Úrskurður í máli nr. IRR15080102

Ár 2016, 29. júlí er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. IRR15080102 

Kæra VBS eignasafns hf.

á ákvörðun Fljótsdalshéraðs

I.       Kröfur og kæruheimild

Þann 14. ágúst 2015 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Þorsteins Ólafs f.h. VBS eignasafns hf., […] (hér eftir VBS), vegna þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 6. maí 2015 að hafna umsókn VBS um endurnýjun lóðarleigusamnings að Skógarlöndum 3c, Fljótsdalshéraði.

Þess er aðallega krafist að ákvörðun sveitarstjórnar verði breytt á þann hátt að umsókn VBS um endurnýjun á lóðarleigusamningi að Skógarlöndum 3c, Fljótsdalshéraði, verði samþykkt. Til vara er þess krafist að ákvörðun sveitarstjórnar verði ógilt.

Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Forsaga málsins er sú að á árinu 1962 var gerður lóðarleigusamningur um umrætt land. Óumdeilt er að á þeim tíma fór landbúnaðarráðuneytið með eignarráð landsins en eignarráðin færðust síðan til Egilsstaðarbæjar og svo Fljótsdalshéraðs í kjölfar sameiningar sveitarfélaga.

Þann 2007 eignaðist VBS umrædd lóðarréttindi á grundvelli nauðungarsölu en VBS hafði fjármagnað byggingarframkvæmdir á árinu 2005 að Skógarlöndum 3c og til tryggingar lánveitingum sínum voru lóðarleiguréttindin sett að veði.

Í II. kafla leigusamningsins er fjallað um leiguskilmála og er 1. gr. eftirfarandi:

Lóðin er leigð til 50 ára frá útgáfudegi lóðarleigusamnings þessa, en lóðin fellur að þeim tíma liðnum aftur til ríkisins. Ef leigutaki óskar að fá nýjan lóðarleigusamning að 50 árum liðnum, þá skal leigan ákveðin af ráðuneytinu eða eftir mati óvilhallra, dómkvaddra manna, ef ráðuneytið samþykkir.

Þann 24. nóvember 2014 óskaði Þorsteinn Ólafs f.h. VBS eftir endurnýjun á lóðarleigusamningi um lóðina.

Á 13. fundi umhverfis- og framkvæmdanefndar Fljótsdalshéraðs þann 10. desember 2014 samþykkti nefndin að fela skipulags- og byggingafulltrúa að kalla eftir afstöðu VBS um málið í ljósi umræðna um mögulega höfnun á endurnýjun lóðarsamnings. Bókunin var staðfest af bæjarstjórn Fljótsdalshéraðs, þann 15. desember 2014. Með bréfi Fljótsdalshéraðs, dags. 6. janúar 2015, var VBS send nánari skýring á hugsanlegri höfnun á endurnýjun lóðarleigusamnings og var félaginu veittur andmælaréttur, í bréfinu segir:

Vísað er í tölvupóst, dags. 24.11.2014, þar sem óskað er eftir því að lóðarsamningur vegna Skógarlanda 3C, fastanr. 232-5350, verði endurnýjaður. Þá er vísað til bréfs Fljótsdalshéraðs, dags. 16. desember 2014, þar sem upplýst var um bókun umhverfis- og framkvæmdarnefndar.

Í ljósi bókunarinnar er áréttað að lóðarsamningur um Skógarlönd 3, var upphaflega gerður 1962 og gilti til 50 ára. Að samningnum stóð íslenska ríkið sem landeigandi, en sveitarfélagið Fljótsdalshérað er nú eigandi umrædds lands og fer því með réttindi og skyldur leigusala.

Af hálfu skipulags- og byggingarfulltrúa Fljótsdalshéraðs var eignaskiptayfirlýsing vegna Skógarlanda 3, samþykkt á árinu 2005. Yfirlýsingin fól m.a. í sér að eignarhluti sem síðar fékk fastanúmerið 231-5350 var stofnaður vegna fyrirætlana eiganda Skógarlanda 3 að ráðast í viðbyggingu við mannvirki á lóðinni. Sami eigandi var að öllum eignarhlutum lóðarinnar á þeim tíma.

Eignarhlutinn var síðar veðsettur og keyptur af VBS Eignasafni við nauðungarsölu.

Við athugun málsins hefur komið fram að VBS Eignasafn hf. hefur greitt fasteignagjöld af réttindunum, m.v. að hlutdeild eignarhlutans í lóðarmati sé kr. 12.700.000, sbr. fasteignamat 2014. Samkvæmt lóðarmati ætti því að vera kr. 21.340.000,- m.v. fasteignamat allra eignarhluta Skógarlanda 3, sbr. fasteignamat 2014. Gjaldskylda fasteignagjalda samkvæmt þessu væri því hærri.

Staða Skógarlanda 3C er einstök á Fljótsdalshéraði. Ekki hefur tíðkast að byggingarréttur sé framseljanlegur í sveitarfélaginu skv. lóðarsamningum. Í raun hefur byggingarréttur ekki haft verðgildi, enda hefur sveitarfélagið almennt úthlutað lóðum svo til endurgjaldslaust. Hagsmunir af eignarhaldi á óbyggðri lóð, með tilheyrandi gjaldskyldu fasteignagjalda eru því vandséðir.

Bókun umhverfis- og framkvæmdanefndar er gerð með vísan til framangreinds, en jafnframt því að lóðarleigusamningur um Skógarlönd 3, gerði ekki ráð fyrir að unnt væri að framselja óbyggða hluta lóðarinnar, samkvæmt 5. tl. samningsins, sbr. einnig 4. tl. samningsins. Þá gerir samningurinn ekki ráð fyrir að lóðarréttindi haldist ef ekki stendur húseign á lóð, sbr. 6. tl. Um þessi atriði mátti VBS eignarsafni hf. vera kunnugt.

Í ljósi framangreinds verður dregið í efa að heimilt hafi verið að veðsetja og/eða framselja umrædd lóðarréttindi. Sjónarmið sem rakin hafa verið fela í sér að ekki teljist skilyrði til endurnýjunar umræddra lóðarréttinda og að ákvörðun um höfnun endurnýjunar hvíli á málefnalegum ástæðum þar sem gætt er samræmis við almenna framkvæmd sveitarfélagsins.

Með vísan til alls framanritaðs er VBS eignarsafni hf. veittur andmælaréttur vegna mögulegrar höfnunar á beiðni um endurnýjun lóðarsamnings um Skógarlönd 3C. Vísað er til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þess óskað erindi þessu verði svarað innan 3ja vikna frá dagsetningu bréfs þessa.

Í kjölfarið á þessu bréfi sveitarfélagsins barst því, með bréfi dags. 10. mars 2015, umsögn Jóns Inga Þorvaldssonar, hdl. f.h. VBS. Þar segir m.a.:

Í ofangreindu bréfi eru rakin þau sjónarmið að lóðarleigusamningur um Skógarlönd 3c gerði ekki ráð fyrir því að umrædd lóð væri framseljanleg og jafnframt að lóðarréttindi haldist ekki ef ekki standi húseign á lóðinni. Auk heldur sem það er dregið í efa að heimilt hafi verið að veðsetja lóðarréttindin á sínum tíma.

VBS telur með hliðsjón af atvikum þessa máls hvorki rök né lagaskilyrði fyrir því að hafna beiðni félagsins um endurnýjun lóðarleigusamningsins. VBS hafnar því þeim sjónarmiðum sem rakin eru í bréfinu frá 6. janúar sl. og vísað er í að framan.

Fyrst og fremst þá verður að telja það almenna venju að lóðarleigusamningar séu almennt framlengdir og telur VBS ekki sérstök rök eiga við fyrir því að víkja hér frá þeirri venju.

Einnig skal bent á það að umrædd lóðarréttindi voru veðsett á árinu 2005 og þau framseld til VBS á grundvelli nauðungarsöluafsals á árinu 2007. Um er að ræða verulegt tómlæti af hálfu Fljótsdalshéraðs ef bæjarfélagið hyggst nú bera fyrir sig að framsal og veðsetning hafi verið óheimil. Bæjarfélaginu gat ekki dulist sú staðreynd að lóðin hafði verið veðsett og tekin til nauðungarsölu á árinu 2007. Í ljósi þess tíma sem liðið hefur frá framsali þá verður ekki annað lagt til grundvallar en að bæjarfélagið hafi samþykkt af sinni hálfu veðsetningu og framsal lóðarinnar.

Jafnframt með háttsemi sinni við innheimtu lóðargjalda vegna Skógarlanda 3c þá verður að teljast óumdeilt að Fljótsdalshérað hefur viðurkennt VBS sem afsalshafa og rétthafa að lóðarleiguréttindunum. Enda staðreyndin sú að bæjarfélagið hefur beint kröfu um lóðarleigu að VBS sem lóðarhafa og þar með óumdeilanlega fallist á eignarréttindi félagsins.

Í ljósi alls framangreinds verður að telja að VBS hafi réttmætar væntingar til endurnýjunar á lóðarleigusamningi vegna Skógarlanda 3c.

Að mati VBS standa því ekki rök til annars en að lóðarleigusamningur á Skógarlöndum 3c, Fljótsdalshéraði, verði endurnýjaður. Þess er því óskað að viðræður verði teknar upp við hið fyrsta um slíka endurnýjun.

Á 22. fundi umhverfis- og framkvæmdanefndar Fljótsdalshéraðs þann 30. apríl 2015 samþykkti nefndin að leggja það til við bæjarstjórn að endurnýjun á lóðarleigusamningi vegna Skógarlanda 3c yrði hafnað og fasteignagjöld sem innheimt höfðu verið af lóðinni frá því lóðaleigusamningur rann út, yrðu endurgreidd. Tillagan var staðfest af bæjarstjórn Fljótsdalshéraðs, þann 6. maí 2015.

Þann 12. ágúst 2015 barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæra VBS þar sem kærð var sú ákvörðun Fljótsdalshéraðs að hafna umsókn VBS um endurnýjun lóðarleigusamnings að Skógarlöndum 3c, Fljótsdalshéraði. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 14. ágúst 2015, framsendi nefndin stjórnsýslukæruna til ráðuneytisins í samræmi við 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með vísan til þess að ágreiningur um lóðarleigusamninga ætti ekki undir úrskurðarnefndina að lögum en slíkur ágreiningur yrði eftir atvikum borin undir ráðuneyti sveitarstjórnarmála á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 1. september 2015, var Fljótsdalshéraði gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Þann 12. október 2015 barst umsögn Fljótsdalshéraðs vegna kærunnar og þann 20. október 2015 bárust frekari málsgögn.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2015, var VBS gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust þau andmæli með bréfi, dags. 30. desember 2015.

III.      Málsástæður og rök VBS

Í kæru kemur fram að á árinu 2007 hafi VBS eignast umrædd lóðarréttindi samkvæmt lóðarleigusamningi á grundvelli nauðungarsölu. VBS hafi fjármagnað byggingarframkvæmdir á árinu 2005 að Skógarlöndum 3c og til tryggingar á lánveitingum sínum hafi lóðarleiguréttindin verið sett að veði. Veðsetningin hafi verið án athugasemda af hálfu Fljótsdalshéraðs og ekki hafi komið til athugasemda við fullnustu veðsins sem leitt hafi af sér rétthafaskipti.

Í kæru kemur fram að VBS telji það almenna venju að lóðarleigusamningar séu framlengdir. Telur VBS jafnframt að engin sérstök eða málefnaleg rök eigi við þannig að víkja beri frá þeirri venju. Þá telur VBS að rök umhverfis- og framkvæmdanefndar um höfnun á framlengingu samningsins hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum og höfnunin hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Þá bendir VBS á þá staðreynd að umrædd lóðarréttindi hafi verið veðsett á árinu 2005 og svo framseld til VBS á grundvelli nauðungarsöluafsals á árinu 2007. Um sé að ræða verulegt tómlæti af hálfu Fljótsdalshéraðs ef sveitarfélagið hyggist nú bera fyrir sig að framsal og veðsetning hafi verið óheimil. Sveitarfélaginu hafi ekki getað dulist sú staðreynd að lóðin hafi verið veðsett og tekin til nauðungarsölu á árinu 2007. Í ljósi þess tíma sem liðið hafi frá framsali þá verði ekki gengið út frá öðru en að sveitarfélagið hafi samþykkt veðsetningu og framsal lóðarinnar.

Jafnframt bendir VBS á að Fljótsdalshérað hafi innheimt lóðargjöld vegna landsins allt til ársloka 2014 og því verði að teljast ótvírætt að Fljótsdalshérað hafi viðurkennt VBS sem afsalshafa og rétthafa að lóðarleiguréttindunum. Hafi sveitarfélagið farið af stað með innheimtu lóðargjalda vegna Skógarlanda 3c eftir það tímamark er það kvað samninginn útrunninn. Óumdeilt er að sveitarfélagið hafi beint kröfu um lóðarleigu að VBS sem lóðarhafa og þar með fallist á eignarréttindi þess samkvæmt lóðarleigusamningnum. Í ljósi alls framangreinds telur VBS engan vafa vera á því að það hafi haft réttmætar væntingar til þess að Fljótsdalshérað myndi endurnýja lóðarleigusamning vegna Skógarlanda 3c. Með innheimtu gjaldanna megi í raun segja að Fljótsdalshérað hafi þá þegar með skuldbindandi hætti fallist á framlengingu lóðarleigusamningsins.

Þá telur VBS að framkomin sjónarmið Fljótsdalshéraðs eigi ekki við með hliðsjón af atvikum þessa máls. Rök sveitarfélagsins fyrir þeirri ákvörðun að víkja frá þeirri óumdeildu stjórnsýsluvenju að lóðarleigusamningar skuli almennt vera framlengdir séu með öllu haldlaus og geti ekki staðið til grundvallar ákvörðuninni með hliðsjón af stjórnsýslulögum. VBS telur meginreglur stjórnsýsluréttar því hafa verið brotnar.

Loks mótmælir VBS sérstaklega kröfu Fljótsdalshéraðs um frávísun málsins og öllu því sem fram kemur í umsögn sveitarfélagsins sem ekki sé í samræmi við málavaxtalýsingu og málatilbúnað VBS.

IV.       Málsástæður og rök Fljótsdalshéraðs

Fljótsdalshérað gerir þá kröfu að kæru VBS verði vísað frá ráðuneytinu en verði kæran tekin til efnismeðferðar er þess krafist að kröfu VBS verði hafnað.

Fljótsdalshérað rökstyður kröfu sína um frávísun með þeim rökum að kæruheimild 111. gr. sveitarstjórnarlaga ná tæplega til þess efnis að sveitarfélag hafni samningsgerð en svo sé einmitt í máli þessu. Krafa VBS lúti að því að sveitarfélagið hafi hafnað beiðni þess um endurnýjun lóðarleigusamnings að Skógarlöndum 3c. Verði ekki annað séð en að málið snúist í raun það hvort sveitarfélaginu hafi verið skylt að gera samning við VBS. Telur Fljótsdalshérað að kæruheimild 111. gr. sveitarstjórnarlaga nái ekki til slíks. Bendir sveitarfélagið á að ef ráðuneytið fallist á það að ágreiningur aðila eigi undir 111. gr. sveitarstjórnarlaga þá sé ráðuneytið í raun að taka ákvörðun um að sveitarfélagið skuli gangi til samninga við VBS en slík niðurstaða geti ekki samrýmst lagagrundvelli um sjálfsstjórn sveitarfélaga.

Þá bendir Fljótsdalshérað á að ákvörðun þess um að endurnýja ekki lóðarleigusamning hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun heldur hvílt á samningsákvæðum og almennri stöðu sveitarfélags sem eiganda lands en ekki stjórnvalds.

Í greinargerð Fljótsdalshéraðs kemur fram að lóðarleigusamningur um Skógarlönd 3 hafi upphaflega verið gerður árið 1962 af landbúnaðarráðuneytinu sem þá hafi farið með eignarráð lands undir Egilsstaðakauptúnið. Samningurinn hafi verið gerður til 50 ára og verið bundinn almennum skilyrðum um lóðarleigu sem þá hafi tíðkast. Sveitarfélagið Egilsstaðabær hafi síðan tekið við eignarráðum landsins og fengið stöðu landeigenda og þar með leigusala. Síðar hafi sveitarfélögin Austur Hérað og Fljótsdalshérað tekið við þeim réttindum í kjölfar sameiningar sveitarfélaga. Skilyrði upphaflegs lóðarleigusamnings frá árinu 1962 geri ekki ráð fyrir að lóðarhafi haldi lóðarréttindum að óbyggðri lóð heldur að óbyggð lóð gangi aftur til landeiganda.

Fljótsdalshérað vísar til II. kafla lóðarleigusamningsins þar sem fjallað sé um leiguskilmála, en í 4. gr. segir að óheimilt sé að framselja rétt til óbyggðrar lóðar og að veðsetning óbyggðrar lóðar sé óheimil. Þar sé einnig tekið fram að framsal og veðsetning á óbyggðri lóð sé ógild. Í 5. gr. samningsins sé tekið fram að framsal á hluta af óbyggðri lóð, þ.e. eftir að byggt hefur verið á öðrum hlutum, sé óheimil. Þá sé í ákvæðinu kveðið á um skyldu lóðarhafa til að tilkynna til lóðareiganda ef til standi að framselja óbyggða lóð. Í 6. gr. sé fjallað um stöðu aðila séu hús á lóð rifin eða brennd, þá falli leiguréttur niður hafi endurbygging ekki átt sér stað innan tveggja ára. Í 7. gr. sé ákvæði um að landeigandi geti skert lóð verði þörf á lóðinni. Við þær aðstæður greiðist ekki fyrir leiguréttinn. Í 15. gr. sé svo m.a. fjallað um að leigutaki fyrirgeri leigurétti sé brotið gegn ákvæðum 3.-5. gr.

Í greinargerð Fljótsdalshéraðs kemur fram að lóðarleigusamningurinn hafi runnið út árið 2012 og í honum sé ekki fjallað um rétt til framlengingar samningsins. Skógarlönd 3 hafi verið tvær eignir í eigu sama aðila fram til ársins 2005. Eigandi lóðarinnar hafi óskað eftir gerð eignaskiptayfirlýsingar vegna fyrirætlana um gerð viðbyggingar. Við eignaskiptayfirlýsinguna hafi orðið til eignarhlutinn Skógarlönd 3c og fylgt hafi réttindi til húsbyggingar á lóðinni. Á eignarhlutunum Skógarlöndum 3a og 3b hafi staðið húseignir, nánar tiltekið hótelhluti Valaskjálfs og félagheimilishluti Valaskjálfs. Engin breyting hafi orðið á eignarhaldi á lóðinni við eigendaskiptin og ekkert framsal hafi orðið á óbyggðri lóð við gerð eignaskiptayfirlýsingarinnar. Þá hafi eignaskiptayfirlýsingin verið samþykkt þegar viðkomandi eigandi hafði unnið að gerð deiliskipulags fyrir byggingu viðbyggingar á Skógarlöndun 3c. Ekkert hafi síðan orðið af framkvæmdum.

Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að það sé eigandi lands, Skógarlanda 3c, og sveitarfélagið ráðstafi landinu á einkaréttarlegum grundvelli, þótt reglur opinbers réttar hafi þar óbeina þýðingu. Lóðarleigusamningar Fljótsdalshéraðs hvíli á því að lóðarhafar eigi ekki rétt til lóða ef ekki sé byggt á þeim eða ef ekki standi húseign á þeim. Úthlutunarreglur vegna nýrra lóða hvíli á sömu forsendum, þ.e. hafi ekki verið byggt á lóð innan tiltekins tíma fellur úthlutun niður. Bendir sveitarfélagið á að skilmálar lóðarleigusamninga og lóðarúthlutunarreglur sem taki til lands í eign eða umráðum þess feli í sér að framsal óbyggðra lóða sé almennt óheimilt. Séu lóðir óbyggðar falli þær aftur til sveitarfélagsins en sveitarfélagið geti úthlutað þeim á nýjan leik, sækist sami aðili eða aðrir eftir því að byggja á lóðunum, en ekkert gjald sé innheimt fyrir byggingarrétt.

Í greinargerð Fljótsdalshéraðs kemur jafnframt fram að sveitarfélagið miði við þá meginreglu varðandi endurnýjun lóðaleigusamninga að séu húseignir í eigu lóðarhafa á lóðunum séu lóðarleigusamningar framlengdir nema sérstök sjónarmið leiði til annars. Við endurnýjun lóðarleigusamninga geti þó komið til þess að umfangi lóðarsvæðis sé breytt, t.d. í ljósi skipulagsákvarðana. Staða lóðarréttinda vegna Skógarlanda 3c falli ekki undir fyrrgreinda meginreglu enda sé VBS ekki eigandi að nokkurri húseign sem standi við Skógarlönd 3c.

Þá tekur Fljótsdalshérað fram að svo virðist sem eigandi Skógarlanda 3c hafi veðsett eignarhlutann og stofnað til skulda við VBS. Sveitarfélagið hafi engar upplýsingar fengið um það. Þá liggi ekki fyrir á hvaða forsendum sérhæft fjármálafyrirtæki hafi tekið veð í óbyggðri lóð þegar skilmálar lóðarleigusamnings hafi verið með framangreindum hætti. Þá kemur einnig fram í greinargerðinni að Fljótsdalshérað telji að það hafi verið óheimilt að veðsetja og framselja óbyggðan hluta lóðarinnar Skógarlanda 3c, samkvæmt lóðarleigusamningi frá 1962, en samningurinn hafi runnið út árið 2012.  Bendir Fljótsdalshérað á að VBS hafi verið fjármálafyrirtæki sem haft hafi allar forsendur til að ganga úr skugga um það hvort lóðin hafi verið tækt veðandlag en VBS hafi keypt eignina á nauðungarsölu árið 2007. Bendir sveitarfélagið á að samkvæmt meginreglum eignarréttar þá geti VBS ekki öðlast meiri rétt til lóðarinnar en fyrri eigendur hafi átt. Jafnframt bendir Fljótsdalshérað á að með réttu hafi þinglýsingarstjóri átt að gera athugasemdir við veðsetninguna og framsalið en það hafi ekki verið gert. Það að ekki hafi verið gerð athugasemd geti hins vegar ekki falið í sér viðurkenningu sveitarfélagsins á VBS sem eiganda.

Fljótsdalshérað bendir á að samkvæmt gögnum þessum hafi fasteignaskattur og gjald vegna lóðarleigu verið lagt á lóðina við reglulega álagningu, líklega í fyrsta skipti 2011. Engin sérstök ákvörðun hafi verið tekin vegna þessa heldur hafi framkvæmdin verið hluti af almennri rafrænni útkeyrslu fasteignagjalda. Telur sveitarfélagið fráleitt að álagningin leiði til réttar VBS til endurnýjunar lóðarleigusamnings til tugi ára eins og VBS virðist byggja á. Þá tekur Fljótsdalshérað fram að þegar upphaflegt erindi VBS hafi borist þá hafi komið í ljós að álagning gjalda á Skógarlönd 3c hafi ekki verið rétt og hafi samhliða ákvörðun um að endurnýja ekki lóðarleigusamning verið ákveðið að fasteignagjöld skyldu endurgreidd. Sú endurgreiðsla sé háð því að VBS upplýsti hvert skuli greiða og að VBS hlíti ákvörðun um að endurnýjun lóðarsamnings fari ekki fram.

Þá bendir Fljótsdalshérað á að athugasemdalaus aðild VBS að lóðarleigusamningi um Skógarlönd 3c hefði ekki staðist, þó svo að samningurinn hefði ekki runnið út árið 2012. Vísar sveitarfélagið til þess að VBS hafi fyrirgert leigurétti sínum, sbr. 15. gr. II. kafla lóðarleigusamningsins, sbr. 3.-5. gr. þar sem ekki er gert ráð fyrir því að lóðarréttindi séu veitt að óbyggðri lóð eða hluti óbyggðrar lóðar. Beiðni um endurnýjun samnings hefði því þegar leitt til niðurfellingar samningsins.

Í ljósi alls framangreinds og þeirrar meginreglu sveitarfélagsins að endurnýjun lóðarleigusamninga nái einungis til lóða þar sem lóðarhafi eigi húsbyggingar á lóðinni hafi sveitarfélagið ekki fallist á endurnýjun lóðarleigusamnings um Skógarlönd 3c. Höfnunin sé fyllilega í samræmi við framkvæmd sveitarfélagsins um ráðstöfun lóða í eigu sveitarfélagsins og ekki í andstöðu við nokkrar stjórnsýslureglur.

Þá er áréttað að dómaframkvæmd sé fyrir því að hafna endurnýjun lóðarleigusamninga og þá eftir atvikum krefjast niðurrifs húsbygginga/mannvirkja sem staðið hafa á lóð, sbr. Hrd. 2003:2780.

Loks bendir Fljótsdalshérað á að hefði verið um að ræða nýúthlutaða lóð hefðu ekki verið til staðar skilyrði til að gera lóðarleigusamning en samkvæmt úthlutunarskilmálum Fljótsdalshéraðs skal almennt gera lóðarleigusamning þegar bygging er fokheld, sbr. 6. gr.   

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Í stuttu máli lýtur ágreiningur í máli þessu að því hvort Fljótsdalshéraði hafi verið heimilt að hafna beiðni VBS um endurnýjun á lóðarleigusamningi að Skógarlöndum 3c.

Í 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga kemur fram að ráðherra hefur eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga er aðila heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Nánar tiltekið er skilyrði þess að aðili máls geti kært ákvörðun til ráðuneytisins það að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Aðeins þær athafnir sveitarfélags sem framkvæmdar eru í skjóli stjórnsýsluvalds heyra undir framangreint ákvæði sveitarstjórnarlaga. Þær ákvarðanir sem ekki eru teknar í skjóli stjórnsýsluvalds teljast vera einkaréttarlegs eðlis og falla því ekki undir gildissvið stjórnsýslulaga. Einungis ákvarðanir sem sveitarfélag tekur í skjóli stjórnsýslulegs valds eru kæranlegar til ráðuneytisins.

Í fyrri úrskurðum ráðuneytisins á sviði sveitarstjórnarmála hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um úthlutun lóða og byggingarréttar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verði ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins.

Í máli þessu liggur fyrir lóðarleigusamningur frá árinu 1962 þar sem stofnað er til leigu á umræddu landsvæði. Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort Fljótsdalshéraði beri að verða við beiðni VBS og endurnýja fyrrgreindan lóðarleigusamning. Slíkur ágreiningur fellur hvorki undir gildissvið stjórnsýslulaga né ákvæði sveitarstjórnarlaga heldur er um einkaréttarlegan ágreining að ræða. Eins og áður er fram komið tekur úrskurðarvald ráðuneytisins ekki til ágreinings er varðar efni einkaréttarlegra samninga og er því ber að vísa málinu frá ráðuneytinu.

Ráðuneytið telur ekki tilefni til þess að taka mál þetta til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kæru VBS eignasafns hf. á ákvörðun Fljótsdalshéraðs um að hafna beiðni félagsins um endurnýjun á lóðarleigusamningi er vísað frá ráðuneytinu.