sl. var síðan ákveðið með 6 atkvæðum gegn 3 að hafna öllum tilboðum, að undanskildu tilboði í eitt íbúðarhús. Umræddur bæjarfulltrúi tók einnig þátt í þeirri afgreiðslu.
Lögmaður Bakka ehf., sem bauð 25 m.kr. í allar þær fasteignir sem auglýstar voru til sölu, sendi bæjarstjórn Austur-Héraðs bréf, dags. 10. nóvember sl., þar sem hann krefst þess að bæjarstjórn ógildi fyrri ákvörðun sína, m.a. á grundvelli þess að fyrrgreindur bæjarfulltrúi hafi verið vanhæfur til að fjalla um málið, þótt hann hafi dregið tilboð sitt til baka. Lýsir lögmaðurinn þeirri skoðun sinni að bæjarfulltrúinn geti eftir sem áður haft hagsmuna að gæta hvernig málið fer vegna þess að hann hefur með þátttöku sinni sýnt áhuga. Útboðsferlinu, sem hann var persónulega þátttakandi í, hafi ekki verið lokið þegar hann tók þátt í því að ákveða með hvaða hætt bæjarstjórnin gerði út um málið.
B. Um það hvort bindandi kaupsamningur hafi verið kominn á við Bakka ehf.
Lögmaður Bakka ehf. lýsir þeirri skoðun sinni í bréfi sem sent var bæjarstjórn að um mál þetta gildi ákvæði laga um framkvæmd útboða nr. 65/1993. Þessa skoðun ítrekar hann í umsögn sem hann sendi ráðuneytinu, dags. 22. nóvember sl. Á grundvelli útboðslaga telur hann að hafi verið kominn á bindandi kaupsamningur milli bæjarstjórnar Austur-Héraðs og Bakka ehf. Jafnframt telur lögmaðurinn að ákvæði 7. gr. laganna hafi verið brotin, þar sem bæjarstjórn hafi opnað tilboð frá Sigurjóni Sighvatssyni og Sigurði Gísla Pálmasyni löngu eftir að útboðsfrestur var liðinn og önnur tilboð opnuð.
Í bréfi lögmannsins sem sent var bæjarstjórn Austur-Héraðs kemur fram að hann telur að með ofangreindri samþykkt bæjarstjórnar frá 17. október hafi verið kominn á bindandi samningur með þeim fyrirvara sem Eiðahópur gerði. Samþykkt bæjarstjórnar hafi verið fylgt í kaupsamningi þeim sem gerður var og fyrirvari sá sem þar var gerður um samþykki bæjarstjórnar hafi einungis lotið að því að bæjarstjórn bar að fullreyna að samningurinn væri eins og samþykkt bæjarstjórnar gerði ráð fyrir. Auk þess bendir lögmaðurinn á að oddvitar bæjarstjórnar tóku þátt í öllum samþykktum og undirrituðu kaupsamninginn. Krefst hann þess fyrir hönd umbjóðanda síns að bæjarstjórn virði samninginn.
Varðandi meint brot gegn lögum nr. 65/1993 telur lögmaðurinn að með því að taka við tilboði sem sent var bæjarstjórn eftir að frestur var liðinn hafi bæjarstjórn brotið gegn 7. gr. þeirra laga, enda hafði bæjarstjórn á þessum tíma ekki hafnað öðrum tilboðum. Þá bendir lögmaðurinn á að óheimilt sé samkvæmt 18. gr. sömu laga að efna til nýs útboðs eða semja eftir öðrum leiðum en útboðsgögn kveða á um fyrr en öllum þátttakendum hefur verið gerð ítarlega grein fyrir ástæðum þess að tilboðum var hafnað.
III. Álit ráðuneytisins.
A. Um hugsanlegt vanhæfi eins bæjarfulltrúa B-lista.
Í 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um hæfi sveitarstjórnarmanna. Kemur fram í 1. mgr. ákvæðisins að sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Á grundvelli þessa ákvæðis vék fyrrgreindur bæjarfulltrúi sæti við afgreiðslu málsins fram til þess tíma er hann dró tilboð sitt til baka. Ekki er deilt um það í málinu að hann var, sem tilboðsgjafi, vanhæfur til að fjalla um málið á meðan tilboð hans var enn í gildi. Bæjarstjórn og bæjarfulltrúinn sjálfur mátu það hins vegar svo að hann væri ekki lengur vanhæfur eftir að hann dró tilboð sitt til baka. Hvað formhlið málsins varðar var sú ályktun í samræmi við 5. mgr. 19. gr., sem hljóðar svo:
Sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni er heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmann sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Það er ljóst af ákvæðinu að þar sem enginn bæjarstjórnarmaður kvað sér hljóðs var ekki þörf á atkvæðagreiðslu um hæfi bæjarfulltrúans. Hið tilvitnaða ákvæði girðir hins vegar engan veginn fyrir að bæjarstjórn kunni að hafa skjátlast um málið. Hafi slík mistök átt sér stað ber að ógilda ákvörðun bæjarstjórnar og taka málið fyrir að nýju.
Miðað við þau gögn sem fyrir liggja í málinu telur ráðuneytið óhætt að fullyrða að nokkur vafi kunni að hafa leikið á um hæfi umrædds bæjarfulltrúa. Það er vissulega rétt sem lögmaður Bakka ehf. bendir á að með því að gera tilboð í tiltekna fasteign hefur bæjarfulltrúinn sýnt sérstakan áhuga á málinu. Gagnvart aðilum máls kann því að vakna tortryggni um að viljaafstaða bæjarfulltrúans mótist að einhverju leyti af persónulegum hagsmunum hans. Við slíkar aðstæður er ávallt heppilegast að bæjarfulltrúi víki sæti, til að viðhalda því trúnaðartrausti sem ríkja þarf milli bæjarstjórnar og aðila máls.
Engu að síður telur ráðuneytið að í því máli sem hér er til umfjöllunar séu ekki komin fram rök sem leiði til þess að umræddum bæjarfulltrúa hafi borið að víkja sæti við meðferð málsins. Er þá ekki síst litið til þess að fjölmörg tilboð voru hærri en tilboð hans í umrædda fasteign og að hann gat því með engu móti vænst þess að samið yrði við hann um kaup á umræddri eign. Verður því að telja ólíklegt að viljaafstaða bæjarfulltrúans hafi mótast af aðild hans að málinu. Að auki er rétt að hafa í huga að atkvæði hans réði ekki úrslitum um afgreiðslu málsins.
B. Um það hvort bindandi kaupsamningur hafi verið kominn á við Bakka ehf.
Ekki er að sjá að ágreiningur sé um staðreyndir málsins. Kemur fram í greinargerð með erindi bæjarstjórnar til ráðuneytisins, dags. 14. nóvember sl., að helsta ástæða þess að meirihluti bæjarstjórnar ákvað að hafna öllum tilboðum í eignir Eiðastaðar hafi verið sú að fram var komið tilboð sem barst í tölvupósti aðfaranótt 28. október sl., frá Sigurjóni Sighvatssyni og Sigurði Gísla Pálmasyni. Að því er virðist hljóðar tilboðið ekki upp á hærri fjárhæðir en tilboð Bakka ehf., heldur voru það fyrst og fremst hugmyndir tilboðsgjafa um framtíð staðarins sem vöktu áhuga bæjarfulltrúa. Ekki er því að sjá, þótt raunar sé erfitt um það að fullyrða, að tilboðsgjafar hafi nýtt sér upplýsingar um verðhugmyndir fyrri tilboðsgjafa sér til framdráttar.
Eins og málið horfir við ráðuneytinu er um tvö lögfræðileg vandamál að ræða sem undir það heyra. Annars vegar þarf að leysa úr því hvort lög um framkvæmd útboða nr. 65/1993 eiga við í máli þessu. Hins vegar þarf að fjalla um, óháð því hvert svarið við fyrri spurningunni verður, hvort ákvarðanir sem teknar eru af Eiðahópi, þ.m.t. sú ákvörðun að undirrita kaupsamning með fyrirvara, feli í sér bindandi samþykki fyrir bæjarstjórn Austur-Héraðs.
Hvað fyrra atriðið varðar bendir ráðuneytið á, eins og fram kemur í umræðum á Alþingi um stjórnarfrumvarp það sem varð að lögum nr. 65/1993, að lögin kveða ekki á um það hvort tiltekin framkvæmd eða samningur skuli boðin út. Þau eru einungis ákveðnar leikreglur sem gilda eftir að ákvörðun hefur verið tekin um að útboð fari fram. Þar sem lög um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970 kveða einungis á um úboðsskyldu vegna byggingar eða breytinga á mannvirkjum í eigu ríkis og sveitarfélaga, en ekki vegna sölu slíkra eigna, er ljóst að bæjarstjórn Austur-Héraðs var frjálst að ákveða hvort útboð færi fram vegna sölu fasteigna Eiðastaðar.
Vafinn í því máli sem hér er til umfjöllunar er því ekki um hvort skylt var að halda útboð heldur einungis um hvort útboð fór raunverulega fram. Um það eru aðilar ekki sammála. Lögmaður Bakka ehf. færir rök fyrir því í umsögn sinni til ráðuneytisins að ákvæði laga 65/1993 gildi um málið, enda hafi auglýsing bæjarstjórnar falið í sér beiðni um blönduð tilboð, þ.e. tilboð í tilteknar fasteignir, tilboð í að endurbæta þær og tilboð í þjónustu. Telur hann að jafnvel megi telja fleira til. Bæjarstjórn bendir hins vegar á í greinargerð sinni að auglýsing um söluna hafi verið almennt orðuð og ekki hafi verið ætlunin að opna tilboð opinberlega. Að ósk Bakka ehf. hafi þó verið ákveðið að standa formlega að opnuninni. Skýrt hafi verið tekið fram í auglýsingunni að bæjarstjórn áskildi sér rétt til að taka hvaða tilboði sem væri eða hafna þeim öllum. Í minnisblaði lögmanns Austur-Héraðs til forseta bæjarstjórnar, dags. 6. nóvember sl., er lýst þeirri skoðun að ekki sé um útboð að ræða, heldur auglýsingu á fasteignum.
Ráðuneytið telur sig ekki vera í aðstöðu til að skera úr þeim ágreiningi sem að framan er lýst, enda er hann fyrst og fremst einkaréttarlegur. Þó bendir ráðuneytið á að auglýsing bæjarstjórnar vísar ekki á neinn hátt til þess að ætlunin hafi verið að hefja útboðsferli á grundvelli laga nr. 65/1993. Þar er ekki að finna neina vísun til þeirra laga, né voru samdir útboðsskilmálar. Þá mátti öllum sem að málinu komu vera ljóst að þar sem um margar fasteignir var að ræða, sem unnt var að selja allar saman eða einstakar eignir, hlyti samanburður tilboða að verða afar örðugur. Þar við bætist að í auglýsingu er lögð áhersla á að fyrirhuguð nýting mannvirkjanna skipti seljanda verulegu máli. Þessi atriði gera það að verkum að auglýsingin er um margt ólíkt útboðslýsingu, þar sem almennt er megináherslan á verðsamanburð og að bjóðendur sýni fram á að þeir séu tæknilega og fjárhagslega færir um að uppfylla skyldur sínar samkvæmt samningnum.
Engu að síður telur ráðuneytið ekki unnt að útiloka að lög nr. 65/1993 gildi um málið. Er þá m.a. horft til þess að málið virðist hafa þróast í nokkurs konar útboðsfarveg. Var því án efa varlegast að hafna öllum tilboðum. Einnig telur ráðuneytið eðlilegast að fara að ákvæði 18. gr. laganna og semja ekki við nýja aðila fyrr en tilboðsgjöfum hefur verið gerð formlega grein fyrir ástæðum þess að tilboðum var hafnað. Úrlausn þess hvort ákvæði laga nr. 65/1993 gilda í máli þessu á hins vegar ekki undir ráðuneytið heldur dómstóla.
Hvað síðara atriðið sem nefnt var í upphafi varðar, þ.e. hvort bindandi samningur var kominn á milli aðila, telur ráðuneytið óumdeilt að bæjarstjórn fól Eiðahópi ekki fullnaðarákvörðun málsins. Kom raunar skýrt fram við undirritun kaupsamnings að samningurinn tæki ekki gildi fyrr en bæjarstjórn hefði samþykkt hann. Bakki ehf. hefur hins vegar haldið því fram í málinu að samþykki sveitarstjórnar hafi einungis verið formsatriði og að þar sem kaupsamningur hafi í einu og öllu verið í samræmi við samþykkt bæjarstjórnar frá 17. október sl. hafi bæjarstjórn verið óheimilt að falla frá þeirri samþykkt.
Á þennan skilning á sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 ráðuneytið ekki. Með vísan til dóms Hæstaréttar frá 9. október 1997, bls. 2647, telur ráðuneytið ljóst að samningar sem hafa í för með sér meiri háttar skuldbindingar fyrir sveitarfélag öðlist ekki gildi fyrr en sveitarstjórn hefur staðfest þá formlega á fundi. Það á einnig við í þessu máli. Ráðuneytið bendir jafnframt á að í 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnarmaður er einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála. Í því felst m.a. að sveitarstjórnarmanni er frjálst að breyta fyrri afstöðu sinni til einstakra mála, sbr. álit félagsmálaráðuneytisins frá 19. október 1989 varðandi Kjalarneshrepp (ÚFS 1986-1989:70). Sá réttur takmarkast einungis við það að hin síðari ákvörðun stangist ekki á við lög. Þar sem sú ákvörðun sem tekin var á fundi bæjarstjórnar Austur-Héraðs kvað á um að öllum tilboðum í fasteignir Eiðastaðar yrði hafnað, telur ráðuneytið að ekki hafi verið brotið gegn sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998.
C. Um ákvæði stjórnsýslulaga.
Málsaðilar hafa ekki vísað sérstaklega til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lögmaður Bakka ehf. getur þess að vísu í umsögn sinni að hann ætlist til þess að ráðuneytið fjalli um þá hlið málsins að eigin frumkvæði. Í því sambandi er rétt að taka fram að útboðslög hafa að geyma reglur sem að sumu leyti eru strangari en stjórnsýslulög, s.s. varðandi málshraða. Ganga útboðslög því framar stjórnsýslulögum, þegar þau eiga á annað borð við, sbr. 2. mgr. 2. gr. síðar nefndu laganna. Ráðuneytið telur að svo fremi sem útboðslög eigi ekki við hafi málshraði ekki verið úr hófi hægur, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Er þá einnig haft í huga að fyrirsvarsmönnum Bakka ehf. var tilkynnt um þann drátt sem varð á að bæjarstjórn tæki endanlega afstöðu til kaupsamnings við þann aðila.
Hvað varðar jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið ótvírætt að bæjarstjórn hefði verið óheimilt að semja við nýjan aðila á grundvelli tilboðs sem barst löngu eftir að frestur sem gefinn var í auglýsingu rann út. Ekki liggur hins vegar fyrir í málinu að slík ákvörðun liggi fyrir, heldur tók bæjarstjórn einvörðungu þá ákvörðun að hafna öllum tilboðum. Tilboð það sem hér um ræðir barst í tölvupósti meira en einum og hálfum mánuði eftir að frestur var liðinn. Má vissulega taka undir það með lögmanni Bakka ehf. að finna megi að þeim vinnubrögðum að taka tilboðið til skoðunar svo seint. Ráðuneytið treystir sér hins vegar ekki til að fullyrða að með því hafi verið framið lögbrot. Byggist niðurstaða varðandi það atriði fyrst og fremst á því hvort lög um framkvæmd útboða gildi um málið, en bent skal á, eins og áður sagði, að ekkert er fram komið í málinu sem vekur sérstakar grunsemdir um að umræddir tilboðsgjafar hafi haft undir höndum upplýsingar um fjárhæðir annarra tilboða.
IV. Samantekt
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða ráðuneytisins eftirfarandi, en tekið skal fram að fyrirvari er gerður vegna stjórnsýslukæra og nýrra gagna sem hugsanlega eiga eftir að berast ráðuneytinu:
1. Ráðuneytið telur að bæjarfulltrúi B-lista hafi ekki verið vanhæfur til að fjalla um sölu fasteigna Eiðastaðar, eftir að hann dró tilboð sitt til baka.
2. Ráðuneytið tekur ekki afstöðu til þess hvort lög um framkvæmd útboða gilda um málið.
3. Ráðuneytið telur að á grundvelli sveitarstjórnarlaga hafi ekki verið kominn á bindandi kaupsamningur milli bæjarstjórnar Austur-Héraðs og Bakka ehf. um fasteignir Eiðastaðar.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)