Úrskurður í máli nr. IRN22010598

Ár 2022, þann 23. júní, er í innviðaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli IRN22010598

Kæra X

á ákvörðun

sveitarfélags

I.          Kröfur og kæruheimild

Þann 16. desember 2020 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X, (hér eftir nefnt kærandi), vegna ákvörðunar sveitarfélags (hér eftir nefnt S), sem tekin var á fundi bæjarstjórnar þann 17. september 2020, um samþykki á samningi milli S og Y um styrk vegna reksturs líkamsræktarstöðvar. Krefst kærandi þess að ákvörðun S verði felld úr gildi.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og er fram komin innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 11. gr. sömu laga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Af gögnum málsins verður ráðið að S hafi leitað eftir tillögum um starfrækslu líkamsræktastöðvar í bænum og hafi tveir aðilar sýnt áhuga, þ.e. kærandi og Y. Heldur kærandi því fram að tillögur hans hafi verið lítið sem ekkert skoðaðar og ekki hafi verið gerður málefnalegur samanburður á tillögum aðila. Þá hafi Y verið gefinn kostur á að framvísa viðbótargögnum án þess að þau hafi verið kynnt kæranda. Á fundi bæjarstjórnar þann 17. september 2020 hafi síðan verið ákveðið að samþykkja samning við Y sem falið hafi í sér tugmilljóna styrk til rekstursins. Hafi kærandi gert athugasemdir við málsmeðferð bæjarstjórnar með bréfi dags. 24. september 2020. Var bréfinu svarað með bréfi S dags. 13. október 2020.

Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra kæranda ráðuneytinu þann 16. desember 2020. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. september 2021, var sveitarfélaginu gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Með bréfi dags. 4. janúar 2022 var beiðni ráðuneytisins um umsögn og frekari gögn ítrekuð og sveitarfélaginu tilkynnt að ef engin gögn eða umsögn myndi berast ætti ráðuneytið ekki annarra kosta völ en að úrskurða í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna.  Þrátt fyrir fresti og ítrekanir hafa engin gögn eða umsögn borist frá sveitarfélaginu.

III.       Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að greiðsla S fyrir þjónustuna sé langt umfram viðmiðunarfjárhæð samkvæmt lögum um opinber innkaup nr. 120/2016 er skylda opinbera aðila til útboðs. Vísar kærandi kröfum sínum til stuðnings til þeirra sjónarmiða sem fram koma í bréfi kæranda til sveitarfélagsins frá 24. september 2020.

Kærandi vísar til þess að hann hafi stöðu aðila máls þar sem hann eigi augljósa hagsmuni vegna ákvörðunar S. Hafi þannig tveir aðilar lýst áhuga sínum á rekstri líkamsræktarstöðvar og séu þeir því báðir aðilar máls. Hafi kærandi þannig hagsmuni af því að S fari að réttum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Þá hafi Y framvísað gögnum á síðari stigum án þess að kærandi hafi verið upplýstur um það eða gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Hafi andmælaréttur þannig verið brotinn á kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi að staðhæfingar S um efnislega athugun á tilboði kæranda falli um sjálfar sig og ekkert bendi til að sjálfstætt mat hafi farið fram af hálfu S. Engar þarfargreiningar eða kostnaðargreiningar hafi legið fyrir heldur hafi bæjaryfirvöld lagt til grundvallar upplýsingar og bæklinga frá þriðja aðila. Hafi allt framangreint verið sett fram án þess að kæranda hafi verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum og telur kærandi að málsmeðferð S feli í sér brot á meginreglum laga um málsmeðferð og vandaða stjórnsýsluhætti.

Þá rekur kærandi svar S frá 13. október 2020 og telur að ekki verði séð af gögnum málsins að kæranda hafi verið gerð grein fyrir tilgreindum breytingum á markmiðum S, né heldur hafi kæranda verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum eða leggja fram tillögur til að þóknast breyttum markmiðum S. Þá liggi ekkert fyrir um þær fullyrðingar S að kærandi hafi að einhverju leyti verið vanbúnari til efnda á samningi en Y. Liggi þannig ekkert fyrir um það mat bæjarins að hagstæðara hafi verið að semja við þann aðila og hafi fullyrðingar þess efnis verið tilhæfulausar.

Kærandi vísar til þess að við málsmeðferð S hafi brotið gegn meginreglu stjórnsýslulaga um jafnræði aðila. Hafi annar aðili fengið að hagræða sínum áætlunum til að hljóta væntanlegan styrk án þess að kæranda hafi verið gefinn möguleiki á að koma að athugasemdum. Einnig telur kærandi að S hafi borið að bjóða út þjónustuna samkvæmt lögum um opinber innkaup. Telur kærandi ljóst að málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar af hálfu S við meðferð málsins sem leiða eigi til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

IV.       Sjónarmið sveitarfélagsins

Þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir ráðuneytisins bárust engin sjónarmið af hálfu sveitarfélagsins.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun S um samþykki á samningi sveitarfélagsins og Y um styrk vegna reksturs líkamsræktarstöðvar. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. S hefur ekki látið málið til sín taka við meðferð þess hjá ráðuneytinu. Hins vegar koma sjónarmið S að nokkru fram í bréfi þess til kæranda þann 13. október 2020 og verður litið til þeirra sjónarmiða við úrlausn málsins. Sjónarmið kæranda hafa verið rakin hér að framan.

Til að byrja með telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að kæruaðild. Telur ráðuneytið ljóst að líta beri á kæranda sem aðila máls í skilningi stjórnsýslulaga og hafi kærandi hagsmuni af niðurstöðu málsins, enda hafi kærandi verið annar tveggja aðila sem sýndu áhuga á starfrækslu líkamsræktarstöðvar í S. Hafi kærandi þannig augljósa hagsmuni af því að fá úr því leyst hvort styrkveiting S til Y hafi verið í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.

Í kæru er m.a. vikið að því að S hafi borið að bjóða út rekstur líkamsræktarstöðvar í sveitarfélaginu þar sem andvirði styrksins sé umfram þær viðmiðunarfjárhæðir sem fram koma í lögum um opinber innkaup nr. 120/2016. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna taka lögin til sveitarfélaga og ber að bjóða út innkaup á vörum og þjónustu yfir 15.000.000 króna, sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna og reglugerð nr. 1313/2020. Liggur fyrir að ekki er um kaup á vörum að ræða en hugsanlega sé um að ræða kaup á þjónustu. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna taka þau til samninga um fjárhagslegt endurgjald sem hafa að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu í skilningi laganna. Til þjónustusamninga teljast samkvæmt 4. mgr. 4. gr. samningar sem hafa að markmiði veitingu þjónustu annarrar en þeirrar sem um getur í verksamningum samkvæmt 2. mgr. Kann að koma til álita hvort ákvörðun S um samþykki á samningi við Y um styrk vegna reksturs líkamsræktarstöðvar falli undir þjónustukaup í framangreindum skilningi.

Hvað varðar hugsanlega útboðsskyldu vísar ráðuneytið til þess að slíkt álitaefni fellur undir kærunefnd útboðsmála samkvæmt lögum um opinber innkaup og sætir því ekki úrlausnarvaldi ráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 109. gr. laganna, enda er úrlausnarefnið falið úrskurðarnefndinni samkvæmt lögum um opinber innkaup. Það álitaefni hvort styrkveitingin hafi verið útboðsskyld sætir því ekki úrlausn ráðuneytisins samkvæmt framangreindu og verður það álitaefni því ekki tekið til skoðunar í úrskurði þessum. Þá liggur fyrir að kærufrestur til kærunefndar útboðsmála er 30 dagar samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga um opinber innkaup. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 17. september 2020. Kæra málsins barst ráðuneytinu þann 16. desember 2020 og var kærufrestur til kærunefndar útboðsmála þá löngu liðinn. Var kæran því ekki framsend úrskurðarnefndinni til úrlausnar um þennan þátt málsins.

Líkt og hér var rakið kann að koma til álita hvort líta beri svo á að S hafi verið að kaupa ákveðna þjónustu eða styrkja aðila þannig að umrædd þjónusta yrði veitt. Líkt og að framan var rakið fellur það undir úrskurðarvald kærunefndar útboðsmála að skera úr um hvort tilgreint tilvik hafi fallið undir útboðsskyldu laga um opinber innkaup, en slíkt sætir ekki úrlausnarvaldi ráðuneytisins. Hvað þetta varðar telur ráðuneytið að leggja beri til grundvallar að um raunverulegan styrk hafi verið að ræða þar sem ekkert fjárhagslegt endurgjald var veitt í raun, heldur aðeins styrkur í þrjú ár sem ætla má að standi að einhverju leyti undir uppbygginu líkamsræktarstöðvarinnar. Af framangreindu leiðir að ráðuneytið telur rétt að líta svo á að málið falli utan gildissviðs laga um opinber innkaup og um sé að ræða álitaefni sem falli undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga, og þá einnig stjórnvaldsákvörðun sem falli undir kæruheimild 1. mgr. 111. gr. laganna. Í því sambandi beri að líta til þess að ákvörðun stjórnvalds um veita einstaklingi eða fyrirtæki styrk eða annars konar fjárframlag teljist stjórnvaldsákvörðun. Í fyrirliggjandi máli beri að leggja til grundvallar að styrkurinn sé án mótframlags og því sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Sé málið því tækt til úrlausnar á grundvelli kæruheimildar sveitarstjórnarlaga. Þá telur ráðuneytið rétt að árétta að ráðuneytið telur sér ekki heimilt að taka til skoðunar hvort athafnir sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við samkeppnislög nr. 44/2005 eða 61. – 64. gr. EES samningsins sem fjallar um óheimila ríkisaðstoð, sbr. lög um evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, þar sem slíkt fellur utan eftirlitshlutverks ráðuneytisins samkvæmt 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Sætir slíkt eftir atvikum skoðun Samkeppniseftirlitsins og fellur þannig utan eftirlitshlutverks ráðuneytisins. Fellur það þannig ekki undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins að veita álit á því hvort umræddur samningur hafi verið í samræmi við samkeppnislög eða lög um EES-samninginn, enda sé það eftirlitshlutverk öðrum falið, þ.e. Samkeppniseftirlitinu. Koma sjónarmið um samkeppnisrétt því ekki til álita við úrlausn málsins.

Ráðuneytið vísar til þess að bygging íþróttamannvirkja til almenningsnota er í verkahring sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 7. gr. íþróttalaga nr. 64/1998. Veiting styrkja til slíkra bygginga er í höndum sveitarstjórnar og fer eftir fjárhagsáætlun sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Hins vegar stendur sveitarstjórn engin skylda til að sjá um eða styðja við rekstur líkamsræktarstöðvar í sveitarfélaginu. Er þannig um að ræða verkefni sem ekki er mælt fyrir um í lögum og fellur þannig undir ólögbundin verkefni sveitarfélagsins. Telur ráðuneytið að athugunarefni þess lúti fyrst og fremst af lögmætisskoðun og því hvort gætt hafi verið að meginreglum stjórnsýsluréttar við ákvarðanatökuna.

Almennt hefur verkefnum sveitarfélaga verið skipað í tvo flokka í íslenskum rétti. Í fyrri flokknum eru þau verkefni sem sveitarfélögum er falið að sinna samkvæmt settum lögum eða eftir atvikum veitt heimild til að sinna. Kemur þessi regla fram með skýrum hætti í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarfélögum er skylt að annast þau verkefni sem þeim er falið að sinna í lögum, og gefur ráðuneytið árlega út leiðbeinandi yfirlit um þau verkefni sem eru lögmælt. Í seinni flokkinn er þeim verkefnum skipað sem sveitarfélög taka að sér án heimildar í lögum og nefnd hafa verið ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Í máli þessu liggur fyrir ákvörðun um samþykki á samningi milli S og Y um styrk vegna reksturs líkamsræktarstöðvar, og er þar um að ræða ólögbundið verkefni en ekki lögskylt. Telur ráðuneytið því ástæðu til að taka til skoðunar hvort að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að taka að sér nefnt verkefni á grundvelli þeirra almennra reglna og sjónarmiða sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Lengi hefur verið viðurkennt sjónarmið í íslenskum rétti að sveitarfélögum er heimilt að taka að sér verkefni sem ekki er getið um í lögum og varða sameiginleg velferðarmál íbúa þess. Var slík heimild fyrst lögfest í sveitarstjórnarlögum, nr. 58/1961, en fyrir þann tíma tóku sveitarfélög að sér ólögbundin verkefni án athugasemda stjórnvalda eða dómstóla, s.s. að reisa veitur og taka þátt í uppbyggingu útgerðar. Bendir framangreint til að heimild sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni byggi á víðari grunni en 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Þannig mætti gera ráð fyrir því að slík heimild væri til staðar, jafnvel þótt 7. gr. sveitarstjórnarlaga væri afnumin. Umrædd heimild sveitarfélaga er þó hvorki óheft né án takmarkana. Er þeirra m.a. getið í ákvæðum 2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga sem reifuð eru hér á eftir, en ljóst er að slíkar takmarkanir byggja einnig á víðari grunni.

Þá eru ýmis önnur sjónarmið og skilyrði sem leiða má af lögum og líta þarf til þegar metið er hvort að sveitarfélagi sé heimilt að taka að sér ólögbundin verkefni. Slík skilyrði byggja einnig á ólögfestum sjónarmiðum, sem hafa m.a. komið fram í rannsóknum fræðimanna á þessu sviði Í ljósi leiðbeiningarskyldu ráðuneytisins, telur ráðuneytið rétt að reifa þá aðferðarfræði og skilyrði sem uppfylla þarf þegar lagt er mat á hvort sveitarfélagi er heimilt að taka upp verkefni án lagaheimildar, áður en kemur að úrslausn þessa tiltekna máls. Þau skilyrði sem þarf að líta til við mat á því hvort að sveitarfélagi er heimilt að taka að sér ólögbundið verkefni eru eftirfarandi.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga geta sveitarfélög tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum í lögum. Í þessu skilyrði felst að ef verkefni er lýst með skýrum hætti í lögum og þar kemur fram hver skuli annast það, en hvergi er minnst á sveitarfélag eða hlutverk þeirra í því sambandi, verður að telja verulegar líkur á að sveitarfélagi sé ekki heimilt að sinna verkefninu.

Ef verkefni er lýst með tæmandi hætti í lögum ber sveitarfélagi að beita þeim úrræðum sem fram koma í lögum, áður en það tekur ákvörðun um að beita fjárveitingarvaldi sínu.  Vegna stjórnarskrárbundinnar verkaskiptingar milli stjórnvalda annars vegar og handhafa löggjafarvalds hins vegar, sbr. 2. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, má ganga út frá því að sveitarfélag geti aðeins að eigin frumkvæði ákveðið að breyta inntaki lögbundins verkefnis þegar það hefur sérstaka heimild til þess. Af þessum sjónarmiðum leiðir að sveitarfélögum er almennt ekki heimilt að nýta fjárveitingarvald sitt, t.d. með gerð einkaréttarlegra samninga, eingöngu í því skyni að ná markmiði sem löggjafinn hefur þegar tekið afstöðu til.

Í 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma. Er þetta eitt meginskilyrðið fyrir því að sveitarfélög hafi heimild til að taka upp ólögbundin verkefni. Um er að ræða vísireglu sem kann að taka breytingum með þróun samfélagshátta. Í skilyrðinu felst að verkefni sem sveitarfélag tekur að sér verður að gagnast íbúum almennt en ekki aðeins hluta þeirra. Þá felur skilyrðið einnig í sér að um raunverulega þörf þarf að vera á því að verkefninu sé sinnt, því annað þjóni ekki hagsmunum íbúanna. Ljóst er að ekki verður með góðu móti hægt að gera grein fyrir öllum þeim verkefnum sem teljast vera sameiginleg velferðarmál sveitarfélaga. Tilurð og þróun ákvæðis 7. gr. sveitarstjórnarlaga getur hins vegar gefið ákveðnar vísbendingar. Í eldri sveitarstjórnarlögum, nr. 58/1961 og nr. 8/1986, var einnig að finna ákvæði þar sem kveðið var á um heimildir sveitarfélaga til að taka að sér ólögbundin verkefni. Í umræddum ákvæðum var hins vegar einnig að finna upptalningu á verkefnum sem gátu fallið undir það að vera sameiginleg velferðarmál íbúa. Í lögum nr. 58/1961 voru m.a. nefnd verkefni á sviði vegagerðar, gatnagerðar, holræsagerðar, hafnargerðar, vatnsveituframkvæmda, hitaveituframkvæmda, leikvallagerðar, íþróttavallagerðar og ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir almennt atvinnuleysi eða bjargarskort eftir því sem fært væri á hverjum tíma. Í lögum nr. 8/1986 voru verkefnin orðin almennari og eru þar m.a. nefnd verkefni á sviði félagsmála, skipulags- og byggingarmála, menningarmála, málefni á sviði íþrótta og útveru og ráðstafanir til að koma í veg fyrir almennt atvinnuleysi og bjargarskort. Slíka upptalningu er ekki að finna í núgildandi sveitarstjórnarlögum, heldur er orðanotkunin ,,sameiginleg velferðarmál” látin nægja. Í lögskýringargögnum er ekki að finna frekari skýringu á breytingunni en ljóst er að mörg þeirra verkefna sem talin voru upp í fyrri sveitarstjórnarlögum eru nú lögbundin eða lögheimiluð með öðrum og nánari hætti. Ekki er að merkja í lögskýringargögnum að það hafi verið vilji löggjafans að þrengja að heimildum sveitarfélaga til að taka upp verkefni sem áður voru upptalin í eldri sveitarstjórnarlögum. Verður því að telja að sveitarfélögum sé almennt heimilt að taka upp verkefni á þeim sviðum sem þar voru upptalin, að því marki sem þau geta talist vera sameiginlegt velferðarmál. Rétt er þó að nefna að umrædd eldri ákvæði sveitarstjórnarlaga voru ekki tæmandi og kunna því verkefni á fleiri sviðum en þar voru talin upp, að falla undir það skilyrði að vera sameiginlegt velferðarmál sveitarfélaga. Almennt má þó líta svo á að á grundvelli sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, er sveitarstjórn látið eftir nokkurt svigrúm til að móta pólitíska stefnu um rekstur sveitarfélagsins í þessum efnum. Viss takmörk eru þó hér á og líta ber til atvika hvers máls fyrir sig.

Ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundinna verkefna þarf að vera í samræmi við meginregluna um forsvaranlega meðferð fjármuna. Um er að ræða áður ólögfesta reglu sem fyrst fann sér stað í 6. gr. breytingarlaga, nr. 74/2003, í þágildandi sveitarstjórnarlögum. Reglan á sér nú m.a. sess í 64. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem kveðið er á um að sveitarfélagi ber að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna sé þannig hagað á hverjum tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldum sínum. Þá kemur reglan einnig skýrt fram í 1. málsl. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarstjórn skuli gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og varðveita þá með ábyrgum hætti. Um er að ræða grundvallarreglu sveitarstjórnarréttar sem er einnig til skýringar og fyllingar öðrum ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Takmarkar þessi regla möguleika sveitarfélags á að taka upp ólögbundin verkefni, að því leyti að sveitarfélagi er ekki heimilt að taka að sér verkefni ef því fylgir sérstök fjárhagsleg áhætta eða ef verkefninu fylgja það mikil fjárútlát eða skuldbindingar að hætta er á sveitarfélagið geti ekki framkvæmt lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti. Við mat á því hvort að ráðstöfun feli í sér að sveitarfélag geti ekki framkvæmt lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti, má nefna að það telst fullvíst að ræksla slíks verkefnis er ekki í samræmi við umrædda reglu ef yfirgnæfandi líkur er á að ráðstöfunin nái ekki lögmætu markmiði sínu eða að fjármunir muni tapast. Þá má einnig fullyrða að ráðstöfun sveitarfélags er ekki í samræmi við regluna ef hún leiðir til þess að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar vegna A- og B-hluta í reikningsskilum, skv. 60. gr., séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum, eða skuldahlutfall sveitarfélagsins fari yfir 150%, sbr. 1. og 2 tl. 2. mgr. 64. gr sveitarstjórnarlaga.

Reglan um forsvaranlega meðferð fjár leggur einnig þá skyldu á sveitarstjórn að gætt sé að óskráðum og skráðum reglum sveitarstjórnarréttar um form ákvarðana og að nægileg gögn liggi fyrir áður en ákvörðun er varðar fjárhagsleg málefni sveitarfélaga er tekin. Hér má sérstaklega nefna 62. gr. og 63. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveða á um að fjárhagsáætlun er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins og að óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun, nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Þurfa allar fjárhagslegar ráðstafanir að koma fram í fjárhagsáætlun eða samþykktum viðauka við hana. Aðrar formreglur sem rétt er að geta um er regla 66. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að skylt er að gera sérstakt mat ef skuldbinding sveitarfélags nemur hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum sveitarfélags á yfirstandandi reikningsári. Þá má einnig nefna að sveitarstjórn verður að afla gagna um rekstrargrundvöll fyrirtækis eða verkefnis sem fjárfest er í, með það fyrir augum að fjárfestingin komi íbúum að gangi til frambúðar.

Almennt verður að gera ráð fyrir, eins og getið er um í athugasemdum við ákvæði 7. gr. sveitastjórnarlaga, í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum, að ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundins verkefnis verði að vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár.

Ákvörðun og málsmeðferð sveitarfélags sem snýr að því að taka að sér hið ólögbundna verkefni, þarf að uppfylla öll þau skilyrði sem hér eru rakin og ef eitt skilyrði er ekki uppfyllt, verður að telja að sveitarfélagi hafi ekki verið heimilt að taka að sér verkefnið. Telur ráðuneytið rétt að benda S á að hafa framangreind sjónarmið í huga við meðferð sambærilegra mála í framtíðinni, þótt ekki reyni á þau með beinum hætti við úrlausn máls þessa, enda telur ráðuneytið nokkurn vafa leika á því hvort framan greindra sjónarmiða hafi verið gætt við meðferð máls þessa af hálfu S.

Líkt og fram kemur í gögnum málsins liggur fyrir að S leitaði eftir tillögum um starfrækslu líkamsræktarstöðvar í bænum og sýndu tveir aðilar áhuga, þ.e. kærandi og Y, sem er sá aðili sem samþykkt var að veita styrk.  Er það meginregla í íslenskum stjórnsýslurétti að borgarar skuli njóta jafnræðis við aðgang að þjónustu stjórnvalda. Felur þessi regla í sér að við úthlutun takmarkaðra gæða sveitarfélaga sem eftirspurn kann að vera eftir og haft getur umtalsverða fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi ber að auglýsa með opinberum hætti þannig að öllum þeim sem áhuga hafa sé gefinn kostur á að láta hann uppi, nema sérstök sjónarmið mæli þar í móti. Slík auglýsing þarf ekki að fela í sér útboð í hefðbundnum skilningi þótt mikilvægt sé að skilmálar hverju sinni séu ljósir. Telur ráðuneytið ljóst að styrkveiting sú sem er til umfjöllunar í máli þessu feli í sér úthlutun takmarkaðra gæða í framangreindum skilningi. Bendir ráðuneytið á að við málsmeðferð og ákvarðanatöku er snýr að úthlutun takmarkaðra gæða sveitarfélaga beri viðkomandi sveitarfélagi að gæta að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um m.a. jafnræði, lögmæti og meðalhóf.

Líkt og fram hefur komið leitaði S eftir tillögum um starfrækslu líkamsræktarstöðvar í bænum og sýndu kærandi og Y áhuga á slíkum rekstri. Af gögnum málsins verður ráðið að rætt hafi verið við báða aðila og þeim gefinn kostur á að koma tillögum sínum á framfæri. Eftir að fyrstu tillögur beggja aðila bárust virðist hins vegar sem gerðar hafi verið breytingar á markmiðum S. Í upphafi hafi þannig verið ráðgert að S hygðist eingöngu koma að málinu með mánaðarlegum greiðslum og framlagningu tækja, en á síðari stigum hafi verið horfið frá framangreindu. Hafi Y í kjölfarið lagt fram frekari gögn á síðari stigum án þess að kæranda hafi verið gefinn kostur á hinu sama. Verður ekki annað séð en að við afgreiðslu málsins af hálfu S og við mat á tilboðum aðila hafi þeir ekki setið við sama borð þegar tilboð þeirra voru metin, og gefinn jafn kostur á að koma að frekari gögnum eftir að gerðar voru breytingar á markmiðum S. Er framangreind málsmeðferð ekki í samræmi við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að S hafi gert athugasemdir við tillögur kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari gögnum. Eftir sem áður kemst S að því við meðferð málsins að tillögur Y falli betur að markmiðum S og hagstæðara hafi verið fyrir S að semja við það fyrirtæki, án þess að fyrir liggi í hverju það mat hafi nákvæmlega falist og hvaða þættir það hafi verið í tillögum Y sem féllu betur að markmiðum S. Er það mat ráðuneytisins að ekki hafi verið nægilega fram á það sýnt af hálfu S að mat þetta hafi verið forsvaranlegt þannig að slá megi því föstu að það hafi uppfyllt lögmætisskilyrði stjórnsýsluréttar. Þá er það einnig mat ráðuneytisins að við meðferð málsins hafi S ekki lagt viðeigandi grundvöll að niðurstöðu sinni um að semja við Y, enda hafi umsóknir aðila ekki verið metnar á jafnræðisgrundvelli, auk þess sem kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að frekari gögnum á sama hátt og Y. Hafi rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga þannig ekki verið fullnægt við meðferð málsins. Liggi þannig ekki fyrir með óyggjandi hætti á hvaða sjónarmiðum nákvæmlega S hafi byggt þegar ákveðið var að veita Y styrkinn en ekki kæranda.

Af öllu framangreindu leiðir að það er mat ráðuneytisins að ákvörðun S sem hér er til umfjöllunar hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga um jafnræði, rannsóknarreglu og lögmætisreglu. Sé því óhjákvæmilegt annað en að úrskurða hina kærðu ákvörðun ólögmæta. 

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun um samþykki á samningi milli S og Y um styrk vegna líkamsræktarstöðvar er ólögmæt.