Úrskurður í máli nr. SRN17090071

Ár 2018, þann 24. júlí, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN17090071

Kæra X

á ákvörðun

Vegagerðarinnar

I.      Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 25. september 2017 barst ráðuneytinu kæra X, kt. 000000-0000, og X, kt. 000000-0000 (hér eftir nefnd kærendur), vegna ákvörðunar Vegagerðarinnar frá 27. júní 2017 um að taka eignarnámi 7,67 ha land úr landi X vegna vegaframkvæmda við veg (X) sem og að taka eignarnámi 2,18 ha lands undir veg á kafla þar sem eignarhald er óljóst. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kæruheimild er í 57. gr. vegalaga nr. 80/2007. Barst kæran ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.        Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Málavextir eru þeir að Vegagerðin hefur unnið að undirbúningi endurbyggingar vegar (X) um nokkurt skeið, en kveðið er á um framkvæmdina í þingsályktun um samgönguáætlun fyrir árin 2015-2018 sem samþykkt var á Alþingi 12. október 2016. Er framkvæmdin í samræmi við gildandi aðalskipulag X og hefur sveitarstjórn gefið framkvæmdaleyfi fyrir henni. Er um að ræða endurbyggingu X vegar frá X til X. Var framkvæmdin kynnt fyrir þinglýstum eigendum X, sem eru kærendur málsins, með bréfi Vegagerðarinnar frá 16. október 2014. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 31. mars 2015 var kærendum gerð grein fyrir minni háttar breytingum varðandi hina fyrirhuguðu framkvæmd og tilkynnt ákvörðun um eignaskerðingar, auk þess sem send var skrifleg tillaga að bótum. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli Vegagerðarinnar og lögmanns kærenda sem mótmæltu fyrirhuguðum framkvæmdum. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 16. janúar 2016 var fyrirhuguð efnistaka kynnt kærendum og óskað eftir aðgangi um land þeirra að X til að komast að nýrri námu í landi X. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 22. mars 2016 var kærendum tilkynnt ákvörðun um nauðsynlegar eignaskerðingar og send tillaga að bótum. Mótmæltu kærendur fyrirhuguðum áformum Vegagerðarinnar og töldu að ekki væri grundvöllur til að ræða um bótafjárhæðir á þessu stigi. Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli Vegagerðarinnar og kærenda, en með tölvubréfi kærenda þann 17. ágúst 2016 tilkynntu þeir Vegagerðinni að þeir væru ekki tilbúnir til að samþykkja tillögu Vegagerðarinnar. Með bréfi Vegagerðarinnar til kærenda dags. 14. nóvember 2016 upplýsti Vegagerðin að stofnunin teldi óhjákvæmilegt að beita eignarnámsheimild 37. gr. vegalaga. Með bréfi kærenda dags. 12. desember 2016 tilkynntu kærendur Vegagerðinni að þeir teldu að skilyrði eignarnáms væru ekki uppfyllt og samningar ekki fullreyndir. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 6. apríl 2017 var kærendum tilkynnt ákvörðun um eignaskerðingar (afnot af landi) og tilboð um bætur. Með bréfi kærenda þann 10. apríl 2017 höfnuðu kærendur beiðni Vegagerðarinnar um afnot af landi X. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 27. apríl 2017 boðaði Vegagerðin að fyrirhugað væri að taka eignarnámi tímabundin afnot af spildu í landi X undir námuveg frá verktíma fram að verklokum. Með bréfi kærenda þann 12. maí 2017 var fyrirhuguðu eignarnámi mótmælt. Með bréfi Vegagerðarinnar dags. 27. júní 2017 var kærendum tilkynnt hin kærða ákvörðun um að taka eignarnámi 7,67 ha landspildu undir veg úr landi X og 2,18 ha landspildu undir veg á kafla þar sem eignarhald væri óljóst, sem og tímabundinn afnotarétt af vegslóða í landi X á meðan framkvæmdum stendur.

Ákvörðun Vegagerðarinnar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kærenda mótteknu þann 25. september 2017.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 25. september 2017 var óskað eftir umsögn Vegagerðarinnar um kæruna og óskað eftir öllum gögnum málsins. Bárust athugasemdir Vegagerðarinnar ráðuneytinu með bréfi mótteknu 8. nóvember 2017.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 21. nóvember 2017 var kærendum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Vegagerðarinnar. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi kærenda mótteknu 12. janúar 2018.

Með bréfi ráðuneytisins til kærenda dags. 7. febrúar 2018 var tilkynnt að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök kærenda

Kærendur vísa til þess að þeir hafi frá fyrstu tíð mótmælt fyrirhuguðum framkvæmdum. Telja kærendur að Vegagerðin hafi með engu móti uppfyllt þau skilyrði sem fram koma í vegalögum nr. 80/2007, 72. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæðum stjórnsýslulaga. Séu bæði form- og efnisgallar á ákvörðun Vegagerðarinnar auk þess sem skort hafi á að raunverulegar samningaviðræður hafi átt sér stað. Þá hafi hvorki meðalhófsreglu stjórnsýslulaga verið gætt né hafi verið sýnt fram á almenningsþörf fyrir eignarnáminu. Einnig skorti samþykki landeigenda og málsmeðferð þess efnis sé annmörkum háð. Leiði framangreindir gallar á hinni kærðu ákvörðun til ógildingar hennar. Í kæru rekja kærendur einnig málavexti eins og þeir horfa við þeim en ekki þykir ástæða til að rekja það frekar.

Kærendur byggja á því að efnislegir ágallar séu á ákvörðun Vegagerðarinnar. Sé þannig ekki fullnægt skilyrðum 72. gr. stjórnarskrárinnar og 37. gr. vegalaga um fullt verð, meðalhófs hafi ekki verið gætt og ekki hafi verið sýnt fram á almenningsþörf fyrir framkvæmdinni. Þá hafi ekki verið leyst úr eignarrétti kæranda að efni til vegagerðar og að auki sé enn til staðar ágreiningur um landamerki.

Kærendur benda á að ákvörðun um eignarnám hafi verið tekin þann 27. júní 2017. Í tilkynningunni komi fram að Vegagerðin telji útilokað að ná samningum við kærendur um fyrirhugaða framkvæmd. Kveðast kærendur vera ósammála þessari fullyrðingu Vegagerðarinnar og benda á að þeir hafi ítrekað bent á aðrar leiðir í þessum efnum. Þá hafi Vegagerðinni verið kynnt raunverulegt markaðsverð jarða í nágrenninu. Líta kærendur svo á að engar raunverulegar viðræður hafi farið fram milli aðila. Þá telja kærendur að samkvæmt skýru orðalagi 38. gr. vegalaga hafi Vegagerðinni verið skylt að leita samninga við landeigendur og eftir atvikum aðra rétthafa um bætur fyrir land undir veg og jarðefni til vegagerðar, jarðrask og átroðning og eftir atvikum aðra hagsmuni. Þannig hafi Vegagerðinni verið skylt að senda landeiganda og öðrum rétthöfum skriflega tillögu að bótum þar sem sundurliðaðar bætur kæmu fram þegar ákvörðun lá fyrir. Eftir tilkynningu um eignarnám þann 27. júní 2017 hafi Vegagerðin hvorki leitað samninga við landeigendur né heldur sent þeim skriflega tillögu að bótum. Telja kærendur ljóst að Vegagerðin hafi ekki ætlað sér að gera slíkt enda hafi stofnunin talið útilokað að ná samningum. Breyti það ekki þeirri skyldu sem lögð sé á Vegagerðina samkvæmt 38. gr. vegalaga eftir að ákvörðun um eignarnám hefur verið tekin.

Kærendur byggja á því að túlka beri ákvæði 38. gr. vegalaga samkvæmt orðanna hljóðan þar sem kveðið sé á um skyldu Vegagerðarinnar til samningsumleitana eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi er varð að lögum nr. 80/2007 komi fram að skylt sé að samningaleiðin sé fullreynd áður en mál eru lögð fyrir matsnefnd eignarnámsbóta. Einnig sé vísað til þess að tillaga að bótum sé hugsuð sem upphaf samningaviðræðna milli aðila. Að mati kæranda skipti máli að slíkir samningar séu reyndir eftir að endanleg ákvörðun liggur fyrir, enda sé slíkt í samræmi við almenna túlkun á ákvæðinu. Hafi það ekki verið gert enda hafi forsendur og andlag eignarnámsins verið óljóst á því stigi málsins. Benda kærendur á að í bréfi þeirra frá 16. apríl 2016 hafi því verið lýst að ekki væri grundvöllur til að ræða fjárhæð bóta til kærenda þar sem framkvæmdin lægi ekki skýr fyrir. Þegar ákvörðun hafi loks verið tekin hafi hún orðið endanleg af hálfu Vegagerðarinnar og því hafi stofnuninni verið skylt að senda kærendum sundurliðaða tillögu um bætur samkvæmt skýrum ákvæðum 38. gr. vegalaga. Þá benda kærendur á að í bréfi Vegagerðarinnar um boðun eignarnáms frá 11. apríl 2017 komi fram að fyrirhugað væri að taka eignarnámi alls 7,67 ha lands í eigu kærenda og jafnframt hafi Vegagerðin ætlað að skila til landeigenda alls 0,6 ha lands sem komi til frádráttar bótum. Sé ekki fjallað um þetta atriði í ákvörðun Vegagerðarinnar heldur sé aðeins miðað við 7,67 ha eignarnám. Sé því andlag eignarnámsins óljóst að þessu leyti og hefði Vegagerðin þurft að meta til verðs þann hluta sem stofnunin ætlar að skila til landeigenda, miðað við þá nýtingu sem landeigandi getur haft af þeim hluta. Þá megi jafnframt velta upp þeirri spurningu hvort landeigendum sé skylt að taka við þeim hluta að nýju, en kærendur telja ljóst að nýting þess lands sé háð miklum takmörkunum. Þar sem slík samningaumleitan hafi ekki farið fram auk þess sem kærendum hafi ekki verið send skrifleg tillaga að bótum eftir að ákvörðun var tekin sé um að ræða formgalla á ákvörðun Vegagerðarinnar og/eða eftirfarandi framkvæmd hennar. Þar sem Vegagerðin hafi ekki fullnægt skyldu til samningsumleitana beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Kærendur hafna því að samningaviðræður hafi farið fram milli aðila og að sýnt megi vera að útilokað hafi verið að ná samningum við kærendur. Byggja kærendur á því að slíkar samningaviðræður hafi ekki raunverulega farið fram. Hinar meintu samningaviðræður hafi farið fram með þeim hætti að kærendur hafi fengið sent bréf þann 16. október 2014 um fyrirhugaða framkvæmd á X vegi. Þar hafi komið fram að Vegagerðin teldi sig eiganda núverandi vegs þrátt fyrir að engir samningar hafi legið fyrir um þau réttindi. Hafi eigendum einfaldlega verið tilkynnt að rask yrði á jörð þeirra og að vegurinn myndi liggja um land kærenda á um 3,24 ha kafla. Bættir yrðu 7,59 ha lands og kærendum bent á skyldu til að láta land af hendi. Telja kærendur ljóst að frá upphafi hafi Vegagerðin ætlað sér að fara í vegaframkvæmdir óháð því hvort kærendur hefðu eitthvað um framkvæmdina að segja. Þann 31. mars 2015 hafi kærendum verið boðnar 5.115.500 kr. fyrir 7,87 ha lands, þ.e. 650.000 kr. á hvern fermetra. Hafi Vegagerðin sagst byggja á samningum við landeigendur í sambærilegum málum sem og fyrirliggjandi upplýsingum um landverð á jörðum sem gengið hafi kaupum og sölum. Engin slík gögn hafi þó verið lögð fram eða kynnt kærendum. Hafi kærendur strax gert athugasemdir við raunverulegt markaðsverðmæti jarðarinnar. Hafi allar slíkar athugasemdir verið hundsaðar af hálfu Vegagerðarinnar án þess að lögð hafi verið fram nokkur gögn um það hvernig Vegagerðin hafi komist að þeirri fjárhæð sem boðin var. Megi halda því sama fram um bætur varðandi rask og óhagræði að fjárhæð 500.000 kr. sökum þess að 1,4 ha landskiki verði aðgreindur frá jörðinni. Engar umræður hafi farið fram um þennan skika og hvort um sé að ræða fullt verð vegna þessa óhagræðis. Velta kærendur fyrir sér hvort eðlilegt sé að Vegagerðin taki jafnframt þennan skika eignarnámi enda nýtist hann ekki lengur fyrir kærendur með sama hætti. Þá benda kærendur á að Vegagerðin telji boð stofnunarinnar að fjárhæð 50.000 kr. vegna afnota af landi kærenda næstu tvö ár ásættanlegt boð án nokkurs rökstuðnings. Þá telja kærendur að hið sama megi segja um framkvæmdina sjálfa. Benda kærendur á að meðan málið hafi verið til meðferðar hafi verið gerðar örlitlar breytingar á framkvæmdinni sjálfri og efnistöku vegna hennar. Verði ekki séð að það hafi verið vegna athugasemda kærenda en andmæli þeirra snúi m.a. að því að efnistaka verði óheimil nálægt skipulagðri frístundabyggð. Hafi Vegagerðin ekki fjallað sérstaklega um þetta atriði í samskiptum stofnunarinnar við kærendur. Telja kærendur að ekki sé hægt að líta svo á að um eiginlegar samningaviðræður hafi verið að ræða milli aðila. Hafi Vegagerðin einsett sér að fara í tiltekna vegaframkvæmd, sett sér ákveðið verð fyrirfram og hafi það staðið óhaggað frá því framkvæmdin var kynnt kærendum. Hafi engu breytt þó kærendur hafi lagt fram gögn sem sýni markaðsverð á landi úr X. Einnig hafi engu breytt þó kærendur hafi bent á aðrar leiðir eða óskað eftir því að efnistaka færi fram með öðrum hætti. Telja kærendur að Vegagerðin hafi einhliða ákveðið að fara í framkvæmd með hótun um eignaupptöku nema fallist væri á tiltekið verð sem ekkert hafi breyst frá árinu 2014 þrátt fyrir verðbólgu og almennar verðhækkanir á jörðum, fasteignum og landverði um allt land. Séu kærendum í raun settir afarkostir, þ.e. að annað hvort selja þann hluta lands sem Vegagerðin óskar á því verði sem Vegagerðin ákveður, eða taka þá áhættu að vera sviptir eign sinni og láta fara fram mat hjá matsnefnd eignarnámsbóta. Sé framangreind framkvæmd hvorki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti né góðar venjur í viðskiptum milli aðila. Þá verði ekki séð að Vegagerðin hafi heimild til eignarnáms á landi þar sem eignarhald er óljóst. Samkvæmt ákvörðun Vegagerðarinnar hyggist stofnunin taka eignarnámi 2,18 ha lands á mótum X og landi kærenda þar sem eignarhald er óljóst. Hafi Vegagerðin rökstutt þessa aðgerð með því að bætur verði greiddar inn á geymslureikning án nokkurrar tilvísunar til lagaheimildar þar um. Í ákvörðuninni sé ekkert kveðið á um það hversu há fjárhæð eigi að koma í stað þeirra 2,18 ha sem Vegagerðin hyggist taka eignarnámi og telja kærendur ljóst að ef eignarhald væri á hreinu þá myndi það skapa breytta samningsstöðu landeiganda. Að mati kærenda hafi raunverulegar samningaviðræður ekki farið fram sem sé þó grundvallarskilyrði fyrir beitingu 37. gr. sbr. 38. gr. vegalaga. Þar sem þetta skilyrði sé ekki uppfyllt beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Kærendur vísa til þess að ákvörðun Vegagerðarinnar uppfylli ekki skilyrði 72. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt ákvæðinu sé eignarrétturinn friðhelgur og ekki megi skylda neinn til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Samkvæmt 37. gr., sbr. 38. gr., vegalaga sé landeiganda skylt að láta af hendi land sem þarf til þjóðvegagerðar enda komi fullar bætur fyrir. Um ákvörðun eignarnáms gildi stjórnsýslulög og aðrar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar, þ.á.m. rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsregla 12. gr. Telja kærendur að þessum skilyrðum hafi ekki verið fylgt af hálfu Vegagerðarinnar. Í gögnum málsins sé hvergi að finna röksemdir fyrir því hvaða almenningsþörf sé lögð til grundvallar ákvörðuninni. Byggja kærendur á því að núverandi vegur hafi þjónað svæðinu vel og að aukning ferðamanna geti ekki verið sú almenningsþörf sem legið geti til grundvallar skerðingu stjórnarskrárvarinna eignarréttinda kærenda. Engin gögn hafi verið lögð fram um að umferð á svæðinu hafi aukist eða annað sem skýrt geti meinta almenningsþörf á umræddri veglagningu. Hafi kærendur áhyggjur af því að nýr vegur gæti aukið umferð verulega um land þeirra með tilheyrandi hávaða, mengun og ónæði. Þá hafi fullt verð ekki verið boðið fyrir umrædd eignarréttindi. Einnig vísa kærendur til þess að ekki hafi verið leitað leiða til að takmarka umrædda eignaskerðingu þeirra. Hafi kærendur gert ítrekaðar athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir og óskað eftir að svæði það sem Vegagerðin hyggst taka eignarnámi verði minnkað. Þótt örlitlar breytingar hafi komið fram af hálfu Vegagerðarinnar hafi stofnunin ekki rannsakað málið til hlítar og skoðað aðra kosti og kynnt kærendum. Hafi Vegagerðin með því brotið gegn rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með því að rannsaka ekki aðrar framkvæmdir sem myndu skerða eignarréttindi kærenda minna, en Vegagerðinni sé skylt að reyna að ná markmiðum sínum með sem vægasta móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.

Þá benda kærendur á að í afsali jarðarinnar frá 15. maí 1998 segi að námuréttindi og réttur til efnistöku, þ.m.t. sand- og malarnám, vatns- og jarðhitaréttindi umfram heimilisþörf, ásamt nauðsynlegri aðstöðu til að hagnýta framangreind réttindi, séu undanskilin sölunni. Hafi almennt verið litið svo á að til heimilisþarfa teljist þörf landeiganda til heimilis- og búrekstrar. Hafi kærendur látið skipuleggja frístundabyggð á svæðinu og sjái fram á notkun þess svæðis til framtíðar með þeim skyldum sem slíkum rekstri fylgja, m.a. gerð vega og annarra hluta. Í ákvörðun Vegagerðarinnar komi fram að áætluð efnistaka nemi 92.000 rúmmetrum af efni. Hafi Vegagerðin litið svo á að efnið sé í eigu ríkissjóðs og stofnunin hafi heimild ríkisins til nýtingar efnisins. Engin gögn hafi verið lögð fram um heimild Vegagerðarinnar til nýtingar efnisins af hálfu ríkissjóðs. Í afsali til kærenda frá árinu 1998 hafi námuréttindi og réttur til efnistöku umfram heimilisþörf verið undanskilin kaupunum. Telja kærendur ljóst að í heimilisþörfum þeirra felist ákveðinn réttur til efnistöku og námuréttar. Séu þessi réttindi því í óskiptri sameign landeigenda og ríkissjóðs. Af því leiði að allar ákvarðanir um réttindi fari eftir óskráðum reglum um sérstaka sameign. Ekki hafi verið sett heildarlög um sérstaka sameign en þó megi líta til ákvæða laga er varða afmarkaða flokka slíkra sameigna, s.s. lög um fjöleignarhús nr. 26/1994. Sú meginregla gildi um óskipta sameign, bæði í lögum nr. 26/1994 svo og almennt, að hver sameignareigandi geti ekki upp á sitt eindæmi tekið ákvörðun um ráðstöfun sameignar án þátttöku annarra eigenda. Við mat á því hvort þörf sé á samþykki kærenda í ákvörðun um nýtingu umræddra réttinda verði að horfa til þess að verið sé að nýta mjög mikið efni úr landi kærenda, eða alls 92.000 rúmmetra af efni. Séu því líkur til þess að samþykki allra rétthafa þurfi til nýtingar efnisins og breyti engu þótt fallist yrði á að ríkissjóður ætti bróðurpart efnisins í samræmi við afsal þess efnis. Hafi Vegagerðin ekki rökstutt hvort efnistakan muni skerða rétt kærenda til notkunar námuréttinda og efnistöku til heimilisþarfar til framtíðar litið. Benda kærendur á að jafnvel þótt litið væri svo á að ríkissjóður gæti einn tekið ákvörðun um framangreinda nýtingu réttindanna sé ljóst að sú ákvörðun verði ekki tekin nema að undangenginni fullnægjandi málsmeðferð. Í slíkri málsmeðferð felist að boða hefði þurft til fundar með eigendum réttindanna, þ.e. landeigendum og ríkissjóði, þar sem tillaga væri borin upp um nýtingu réttindanna. Á slíkum fundi hefðu kærendur getað lýst áhyggjum sínum og bókað mótmæli við tillöguna eða fallist á hana, enda kæmi fullt verð fyrir. Telja kærendur ljóst að Vegagerðin sé ekki eigandi umræddra réttinda sem stofnun innan stjórnkerfisins, heldur sé ríkissjóður Íslands réttur eigandi. Enginn samningur hafi verið lagður fram milli Vegagerðarinnar og ríkissjóðs um bætur sem nema fullu verði samkvæmt 37. gr. vegalaga.

Í andmælum sínum mótmæla kærendur þeim sjónarmiðum sem koma fram í umsögn Vegagerðarinnar. Benda kærendur á að þeim hafi ekki verið tilkynnt um endanlegt eignarnám fyrr en þann 27. júní 2017 og þá fyrst hafi legið fyrir endanleg stjórnvaldsákvörðun þar sem fram hafi komið umfang og nauðsyn eignaskerðingar. Benda kærendur á að með bréfi Vegagerðarinnar þann 31. mars 2015 hafi stofnunin ákveðið verðmæti landsins einhliða, en á þeim tíma hafi hvorki verið útséð með umfang framkvæmdarinnar  og hvort hún færi fram yfir höfuð, né hversu nauðsynleg eignaskerðingin væri. Hafi því ekki verið um endanlega stjórnvaldsákvörðun að ræða heldur aðeins tilkynningu stofnunarinnar um áform þess efnis að ráðast í vegaframkvæmdir. Hið sama megi segja um tilkynningu Vegagerðarinnar frá 22. mars 2016.

Kærendur telja að túlkun Vegagerðarinnar á 38. gr. vegalaga sé röng. Benda kærendur á að með stjórnvaldsákvörðun þann 27. júní 2017 hafi loks verið komin endanleg útfærsla á þeirri framkvæmd sem Vegagerðin hafði áður boðað. Fyrir þann tíma hafi átt sér stað viðræður milli aðila um umfang skerðinga, stærð þess lands sem Vegagerðin ætlaði að nota undir veg  og jafnframt hvort hægt væri að leggja veginn með öðrum hætti sem myndi valda sem minnstri röskun á hagsmunum kærenda. Í þeim viðræðum hafi kærendur gert athugasemdir við fjárhæð tilboðs Vegagerðarinnar og bent á að landið væri mun verðmætara með framlögðum gögnum. Hafi kærendum verið ljóst að Vegagerðin hafi ekki ætlað að hvika frá framboðinni fjárhæð og kærendur því talið nauðsynlegt að fá fyrst á hreint umfang eignarnámsins áður en bótafjárhæðir væru ræddar. Hafi kærendur treyst því að þegar endanleg ákvörðun um nauðsynlegar eignaskerðingar lægi fyrir myndi Vegagerðin ganga til samninga samkvæmt ákvæðum vegalaga. Sé sú túlkun að mati kærenda í samræmi við orðalag 38. gr. vegalaga. Feli 1. mgr. 38. gr. eingöngu í sér samninga um bætur fyrir land undir veg, jarðefni til vegagerðar, jarðrask og átroðning og eftir atvikum aðra hagsmuni sem landeiganda er skylt að láta af hendi vegna vegagerðar. Samingaviðræðurnar fjalli því aðeins um fjárhagslegt uppgjör milli aðila áður en leitað er til matsnefndar eignarnámsbóta. Þá vísa kærendur til þess að fyrri bréfaskipti aðila hafi aðeins fjallað um fyrirhugaðar framkvæmdir og feli ekki í sér annað en viðræður milli aðila samkvæmt 37. gr. vegalaga. Hafi fyrri bréf því ekkert formlegt gildi sem byggja megi rétt á enda sé hvergi í þeim vísað til þess að tekin hafi verið sérstök ákvörðun um hvort og þá í hvaða mæli skerða þurfi eignarréttindi. Ákvörðun þess efnis hafi ekki verið tekin fyrr en þann 27. júní 2017. Geti Vegagerðin ekki borið því við að ákvörðun um skerðingu hafi verið tekin með fyrri bréfum. Þá benda kærendur á að umfang eignarnámsins hafi ekki verið ákveðið fyrr en með hinni kærðu ákvörðun enda hafi það tekið breytingum við meðferð málsins. Hafi Vegagerðinni því í framhaldinu borið að leita samninga við landeigendur samkvæmt skýlausri skyldu 38. gr. vegalaga. Hafi Vegagerðin ekki einhliða heimild til að ákveða að samningaleiðin hafi verið fullreynd þannig að vikið sé frá þeirri skyldu. Þá ítreka kærendur að engar raunverulegar samningaviðræður hafi farið fram um bótafjárhæðir líkt og áskilið er í 38. gr. laganna. Hafi Vegagerðin ávallt boðið sömu fjárhæð þrátt fyrir að kærendur hafi lagt fram gögn sem sýnt hafi fram á að þær væru allt of lágar. Þá benda kærendur á að þeir hafi aldrei séð þann rökstuðning sem Vegagerðin vísar til varðandi bótafjárhæðina. Einnig hafna kærendur því að Vegagerðin hafi ávallt lýst vilja til að ræða um bótafjárhæðir. Þvert á móti hafi ekki verið lögð fram nein gögn sem sýna fram á að framboðnar bætur uppfylli skilyrði um fullt verð vegna eignarnámsins. Telja kærendur þannig að engar raunverulegar samningaviðræður hafi farið fram milli aðila um fjárhæð bóta líkt og áskilið sé í 38. gr. vegalaga.

IV.      Ákvörðun og umsögn Vegagerðarinnar

Í ákvörðun Vegagerðarinnar er forsaga málsins rakin sem og sjónarmið Vegagerðarinnar. Varðandi eignarnámsákvörðun tekur Vegagerðin fram að ekki hafi verið unnt með neinu móti að ná samningum við landeigendur. Því telji Vegagerðin ekki annan kost færan en að beita eignarnámsheimild 37. gr. vegalaga nr. 80/2007 til að unnt verði að hefja framkvæmdir við fyrsta hentugleika. Hafi Vegagerðin því ákveðið að taka eignarnámi 7,67 ha land undir veg úr landi X eins og boðað hafi verið og nánar greini í matsbeiðni og gögnum sem send verði matsnefnd eignarnámsbóta til meðferðar og ákvörðunar á fullum bótum til handa landeigenda vegna eignarnámsins. Líti Vegagerðin svo á sem stofnunin sé löglegur eigandi 12 m breiðs vegsvæðis núverandi vegar, þ.e. 6 m frá miðlínu vegar til hvorrar handar, á grundvelli hefðarréttar, sbr. langvarandi dómaframkvæmd sem eigi rætur sínar að rekja til svo nefnds Leirvogstungudóms, sbr. hrd. 1980:920, þar sem ofangreindur skilningur hafi upphaflega verið staðfestur af Hæstarétti. Um sé að ræða alls 2,75 ha. Flatarmál landspildu undir vegsvæði miðist við 40 m breitt vegsvæði, 20 m frá miðlínu vegar til hvorrar handar, alls 11,02 ha. Þá hafi Vegagerðin ákveðið að taka eignarnámi 2,18 ha lands undir veg á kafla þar sem eignarhald er óljóst. Telji Vegagerðin stofnunina vera eiganda alls 0,63 ha svæðis sem núverandi vegur liggur um. Heildarflatarmál lands undir veg nemi því alls 2,81 ha. Einnig hafi Vegagerðin ákveðið að taka tímabundið eignarnámi afnotarétt af vegslóða í landi X í kringum stöð X. Aðgangurinn muni einungis vera á meðan framkvæmdum stendur og muni Vegagerðin hafa samráð við landeigendur þegar farið verður í námuna. Þá hyggist Vegagerðin taka malarefni í landi X, en alls sé áætlað að taka um 89.000 m3 af malarefni. Sé ríkissjóður Íslands eigandi malarefnisins. Jafnframt hyggist Vegagerðin taka malarefni í X, alls 3.000 m3, en ríkissjóður Íslands sé einnig eigandi þess.

Í umsögn Vegagerðarinnar rekur stofnunin ítarlega málavexti frá því kærendum var fyrst tilkynnt fyrirhuguð framkvæmd þann 16. október 2014 allt fram til þess að ákvörðun um eignarnám var tekin með hinni kærðu ákvörðun þann 27. júní 2017. Er ekki ástæða til að rekja þá málavexti nánar.

Vegagerðin vísar til þess að í VII. kafla vegalaga nr. 80/2007 sé fjallað um eignarnám og bráðabirgðaafnot lands. Í 38. gr. sé að finna heimild Vegagerðarinnar til að taka land, jarðefni eða aðra hagsmuni tengda hinum fyrirhuguðu framkvæmdum eignarnámi. Sé Vegagerðinni ekki heimilt að beita svo íþyngjandi ákvörðun sem eignarnám verði að teljast, nema að undangenginni ákveðinni málsmeðferð sem mælt er fyrir um í fyrr greindum kafla vegalaga. Ef hinar fyrirhuguðu framkvæmdir komi til með að hafa í för með sér skerðingu á eignarréttindum sé Vegagerðinni skylt að kynna hinar fyrirhuguðu framkvæmdir skriflega fyrir landeigendum og gefa þeim kost á að koma að athugasemdum innan fjögurra vikna. Sé mælt fyrir um þetta í 2. og 3. mgr. 37. gr. vegalaga. Hafi þetta verið gert með ítarlegum hætti líkt og rakið er í umsögn Vegagerðarinnar. Hafi Vegagerðin fundað með kærendum og lögmanni þeirra þann 23. október 2015 og þá hafi komið fram áhyggjur og athugasemdir kærenda vegna hinnar fyrirhuguðu efnistöku. Hafi kærendur ekki verið mótfallnir fyrirhugaðri enduruppbyggingu vegarins í núverandi vegstæði heldur hafi þeir virst ósáttir við að taka þyrfti efni í Vegagerðina úr skeringum. Í kjölfar fundarins hafi Vegagerðin sent kærendum skriflega kynningu á fyrirhuguðum framkvæmdum að því er varðaði efnistökuna, sbr. bréf dags. 29. janúar 2016. Í bréfinu hafi jafnframt verið svarað þeim athugasemdum sem fram hafi komið á fundinum með kærendum. Hafi Vegagerðin óskað eftir að athugasemdir bærust inna fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins. Hafi það verið gert í samræmi við ákvæði 2. og 3. mgr. vegalaga. Engar athugasemdir hafi borist frá kærendum. Í kjölfarið hafi Vegagerðin reynt að lýsa áhrifum af efnistökunni fyrir kærendum og sent þeim frekari gögn þar að lútandi, auk þess að skýra ástæður þess að ekki væri talið unnt að sleppa efnistöku á umræddum stað. Þegar engin svör hafi borist af hálfu kærenda þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir Vegagerðarinnar til að kalla eftir viðbrögðum, hafi verið ákveðið að fara enn og aftur yfir hina fyrirhuguðu framkvæmd og skoða hvort útilokað væri að koma til móts við kærendur vegna skeringanna. Um niðurstöðu þeirrar skoðunar hafi verið hafi verið bókað í minnisblaði Vegagerðarinnar dags. 27. júní 2016 og kærendum kynnt sú niðurstaða með bréfi 8. júlí sama ár. Í því bréfi hafi Vegagerðin upplýst að stofnunin myndi freista þess að koma til móts við kærendur með því að mjókka aðra skeringuna úr 30 metrum í 20 metra frá miðlínu. Ekki hafi verið unnt að draga frekar úr skeringunni án þess að slá af öryggiskröfum til vegarins, þ.e. varðandi sjónlengdir og öryggissvæði. Enn fremur hafi verið litið til snjósöfnunar og snjókófs á umræddum kafla. Bendir Vegagerðin á að skeringuna yrði að taka hvort sem efni úr henni væri nýtt í endurbyggingu vegarins eða ekki. Vegna þessarar minnkunar á skeringu í stöð X yrði hins vegar í staðinn að stækka efnistökusvæði þar sem fyrirhugað væri að taka skeringu við stöð X. Nauðsynlegt væri að fá efni í veginn. Vegagerðin myndi hins vegar einnig taka efni úr námu í landi X. Gert væri ráð fyrir að tekið yrði malarefni úr landi X og sú náma yrði nýtt til fulls. Enn fremur hafi verið kannað hvort unnt væri að ná efni úr námu í landi X sem nýlega hefði verið sett á aðalskipulag X, en við nánari skoðun á þeim valkosti hafi komið í ljós að ekki væri unnt að nýta þá námu þar sem skilyrði í aðalskipulagi takmörkuðu mjög það efnismagn sem unnt væri að taka úr námunni, auk þess sem aðgangur að efninu væri mjög erfiður vegna þykkra moldarlaga sem lægju yfir því. Samkvæmt þessu hafi verið skoðað ítarlega hvort unnt væri að koma til móts við kærendur með því að minnka skeringu við stöð X og hafi það verið gert að því marki að ekki væri dregið úr öryggiskröfum. Vegna þessa yrði hins vegar í staðinn að stækka aðeins skeringu við stöð X til að fá efni í veginn, en efni væri tekið annars staðar líka. Hafi þess loks verið getið að ríkissjóður Íslands ætti efnisréttindi utan réttinda til heimilis- og búsþarfa í landi X. Fái Vegagerðin ekki séð að rök séu til þess að skerða fremur eignarréttindi annarra einkaaðila til að tryggja efni í framkvæmdina fremur en að nýta að hluta það efni sem ríkið ætti þegar á þessum stað.

Þá bendir Vegagerðin á að 38. gr. vegalaga fjalli enn fremur um samninga um eignarnámsbætur. Sé þar kveðið á um það að þegar ákvörðun um eignarnám eða aðrar eignaskerðingar liggur fyrir skuli Vegagerðin leita samninga við landeigendur og aðra rétthafa um bætur fyrir eignaskerðingarnar. Sé þar jafnframt kveðið á um að Vegagerðin skuli þá senda landeigendum og öðrum rétthöfum skriflega tillögu að bótum. Skuli jafnframt koma fram að ef ekki næst samkomulag um bætur innan frests sem skal að lágmarki vera fjórar vikur fari um ákvörðun bóta í samræmi við lög um framkvæmd eignarnáms. Sé ávallt farið yfir allar þær athugasemdir sem fram koma við kynningu hinna fyrirhuguðu framkvæmda og tekin afstaða til þeirra. Í framhaldi þess sé sent bréf til allra landeigenda og annarra rétthafa þar sem tilkynnt er ákvörðun un nauðsynlegar eignaskerðingar vegna hinna fyrirhuguðu framkvæmda. Öllum athugasemdum sem fram hafi komið við kynningu hinna fyrirhuguðu framkvæmda sé jafnframt svarað. Samhliða þessu sé landeigendum og öðrum rétthöfum send skrifleg tillaga að bótum vegna hinna fyrirhuguðu eignaskerðinga og óskað eftir því að athugasemdir berist innan fjögurra vikna. Hafi þetta verið gert í tilviki kæranda með bréfum 31. mars 2015, 22. mars 2016 og 6. apríl 2017. Hafi kærendur ýmist ekki svarað bréfum Vegagerðarinnar eða hafnað tilboðum um bætur þar sem þeir hafi ekki talið tímabært að ræða um bætur vegna hinna fyrirhuguðu eignaskerðinga þar sem þeir hafi verið mótfallnir tilhögun efnistöku í verkinu. Samningar sem kærendur hafi lagt fram í málinu til stuðnings þeirri fullyrðingu að framboðnar bætur væru of lágar hafi verið samningur milli tengdra aðila. Hafi Vegagerðin því ekki talið unnt að líta til hans um landverð.

Varðandi fullyrðingar kærenda þess efnis að Vegagerðin hafi ekki viljað ræða bótafjárhæðir tekur stofnunin fram að á sínum tíma hafi hún tekið saman rökstuðning fyrir því hvers vegna stofnunin hafi talið rétt að bjóða þær bætur sem boðnar voru. Hins vegar hafi ekki náðst að ræða mikið um fjárhæðir þar sem kærendur hafi ítrekað vísað til þess í svörum sínum að þar sem ágreiningur væri um tilhögun efnistöku í verkinu væri alls ekki tímabært að ræða um bætur. Vegagerðin hafi hins vegar ávallt lýst vilja til að ræða bótafjárhæðir og óskað eftir sjónarmiðum kærenda varðandi tilboð um bætur. Vegagerðin hafi auk þess lokið samningum við eigendur fimm annarra jarða um bætur vegna hagsmuna sem skerðast vegna hinna fyrirhuguðu framkvæmda við X veg. Vísar Vegagerðin á bug þeim fullyrðingum kærenda að ekki hafi verið fyrir hendi vilji til að ræða um bótafjárhæðir.

Vegagerðin bendir á að í ljósi þess að ákvæði vegalaga gera stofnuninni skylt að reyna að semja um bætur við landeigendur og aðra rétthafa þegar um er að ræða eignaskerðingar vegna fyrirhugaðra framkvæmda, líti Vegagerðin svo á að samningaumleitanir verði að mestu leyti að fara fram áður en mál kemst á það stig að sýnt þyki að fullreynt sé með samninga milli aðila og sé þá hugað að undirbúningi eignarnáms. Í samræmi við reglur stjórnsýslulaga, m.a. um meðalhóf og andmælarétt, sé landeigendum og öðrum rétthöfum tilkynnt um að Vegagerðin telji að samningar séu fullreyndir hverju sinni og því sé fyrirhugað að taka umrædd réttindi hverju sinni eignarnámi á grundvelli heimildar í vegalögum. Þegar mál séu komin á það stig megi ljóst vera að ekki sé útlit fyrir að samningar náist og geti því samningaviðræður í eðli sínu aldrei farið fram að meginstefnu til á þeim tímapunkti. Hins vegar hafi Vegagerðin á þeim tímapunkti ávallt ítrekað lokatilboð sitt um bætur og gert grein fyrir því að unnt sé að ræða málin á ný ef eitthvað breytist varðandi forsendur á þann hátt að útlit sé fyrir að unnt verði að opna samningaviðræður á ný. Telur Vegagerðin þá framkvæmd í fullu samræmi við ákvæði laganna að þessu leyti og hafi því verið fylgt í málinu, sbr. bréf stofnunarinnar til kærenda dags. 8. júlí 2017.

Af hálfu Vegagerðarinnar er því mótmælt að framkvæmdin hafi ekki legið skýr fyrir í apríl 2016 og því hafi ekki verið grundvöllur til að ræða um bætur. Líkt og rakið hafi verið sé tilkynnt um ákvörðun um eignaskerðingar hverju sinni og boðnar fram bætur fyrir þær skerðingar samhliða. Sé þetta gert að teknu tilliti til athugasemda sem fram hafa komið í kjölfar kynningar á hinum fyrirhuguðu framkvæmdum. Andmælaréttur sé veittur á báðum stigum og því ekkert sem komi í veg fyrir að kærendur ættu að geta komið sínum sjónarmiðum á framfæri, auk þess sem Vegagerðin hafi ítrekað lýst sig fúsa til að funda með kærendum eða hitta þá á X og fara yfir tilhögun framkvæmda í landi þeirra á staðnum. Vegna athugasemda kærenda þess efnis að tilkynning um boðun eignarnáms sé á einhvern hátt ítarlegri en tilkynning um ákvörðun um eignarnám tekur Vegagerðin fram að ákvörðun um eignarnám fylgir afrit af ítarlegri matsbeiðni til matsnefndar eignarnámsbóta, svo ekki fari milli mála um hvaða hagsmuni er að ræða, þ.e. andlag eignarnámsins og hvernig eignarnemi meti bætur fyrir þá hagsmuni.

Varðandi þá fullyrðingu kærenda að engar raunverulegar samningaviðræður hafi farið fram milli aðila bendir Vegagerðin á að stofnunin hafi sent kærendum tilboð um bætur fyrir alla þá hagsmuni sem talið hafi verið nauðsynlegt að skerða samhliða tilkynningu um ákvörðun um eignaskerðingar. Í öllum tilvikum hafi verið óskað eftir athugasemdum kærenda til framboðinna bóta og hafi þær athugasemdir í fæstum tilvikum borist þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir. Ágreiningur liggi aðallega fyrir um tilhögun efnistöku og ekki hafi náðst sátt um þann ágreining þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir Vegagerðarinnar til að koma til móts við kærendur í þeim efnum. Skýrlega hafi komið fram af hálfu kærenda að af þessum sökum teldu þeir ekki tímabært að ræða um bætur við Vegagerðina þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir þar um. Telur Vegagerðin að í málavaxtalýsingu stofnunarinnar sé sýnt fram á hið gagnstæða og að ítrekað hafi verið reynt af hálfu Vegagerðarinnar að fá fram afstöðu kærenda til framboðinna bóta. Það hafi hins vegar engum árangri skilað þar sem kærendur hafi ekki talið þá umræðu tímabæra vegna ágreinings um tilhögun efnistöku.

Vegagerðin tekur fram að í 1. mgr. 37. gr. vegalaga er að finna heimild til eignarnáms vegna þjóðvegagerðar. Sé því kveðið á um eignarnámsheimild Vegagerðarinnar vegna lands sem þarf til þjóðvegagerðar og veghalds þeirra og að Vegagerðin ákveði hvort þörf sé á eignarnámi og fari með framkvæmd alla. Hæstiréttur hafi fjallað um það í dómum sínum að þegar löggjafinn hefur ákveðið í lögum að láta eigi eitthvað af hendi, s.s. að láta skuli land eða efni af hendi þegar leggja þarf þjóðvegi samkvæmt ákvæðum vegalaga, þá sé hið stjórnarskrárbundna skilyrði eignarnáms, að almenningsþörf krefji, uppfyllt þegar þjóðvegir eru lagðir. Vegagerðinni beri hins vegar að beita þessari heimild í samræmi við meðalhófsreglu og ekki ganga lengra við beitingu hennar en þörf krefur. Í aðdraganda ákvörðunar um val á veglínu hafi Vegagerðin haft samráð við sveitarfélagið og landeigendur á svæðinu. Hafi fyrst og fremst verið skoðað hvort fara skyldi svo nefndar línur X1 eða X2. Ekki hafi verið talinn teljandi munur á línunum en lagt til að línan X2 yrði fyrir valinu þar sem hún hafi legið lægra í landinu en X1. Hafi flestir verið sammála um að leggja til að farið yrði með legu X vegar í þá línu og hafi sú lína farið inn í aðalskipulag sveitarfélagsins. Þann 5. mars 2014 hafi hins vegar borist bréf frá landeigendum X þar sem þeir hafi óskað eftir því að legu X vegar í landi X yrði breytt þannig að veglína yrði á mörkum jarðanna X, X og X. Hafi landeigendur talið að sú lína myndi skerða land X minna en lína X2. Þar sem ekki hafi verið talinn teljandi munur á veglínunum vegtæknilega og lína X1 legið í núverandi vegstæði X vegar hafi Vegagerðin talið rétt, í samræmi við beitingu meðalhófsreglu, að taka tillit til beiðni landeigenda X að þessu leyti. Hafi því verið ákveðið að leggja til að X vegur yrði enduruppbyggður að mestu leyti í samræmi við línu X1. Með þeirri veglínu yrðu skerðingar á landi X minni en samkvæmt línu X2. Samkvæmt þessu hafi verið fallið frá því að endurbyggja X veg í línu X2 eins og upphaflega hafi staðið til og valið að endurbyggja hann í núverandi veglínu sem að mestu samsvari línu X1. Hafi sú leið verið farin að beiðni kærenda. Sé málflutningi kærenda um að skilyrði stjórnarskrárinnar um almenningsþörf hafi ekki verið uppfyllt og að sjónarmið um meðalhóf hafi ekki verið virt því vísað á bug.

Varðandi þá málsástæðu kærenda að fullt verð hafi ekki verið boðið fyrir fyrirhugaðar eignaskerðingar ítrekar Vegagerðin að kærendur hafi gert það skýrt að þeir teldu ekki tímabært að ræða um bætur þar sem ágreiningur hafi verið um tilhögun framkvæmdanna. Í ljósi þess að ekki hafi verið unnt að komast áfram með þær viðræður hafi Vegagerðin litið svo á að samningar við kærendur um bætur væru fullreyndir og því væri rétt að leggja það fyrir matsnefnd eignarnámsbóta að meta sanngjarnar og réttar bætur fyrir þá hagsmuni sem fyrirhugað væri að skerða. Sé nefndinni falið að meta bætur í slíkum tilvikum sbr. 38. gr. vegalaga og lög um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Varðandi fullyrðingar kærenda um að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga ítrekar Vegagerðin áður fram komin sjónarmið þess efnis að fyrirhugað sé að taka efni í umrædda framkvæmd á fjórum mismunandi stöðum, á tveimur stöðum í landi X, í landi X og í landi X. Sú efnistaka sem kærendur séu ósáttastir við séu skeringar í vegstæðinu við stöð X, en gerð hafi verið grein fyrir því að þær skeringar verði að taka af ástæðum er lúta að umferðaröryggi. Sjálfsagt sé að nýta það efni sem þannig fáist í vegaframkvæmdina en þó svo efnið væri ekki nýtt væri ekki unnt að sleppa því að taka skeringarnar án þess að slá af öryggiskröfum. Hafi Vegagerðin skoðað þetta sérstaklega og dregið úr skeringunni við stöð X eins og frekast er unnt án þess að slá af öryggiskröfum.

Vegagerðin kveðst ósammála kærendum um að líta beri á malarréttindi landeigenda og ríkissjóðs í landi X sem óskipta sameign. Í afsali jarðarinnar frá 15. maí 1998 komi fram að námuréttindi og réttur til efnistöku, þ.m.t. sand- og malarnám, vatns- og jarðhitaréttindi umfram heimilisþörf, ásamt nauðsynlegri aðstöðu til að hagnýta framangreind réttindi, séu undanskilin sölunni. Við túlkun á umræddu afsalsákvæði megi hafa hliðsjón af 11. gr. ábúðarlaga nr. 80/2004. Sé þar fjallað um réttindi sem eru undanskilin leiguliðanotum við byggingu jarðar. Þar segi að undanskilin leiguliðaafnotum séu vatns- og jarðhitaréttindi, þ.m.t. jarðhiti, námur, byggingarefni s.s. sand- og malarnámur og önnur jarðefni sem ekki geti talist til venjulegra leiguliðaafnota af jörð. Í greininni komi einnig fram að ábúandi eigi rétt á vatni til áveitu og heimilisrafstöðvar og til upphitunar á mannvirkjum jarðar, þ.m.t. gróðurhúsum til eigin atvinnurekstrar. Ábúandi hafi einnig rétt til sölu rafmagns inn á viðkomandi dreifikerfi, allt að 2 MW og rétt til byggingarefnis til búsþarfa. Vegagerðin telur að skilja eigi orðið heimilisþarfir á þann veg að með því sé átt við þau not sem flokka má undir rekstur bús á viðkomandi jörð til atvinnurekstrar í landbúnaði. Hins vegar telji Ríkiseignir að umfang þeirrar starfsemi sem stunda á sé sérstakt athugunarefni í hverju tilviki og sé háð skoðun á því hvort starfsemin sé það stór í sniðum að hún flokkist ekki undir heimilisþarfir og sé því undanskilin. Telur Vegagerðin að hvers konar sala á möl, raforku eða vatnsréttindum til nota á jörðinni eða til dreifikerfis, líkt og getið er um í 11. gr., og er heimil þeim sem eru leiguliðar, geti ekki flokkast undir heimilisnot landeigenda, enda orkan og mölin þá ekki lengur í leigu. Í stað þess sé orkan og mölin þá eign ríkisins og landeigandi sé ótengdur aðili. Því beri að miða við að öll sala á réttindum sé óheimilt en not á þeim til reksturs bús á jörðinni séu heimil upp að tilteknu marki, sem sé sérstakt skoðunaratriði í hverju tilviki fyrir sig. Sé þetta í samræmi við túlkun Ríkiseigna í þeim tilvikum sem efnisréttindi eru undanskilin við sölu jarða úr ríkiseigu. Í 40. gr. jarðalaga nr. 81/2004 sé kveðið á um að við sölu ríkisjarða sé ráðherra heimilt að undanskilja jarðefni, rétt til efnistöku umfram búsþarfir og einnig öll vatns- og jarðhitaréttindi. Sala malarefnis landeigenda, sem séu með rétt til töku malar til heimilisþarfa úr malarnámu ríkisins til þriðja aðila, teljist því ekki til heimilisafnota landeigenda. Þannig hafi því verið hafnað að heimilt væri að geyma eða safna saman árlegum skammti af heimilisnotum. Sá nýtingarréttur sem ábúandi ríkisjarðarinnar hafði samkvæmt ábúðarlögum sé því í raun framlengdur gagnvart hagnýtingu malar-, vatns- og jarðhitaréttinda til heimilis- og búsþarfa. Þannig sé tryggt að staða kaupanda ríkisjarðarinnar hverju sinni sé ekki verri en hans sem ábúanda áður. Því sé um að ræða takmarkaðan nýtingarrétt en ekki eignarrétt. Með vísan til þessa hafnar Vegagerðin því að umrætt efni til vegagerðar sé í óskiptri sameign kærenda og ríkissjóðs. Í samræmi við þann skilning Vegagerðarinnar að ríkissjóður sé eigandi efnisréttinda í landi X hafi Vegagerðin haft samráð við Ríkiseignir sem fari með þau réttindi fyrir hönd ríkissjóðs. Hafi Ríkiseignum verið sent kynningarbréf um hinar fyrirhuguðu framkvæmdir og óskað eftir heimild til að nýta efnið.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun Vegagerðarinnar frá 27. júní 2017 um að taka eignarnámi 7,67 ha land úr landi X vegna vegaframkvæmda við veg (X), sem og að taka eignarnámi 2,18 ha lands undir veg á kafla þar sem eignarhald er óljóst. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Hafa málsástæður og sjónarmið kærenda verið rakin hér að framan.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. vegalaga er landeiganda skylt að láta af hendi land til þjóðvegagerðar og hvers kyns veghalds, svo sem breytinga, breikkunar eða viðhalds, enda komi fullar bætur fyrir. Þá ber landeiganda jafnframt að leyfa efnistöku í landi sínu til vegagerðar hvort heldur er grjót, möl eða önnur jarðefni, enda bætist það að fullu. Framangreind skylda til að láta eignarréttindi af hendi nær einnig eftir atvikum til annarra rétthafa sem eiga réttindi á landi. Um málsmeðferð við ákvörðun um eignarnám er síðan fjallað í 2.–5. mgr. 37. gr. vegalaga sem og 38. gr. þeirra.

Ein af málsástæðum kærenda er sú að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi þar sem engum almannahagsmunum hafi verið til að dreifa. Byggja kærendur á því að samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar sé eignarétturinn friðhelgur og megi engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Hvað þessa málsástæðu kærenda varðar bendir ráðuneytið á að löggjafinn hefur ákveðið í 1. mgr. 37. gr. vegalaga að skylt sé að láta land af hendi þegar leggja þarf þjóðvegi og þannig ákveðið að þegar slíkir vegir eru lagðir þá sé hið stjórnarskrárbundna skilyrði eignarnáms, að almenningsþörf krefji, uppfyllt. Telur ráðuneytið að það mat sæti ekki endurskoðun ráðuneytisins. Hins vegar getur ráðuneytið skorið úr um það hvort skilyrðum vegalaga fyrir eignarnámi er fullnægt og getur einnig lagt mat á hvort málsmeðferðarreglna hafi verið gætt.

Kærendur byggja fyrst og fremst á því að ágallar hafi verið á málsmeðferð Vegagerðarinnar þar sem hvorki hafi verið leitað samninga við landeigendur né þeim send skrifleg tillaga að bótum. Þá hafi engar raunverulegar samningaviðræður farið fram milli aðila. Einnig telja kærendur að efni til vegagerðar sé í óskiptri sameign landeigenda og íslenska ríkisins.

Ráðuneytið tekur fram að af gögnum málsins verði ekki annað ráðið en að Vegagerðin hafi í hvívetna gætt málsmeðferðarreglna vegalaga. Hafi kærendum þannig verið sent kynningabréf í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 37. gr. og 38. gr. vegalaga og þeim gefinn frestur til andmæla í fjórar vikur í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 37. gr. laganna. Eftir það hafi kærendum verið tilkynnt um nauðsynlegar eignaskerðingar og boðnar bætur ásamt því að drög að samningi hafi verið kynnt í samræmi við fyrirmæli 4. og 5. mgr. 37. gr. sbr. og 38. gr. laganna. Þá hafi kærendum verið tilkynnt að ef tilboði væri ekki svarað innan frestsins hefði Vegagerðin í hyggju að beita eignarnámi tækjust ekki samningar. Er það mat ráðuneytisins að framangreind málsmeðferð sé í fullu samræmi við málsmeðferðarreglur vegalaga og ákvæði stjórnsýslulaga enda hafi kærendum á öllum stigum málsins verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Er það þannig mat ráðuneytisins að málsmeðferð Vegagerðarinnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga, þar á meðal um rannsóknarreglu og meðalhóf. Liggur þannig fyrir að Vegagerðin hefur allt frá því að fyrirhuguð framkvæmd var fyrst kynnt kærendum með bréfi stofnunarinnar þann 16. október 2014 og allt þar til hin kærða ákvörðun var tekin leitast við að ná samningum við kærendur vegna fyrirhugaðrar eignaskerðingar og bætur vegna hennar. Hafi hin kærða ákvörðun átt sér nokkurn aðdraganda og hafi kærendum þannig mátt vera ljóst að til eignaskerðingar kynni að koma. Telur ráðuneytið að fallast beri á það með Vegagerðinni að fullreynt hafi verið að ná samningum við kærendur um bætur vegna fyrirhugaðrar eignaskerðingar enda hafi stofnunin ávallt sent kærendum tilboð fyrir alla þá hagsmuni sem talið hafi verið nauðsynlegt að skerða samhliða tilkynningum um ákvarðanir um eignaskerðingar. Þá telur ráðuneytið að sú framkvæmd Vegagerðarinnar að leitast við að ná samkomulagi um bætur áður en formleg ákvörðun um eignarnám er tekin sé í fullu samræmi við ákvæði 38. og 37. gr. vegalaga og samræmist ákvæðum stjórnsýslulaga um meðalhóf. Þá bendir ráðuneytið einnig á að veglína X vegar var færð frá því sem upphaflega stóð til að beiðni kærenda og með vísan til meðalhófssjónarmiða, auk þess sem dregið hafi verið úr skeringum á umdeildum stöðum án þess að slegið hafi verið af öryggiskröfum. Einnig telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu Vegagerðarinnar að ekki sé um að ræða óskipta sameign ríkissjóðs og kærenda á efnisréttindum í landi X, með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í umsögn Vegagerðarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að hafna beri kröfu kærenda um að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu X og X um að fella úr gildi ákvörðun Vegagerðarinnar um eignarnám frá 27. júní 2017.