Sveitarfélagið A. - Útboð framkvæmda við hitaveitu og vegagerð, hreppsnefndarmaður föðurbróðir eiginkonu lægstbjóðanda

S. gegn sveitarfélaginu A.                              18. september 2001           FEL01060029/1001

Hinn 18. september 2001 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:

úrskurður

Með erindi, dags. 5. júní sl., barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra S. á hendur hreppsnefnd sveitarfélagsins A. fyrir meinta valdníðslu og ólögmæta málsmeðferð við töku ýmissa ákvarðana er lúta að framkvæmdum á vegum sveitarfélagsins. Telur kærandi að verktakar hafi ekki notið jafnræðis við gerð samninga um lagningu hitaveitu, hugsanlega vegna tengsla eins hreppsnefndarmanna við tilboðsgjafa. Jafnframt hafi hreppsnefnd ákveðið að útiloka kæranda frá frekari framkvæmdum á grundvelli þess að vegarframkvæmd sem hann hefur unnið að væri enn ólokið, þrátt fyrir að kærandi væri aðeins undirverktaki við framkvæmdina. Einnig hafi hreppsnefnd gert óeðlilegar kröfur um lokafrágang vegna sama verks og telur kærandi það hugsanlega vera vegna þess að einn hreppsnefndarmanna eigi malarnámu sem hann vildi að efni yrði tekið úr.

Kærandi krefst þess að ráðuneytið felli hinar ólögmætu stjórnsýsluákvarðanir hreppsnefndar úr gildi. Jafnframt áskilur hann sér rétt til þess að krefjast bóta úr hendi sveitarfélagsins. Telur hann að sér sé nauðsynlegt að málið verði rannsakað svo sem kostur er þannig að skrifleg gögn liggi fyrir til stuðnings væntanlegri bótakröfu.

Með bréfi, dags. 2. júlí sl., óskaði ráðuneytið eftir umsögn hreppsnefndar sveitarfélagsins A. um málið. Umsögnin barst með bréfi dags. 9. ágúst. Einnig gaf ráðuneytið kæranda kost á að koma frekari sjónarmiðum sínum á framfæri með bréfi dags. 17. ágúst sl. Viðbótar athugasemdir frá kæranda bárust ráðuneytinu þann 11. september sl. og þótt þá væri liðinn sá frestur sem honum var veittur hefur ráðuneytið tekið tillit til þeirra í úrskurðinum.

I. Málsatvik og málsrök kæranda

Í kæru sinni rekur kærandi að við útboð vegna framkvæmda við Hitaveitu sveitarfélagsins A. haustið 1999 var sett skilyrði í útboðsskilmála um að tilboðsgjafar skyldu vera skuldlausir við innheimtumann ríkissjóðs, en við framkvæmdina var ríkissjóður að hluta aðili máls. Sá sem verkið fékk hafi lokið þeim hluta verksins sem sneri að ríkinu á tveimur mánuðum en með samþykki sveitarstjórnar hafi hann síðan verið meira en ár að ljúka verkinu. Eftir þetta hafi sami verktaki samið við hitaveituna eða sveitarfélagið um ýmis verk án þess að kæranda væri gefinn kostur á að taka þau að sér. Hafi hann þó ekki verið krafinn upplýsinga um greiðslustöðu sína vegna opinberra gjalda. Einn hreppsnefndarmanna sem komið hafi að þessum ákvörðunum sé föðurbróðir eiginkonu umrædds verktaka.

Krefst kærandi þess að ráðuneytið rannsaki þetta mál og leggi fyrir hreppsnefndina að láta jafnræði gilda með aðilum um það hver verði valinn sem verktaki og að hinir ólögmætu verksamningar sem gerðir hafi verið við umræddan verktaka verði felldir úr gildi.

Einnig er kærð bókun hreppsnefndar frá 3. maí 2001 vegna vegar á svonefnt Kotstún sem kærandi kom að sem undirverktaki. Telur kærandi að meiri hluti hreppsnefndar hafi ráðist að sér og ákveðið að ekki skyldi fela kæranda önnur verkefni þar til umræddri vegarlagninu væri lokið. Sé þessi ályktun  ólögmæt og til þess fallin að valda kæranda tjóni. Kærandi sé einungis undirverktaki að umræddum vegarspotta og beri því ekki ábyrgð á verklokum né framkvæmd verksins gagnvart verkkaupa. Jafnframt bendir kærandi á að samkeppnisaðili sinn, sem áður er nefndur, hafi fengið að taka að sér fleiri verkefni hjá sveitarfélaginu þótt hann eigi ólokið verkefnum frá síðasta ári.

Þá telur kærandi að í umræddri bókun séu gerðar óeðlilegar kröfur um verkskil, t.d. hafi hreppsnefnd sjálf verið að álykta um sýnatöku og rannsókn í stað þess að fela sérfræðingum að taka út ofannefndan vegspotta. Telur kærandi að bókunina megi rekja til þess að meiri hluti hreppsnefndar sé ósáttur við að oddviti gekk frá verksamningi við bróður kæranda án útboðs og hafi einn hreppsnefndarmanna viljað að möl yrði tekin úr námu sem hann á. Sé hér því um valdníðslu að ræða af hálfu meiri hluta hreppsnefndar.

Kærandi telur, eins og framan er rakið, að tveir hreppsnefndarmanna eigi persónulegra hagsmuna að gæta í þessu máli. Þeir, eða menn þeim nákomnir, hafi í skjóli stöðu sinnar í hreppsnefnd reynt að bola kæranda út af verktakamarkaðnum til þess að skapa aukið rými fyrir eigin starfsemi og starfsemi nákominna. Þannig hafi meiri hluti hreppsnefndar látið hvíla leynd yfir því hvaða verksamningar hafi verið gerðir nýlega og hvers efnis þeir séu, samanber fundargerð hreppsnefndar frá 6. nóvember 2000.

II. Málsrök kærða

Í umsögn hreppsnefndar sveitarfélagsins A er því hafnað að ákvarðanir hreppsnefndar hafi stjórnast af persónulegum hagsmunum einstakra hreppsnefndarmanna. Er bent á að þeir hreppsnefndarmenn sem nafngreindir eru í erindi kæranda hafi ekki verið í sambærilegri verktakastarfsemi síðustu ár né hafi þeir í hyggju að hefja hana. Jafnframt er því vísað á bug að annarleg sjónarmið hafi ráðið bókun hreppsnefndar frá 6. nóvember 2000, þar sem oddviti er átalinn fyrir að afhenda öðrum verktaka ljósrit trúnaðarskjala vegna verksamnings og einingarverða við framkvæmdir á vegum Hitaveitu sveitarfélagsins A. Einingarverð í verksamningum séu trúnaðarmál milli verkkaupa og verktaka og þau eigi undir engum kringumstæðum að gera opinber án leyfis viðkomandi aðila.

Að því er varðar framkvæmdir á vegum Hitaveitu sveitarfélagsins A segir hreppsnefnd að samið hafi verið árið 1999 við þann verktaka sem átti lang lægsta tilboð í verkið. Til að ná enn hagstæðara verði hafi verið samið um að fresta mætti verkinu til næsta vors ef tíðarfar hindraði framgang verksins. Þann 1. júlí 2000 hafi verið búið að tengja flest hús við veituna þótt lokafrágangur hafi verið unninn síðar. Þegar ákveðið var að framlengja stofnlögn veitunnar hafi verið gerð tilraun til að ná hagkvæmum viðbótarsamningi í það verk fremur en að bjóða framkvæmdina út. Hafi verkfræðingi verið falið að annast gerð samnings og þegar viðunandi verði hafi verið náð, að hans mati, og þess vart að vænta að útboð gæfi betri raun, samþykkti stjórn Hitaveitu sveitarfélagsins A samninginn. Telur stjórn hitaveitunnar enn að samningurinn hafi verið hagkvæmur. Hins vegar er tekið fram í umsögninni að það sé stefna hreppsnefndar að verk skuli boðin út eftir því sem kostur er, þótt þessi leið hafi orðið fyrir valinu umrætt sinn, og komi það fram í umræðu um málið.

Lagning vegar á Kotstúni var boðin út og m.a. voru gerðar þær kröfur að ekki yrði tekið tilboði ef bjóðandi væri í vanskilum með opinber gjöld eða vegna lífeyrissjóðsgjalda. Tvö tilboð hafi borist í verkið. Öðru var hafnað vegna þess hve hátt það var en tilboði B. ehf. var hafnað á þeim forsendum að ekki hefði verið sýnt fram á að fyrirtækið skuldaði ekki opinber gjöld. Síðar hafi verklýsingu verið breytt nokkuð til að lækka kostnað og hafi þá komið tvö tilboð frá þriðja verktaka. Einnig kom tilboð frá bróður kæranda og þar sem það var lægst samdi oddviti við hann um framkvæmd verksins án samráðs við aðra hreppsnefndarmenn.

Verktaki lét síðan B. ehf. annast verkið og var sótt möl í námu sem eiginkona kæranda á. Meiri hluti hreppsnefndar var ósáttur við þessa ráðstöfun, taldi m.a. mölina ekki nothæfa miðað við forsendur og útboðsgögn. Var starfsmanni Vegagerðarinnar falið að taka sýni af mölinni í veginum og það sent í rannsókn. Mistök urðu þó við merkingu sýnisins og dróst því að niðurstaða fengist. Taldi meiri hluti hreppsnefndar að vegurinn væri ónothæfur þar sem mölin uppfyllti ekki þau skilyrði sem sett hefðu verið og vildi lagfæringu á honum. Voru ítrekað gerðar bókanir þessa efnis á hreppsnefndarfundum. Einnig var því mótmælt að framkvæmdin var tekin út og greitt fyrir hana af oddvita án þess að vegurinn stæðist kröfur í útboðsgögnum, svo sem um þjöppun og kornadreifingu efnis, samkvæmt umsögn verkfræðistofu.

Framangreindar deilur um frágang umrædds vegar hafi verið ástæða bókunar á hreppsnefndarfundi 3. maí 2001, þar sem meiri hluti hreppsnefndar ályktaði að ekki hafi verið nógu vel staðið að framkvæmdum á vegum hreppsnins og að bjóða ætti út sem mest verk á vegum hreppsins. Einnig að eftirlit með framkvæmdum þyrfti að vera mun betra og að þeir sem ekki klára verk á réttum tíma fái ekki önnur verk á meðan. Er þar sérstaklega vitnað til þess að kærandi hafi ekki lokið vegaframkvæmdum á Kotstúni sem átt hafi að klára sl. vor. Er loks ítrekað í bókuninni að oddviti fari eftir bókunum hreppsnefndar.

Í umsögn hreppsnefndar segir að kærandi hafi í erindi sínu ekki gert greinarmun á sér og B. ehf. Bendir hreppsnefnd á að þrátt fyrir fullyrðingar kæranda um að hann hafi orðið fyrir fjártjóni vegna ólögmætra stjórnarhátta hreppsnefndar hafi B. ehf. unnið ýmis verk án útboða fyrir sveitarfélagið A, svo sem lagningu gangstétta o.fl. Einnig hafi B. ehf. boðið í og fengið verk á vegum hreppsins, t.d. snjómokstur í sveitarfélaginu A, en í öðrum tilvikum hafi aðrir verktakar átt lægri tilboð. Loks tekur hreppsnefnd fram að einungis hafi vakað fyrir hreppsnefnd að tryggja hag sveitarfélagsins.

III. Niðurstaða ráðuneytisins

Mál þetta snýst um samskipti kæranda við hreppsnefnd sveitarfélagsins A undanfarin tvö ár. Með vísan til ákvæða 1. mgr. 27. gr. og 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið að mörg atriði í þeim samskiptum séu ekki kæranleg til ráðuneytisins þar sem kærufrestur er liðinn. Einnig er í mörgum tilvikum ekki ljóst hvort erindi kæranda varðar stjórnsýsluákvarðanir hreppsnefndar sveitarfélagsins A eða einungis neikvæða afstöðu einstakra hreppsnefndarmanna til kæranda. Málskot til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga er því aðeins heimilt að um formlega stjórnsýsluákvörðun sé að ræða.

Varðandi þau atriði sem erindi kæranda lýtur að er því nokkur vafi um hvort kærusamband sé fyrir hendi. Bókun hreppsnefndar frá 3. maí 2001 felur þannig ekki í sér stjórnsýsluákvörðun sem hefur bein áhrif á kæranda, enda þótt hans sé þar getið með nafni. Miklu fremur varðar bókunin gagnrýni á störf oddvita sveitarfélagsins A, þar sem mál kæranda blandast þó vissulega inn í. Fram kemur í viðbótarathugasemdum kæranda, dags. 5. september sl., að ágreiningur sé um greiðslur vegna 60-70 rúmmetra af mulningi sem hann hafi borið á margnefndan veg á Kotstúni eftir að bókunin var gerð. Telur ráðuneytið að sá ágreiningur sé sjálfstætt mál sem ekki á undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Að því er varðar samninga um lagningu hitaveitu er ekki annað að sjá, með vísan til fyrrgreindra ákvæða stjórnsýslulaga, en að kærufrestur sé liðinn.

Þrátt fyrir þessa annmarka á málatilbúnaði kæranda telur ráðuneytið rétt að taka málið til efnismeðferðar, með vísan til eftirlitshlutverks ráðuneytisins, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Til rökstuðnings þeirri ákvörðun skal bent á að í þeim bókunum hreppsnefndar sem liggja frammi í málinu kemur fram að skort hafi á að ákvarðanir um verklegar framkvæmdir í sveitarfélaginu A hafi verið teknar með formlegum hætti. Hefur hreppsnefnd ítrekað gert aðfinnslur við embættisfærslur oddvita og kemur kærandi og fyrirtækið B. ehf., sem kærandi tengist, mjög við sögu í bókunum hreppsnefndar.

Kærandi hefur véfengt hlutleysi tveggja þeirra hreppsnefndarmanna sem að bókunum hreppsnefndar standa og telur hann að gerðir þeirra stjórnist af persónulegum hagsmunum þeirra eða manna þeim nákominna. Hér er um að ræða alvarlegar ásakanir á hendur umræddum hreppsnefndarmönnum og telur ráðuneytið nauðsynlegt að fjalla um hvort þær eiga við rök að styðjast. Hefur kærandi m.a. bent á að einn hreppsnefndarmanna, sem að auki er stjórnarmaður í Hitaveitu sveitarfélagsins A, er föðurbróðir eiginkonu verktakans sem vann verkið. Er upplýst að hann tók þátt í að taka afstöðu til tilboða sem bárust í verkið. Einnig samþykkti hann samning sem gerður var við sama verktaka um viðbótarverk sem ekki var boðið út. Er þó upplýst að það er stefna hreppsnefndar að verk séu almennt boðin út en í umsögn hreppsnefndar eru færðar fram ýmsar ástæður fyrir því að svo var ekki gert í umrætt sinn.

Ráðuneytið telur að heppilegra hefði verið við þær aðstæður sem um var að ræða í þessu máli, einkum með tilliti til þess að um verulega fjárhagslega hagsmuni virðist hafa verið að ræða, að umræddur hreppsnefndarmaður viki sæti meðan fjallað var um málið, með vísan til 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Með tilliti til þess að tilboð umrædds verktaka var lægra en önnur tilboð sem bárust telur ráðuneytið þó að ekki hafi verið sýnt fram á að tengsl þessi hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins. Enn fremur er ljóst, eins og áður segir, að þar sem kærufrestur er löngu liðinn og verkið hefur þegar verið unnið er ekki unnt að ógilda hina kærðu ákvörðun né síðari ákvarðanir sem stjórn Hitaveitu sveitarfélagsins A tók vegna sama máls.

Tekið skal fram að sveitarfélög eru ekki skyld lögum samkvæmt til að bjóða út minni háttar framkvæmdir, enda þótt það sé yfirlýst stefna hreppsnefndar sveitarfélagsins A að verk skuli boðin út. Óumdeilt er að sú leið tryggir jafnræði og einnig leiðir hún að jafnaði til hagstæðustu niðurstöðu fyrir sveitarfélagið. Þar sem fyrir liggur að hreppsnefnd sveitarfélagsins A hefur þá yfirlýstu stefnu að verklegar framkvæmdir skuli boðnar út telur ráðuneytið rétt að brýna fyrir hreppsnefndarmönnum að vanda ákvarðanatöku vegna verklegra framkvæmda og að tryggja að verktakar sitji við sama borð, uppfylli þeir þau skilyrði sem hreppsnefnd setur í vinnureglum eða útboðsskilmálum fyrir einstök verk.

Að því er varðar kröfur sem hreppsnefnd sveitarfélagsins A gerði til kæranda og fyrirtækisins B., sem kærandi tengist, um frágang vegar á svonefndu Kotstúni telur ráðuneytið að ekki hafi verið sýnt fram á að um óeðlilega strangar kröfur hafi þar verið að ræða. Kemur fram í gögnum málsins að sérfræðingar hafi komist að þeirri niðurstöðu að frágangur vegarins hafi ekki verið í samræmi við útboðsgögn. Einnig virðist ljóst að bókun hreppsnefndar frá 3. maí sl. og aðrar bókanir hreppsnefndar varðandi verklegar framkvæmdir fela fyrst og fremst í sér gagnrýni á vinnubrögð oddvita sveitarfélagsins A, þótt þar sé kærandi einnig nefndur á nafn. Felast í bókuninni fyrirmæli um að oddviti vinni framvegis í samræmi við samþykktir hreppsnefndar og verður bókunin ekki talin hafa að geyma stjórnsýsluákvörðun sem unnt er að fá ógilta með stjórnsýslukæru. Þá telur ráðuneytið að kæranda hafi ekki tekist að færa fram rök fyrir þeirri fullyrðingu sinni að umrædd bókun hreppsnefndar tengist eignarhaldi eins hreppsnefndarmanna á malarnámu í hreppnum.

Af framangreindum ástæðum telur ráðuneytið að vísa beri kröfum kæranda í máli þessu frá ráðuneytinu en tekið skal fram að ekki hefur verið sýnt fram á að ásakanir hans á hendur hreppsnefnd sveitarfélagsins A eða einstökum hreppsnefndarmönnum eigi við rök að styðjast. Er því ekki tilefni til aðgerða af ráðuneytisins hálfu gagnvart hreppsnefnd sveitarfélagsins A eða einstökum hreppsnefndarmönnum vegna erindis kæranda.

ÚSKURÐARORÐ

Kröfu kæranda, S., um að ráðuneytið ógildi verksamninga sem gerðir voru vegna lagningar Hitaveitu sveitarfélagsins A, er vísað frá ráðuneytinu.

Kröfu kæranda, S., um að ráðuneytið ógildi bókun hreppsnefndar sveitarfélagsins A frá 3. maí 2001, er vísað frá ráðuneytinu.

F. h. r.

Berglind Ásgeirsdóttir (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)