Úrskurður í máli nr. IRN23120164

Ár 2025, þann 29. janúar, er kveðinn upp svohljóðandi

Úrskurður

í máli IRN23120164

Kæra X, kt. […] á ákvörðun Vegagerðarinnar.

1. Kröfur og kæruheimild

   11. desember 2023 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir kærandi), vegna ákvörðunar Vegagerðarinnar um að til helmings kostnaðarþáttöku kæranda þyrfti að koma við lagfæringu á vegi nr. […], frá A að B (hér eftir vegurinn), svo að unnt væri að skrá hann sem héraðsveg á grundvelli Vegalaga í vegaskrá. 

    

   Um kæruheimild vísast til 57. gr. vegalaga nr. 80/2007 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

2. Málsatvik / Málsmeðferð

   Þann 26. janúar 2022 barst Vegagerðinni skrifleg umsókn um að vegur nr. […], frá A að bænum B, yrði tekinn á skrá sem héraðsvegur. Sótt var um á grundvelli þess að skilyrði um lögheimili og fasta búsetu væru uppfyllt. 

    

   Með svari Vegagerðarinnar 10. júní 2022 var kærandi upplýstur um að úttekt hefði farið fram og að vegurinn að B uppfyllti ekki hönnunarreglur Vegagerðarinnar og ekki væri heimilt að taka veginn inn á vegaskrá sem héraðsveg í núverandi ástandi. Vísaði Vegagerðin til skilgreininga héraðsvega skv. vegalögum og upplýsti jafnframt um kostnaðarhlutdeild vegna lagningar héraðsvega og málsmeðferð í tengslum við upptöku nýrra héraðsvega skv. vegalögum og reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010. 

    

   Með tölvupósti dags. 13. júní 2022 gerði kærandi athugasemdir við niðurstöðu Vegagerðarinnar og tók fram að vegurinn félli undir skilgreiningu 3. gr. vegalaga, þ.e.a.s. uppfyllt væru skilyrði um fasta búsetu og skráð lögheimili. Kærandi tók jafnframt fram að vegurinn hefði verið lagður af Vegagerðinni líklega á milli 1950 og 1960 því væri ekki um að ræða nýjan veg heldur endurskráningu héraðsvegar. Af þeim sökum ætti krafa um að landeigandi greiddi helming á móti Vegagerðinni ekki við, sbr. 11. gr. reglugerðar um héraðsvegi og c. og f. lið 5. gr. reglugerðarinnar. Þá tók kærandi fram að vegurinn væri í svipuðu ástandi og þegar Vegagerðin afskráði hann sem héraðsveg og að engin rök væru til þess, né stoð í reglugerð, að vegurinn sem var nægilega góður til að teljast héraðsvegur við afskráningu væri nú metinn óhæfur. Óskaði kærandi í framhaldinu eftir því að Vegagerðin tæki niðurstöðu sína til endurskoðunar, þá óskaði hann eftir rökstuðningi yrði niðurstaðan óbreytt. 

    

   Þann 7. ágúst 2022 ítrekaði umsækjandi fyrri tölvupóst og óskaði eftir upplýsingum um hvenær svars mætti vænta. Kærandi óskaði svo eftir fundi með svæðisstjóra Vegagerðarinnar í […] þann 15. ágúst 2022 í því skyni að farið yrði yfir umsókn hans og niðurstöðu málsins, fram kemur að ekkert hafi þó orðið af umræddum fundi.

    

   Með tölvupósti dags. 26. október 2022 upplýsti Vegagerðin að vegurinn að B hefði fallið af vegaskrá árið 2007 og þegar svo langur tími væri liðinn frá því vegur var á vegaskrá væri litið svo á að um nýja umsókn um héraðsveg væri að ræða. Bent var á að Vegagerðin hefði ekki verið veghaldari vegarins í 15 ár og væri núverandi ástand því ekki að rekja til skorts á viðhaldi Vegagerðarinnar. Jafnframt var upplýst að Vegagerðin greiddi helming kostnaðar við lagfæringu vegarins á móti umsækjendum í samræmi við ákvæði vegalaga og reglugerðar um héraðsvegi. Að lokum var upplýst að stofnunin hefði tekið út ástand vegarins og áætlaður kostnaður við að koma honum í ásættanlegt horf væri á bilinu 10-15 milljónir króna. Nauðsynlegt væri að setja 10-20 cm styrktarlag á allan veginn, setja rásir og leggja yfir hann malarslitlag svo að hægt væri að taka veginn á vegaskrá. Endurgreiðsla helmings kostnaðar myndi fara fram á grundvelli sundurliðaðs reiknings þegar fjárveiting lægi fyrir. 

    

   Kærandi sendi Vegagerðinni tölvupóst sama dag þ.e. 26. október 2022 og benti á að ekki hefði verið að finna tilvísanir í lög eða reglugerðir í svari Vegagerðarinnar. Í bréfi kæranda var vísað í lögmætisreglu og kom meðal annars fram að kærandi teldi ákvörðun Vegagerðarinnar byggja á ólögmætu sjónarmiði sem bryti gegn lögmætisreglu. Óskaði kærandi eftir því að niðurstaða Vegagerðarinnar yrði tekin til endurskoðunar en yrði hún óbreytt þá yrði hún að vera studd með tilvísunum í lög og reglugerðir.

    

   14. desember 2023 sendi Vegagerðin kæranda bréf þar sem fram kom að með umsókn hans hafi ekki borist staðfesting þinglýstra eigenda þeirra jarða sem vegurinn muni liggja um og óskaði stofnunin eftir því að gögnin bærust innan fjögurra vikna svo unnt væri að taka umsóknina til afgreiðslu. Var jafnframt beðist afsökunar á því að meðferð málsins hjá Vegagerðinni hefði ekki verið í samræmi við verklag. Þá var upplýst að núverandi ástand vegarins uppfyllti ekki hönnunarreglur Vegagerðarinnar og því væri ekki heimilt að taka veginn inn á vegaskrá í núverandi ástandi. Samkvæmt mati Vegagerðarinnar væri áætlaður heildarkostnaður við framkvæmdirnar 15.000.000 kr. og myndi stofnunin endurgreiða helming kostnaðar vegna framkvæmdanna í samræmi við 20. gr., að uppfylltum skilyrðum vegalaga og reglugerðar um héraðsvegi. Benti Vegagerðin á að sem veghaldari þjóðvega bæri stofnunin ábyrgð á því að þeir vegir sem teknir væru í tölu héraðsvega uppfylltu tæknilegar kröfur sem nauðsynlegar væru til að umferð um þá væri örugg og greið og unnt væri með góðu móti að sinna viðhaldi. Í ljósi þess að ástand vegarins uppfyllti ekki lágmarkskröfur sem gera yrði til héraðsvega væri óhjákvæmilegt að gera á honum umtalsverðar endurbætur ef taka ætti veginn í tölu héraðsvega. Benti Vegagerðin á að í reglugerð um héraðsvegi nr. 774/2010, með síðari breytingum, væri beinlínis gert ráð fyrir því að sótt væri um nýjan héraðsveg hvort sem um væri að ræða nýlagningu vegar eða eldri veg sem sótt væri um að yrði héraðsvegur. Í 2. gr. reglugerðarinnar segði að reglugerðin gilti um málsmeðferð í tengslum við upptöku nýrra héraðsvega auk þess sem fjallað um kostnaðarhlutdeild fasteignareigenda vegna lagningar héraðsvega skv. vegalögum. Þá vísaði Vegagerðin til g. liðar 5. gr. reglugerðarinnar því til sönnunar að ákvæði reglugerðarinnar gilti jöfnum höndum um vegi sem áður hafi verið á vegaskrá og vegi sem ekki hafi verið á skrá, sbr. „Hafi vegur áður verið þjóðvegur skal skýra frá ástæðum þess að vegur féll út af vegaskrá á sínum tíma“. Að lokum benti Vegagerðin á að með lagningu héraðsvegar væri átt við veglagningu hvort sem vegur væri lagður í nýrri veglínu eða endurbyggður í óbreyttu vegarstæði. Reglugerð um héraðsvegi gerði ekki greinarmun á þessum tveimur tilvikum með ótvíræðum hætti þegar kæmi að kostnaðarhlutdeild landeiganda skv. 20. gr. vegalaga. Með vegagerð í tilvitnuðu ákvæði væri óhjákvæmilega m.a. átt við endurbyggingu vega í óbreyttu vegarstæði. Að mati Vegagerðarinnar fæli annar skilningur í sér mismunun á milli þeirra umsækjenda um héraðsveg sem hygðust endurbyggja gamlan veg annars vegar og hins vegar þeirra sem leggðu héraðsveg í nýju vegarstæði. 

    

   Kæra barst ráðuneytinu 11. desember 2023. Hinn 15. desember 2023 var Vegagerðinni gefin kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og bárust þau til ráðuneytisins með bréfi stofnunarinnar 15. janúar 2024. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda en 23. janúar 2024 barst ráðuneytinu undirritað samþykki eigenda jarðarinnar B, dags. 20. janúar 2024 fyrir því að núverandi vegstæði yrði áfram nýtt undir héraðsveg.

3. Málsástæður og rök kæranda

   Kærandi bendir á að ekki sé um nýjan veg að ræða heldur veg sem lagður var í kring um 1950 og hafi lengst verið skráður í vegaskrá, þá hafi ástand hans verið svipað því sem það er í dag þegar að vegurinn var tekinn af vegaskrá.

    

   Vísar kærandi til erindis síns til Vegagerðarinnar dags. 26. október 2022, þar sem fjallað er m.a. um lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og að ákvarðanir stjórnvalda skuli almennt eiga sér heimild í lögum, þ.e. Alþingi verði að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir. Í kjarna reglunnar felist að stjórnvöld geti almennt ekki íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum nema þau hafi til þess viðhlítandi heimild í lögum. Þetta gildi raunar bæði um stjórnvaldsákvarðanir og almenn stjórnvaldsfyrirmæli, svo sem reglugerðir. Vísar kærandi til skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu sem aðgengileg er á vef stjórnarráðsins.

    

   Kærandi telur ekki þurfa að deila um hvaða merkingu orðin „nýr vegur“ hafi, nýr vegur sé nýr vegur og að nýr vegur sé ekki gamall vegur. Ákvæði vegalaga sé þannig fastmótuð regla og í fastmótuðum reglum séu með tæmandi hætti talin þau skilyrði sem þurfi að vera fyrir hendi til að ákvörðun, verði tekin. 

    

   Þá telur kærandi að mat Vegagerðarinnar um að „þegar svo langur tími er liðinn frá því að vegur var á vegaskrá er litið svo á að um sé að ræða umsókn um nýjan héraðsveg“ sé ekki í boði. Hafi vilji stjórnvalda staðið til þess að vegur sem ekki hafi verið skráður sem héraðsvegur í tiltekin tíma fengi ekki skráningu nema að þeir sem noti hann til þess að komast til síns heima greiði svimandi fjárhæðir, þá hefði það komið fram í reglugerðinni. Vísar kærandi aftur til fyrrnefndrar skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, og bendir á að það skuli ráðist af lagagrundvelli máls hvort stjórnvöldum sé heimilt, að setja sem skilyrði fyrir töku stjórnvaldsákvörðunar, að gjald sé greitt eða önnur verðimæti látin af hendi. Telur kærandi að þegar ekki sé fyrir hendi skýr lagaheimild til slíks, en stjórnvöld áskilji sér engu að síður greiðslu, byggi þau ekki aðeins ákvörðun sína á ólögmætu sjónarmiði heldur brjóti þau einnig lögmætisregluna. Er það mat kæranda, að sú lagaheimild sem beiðni hans um skráningu vegarins að B sem héraðsveg byggi á sé hvorki óskýr né tvíræð og að ákvörðun Vegagerðarinnar brjóti gegn lögmætisreglunni. 

    

4. Umsögn Vegagerðarinnar

   Af hálfu Vegagerðarinnar er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og málinu vísað aftur til Vegagerðarinnar til lokaafgreiðslu. 

    

   Vegagerðin sé vegahaldari þjóðvega og hafi það hlutverk skv. 7. gr. vegalaga nr. 80/2007, með síðari breytingum að halda skrá yfir alla þjóðvegi, vegaskrá. Í 2. mgr. 8. gr. vegalaga sé vikið að héraðsvegum. Þar komi fram að héraðsvegir séu vegir sem liggi að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, séu ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. 

    

   Í umsögn sinni bendir Vegagerðin á að þegar vegur sé aflagður eða felldur af vegaskrá sé ekki skorið úr um það í vegalögum hver taki við veghaldi. Vegagerðin hafi ekki heimild samkvæmt vegalögum til að ákvarða hver fari í framhaldinu með forræði vegarins. Þegar sótt sé um að vegur verði aftur settur á vegaskrá sem héraðsvegur sé litið svo á að um sé að ræða nýjan veg á vegaskrá, þ.e. ekki nýtt vegstæði. Sé viðhaldi vegar ekki sinnt þann tíma sem vegur er af vegaskrá getur ástand hans orðið mjög slæmt. Vegagerðin taki út alla vegi sem sótt sé um að verði teknir inn á vegaskrá., leggi mat á ástand þeirra og gefi út úttektarskýrslu þar sem listað sé upp hvað gera þurfi til að mæta kröfum veghönnunarreglna. Ef ástand vega sé með þeim hætti að þörf sé á að fara í meiriháttar framkvæmdir svo unnt sé að taka veginn inn á vegaskrá, komi til helmingsþátttöku umsækjanda í kostnaði nauðsynlegra framkvæmda en slíkt sé í samræmi við ákvæði reglugerðar um héraðsvegi nr. 774/2010 með síðari breytingum, þá er vísað til þess sem fram kemur í erindi Vegagerðarinnar til kæranda frá 14. desember 2023. 

    

   Í umsögn Vegagerðarinnar er jafnframt áréttað að formlegri afgreiðslu umsóknar um héraðsveg að B sé ekki lokið hjá stofnuninni. Kallað hafi verið eftir samþykki þinglýsts eiganda lands sem vegurinn liggi um svo að vegurinn verði á ný gerður að þjóðvegi og þannig afhentur í veghald Vegagerðarinnar og opinn almennri umferð. Slíkt samþykki hafi ekki borist Vegagerðinni. 

5. Niðurstaða

   Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um kæruheimild. Í ákvæðinu segir að aðila sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þá segir í 2. mgr. að ákvörðun sem bindi enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Með orðalaginu „stjórnvaldsákvörðun“ er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. 

    

   Fyrirliggjandi kæra er borin fram á grundvelli 57. gr. vegalaga nr. 80/2007 og 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Áður en unnt er að taka málið til meðferðar verður að taka afstöðu til þess hvort fyrir liggi í málinu stjórnvaldsákvörðun. Vegagerðin vísar til þess í umsögn sinni að ekki liggi fyrir endanleg ákvörðun stofnunarinnar í málinu. Að mati ráðuneytisins verði þó ekki annað ráðið af gögnum málsins en að fyrir liggi ákvörðun Vegagerðarinnar í málinu þess efnis að vegurinn uppfylli skilyrði þess að vera héraðsvegur en núverandi ástand hins umþrætta vegar uppfylli ekki hönnunarreglur Vegagerðarinnar og að vegurinn verði ekki tekin inn á vegaskrá í núverandi ástandi. Áætlaður heildarkostnaður við framkvæmdir sé um 15.000.000. kr. og helmingur af kostnaði vegna vegagerðarinnar myndi greiðast af stofnuninni í samræmi við 20. gr. vegalaga en hinn helmingur kostnaðar vegna framkvæmdanna skuli greiðast af kæranda. Niðurstaðan sé hins vegar háð því skilyrði að Vegagerðinni berist staðfesting þinglýstra eigenda jarða sem vegurinn mun liggja um. 

    

   Fyrir liggur að kærandi óskaði eftir því ítrekað að mat Vegagerðarinnar sem honum barst fyrst þann 22. júní 2022 og aftur 26. október s.á. yrði rökstutt á grundvelli lagaákvæða. Kæranda barst hins vegar hvorki rökstuðningur fyrir niðurstöðu Vegagerðarinnar né ábending um að staðfestingu þinglýstra eigenda jarðarinnar vantaði fyrr en 14. desember 2023, en þá var jafnframt beðist afsökunar á því að meðferð málsins hjá stofnuninni hefði ekki verið í samræmi við verklag. Er það mat ráðuneytisins, í ljósi þess að staðfesting þinglýstra eigenda jarðarinnar B barst við meðferð málsins hjá ráðuneytinu, að ekki sé ástæða til þess að vísa málinu frá í því skyni að Vegagerðin taki formlega ákvörðun enda liggi afstaða stofnunarinnar fyrir í gögnum málsins. Verður málið því tekið til meðferðar á þeim grundvelli að fyrir liggi ákvörðun Vegagerðarinnar um beiðni kæranda.

    

   Vegagerðin hefur það hlutverk að halda vegaskrá, skv. 7. gr. vegalaga nr. 80/2007. Um flokkun vega er fjallað í III. kafla laganna. Í 8. gr. má finna skilgreiningu þjóðvega samkvæmt lögunum, í 2. mgr. 8. gr. er þjóðvegum svo skipt í flokka. Héraðsvegir eru einn þeirra flokka og eru, skv. c-liðar 2. mgr. 8. gr. vegalaga vegir sem liggja að býlum, starfrækslu atvinnufyrirtækja, kirkjustöðum, opinberum skólum og öðrum opinberum stofnunum utan þéttbýlis, eru ákveðnir í staðfestu skipulagi og taldir upp í vegaskrá. Tekið er fram að landeigandi skuli þó kosta og vera veghaldari síðustu 50m að framangreindum stöðum ef vegur endar þar. Jafnframt er heimilt að taka í tölu héraðsvega vegi að sumarbústaðahverfum sem tengja að minnsta kosti 30 bústaði við þjóðveg. Með lögum nr. 14/2015 var 3. mgr. 8. gr. bætt við ákvæðið en þar segir að ef vegur uppfyllir ekki lengur skilyrði vegalaga til að geta talist þjóðvegur skuli Vegagerðin tilkynna aðilum að fyrirhugað sé að fella hann af vegaskrá frá og með næstu áramótum og þar með sé veghald hans ekki lengur á ábyrgð Vegagerðarinnar.

    

   Í V. kafla vegalaga er fjallað um vegáætlun og fjármögnun vega. Í 19. gr. segir að heildarfjárveitingar til héraðsvega skuli ákveðnar í vegáætlun. Þá segir jafnframt að Vegagerðin skipti fjárveitingum milli sveitarfélaga í samræmi við reglur sem ráðherra setur. Í 20. gr. laganna er fjallað um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega. Þar segir í 2. mgr. 20. gr. vegalaga að við lagningu nýs héraðsvegar að íbúðar- eða atvinnuhúsnæði skuli skráður eigandi fasteignarinnar greiða helming kostnaðar við vegagerðina þ.m.t kaup á landi undir veginn, hönnun, byggingu vegarins og eftirlit með gerð hans, enda skuli lega og gerð vegar ákveðin í samráði við hinn skráða eigenda fasteignarinnar. Í 2. mgr. 20. gr. vegalaga er heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari ákvæði varðandi innheimtu kostnaðar og var reglugerð 774/2010 sett á grundvelli hennar og heimild í 58. gr. laganna. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar eru héraðsvegir skilgreindir á sama hátt og í c-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga. Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að Vegagerðin annist gerð og útgáfu vegaskrár og meti hvort vegur uppfylli skilyrði vegalaga um þjóðvegi. Teljist vegur uppfylla framangreind skilyrði skv. 3. gr. reglugerðarinnar skuli skrá hann í vegaskrá og eftir að samþykkt hefur verið að taka veg í tölu héraðsvega skuli sú ákvörðun taka gildi frá þeim degi er umsókn er samþykkt. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um umsókn um nýjan héraðsveg. Þar segir í g-lið 1. mgr. að hafi vegur áður verið þjóðvegur skuli skýra frá ástæðum þess að vegur féll út af vegaskrá á sínum tíma. Í 7. gr. reglugerðarinnar er svo fjallað um málsmeðferð. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar metur Vegagerðin hvort beiðni falli undir skilyrði reglugerðarinnar, en í 5. mgr. segir að í tilkynningu til umsækjanda um að fallist hafi verið á beiðni skuli jafnframt tilgreina skilyrði, ef einhver eru, svo sem hvaða kostnað heimilt er að krefja umsækjanda um hlutdeild í. Að auki skuli koma fram hvort fyrir liggi hvenær áætlað sé að fjárveitingar fáist til verksins. Þá segir í 8. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að þegar fjárveiting til lagningar vegar liggi fyrir sé umsækjanda tilkynnt að ráðist verði í framkvæmdir gegn greiðslu helmings áætlaðs kostnaðar við verkið. Í 11. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega en þar segir að sé fallist á beiðni umsækjanda um lagningu nýs héraðsvegar skuli skráður eigandi fasteignar greiða helming eftirfarandi kostnaðar við vegagerðina: a. kostnað við kaup á landi undir veg, b. hönnunarkostnað, c. byggingarkostnað vegar, d. kostnað vegna eftirlits með gerð vegar sem er jafnframt í samræmi við 2. mgr. 20. gr. vegalaga.

    

   Í 7. tl. 3. mgr. 1. gr. vegalaga nr. 80/2007 er hugtakið vegtengigjald skýrt sem gjald sem veghaldari getur lagt á fasteignareiganda vegna lagningar héraðsvegar að býli eða atvinnustarfsemi. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2007 segir í athugasemdum við 20. gr. um kostnaðarhlutdeild, að kveðið sé á um það nýmæli að veghaldara verði heimilt að leggja á vegtengigjald (í meðförum þingsins voru þær breytingar gerðar á frumvarpinu að hugtakið vegtengigjald kemur ekki lengur fyrir í ákvæðinu, en hugtakið kostnaðarhlutdeild notað) til að standa straum af kostnaði við lagningu nýs héraðsvegar. Meðal helstu raka fyrir því nýmæli voru að forræði og ákvörðunarvald í skipulagsmálum og búsetuþróun innan sveitarfélags væru í höndum viðkomandi sveitafélags en veghald oftast í höndum annarra. Eðlilegt þótti að réttarstaða íbúanna yrði sambærileg hvað snertir vegtengingu og kostnað vegna hennar, hvort sem búseta er ákveðin í dreifðri eða þéttri byggð og var með frumvarpinu stefnt í þá átt. Eftir núgildandi lögum væri sveitarfélagi heimilað að leggja á gatnagerðargjald til að standa straum af gatnagerð í þéttbýli. Með frumvarpinu var lagt til að veghaldari hefði sams konar heimild til álagningar gjalds þegar kæmi að lagningu vegar í dreifðri byggð líkt og tíðkast við uppbyggingu innan þéttbýlis. Þannig væri veghaldara heimilað að leggja á vegtengigjald til að standa straum af lagningu nýs héraðsvegar. Lagt var til að sömu reglur, að breyttu breytanda, gætu átt við um fjárhæð, álagningu og innheimtu vegtengigjalds og gilda um gatnagerðargjald.

    

   Ein af grundvallarreglum réttarríkisins og réttarheimildarfræði opinbers réttar er lögmætisreglan. Í henni felst að stjórnsýslan er lögbundin og verða því allar athafnir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög. Af henni leiðir að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í lögum. Með setningu almennra laga tekur löggjafinn afstöðu til þess hvað stjórnsýslan má gera og undir hvaða skilyrðum. Þær lagaheimildar eru birtar og þannig er borgurunum gert kleift að gera sér fyrirfram grein fyrir því hvað fyrirmæli laganna hafa í för með sér fyrir þá, en þannig setja lagaheimildirnar ramma utan um starfsemi stjórnvalda. Lögmætisreglan stuðlar þannig að réttaröryggi borgaranna og túlkun lagaákvæða á sviði opinbers réttar.

    

   Vegagerðin hefur sett það skilyrði fyrir skráningu vegarins aftur í vegaskrá að til helmingskostnaðarhlutdeildar kæranda verði að koma við nauðsynlegar framkvæmdir á veginum. Um lagaheimildir fyrir kostnaðarhlutdeild eiganda fasteignar vegna lagningu héraðsvega hefur verið fjallað hér að ofan. Samkvæmt orðalagi 20. gr. vegalaga og 11. gr. reglugerðar um héraðsvegi nær sú heimild til lagningar nýrra héraðsvega. Hvergi er í lögunum vikið að því að við skráningu eldri vega í vegaskrá, sem áður hafi verið skráðir þar sem héraðsvegir, sé heimilt að líta svo á að um lagningu nýs vegar sé að ræða. Að mati ráðuneytisins, með hliðsjón af lögmætisreglunni, þarf að vera til staðar skýr lagaheimild til þess að Vegagerðinni sé heimilt að skilyrða endurskráningu vegar á vegaskrá því að umsækjandi fallist á að bera helming kostnaðar við úrbætur vegar. Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin líti svo á, þegar að sótt sé um að vegur verði aftur settur á vegaskrá sem héraðsvegur, að um nýjan veg sé að ræða, þ.e. ekki nýtt vegstæði. Sé ástand vega með þeim hætti að þörf sé á meiriháttar framkvæmdum svo unnt sé að taka veginn inn á vegaskrá, hafi verið litið svo á að til helmingsþátttöku umsækjanda skuli koma sbr. 20. gr. vegalaga. Ráðuneytið bendir hins vegar á að til að lögjöfnun verði beitt þarf ólögákveðið tilfelli að rúmast innan ákvæðis, orðalag 20. gr. Vegalaga um “Kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega” getur aðeins átt við um nýja vegi og að mati ráðuneytisins rúmast endurskráning eldri vega ekki innan ákvæðisins.

    

   Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það mat ráðuneytisins að ekki verði ráðið af orðalagi 20. gr. vegalaga um „kostnaðarhlutdeild við lagningu nýrra héraðsvega“ að það geti átt við um endurskráningu eldri vega. Kostnaðarhlutdeild við endurbætur vega sem áður hafa verið felldir úr vegaskrá og eru til staðar skv. gildandi skipulagi og uppfylla skilyrði vegalaga til þess að verða skráðir í vegaskrá, verður þannig ekki byggð á fyrrgreindu ákvæði. Hins vegar má taka undir að reglugerðin gefi vísbendingu um að umsóknir um endurskráningu eigi að fara í sama feril og umsóknir um nýja vegi enda segir í g-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 774/2010 að hafi vegur áður verið þjóðvegur skuli skýra frá ástæðum þess að vegur féll út af vegaskrá á sínum tíma. Ekki verður þó á því byggt sem fullnægjandi lagastoð fyrir skilyrði um helmingsþátttöku í kostnaði, enda óumdeild meginregla í íslenskum rétti að reglugerðarákvæði víki fyrir ákvæði laga. Þá eru lagaskilyrði fyrir því að héraðsvegir verði skráðir í vegaskrá tæmandi talin í vegalögum. Þar er ástand vega ekki skilyrði og ekki fyrir hendi heimild fyrir Vegagerðina til þess að gera slíkar kröfur um lágmarksástand við endurskráningu vega í vegaskrá. Verður því ekki lagt til grundvallar að skilyrði Vegagerðarinnar á skráningu hins umþrætta vegar í vegaskrá um lágmarksástand og greiðsluþátttöku umsækjanda sé byggð á fullnægjandi lagastoð og þ.a.l. ekki hjá því komist að ógilda ákvörðunina.

    

   Vegna mikilla anna hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

    

    

    

    

    

6. Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun Vegagerðarinnar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Vegagerðina að taka umsókn kæranda til meðferðar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið hér að framan.