Mál nr. IRR15090247

Ár 2016, þann 8. apríl, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. IRR15090247 

Kæra Seiglu ehf.
á ákvörðun
Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 30. september 2015 barst ráðuneytinu kæra Seiglu ehf., kt. 640691-1319, á ákvörðun Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) frá 25. september 2015 vegna skipamælingar fyrir skipið Gullhólma, sknr. 2911. Krefst Seigla þess að ákvörðun SGS vegna skipamælingarinnar verði felld úr gildi og mælingaskýrsla Frumherja ehf., sem móttekin var af SGS þann 9. september 2015, verði lögð til grundvallar mælingu skipsins.

Kæruheimild er í 18. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012.

II.        Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins

Af gögnum málsins má ráða að ágreiningur hafi verið um tvö atriði milli Seiglu og SGS vegna skipamælingar skipsins Gullhólma, sknr. 2911, en um er að ræða nýsmíði. Hafi ágreiningur verið um annars vegar mælingu á stýriskassa og hins vegar mælingu á svölum. Hafi krafa Seiglu verið sú að SGS gæfi út mælibréf fyrir skipið í samræmi við niðurstöðu mælingaskýrslu Frumherja sem móttekin var af SGS þann 9. september 2015. Var beiðni Seiglu ehf. um að leggja mælingaskýrslu Frumherja til grundvallar mælingu skipsins synjað með ákvörðun SGS þann 25. september 2015.

Ákvörðun SGS var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi Seiglu mótteknu þann 30. september 2015.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. október 2015 var SGS gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi SGS mótteknu 20. nóvember 2015.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 25. nóvember 2015 var Seiglu kynnt umsögn SGS og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi Seiglu mótteknu 21. desember 2015.

Með bréfi dags. 30. desember 2015 tilkynnti ráðuneytið Seiglu að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök Seiglu

Seigla vísar til þess að höfnun mæliskýrslu af hálfu SGS leiði til þess að skipið, sem sé nýsmíði, henti ekki til þeirra nota sem það hafi verið smíðað fyrir, eða til veiða í smábátakerfinu og kaupandi taki ekki við því. Telur Seigla að mæling Frumherja á skipinu sé rétt og beri að miða við hana við skráningu skipsins. Telur Seigla að synjun SGS sé ómálefnaleg og ólögmæt og byggist ekki á lögum, reglugerð eða öðrum reglum sem sæki stoð til laga eða reglugerða. Bendir Seigla á að fyrirtækið hafi aflað álits þriggja sérfræðinga um hönnun skipa sem liggi fyrir í málinu. Þá vísar Seigla til rökstuðnings skipasmíðameistara hjá Frumherja sem annast hafi mælinguna. Telji allir framangreindir að ákvörðun SGS sé ekki í samræmi við lög og reglugerðir um mælingu á mestu lengd og skráningarlengd. Telji viðkomandi þannig að staðsetning stýris hafi ekki áhrif á mestu lengd skipsins þar sem það sé auðlosanlegt en stýrið og búnaður þess sé áboltaður við skipið. Varðandi vélarreisn telji þeir að lokun vegna þess eigi ekki að hafa áhrif á skráningarlengd.

Seigla áréttar að stýrisfestingin sé fest við bol skipsins og stýrisbúnaðurinn sé boltaður aftan á stýrisfestinguna og aðeins taki um 40 mínútur að losa hann. Ekki þurfi að taka skipið í slipp vegna þessa og falli búnaðurinn þannig undir auðlosanlegan búnað s.s. t.d. jafnvægisstýri, sem notað sé til að stýra hafnhalla og rétta af skip á ferð og sé einnig samþykkt af SGS sem neyðarstýri. Bendir Seigla á að við breytingu á reglugerð nr. 527/1997 í ágúst 2014 hafi verið tekin úr verklagsreglum og færð í reglugerð ákvæði um svalir, skriðbretti, flotkassa og síðustokka. Undanskilinn hafi verið stýriskassi enda komi fram í reglugerð að stýri mælist ekki með. Verklagsreglur um stýriskassa hafi því ekki gildi þar sem þær hafi hvorki stoð í reglugerð né lögum. Þá sé ekkert að finna í reglugerð um að stýri þurfi að vera auðlosanlegt, sbr. ákvæði 5.3. Upptalning ákvæðisins á skipshlutum, t.a.m. stýrisfjaðrir, utanborðsdrif, og annar stýrisbúnaður þurfi ekki að vera auðlosanleg. Þá vísar Seigla einnig til annarra framlagðra gagna, m. a. til NOTAT dags. 2. júní 2010 frá Söfartstyrelsen í Danmörku. Þar komi fram að stýri og allur stýrisbúnaður sé ekki tekinn með í mælingu á mestu lengd eða mælingu yfirleitt. Byggi Danir reglur sínar á Evrópureglum eins og eðlilegt sé.

Í andmælum sínum ítrekar Seigla að málið snúist um hvort mæla eigi með í lengd skipsins stýrisbúnað skipsins, sem ekki sé hluti af föstum hlutum bols þess, heldur sé um að ræða stýrisbúnað sem festur er við bolinn. Telur Seigla að ekki eigi að mæla slíkan búnað með enda sé nefndur búnaður skipsins auðlosanlegur. Vísar Seigla til þess að nefndur stýriskassi í umsögn SGS finnist hvergi í lögum eða reglugerðum sem gildi um skip. Orðið finnist aðeins í verklagsreglum SGS og hafi stofnunin ekki vísað til þess hvar þessi skilgreining fái reglugerðar- eða lagastoð. Ákvæði verklagsreglna SGS um stýriskassa hafi því enga slíka stoð. Þá sé einnig ágreiningur um hvað stýriskassi sé. Telur Seigla að stýriskassi sé kassi aftast á skipum sem stýrisbúnaður er festur á. Á því skipi sem hér um ræðir sé þessi kassi áfastur bol skipsins og stýrisbúnaður skipsins sé festur á hann. SGS noti orðið hins vegar um mun meira en nefndan kassa, þ.e. einnig um alls kyns búnað sem tengdur er skrúfu og stýri skipsins og festur er við kassann. Þannig virðist SGS telja stýriskassann vera allan stýrisbúnaðinn en það telji Seigla að standist ekki. Telur Seigla að aldrei eigi að mæla stýrisbúnað með í mestu lengd og vísar til meðfylgjandi gagna þar um. Bendir Seigla á að SGS vilji mæla með í mestu lengd skipsins stýrisbúnað sem er sérsmíðaður og áboltaður skipinu og auðlosanlegur. Taki aðeins um 40 mínútur að losa allan nefndan búnað af skipinu og ekki þurfi að taka það upp í slipp til að losa búnaðinn. Eigi búnaðurinn ekki að mælast með samkvæmt reglugerðarákvæðinu sem tiltaki sérstaklega auðlosanlegan búnað. Telur Seigla að við mælingu skipsins eigi að fara samkvæmt ákvæði 5.3. reglugerðar nr. 527/1997. Þar komi skýrt fram að allir fastir hlutar bols á skipi mælist með en ekki skuli mæla með auðlosanlegan búnað. Þá bendir Seigla á að tilgangur breytinga með reglugerð nr. 794/2014 á reglugerð nr. 527/1997 hafi verið að koma í veg fyrir að skip og bátar yrðu gerð stærri og öflugri en skráningarlengd segði til um, sbr. og breytingar á lögum um fiskveiðistjórnun nr. 116/2006. Hafi reglugerðinni verið breytt að tillögu SGS varðandi m.a. svalir, síðustokka og flotkassa en stýriskassi hafi verið undanskilinn. Finnist ákvæði um hann eftir það aðeins í verklagsreglu. Telur Seigla að þær breytingar sem SGS lagði til á reglugerðinni og voru gerðar hafi aðeins að litlu leyti þjónað tilgangi sínum. Eftir breytinguna sé kaupendum skipa mismunað eftir því hvernig skip þeir vilji láta smíða. Bendir Seigla á að 96% reglan sem sett hafi verið í reglugerðina taki aðeins á brúttótonnum og takmarki stærð skipa þar sem brúttótonn séu takmarkandi þáttur. Þeir sem t.d. smíði skip undir 12 metrum og þurfi þess vegna ekki réttindamenn um borð geti stækkað þau skip með svölum, flotkössum, skriðbrettum og síðustokkum, án þess að það hafi áhrif á skráningarlengd skipanna, samkvæmt nýju reglugerðinni.

IV.      Ákvörðun og umsögn SGS

Í ákvörðun SGS kemur fram að ágreiningur málsins snúi að tveimur atriðum, annars vegar mælingu stýriskassa og hins vegar mælingu á svölum. Það sé niðurstaða SGS að stýriskassi mælist í mestu lengd samkvæmt gildandi reglum. Byggist sú afstaða á ákvæði 3.4 verklagsreglu nr. 25.03.02.02.02 þar sem skýrt komi fram að stýriskassi mælist undir öllum kringumstæðum með í mestu lengd. Ekki verði talið að stýriskassinn eða hluti hans teljist auðlosanlegur í skilningi ákvæðis 5.3. reglugerðarinnar eða ákvæðis 4.4. verklagsreglunnar. Væri slíkur skilningur ekki í samræmi við upptalningu í dæmaskyni sem fram komi í ákvæði 5.3. Þá taki framangreint ákvæði verklagsreglunnar allan vafa af um að stýriskassi skuli ávallt mældur í mestu lengd. Hvað varðar mælingu á svölum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að rekja sjónarmið SGS þar sem stofnunin hefur fallist á kröfur Seiglu hvað það varðar.

Í umsögn SGS kemur fram að stofnunin fallist á kröfu Seiglu hvað varðar mælingu á svölum. Hins vegar standi óbreytt ákvörðun SGS hvað varðar mælingu á stýriskassa. Vísar SGS til þess að um mælingu skipa gildi lög um skipamælingar nr. 146/2002. Reglugerð um mælingu skipa með mestu lengd allt að 24 metrum nr. 527/1997 sæki stoð sína í tilgreind lög. Vísar SGS til ákvæðis 5.3 reglugerðarinnar um hvað sé mesta lengd. SGS hafi gefið út verklagsreglur til að skýra og samræma framkvæmd reglugerðar nr. 527/1997. Um sé að ræða verklagsreglu nr. 25.03.02.02.02 um mælingu báta með mestu lengd allt að 15 metrum og verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 um mælingu báta með mestu lengd allt að 15 metrum sem búnir eru skutgeymi, stýriskassa, síðustokkum og/eða veltikjölum. Í. gr. 4.4 verklagsreglu 25.03.02.02.02 segi að mesta lengd báta skuli mæld samkvæmt gr. 5.3. reglugerðar nr. 527/1997. Þá komi fram að mesta lengd sé í raun mesta lengd á bátnum án auðlosanlegs og hreyfanlegs búnaðar, s.s. handriða, stýris eða utanborðsdrifs. Í verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 sé stýriskassi skilgreindur og mælist hann ekki með í skráningarlengd enda sé form hans og stærð á þann veg sem tilgreint er í tölulið 5.2., en mælist undir öllum kringumstæðum með í mestu lengd.

SGS vísar til þess að stýrisbúnaður af hefðbundinni gerð samanstandi af stýrisfjöður, stýrisás og nauðsynlegum raf- og vélbúnaði. Stýrisfjöður sé sjálft stýrisblaðið og stýrisás sé ásinn sem snúi stýrisfjöðrinni. Stýriskassi sé skilgreindur í verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 sem styrking eða grind sem fest er aftan á skut báta fyrir stýri og skrúfubúnað. Um sé að ræða festingu fyrir stýrisbúnað. Álitaefni málsins sé hvort stýriskassi skuli mældur í mestu lengd bátsins samkvæmt reglugerð nr. 527/1997. Samkvæmt verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 skuli stýriskassi mældur með í mestu lengd enda sé um að ræða fastan hluta bols skipsins samkvæmt gr. 5.3 reglugerðarinnar, en ekki auðlosanlegan búnað. Mikilvægt sé að skýrt komi fram að með stýriskassa sé ekki átt við stýrisfjöður, stýrisás eða stýrisbúnað, en í kæru og gögnum máls sé hugtökunum ítrekað ruglað saman. Mæli SGS stýriskassa bátsins með í mestu lengd enda sé um að ræða fastan hluta bols skipsins.

Í grein 5.3 reglugerðar nr. 527/1997 komi fram að undanþiggja skuli mælingu á mestu lengd auðlosanlegan búnað, s.s. handrið, jafnvægisstýri, hlífðargrindur við utanborðsdrif og þess háttar. Geti stýriskassi ekki talist auðlosanlegur búnaður í skilningi reglugerðarinnar enda sé um að ræða fastan hluta bols. Tekur SGS fram að fastir hlutar bols geti verið boltaðir, skrúfaðir eða límdir, s.s. skriðbretti.

SGS tekur fram að með verklagsreglum stofnunarinnar sé leitast við að skýra og túlka gildandi reglugerðir. Þá sé stofnunin sú fagstofnun sem framfylgi lögum og reglum varðandi skipamælingar. Sé það hlutverk SGS að gefa út fyrirmæli þar sem túlkunar eða leiðbeininga sé þörf. Ástæðan fyrir því að fjallað sé um stýriskassa í verklagsreglum sé sú að ekki sé að finna umfjöllun um stýriskassa í reglugerðinni enda sé ekki um tæmandi talningu að ræða. Verklagsreglunni sé ætlað að bregðast við þeirri þörf sem skapast hafi þegar þróun í smíði báta hafi orðið til þess að bátir hafi farið að vera smíðaðir með stýriskassa. Við setningu verklagsreglunnar hafi verið tekið mið af gr. 5.3 reglugerðarinnar. Niðurstaðan hafi verið að líta bæri á stýriskassa sem fastan hluta bols eins og t.d. skriðbretti og skutgeymi, sem samkvæmt ákvæði 5.3. teljist fastur hluti bols sem mælist með í mestu lengd. Það að hið lögbæra yfirvald gefi út túlkun og leiðbeiningar samkvæmt gildandi reglum sé fyrirkomulag sem tíðkist í öllum nágrannalöndum okkar. Samræmd túlkun á reglunum sé til þess fallin að auka jafnræði og gagnsæi í stjórnsýslunni. Þá séu verklagsreglurnar aðgengilegar öllum á vef SGS.

Hvað varðar tilvitnuð sérfræðiálit sem Seigla lagði fram bendir SGS á að ágreiningsefnið sé ekki mæling stýris heldur stýriskassa. Fellst SGS ekki á álit sérfræðinganna. Um sé að ræða kassa sem sé boltaður við bol skipsins (stýriskassi) og stýrisfjöður og annar stýrisbúnaður sé festur þar við. Stýrið sjálft sé ekki mælt. Þá verði ekki séð að stýriskassinn verði talinn auðlosanlegur á þann hátt sem reglugerðin fjalli um. Þá verði einnig að telja vafasamt að tala um umræddan stýriskassa sem búnað enda sé um að ræða fastan hluta bols. Til skýringar sé í reglugerðinni talið upp í dæmaskyni um auðlosanlega búnað handrið, jafnvægisstýri, hlífðargrindur við utanborðsdrif og þess háttar. Þá sé í 4. gr. verklagsreglu nr. 25.03.02.02.02 talið upp í dæmaskyni handrið, stýri og utanborðsdrif sem auðlosanlegur búnaður sem undanþeginn er mestu lengd.

Í kæru sé því haldið fram að þar sem stýrisbúnaðurinn sé auðlosanlegur beri að undanþiggja hann mestu lengd. Sé ekki ljóst hvað nákvæmlega sé átt við, þ.e. hvort átt sé við sjálft stýrið, stýrisbúnað eða að stýriskassinn sé auðlosanlegur. Stýriskassinn teljist hluti af bol skipsins, þ.e. fastur hluti bols. Verði að telja fjarstæðukennt að draga þá ályktun að fastir hlutir bols skuli undanþegnir mælingu á grundvelli reglu sem undanþiggur auðlosanlega búnað mælingu. Ekki geti skipt máli í því samhengi hvort kassinn er boltaður við bolinn eða festur með öðrum hætti eða hve langan tíma taki að losa hann frá. Slíkur skilningur færi gegn markmiðum þeirra reglna sem gildi um mælingar skipa. Með þannig rökum mætti þá undanþiggja ýmsa hluta bols á skipi mælingu vegna þess að þeir væru boltaðir, s.s. skriðbretti, sem skýrt er tekið fram í gr. 5.3 reglugerðarinnar að skuli innifalið í mestu lengd vegna þess að um sé að ræða fastan hluta bols.

Hvað varðar tilvísun Seiglu til danskra reglna telur SGS að fyrirtækið sé á villigötum. Þær reglur sem Seigla vísi til varði stýrisbúnað og af lestri þeirra verði ekki annað séð en að þær séu í samræmi við íslenskar reglur og skilning SGS á þeim. Þar, eins og í íslenskum reglum, komi fram að stýrisbúnaður sé undanþeginn mælingu. Stýriskassi sé hins vegar ekki stýrisbúnaður heldur fastur hluti bols. Alþjóðlegar reglur sem vísað er til geri ráð fyrir því að allir fastir hlutar bols séu mældir með í mestu lengd. Að auki megi vísa í norskar reglur um mælingu báta þar sem skýrt sé tekið fram að fastir hlutar bols geti verið festir með ýmsum hætti. Þá sé því haldið fram af hálfu Seiglu að verklagsreglur SGS hafi ekki lagastoð. Bendir SGS á að í ljósi hlutverks stofnunarinnar sem lögbærs yfirvalds og í ljósi þess að túlkun SGS á reglunum er í samræmi við reglugerð nr. 527/1997 hafni stofnunin fullyrðingum Seiglu.

SGS telur að ekki eigi að leika neinn vafi á því að rétt sé að mæla stýriskassa með í mestu lengd. Ákvörðun SGS hafi verið málefnaleg og í samræmi við lög. Þá hafi meðferð málsins verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Telur SGS vafalaust að stýriskassi skuli mældur með í mestu lengd enda sé um að ræða fastan hluta bols á skipi.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun SGS frá 25. september 2015 vegna skipamælingar fyrir skipið Gullhólma, sknr. 2911. Krefst Seigla þess að mælingaskýrsla Frumherja sem móttekin var af SGS þann 9. september 2015 verði lögð til grundvallar mælingu skipsins en þeirri kröfu hafi verið hafnað af hálfu SGS. Upphaflega snerist ágreiningur Seiglu og SGS um það hvort annars vegar bæri að undanþiggja stýriskassa mestu lengd og hins vegar hvort svalir ættu að reiknast með í mestu skráningarlengd. Með umsögn SGS dagsettri 17. nóvember 2015 féllst SGS á kröfu Seiglu hvað varðar mælingu á svölum. Telur ráðuneytið því ekki þörf á frekari umfjöllun um það atriði í ákvörðun SGS. Eftir stendur þá ágreiningur Seiglu og SGS þess efnis hvort undanþiggja beri stýriskassa mestu lengd skipsins.

Um mælingu skipa fer eftir lögum um skipamælingar nr. 146/2002. Á grundvelli þeirra laga hefur verið sett reglugerð nr. 527/1997 um mælingu skipa með lengd allt að 24 metrum. Samkvæmt ákvæði 5.3 reglugerðarinnar er mesta lengd heildarlengd skipsins, þar með taldir allir fastir hlutar bolsins, svo sem skriðbretti, perustefni, skutgeymar og hlífðarlistar sem teljast hluti bolsins. Hins vegar skal ekki mæla gúm- eða trélista til hlífðar, stýrisfjaðrir, utanborðsvélar eða utanborðsdrif, né annan auðlosanlegan búnað, svo sem handrið, jafnvægisstýri, hlífðargrindur við utanborðsdrif og þess háttar. Af hálfu Seiglu er á það bent að staðsetning stýris hafi ekki áhrif á mestu lengd skipsins þar sem það sé auðlosanlegt. Sé stýriskassinn festur við bol skipsins og stýrisbúnaðurinn boltaður aftan á stýrisfestinguna. Taki aðeins um 40 mínútur að losa búnaðinn og falli hann þannig undir auðlosanlegan búnað samkvæmt reglugerðarákvæðinu. Af hálfu SGS er hins vegar á það bent að stýriskassi sé skilgreindur í verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 sem styrking eða grind sem fest er aftan á skut báta fyrir stýri og skrúfubúnað. Sé um að ræða festingu fyrir stýrisbúnað. Verði ekki séð að stýriskassinn verði talinn auðlosanlegur á þann hátt sem reglugerðin fjallar um og til þess vísað að um sé að ræða fastan hluta bols. Þá komi fram í gr. 3.4 verklagsreglunnar að stýriskassi mælist ekki með í skráningarlengd enda sé form hans og stærð á þann veg sem tilgreint er í tl. 5.2, en mælist undir öllum kringumstæðum með í mestu lengd. Að öðru leyti er vísað til þeirra sjónarmiða Seiglu og SGS sem rakin hafa verið.

Ráðuneytið tekur fram að hugtakið stýriskassi er hvorki skilgreint í lögum um skipamælingar nr. 146/2002 né í reglugerð um mælingu skipa með mestu lengd allt að 24 metrum nr. 527/1997. Er hugtakið t.a.m. ekki að finna í orðskýringum 2. gr. reglugerðarinnar sbr. einnig 3. gr. breytingareglugerðar nr. 794/2014. Er þannig einu skilgreininguna á stýriskassa að finna í gr. 3.4 verklagsreglu nr. 25.03.02.02.03 sem rakin var hér að framan. Telur ráðuneytið að ágreiningsefni Seiglu og SGS snúist um það hvort stýriskassinn teljist til fastra hluta bols skipsins og þar með til mestu lengdar þess líkt og SGS heldur fram með vísan til ákvæðis 5.3 reglugerðar nr. 527/1997, eða hvort um sé að ræða auðlosanlegan búnað líkt og Seigla heldur fram sbr. sama reglugerðarákvæði.

Það er mat ráðuneytisins í ljósi þess sem rakið hefur verið að ekki sé unnt að slá því föstu að stýriskassi skuli teljast falla undir fasta hluta af bol skips líkt og haldið er fram af hálfu SGS. Því verði ekki á það fallist að stýriskassi skuli ávallt mælast með í mestu lengd. Til þess að svo megi vera þyrfti að vera kveðið á um það með afgerandi hætti, annað hvort í lögum um skipamælingar eða reglugerð nr. 527/1997. Þar sem því er ekki til að dreifa beri á grundvelli meðalhófssjónarmiða að túlka allan vafa Seiglu í hag. Þá liggur einnig fyrir að öryggissjónarmið breyta í engu framangreindri niðurstöðu. Verður því fallist á kröfu Seiglu þess efnis að rétt sé að leggja mælingaskýrslu Frumherja til grundvallar mælingu skipsins Gullhólma.

Úrskurðarorð:

Hinni kærðu ákvörðun er breytt á þann veg að fallist er á kröfu Seiglu ehf. þess efnis að leggja beri mælingaskýrslu Frumherja ehf., sem móttekin var af Samgögnustofu þann 9. september 2015, til grundvallar mælingu skipsins Gullhólma, sknr. 2911.