Úrskurður í máli nr. IRR15080229

Ár 2017, 30. janúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi 

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. IRR15080229 

Kæra Dverghamra ehf.

á ákvörðun Kópavogsbæjar

I.       Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 27. ágúst 2015 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Ólafs Kristinssonar, hdl., f.h. Dverghamra ehf., kt. […], Lækjarbergi 46, Hafnarfirði (hér eftir nefnt D/félagið), vegna ákvörðunar Kópavogsbæjar, dags. 13. ágúst 2015, þar D var synjað um aðgengi að upplýsingum.

D krefst þess að Kópavogsbæ verði gert skylt að afhenda félaginu umræddar upplýsingar.  
Kópavogsbær krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá, en til vara að kröfunni verði hafnað og hin kærða ákvörðun staðfest.

Kæra er sett fram á grundvelli 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst hún innan kærufrests, sbr. sama ákvæði.

II.          Málsatvik og málsmeðferð

Í upphafi er rétt að rekja í stuttu máli þá atburði sem urðu til þess að D óskaði eftir gögnum úr hendi Kópavogsbæjar. Í janúar 2015 auglýsti Kópavogsbær til úthlutunar byggingarrétt fyrir níu fjölbýlishús á sjö lóðum í Glaðheimum, á reit 2. Var vinnuhópi starfsmanna umhverfis- og stjórnsýslusviðs sveitarfélagsins gert að fara yfir umsóknir og leggja fram tillögu að úthlutun byggingarréttar. Tillaga vinnuhópsins lá fyrir þann 14. apríl 2015, þar sem m.a. lagt var til að D yrði úthlutað byggingarrétti fyrir lóð nr. 4-8 við Álalind.

Umrædd tillaga vinnuhópsins var lögð fyrir bæjarráð Kópavogs á fundi 16. mars 2015 þar sem erindið var samþykkt og vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar. Þeim sem sótt höfðu um byggingarrétt var tilkynnt afgreiðsla bæjarráðs með tölvupósti sama dag, en tekið sérstaklega fram að endanleg afgreiðsla erindisins færi fram á fundi bæjarstjórnar 28. mars 2015. Fyrir þann fund bæjarstjórnar kom í ljós að um mistök hafi verið að ræða að því leyti að vinnuhópnum hafði yfirsést að nokkrir umsækjendur um byggingarréttinn skiluðu inn ársreikningum sem einungis höfðu verið áritaðir af skoðunarmanni en ekki löggiltum endurskoðanda, eins og krafist hafði verið í úthlutunarreglunum. Það hafi leitt til þess að stigagjöf þeirra hafði ekki verið rétt og af þeim sökum var erindinu frestað á fundi bæjarstjórnar. Voru umræddir umsækjendur metnir að nýju og leiddi endurskoðað mat til þeirrar niðurstöðu að D var ekki lengur metið með hæstu einkunn af umsækjendum um úthlutun á lóð nr. 4-8 við Álalind. Hinn 8. maí 2015 barst erindi frá D til Kópavogsbæjar þar sem gerðar voru athugasemdir við þá ákvörðun að draga úthlutun til baka og leitast var eftir því að fá að skila inn nýjum gögnum. Á fundi bæjarráðs þann 21. mars 2015 var erindinu vísað til bæjarlögmanns til umsagnar. Á fundi bæjarráðs þann 18. júní 2015 var erindi D hafnað í samræmi við niðurstöðu minnisblaðs lögfræðideildar Kópavogsbæjar, dags. 15. júní 2015. Á sama fundi var samþykkt að úthluta lóð nr. 4-8 við Álalind til Nordic Holding ehf. og var sú ákvörðun staðfest á fundi bæjarstjórnar þann 23. júní 2015.

Í tölvubréfi dags. 22. júlí 2015 óskaði D eftir því við Kópavogsbæ að fá upplýsingar um ákveðin atriði og aðgang að tilteknum gögnum vegna málsins. Með bréfi Kópavogsbæjar til D, dags. 13. ágúst 2015, voru settar fram skýringar við fyrirspurnum D er vörðuðu áritun endurskoðanda, stigagjöf o.fl. Beiðni D um afrit af ársreikningum Nordic Holding ehf. og byggingarsögu þess var hafnað og er það hin kærða ákvörðun. 

Rétt er að geta þess að í bréfi D, dags. 22. júlí 2015, til Kópavogsbæjar var einnig óskað eftir upplýsingum eru lutu að félaginu Dalhús ehf. Það félag hafði ekki sótt um byggingarrétt að lóð nr. 4-8 við Álalind eins og D, heldur aðra lóð á sama svæði. Í bréfi Kópavogsbæjar, dags. 13. ágúst 2015, þar sem synjað var um afhendingu á gögnum er vörðuðu D var jafnframt synjað um aðgang af gögnum er vörðuð Dalhús ehf. Sú synjun byggðist á upplýsingalögum nr. 140/2012, en ekki stjórnsýslulögum, þar sem litið var svo á að D væri ekki aðili úthlutunarmálsins. Í bréfi sveitarfélagsins var D réttilega leiðbeint um að heimilt væri að bera synjun á aðgengi að gögnum samkvæmt upplýsingalögum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Synjun á afhendingu upplýsinga er varðar félagið Dalhús ehf., á því ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins og lýtur ekki frekari umfjöllun, enda er kæran borin fram á grundvelli 19. gr. stjórnsýslulaga.

Þann 31. ágúst 2015 barst ráðuneytinu kæra, dags. 27. ágúst 2015, þar sem kærð er sú ákvörðun Kópavogsbæjar að neita D aðgengi að upplýsingum um ársreikninga og byggingarsögu Nordic Holding ehf. Í tölvubréfi sem fylgdi kæru kom fram að viðbótargreinargerð myndi berast ráðuneytinu innan tíðar. Á tímabilinu september 2015 til febrúar 2016, átti ráðuneytið í bæði tölvu- og símasamskiptum við lögmann D þar sem spurst var fyrir um hvað liði viðbótargreinargerð í málinu. Í símtali í október 2015, upplýsti lögmaðurinn að viðræður væru í gangi milli D og Kópavogsbæjar og kæran yrði hugsanlega afturkölluð. Ráðuneytið sendi lögmanninum fyrirspurn í tölvupóstum, 3. desember 2015, 8. janúar og 16. febrúar 2016, um hvað liði viðbótargreinargerðinni. Svar barst frá lögmanninum með tölvupósti þann 17. febrúar 2016, þar sem hann upplýsti að sátt hefði ekki tekist í málinu og að greinargerð myndi berast ráðuneytinu á næstu dögum. Þann 29. febrúar 2016 hafði engin greinargerð borist ráðuneytin og hafði það þá að nýju símasamband við lögmanninn sem upplýsti þá að frekari greinargerð myndi ekki berast. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2016, var Kópavogsbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 30. mars 2015 með bréfi, dags. 22. mars 2016. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. maí 2016, var D gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust ráðuneytinu þau andmæli með bréfi, dags. 23. júní 2016. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 26. júlí 2016, til Kópavogsbæjar upplýsti ráðuneytið að það hefði ársreikning félagsins Nordic Holding ehf. vegna ársins 2014 undir höndum en óskaði eftir afrit af þeim gögnum, sem sveitarfélagið synjaði um afhendingu á, þ.e. varðandi byggingarsögu Nordic Holding ehf., þar sem ráðuneytinu væri að öðrum kosti ógjörningur að meta hvort synjun Kópavogsbæjar hafi verið á rökum reist eða ekki.

III.      Málsástæður og rök D

D hafnar og mótmælir harðlega kröfu Kópavogsbæjar um frávísun málsins, þar sem ljóst megi vera að D hafi lögvarða hagsmuni af því að fá að vita á hvaða grundvelli Nordic Holding ehf., hafi verið metið hæfara til að fá úthlutað byggingarrétti á fjölbýlishúsi við Álalind 4-8 í Kópavogi. Frávísunarkröfunni sé því alfarið hafnað og þess krafist að ráðuneytið taki málið til efnislegrar meðferðar.

Í kæru sinni bendir D á að félagið hafi farið fram á að fá afhentar þær upplýsingar sem hafi legið að baki þeirri ákvörðun Kópavogsbæjar að synja félaginu um úthlutun á lóð á Glaðheimasvæðinu og þess í stað úthlutað lóðinni til Nordic Holding ehf. Á grundvelli þeirra upplýsinga hafi svo verið óskað eftir upplýsingum um ársreikning og byggingarsögu Nordic Holding ehf., sem sé hluti af því sem ráðið hafi hæfni viðkomandi aðila í umræddri lóðarúthlutun. Í svari Kópavogsbæjar komi fram að upplýsingar um byggingarsögu Nordic Holding ehf. séu það viðkvæmar upplýsingar að 17. gr. stjórnsýslulaga takmarki aðgang að upplýsingunum. Um viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sé ræða, en m.a. sé um að ræða upplýsingar um fyrri verk og lykilstarfsmenn, en D og Nordic Holding ehf. séu samkeppnisaðilar á byggingamarkaði.

Þá mótmælir D synjun Kópavogsbæjar og rökstuðningi sem ólögmætum og efnislega röngum. D hafi í raun eingöngu óskað eftir þeim gögnum sem eðlilegt aðgengi ætti að vera að, enda verði trauðla séð að byggingarsaga verktaka sé eða eigi að vera leyndarmál, þar sem venja sé að þeir tiltaki verk sín í kynningargögnum um sjálfa sig, til að geta sýnt fram á reynslu og hæfni sína. Varðandi ársreikninga þá sé í raun um að ræða opinber gögn sem hver og einn geti í sjálfu sér nálgast hjá ársreikningaskrá ríkisskattstjóra, og ætti ekki að hvíla mikil leynd yfir þeim reikningum. Varðandi upplýsingar um lykilstarfsmenn þá séu það almennar upplýsingar sem komi einnig fram í almennu kynningarefni verktaka.

D vísar til 15. gr. stjórnsýslulaga máli sínu til stuðnings og telur að það lagaákvæði eigi við í málinu frekar en 17. gr. laganna sem Kópavogsbær beri fyrir sig. Byggir D á því að hér sé ekki um að ræða það viðkvæm persónuleg gögn að þau réttlæti af takmörkunarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga. D hafnar því einnig að um sé að ræða samkeppnisaðila á byggingamarkaði sem geti réttlætt takmörkunarákvæði 17. gr. Hið rétta sé að báðir aðilar séu á byggingamarkaðinum og séu í því að byggja og selja fasteignir og þar með ljúki samkeppnissjónarmiðum sem Kópavogsbær ber fyrir sig. D hafi óskað eftir upplýsingunum einkum og sér í lagi til að kanna nánar hvernig áritun löggilts endurskoðanda á ársreikningi Nordic Holding ehf. hafi verið orðuð.

Þá tekur D það fram að þegar horft sé til þess að einn þáttur í mati á hæfni umsækjanda um byggingarrétt hafi verið að sýna fram á byggingarsögu og hverjir lykilstarfsmenn séu, geti Kópavogsbær ekki borið fyrir sig 17. gr. stjórnsýslulaga og neitað að upplýsa um slíkt á grundvelli viðkvæmra viðskiptahagsmuna. Hér séu ekki til staðar neinir almannahagsmunir sem réttlæti þetta. Þvert á móti hljóti að vera ríkir almannahagsmunir að því að gagnsæi sé í ákvörðun bæjaryfirvalda þegar ívilnandi ákvarðanir séu teknar.

IV.       Málsástæður og rök Kópavogsbæjar

Frávísunarkrafa Kópavogsbæjar er byggð á því að D hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi synjunar sveitarfélagsins á því að afhenda gögnin. Kópavogsbær bendir á að í öðru máli sem sé til afgreiðslu hjá ráðuneytinu (IRR15090216) sem þar sem D kærir þá ákvörðun sveitarfélagins að hafna því að úthluta D byggingarrétti að Álalind 4-8, Kópavogi, og gefa Nordic Holding ehf. þess í stað kost á byggingarrétti á lóðinni, komi fram að ársreikningur Nordic Holding ehf. hafi verið birtur hjá ársreikningaskrá. Því sé ljóst að D hafi nú þegar fengið þær upplýsingar sem það hafi óskað eftir í erindi sínu til Kópavogsbæjar. Hafi ákvörðunin því ekki lengur réttverkan að lögum og verði ekki séð að D hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Kópavogsbær telur því ljóst að vísa eigi kærunni frá.

Fallist ráðuneytið ekki á þá kröfu Kópavogsbæjar að vísa eigi málinu frá, vísar bærinn til þeirra raka og sjónarmiða sem þegar hafi verið sett fram.

Bendir Kópavogsbær á að krafa D um aðgang að umræddum gögnum sé sett fram á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en í 17. gr. sömu laga, sé kveðið á um takmörkun á upplýsingarétti. Þar komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Bendir Kópavogsbær á í þessu sambandi að D og Nordic Holding ehf. séu samkeppnisaðilar. Í umræddum gögnum sé að finna ítarlegar upplýsingar um fjárhagsstöðu Nordic Holding ehf. sem og upplýsingar um fyrri verk félagsins og lykilstarfsmenn. Hafi það verið mat Kópavogsbæjar að afhending slíkra upplýsinga gæti haft áhrif á samkeppnisstöðu fyrirtækjanna og að Nordic Holding ehf. hefði verulega hagsmuni af því að farið væri leynt með umræddar upplýsingar. Hafi Kópavogsbæ því verið heimilt að takmarka aðgang að gögnunum. Því beri að hafna kröfu D um að Kópavogsbær afhendi umrædd gögn og staðfesta synjunina.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Mál það sem hér er til úrlausnar lýtur að því hvort að D hafi ranglega af hálfu Kópavogsbæjar verið synjað um aðgang að gögnum sem D á rétt til aðgangs að skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga má kæra synjun eða takmörkun á aðgengi að gögnum til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til.

Í 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, kemur fram að ráðherra hefur eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga er aðila heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Nánar tiltekið er skilyrði þess að aðili máls geti kært ákvörðun til ráðuneytisins það, að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 39/1993.

Í málinu liggur fyrir að Kópavogsbær úthlutaði byggingarrétti að Álalinda 4-8 í Kópavogi til Nordic Holding ehf., en D var einn af umsækjendum um byggingarréttinn. Sú ákvörðun hefur verið kærð til ráðuneytisins og er til umfjöllunar í öðru máli (IRR16090216). Ráðuneytið telur, með vísan til 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, að það eigi úrskurðarvald um þá synjun Kópavogsbæjar frá 13. ágúst 2015 að afhenda D umbeðin gögn á afhendingu gagna.

Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varðar. Enginn vafi er á því að D er aðili málsins og á félagið því rétt á þeim gögnum er málið varðar samkvæmt framangreindu ákvæði. Í 17. gr. kemur þó fram að þegar sérstaklega stendur á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Í frumvarpi með stjórnsýslulögum kemur fram að takmarka megi aðgang málsaðila að gögnum máls vegna ríkra almannahagsmuna, einkahagsmuna eða með tilliti til aðila sjálfs, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum. Líta beri á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu því meginreglan er sú að málsaðili eigi rétt á að kynna sér málsgögn. Við mat á því hvort heimildinni skuli beitt þurfi að vega og meta hvort hagsmunir málsaðila af því að fá aðgang að gögnunum séu ríkari en þeir almanna- eða einkahagsmunir sem kalla á að takmarka þann aðgang. Hér komi til skoðunar t.d. öryggis- og viðskiptahagsmunir ríkisins, svo og samskipti þess við erlend ríki og alþjóða- og fjölþjóðastofnanir, einnig tillit til einstaklinga eða lögaðila sem hafa verulega hagsmuni af því að upplýsingar, er þá varða, fari leynt.

Þau gögn sem um ræðir eru annars vegar ársreikningur félagsins Nordic Holding ehf., fyrir árið 2014 og hins vegar skjal sem inniheldur byggingarsögu þess. Í beiðni D til Kópavogsbæjar frá 22. júlí 2015 er ekki óskað eftir upplýsingum um lykilstarfsmenn og er fyrst vikið að upplýsingum er þá varða í synjun sveitarfélagins frá 13. ágúst 2015, en þar segir: ,,Í ársreikningi og gögnum um byggingarsögu er að finna ítarlegar upplýsingar um fjárhagsstöðu Nordic Holding ehf., sem og ítarlegar upplýsingar um fyrri verk félagsins og lykilstarfsmanna.“ Ráðuneytið kannað hjá Kópavogsbæ hvort tilvísun til lykilstarfsmanna í bréfinu hefði stuðst við einhver önnur gögn en ársreikning og byggingarsögu og fékk þær upplýsingar að svo væri ekki og engin frekari gögn lægju fyrir hjá sveitarfélaginu um lykilstarfsmenn. 

Í málinu hafa komið fram upplýsingar um að ársreikningur Nordic Holding ehf. sé nú aðgengilegur hjá embætti ríkisskattstjóra og því ljóst að aðgengi að honum lýtur ekki takmarkana skv. 17. gr. stjórnsýslulaga. D hefur bent á að tilgangur félagsins með því að óska eftir aðgangi að ársreikningnum hjá Kópavogsbæ hafi m.a. verið til að sjá áritun endurskoðandans á reikninginn. Eins og komið hefur fram þá óskaði ráðuneytið eftir því við Kópavogsbæ að hann afhenti ráðuneytinu það skjal er varðaði byggingarsögu Nordic Holding ehf., og mál þetta snýst um að hluta, svo ráðuneytið gæti metið hvort Kópavogsbæ hafi réttilega verið heimilt að synja um afhendingu þess á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytið telur ekkert það vera í skjali því sem lagt hefur verið fram og sýni byggingarsögu Nordic Holding ehf., sé þess eðlis að takmörkunarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við. Ítrekar ráðuneytið að um er að ræða þrönga undantekningarreglu frá þeirri meginreglu að málsaðili eigi rétt á að kynna sér málsgögn. 

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að synjun Kópavogsbæjar á beiðni D um afhendingu á ársreikningi Nordic Holding ehf., og byggingarsögu þess hafi verið ólögmæt. Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til Kópavogsbæjar að sveitarfélagið afhendi D umrædd gögn.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Kópavogsbæjar dags. 13. ágúst 2015 um að synja Dverghömrum ehf., um aðgang að gögnum er felld úr gildi.