Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11070089
Ár 2012, þann 19. júní, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11070089
Leikskólinn Kjarrið ehf.
gegn
Kópavogsbæ
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru er barst ráðuneytinu þann 11. júlí 2011 kærði Leikskólinn Kjarrið ehf., kt. xxxxxx-xxxx (hér eftir nefnt Kjarrið) málsmeðferð Kópavogsbæjar í tengslum við uppsögn sveitarfélagsins á þjónustusamningi við Kjarrið. Er gerð sú krafa í málinu að ákvörðun sveitarfélagsins um uppsögn þjónustusamningsins verði felld úr gildi. Fallist ráðuneytið ekki á að tilefni sé til að fella ákvörðun sveitarfélagsins úr gildi er þess krafist að ráðuneytið úrskurði að Kópavogsbær hafi með ólögmætum hætti staðið að uppsögn þjónustusamningsins og leitað verði leiða til að bæta hlut Kjarrsins, eftir atvikum með greiðslu skaðabóta.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Þann 27. ágúst 2008 gerðu Kópavogsbær og Kjarrið með sér samning um rekstur leikskólans Kjarrsins. Skyldi Kjarrið reka leikskóla í Kópavogi og fá mánaðarlegt framlag frá sveitarfélaginu til þess. Í 2. gr. samningins kom m.a. fram að samningurinn skyldi taka gildi við undirritun hans og samningur um verkefnið væri í upphafi gerður til 31. júlí 2011. Sagði þar ennfremur að samningurinn skyldi endurskoðaður tímanlega fyrir lok samningstímabils og síðan framlengdur til 5 ára í senn, nema honum yrði skriflega og sannanlega sagt upp af öðrum hvorum samningsaðila með að lágmarki þriggja mánaða fyrirvara vegna vanefnda, en annars fyrir lok apríl af öðrum ástæðum og skyldi þá miða uppsögn við 31. júlí sama ár. Uppsagnarfrestur skyldi í öllum tilfellum miðast við mánaðarmót. Í niðurlagi 2. gr. sagði svo að samningstími gæti að hámarki orðið 13 ár samtals frá upphafi en þá skyldi samningur endurskoðaður eða boðinn út að nýju. Í 17. gr. samningsins var svo fjallað um endurskoðun samnings og meðferð ágreiningsmála. Þar kom fram að hvor aðili fyrir sig gæti óskað eftir endurskoðun á ákvæðum samnings þegar liðnir væru þrír mánuðir frá gildistöku hans og hvenær sem er eftir það og skyldu samningsaðilar eins og framast væri kostur reyna að leysa úr mögulegum ágreiningsmálum án þess að koma þyrfti til uppsagnar samningsins eða málareksturs. Í 19. gr. samningsins kom ennfremur fram að risi ágreiningur vegna samningsins sem samningsaðilum tækist ekki að leysa samkvæmt 17. gr. og höfða þyrfti mál, skyldi reka málið fyrir héraðsdómi Reykjaness.
Þann 10. mars 2011 samþykkti bæjarráð tillögu sviðsstjóra menntasviðs sveitarfélagsins um sparnaðarráðstafanir í rekstri leikskóla. Á meðal þess sem sviðsstjóri lagði til var að þjónustusamningur við Kjarrið, sem rynni út þann 31. júlí 2011, yrði ekki endurnýjaður. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 16. mars 2011, var forsvarsmönnum Kjarrsins greint frá framangreindri samþykkt bæjarráðs en jafnframt tekið fram að tillagan færi fyrir bæjarstjórn Kópavogs þann 22. mars 2011 til endanlegrar staðfestingar. Jafnframt kom fram í bréfinu að ástæður breytinganna væri eingöngu rekstrarlegar og vægju á engan hátt að faglegu starfi Kjarrsins.
Með bréfi, dags. 18. mars 2011, ritaði fyrirsvarsmaður Kjarrsins erindi til bæjarstjóra Kópavogs þar sem því var lýst að hann væri tilbúinn til viðræðna um málið til að ná þeim sparnaðarmarkmiðum sem Kópvogsbær hefði sett fram. Þann dag munu fulltrúar sveitarfélagsins og Kjarrsins jafnframt hafa hist á fundi og átt viðræður um málið.
Tillaga sviðsstjóra menntasviðs varðandi uppsögn þjónustusamnings við Kjarrið var samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs á 1034. fundi hennar þann 22. mars 2011. Með bréfum, dags. 28. mars 2011 og 15. apríl 2011 mun forsvarsmaður Kjarrsins hafa gert Kópavogsbæ nýtt samningstilboð varðandi rekstur leikskólans og verður ráðið af gögnum málsins að einhver samskipti og viðræður hafi verið á milli bæjaryfirvalda og forsvarsmanna Kjarrsins í kjölfarið. Með bréfi Kópavogsbæjar til Kjarrsins, dags. 27. apríl 2011, er því svo lýst að á fundi sveitarfélagsins og rekstraraðila Kjarrsins þann sama dag hefði verið farið yfir forsendur nýs tilboðs Kjarrsins og hefði sveitarfélagið upplýst um að tilboðið uppfyllti ekki hagræðingarkröfur sveitarfélagsins. Jafnframt var tekið fram að frestur til að segja upp samningi við leikskólann Kjarrið rynni út þann 30. apríl 2011 og yrði uppsagnarbréf á þjónustusamningi sent rekstraraðila í samræmi við ákvörðun bæjarstjórnar þann 12. apríl 2011. Með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 28. apríl 2011, var samningnum svo sagt upp og kom þar m.a. fram að samningnum væri sagt upp í samræmi við 2. gr. hans, fyrir lok apríl og félli hann því úr gildi þann 31. júlí 2011.
Þann 2. maí 2011 ritaði forsvarsmaður Kjarrsins bréf til formanns bæjarráðs Kópavogsbæjar og fjallaði um nýtt tilboð Kjarrsins í rekstur leikskólans og fór yfir nánar tilgreindar forsendur endurskipulagningarinnar. Fór forsvarsmaður Kjarrsins fram á að framlögð gögn yrðu metin og athugasemdir gerðar ef einhverjar væru. Í niðurlagi bréfsins er jafnframt tekið fram að uppsögn Kópavogsbæjar væri hörmuð og vonast til þess að sveitarfélagið endurskoðaði ákvörðun sína hið fyrsta og hefði viðræður um framtíð rekstrar Kjarrsins. Bréfinu var svarað af hálfu Kópavogsbæjar þann 11. maí 2011 og var þar tekið fram að umræddum samningi hefði verið sagt upp á grundvelli 2. gr. hans og ekki væri talinn grundvöllur til afturköllunar þeirrar ákvörðunar. Ekki yrði tekin afstaða til frekari tilboða í rekstur Kjarrsins. Með bréfi, dags. 30. maí 2011, óskaði forsvarsmaður Kjarrsins eftir rökstuðningi vegna samþykktar bæjarstjórnar um að segja upp umræddum þjónustusamningi. Því erindi var svarað af hálfu sveitarfélagsins þann 23. júní 2011 á þá leið að um væri að ræða uppsögn á einkaréttarlegum samningi sem félli ekki undir stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þess utan hefði ítarlegur rökstuðningur þegar verið færður fyrir umræddri ákvörðun. Þá er rétt að geta þess að samkvæmt gögnum málsins voru nokkur frekari samskipti á milli forsvarsmanna Kjarrsins og Kópavogsbæ á framangreindu tímabili sem ráðuneytið telur ekki þörf á að rekja hér frekar.
Með bréfi, dags. 11. júlí 2011, kærði Kjarrið umrædda ákvörðun til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 12. júlí 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Kópavogsbæjar um kæruna auk afrits af gögnum málins. Umbeðin umsögn og gögn bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 3. ágúst 2011.
Með bréfi, dags. 22. ágúst 2011, gaf ráðuneytið Kjarrinu færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Kópavogsbæjar um kæruna. Bárust ráðuneytinu athugasemdir þar að lútandi og frekari gögn með bréfi, dags. 14. október 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Kjarrsins
Í kæru sinni til ráðuneytisins er tekið fram hálfu Kjarrsins að í fyrsta lagi hafi Kópavogsbær brotið með skýrum hætti gegn téðum þjónustusamningi þess við sveitarfélagið. Í öðru lagi hafi réttmætar væntingar Kjarrsins ekki staðist. Í þriðja lagi sé um að ræða brot á skyldum sveitarfélagsins samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar, nánar tiltekið leiðbeiningarskyldu og skyldum samkvæmt rannsóknarreglu og meðalhófsreglu sem og rétti Kjarrsins til andmæla og tilkynningar um meðferð máls.
Telur Kjarrið þannig ljóst að brotið hafi verið gegn 17. gr. samningsins með uppsögn hans, enda hafi engar efnislegar samningaviðræður átt sér stað eða tilraun til að leita lausna áður en honum hafi verið sagt upp. Þann 10. mars 2011 hafi bæjarráð Kópavogs tekið ákvörðun um að samningurinn yrði ekki endurnýjaður. Ljóst sé að þegar sú ákvörðun hafi verið tekin hafi rekstraraðili Kjarrsins hvorki verið beðinn um gögn né fengið nokkurt tækifæri til að skilja alvarleika málsins. Áréttar Kjarrið að tekin hafi verið ákvörðun um lok á rekstri heils leikskóla. Ennfremur hafi forsvarsmaður Kjarrsins átt erfitt með að leggja mat á hvort hún myndi yfirleitt ná sparnaðarmarkmiðum bæjarins þar sem samskipti við yfirvöld hafi verið takmörkuð og erfið og sparnaðarkröfur bæjarins óljósar. Minnihluti bæjarráðs hafi á umræddum fundi beðið um að fyrir lægju upplýsingar sem og nákvæmir útreikningar á þeirri hagræðingu sem fælist í að endurnýja ekki þjónustusamning við Kjarrið. Meirihluti bæjarráðs hafi látið bóka að umbeðin gögn lægju fyrir á fundinum. Þessi umbeðnu gögn hefðu hins vegar hvergi verið á borðum stjórnsýslu bæjarins enda hefðu þau aldrei verið afhent Kjarrinu. Meirihluti bæjarráðs hafi ennfremur látið bóka að uppsögn á rekstrarsamningi við Kjarrið væri einungis rekstrarlegs eðlis en vægi á engan hátt að því góða faglega starfi sem þar færi fram. Á þeim tíma hafi sveitarfélagið haldið því fram að um fjárhagslegt markmið væri að ræða. Kópavogsbær hafi hins vegar gætt þess á næstu vikum að líta framhjá gögnum frá Kjarrinu um hvernig Kjarrið gæti náð markmiði sveitarfélagsins. Gerir Kjarrið athugasemd við að sveitarfélagið hafi gefið út yfirlýsingu um fjárhagsleg markmið sem grundvöll aðgerða bæjarins, sem svo hafi reynst hjómið eitt um leið og sömu markmiðum hafi verið náð af hálfu Kjarrsins.
Óljóst hafi verið frá því í desember 2010 og allt þar til í lok mars 2011 hverjar sparnaðarkröfur Kópavogsbæjar væru í krónum talið. Sveitarfélagið hafi farið lauslega með tölur allt þar til í apríl 2011 og sett fram mismunandi markmið, t.d. með því að halda því ýmist fram að allur sparnaður ætti að nást árið 2011 eða á árunum 2011-2012. Þetta hafi leitt til þess að Kjarrið hafi engan veginn getað gætt réttar síns og skilið hvernig best væri bregðast við fyrirhugaðri ákvörðun sveitarfélagsins. Fyrir hafi legið að bæði Kópavogsbær og Kjarrið myndu beita svipuðum úrræðum til að lækka rekstrarkostnað, m.a. með því að fækka starfsfólki.
Það sé skýrt merki um óvandaða meðferð sveitarfélagsins á málinu að forsvarsmaður Kjarrsins hafi verið boðuð á fund með fræðslustjóra og rekstrarstjóra þess án fyrirvara fáeinum klukkustundum eftir að ákvörðun bæjarráðs hafi verið tekin þann 10. mars 2011. Á fundinum hafi þau tilkynnt efni ákvörðunar bæjarráðs. Á fundinum hafi þau ennfremur sagt við forsvarsmann Kjarrsins að sparnaðarkrafa sveitarfélagsins hafi verið svo há að þau hafi talið nánast útilokað að unnt værri að mæta henni. Því hafi verið ákveðið að ræða ekki við Kjarrið heldur segja upp samningnum. Þá hafi forsvarsmaður Kjarrsins ekki fengið að vita um sparnaðarkröfur sveitarfélagsins fyrr en á þeim fundi. Sé ljóst að slík vinnubrögð séu fáheyrð og skýrt merki um að ekki hafi verið gætt að 17. gr. samningsins áður en honum var sagt upp.
Þá sé ljóst að þegar skrifað hafi verið undir samninginn þann 27. ágúst 2008 hafi það verið væntingar Kjarrsins að samningurinn yrði til 13 ára. Jafnframt hafi það verið talið tryggt með þeim samningsákvæðum sem í samningnum voru að ekki myndi koma til uppsagnar nema reynt yrði til þrautar að ná sáttum. Þann skilning hafi fræðslustjóri Kópavogsbæjar staðfest í símtali þann 18. mars 2011. Rekstraraðilar Kjarrsins hafi lagt út í verulegar fjárfestingar þegar samningurinn hafi verið gerður árið 2008 og einsýnt hafi verið að samningurinn skyldi að öllu óbreyttu vera til 13 ára. Eðli málsins samkvæmt hefði engum dottið í hug að gera slíkan þjónustusamning ef ljóst hefði verið hvernig honum mætti á endanum segja upp með stuttri tilkynningu um fjárhagsleg markmið um sparnað. Með tilliti til réttmætra væntinga rekstraraðila Kjarrsins um að þjónustusamningur Kópavogsbæjar og Kjarrsins væri til lengri tíma en þriggja ára verði að gera sérstakar kröfur til stjórnsýslulegrar málsmeðferðar bæjarsins. Allar helstu meginreglur stjórnsýsluréttar hafi þó verið brotnar.
Kjarrið sé leikskóli sem rekstraraðilar hafi tekið ákvörðun um að byggja upp. Rekstur hans sé eðli málsins samkvæmt mjög viðkvæmur. Tilgangur skólastofnunar sé að búa til öruggt umhverfi til lengri tíma þar sem börnum og kennurum líði vel. Því geri allir þjónustusamningar ráð fyrir því að aðeins verulegar vanefndir eða gjörbreyttar forsendur geti haft áhrif á rekstrarfyrirkomulag. Vitanlega geti bæjarfélag sett fram sparnaðarkröfur en þá sé ekki hægt að hlaupa frá þeim um leið og ljóst sé að rekstraraðili geti náð umræddu markmiði. Ljóst sé þar sem rekstur leikskóla sé viðkvæmur í eðli sínu að ekki megi búast við öðru en að valfrjálst uppsagnarákvæði líkt og það sem komi fram í þjónustusamningnum verði ekki notað nema við afar sérstakar aðstæður – svo sem ef lítil eftirspurn sé eftir plássum á leikskólanum eða jafnvel að fjármálahrun hefði veruleg áhrif á fjárhagsstöðu sveitarfélagsins.
Þá telur Kjarrið að sparnaðarkrafa Kópavogsbæjar hljóti að teljast óeðlileg. Krafist hafi verið um 25 milljóna króna sparnaðar í rekstri leikskólans. Um leið hafi verið gerð krafa um 7 milljóna króna sparnað í heild sinni fyrir alla 18 leikskólana sem Kópavogsbær rekur. Þeirri fjárhæð hafi verið deilt niður á skólana eftir hlutfallsreglu. Fallast megi á að unnt sé að líta svo á að Kjarrið hafi verið smá og óhagstæð eining í samanburði við aðra leikskóla – en það hafi legið fyrir þegar rekstrarsamningurinn hafi verið gerður og því sé krafa um þennan gífurlega sparnað ósanngjörn og ómálefnaleg miðað við þær væntingar sem gerðar hafi verið til samningsins og þær forsendur sem legið hafi fyrir. Á það skuli einnig bent, til staðfestingar á því hverjar væntingar Kjarrsins hafi verið, að á fundi bæjarstjórnar Kópavogs þann 21. desember 2010 hafi minnihluti og meirihluti bæjarstjórnar samið um að samningnum yrði ekki sagt upp en í stað þess hafnar viðræður við Kjarrið um lækkun á einingaverði.
Þá er tekið fram af hálfu Kjarrsins að mál þetta byggist á einkaréttarlegum samningi Kópavogsbæjar við Kjarrið. Ferlið sem leitt hafi til uppsagnar samningsins af hálfu sveitarfélagsins hafi hins vegar verið bundið reglum stjórnsýsluréttar. Það komi skýrt fram í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1489/1995, sem hafi fjallað um einkaréttarlegan samning sveitarfélags líkt og í máli þessu. Þar hafi umboðsmaður Alþingis vakið athygli á því að þótt stjórnsýslulögin ættu ekki beint við um þá ákvörðun er málið laut að, giltu um meðferð málsins ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar sem sum ákvæði stjórnsýslulaga byggðust á. Þessar óskráðu meginreglur snertu til dæmis undirbúning og rannsókn máls, svo og skyldu stjórnvalda til að byggja ákvarðanir í stjórnsýslu á málefnalegum sjónarmiðum og svara erindum sem almenningur beindi til þeirra. Því sé ljóst að stjórnsýsluréttarleg sjónarmið gildi um meðferð Kópavogsbæjar á málinu, ólíkt því sem fram komi í bréfi bæjarlögmanns, dags. 23. júní 2010. Þá verði að gera þá kröfu til þess að þegar bæði stórkostlegir fjárhagslegir hagsmunir rekstraraðila Kjarrsins sem og hagsmunir foreldra og barna séu í húfi að bæjarfélag fylgi grunnreglum stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerti starfssvið þeirra. Eins og reifað hafi verið eigi sú regla við í málinu líkt og aðrar reglur stjórnsýslulaga. Þegar rekstraraðilar Kjarrsins hafi áttað sig á því að Kópavogsbær hefði í raun ákveðið að segja upp þjónustusamningi þótt engar viðræður hefðu farið fram um mögulegar breytingar á honum eða umræður um slíkt þá hafi þeir beðið um fund með fulltrúum sveitarfélagsins. Engar leiðbeiningar hafi verið veittar af hálfu sveitarfélagsins um hvaða leiðir væru færar í stöðunni eða hvernig Kjarrið gæti breytt rekstri sínum svo að fulltrúar sveitarfélagsins væru sáttir, hvort Kjarrið gæti valið milli mismunandi leiða við að ná markmiðum sveitarfélagsins, hvort um endanlega ákvörðun sveitarfélagsins væri að ræða o.s.frv. Rekstraraðilar Kjarrsins hafi ekkert fengið að vita og átt erfitt með að fá viðtöl við fulltrúa sveitarfélagsins um fyrirhugaðar sparnaðaraðgerðir.
Þá skuli stjórnvald skv. 10. gr. stjórnsýslulaga sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Kópavogsbær hafi brotið þessa skyldu sína með því að tryggja ekki að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin. Í því sambandi hefði skipt mestu máli að sveitarfélagið rannsakaði upplýsingar um hvernig Kjarrið myndi ná sparnaðarmarkmiðum sveitarfélagsins, en á því hafi enginn áhugi verið af hálfu bæjaryfirvalda. Rekstraraðila hafi því verið ómögulegt að mæta óljósum sparnaðarmarkmiðum sveitarfélagsins og skilja stöðu sína sem rekstraraðili Kjarrsins.
Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Ljóst sé að ná hefði mátt markmiðum sveitarfélagsins með miklu vægari úrræðum en þeim að slíta öllu samningssambandi við Kjarrið. Með hliðsjón af því fjárhagslega tapi sem rekstraraðilar Kjarrsins verði fyrir og í ljósi þess að Kjarrið hafi sett fram nýja rekstraráætlun þá sé ljóst að sveitarfélagið hafi ekki fylgt sjónarmiðum um meðalhóf þegar ákvörðun um uppsögn var tekin. Bæjaryfirvöld hafi lýst því yfir að markmið sveitarfélagsins væri að ná fram 25 milljón króna sparnaði. Eins og áður segi sé sú sparnaðarkrafa óeðlileg. Það markmið hafi reyndar aldrei verið skilgreint frekar en þó hafi verið um ófrávíkjanlega tölu að ræða. Um leið hafi hafist mikil vinna rekstraraðila Kjarrsins við að ná því markmiði. Með framlagningu nýrra rekstraráætlana hafi mátt ljóst vera að markmiðum sveitarfélagsins yrði náð. Telur Kjarrið rétt að taka fram að útaf hafi staðið 3 milljónir sem verði að teljast eðlilegt og innan skekkjumarka.
Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skuli aðilar máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því. Þá eigi aðili máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Ljóst sé að þessar reglur stjórnsýslulaga hafi verið þverbrotnar í málinu.
Telur Kjarrið því að brotið hafi verið freklega á rétti þess í máli þessu. Öll málsmeðferð Kópavogsbæjar hafi valdið miklu tjóni og foreldrar barna á leikskólanum hafi þurft að búa við óþolandi óvissu, óljós markmið og gagnrýniverða atburðarás sem Kópavogsbær beri fulla ábyrgð á. Er því gerð sú krafa af hálfu Kjarrsins að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun Kópavogsbæjar um að segja upp umræddum rekstrarsamningi og leggi fyrir sveitarfélagið að hefja efnislegar viðræður við Kjarrið um hvernig ná skuli sparnaðarmarkmiði sveitarfélagsins.
Þá er tekið fram í andmælum Kjarrsins vegna umsagnar Kópavogsbæjar að byggt sé á því að ákvörðun bæjarráðs og síðar bæjarstjórnar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé alfarið mótmælt að uppsögnin eigi rót sína að rekja til einkaréttarlegs samnings sem lúti eingöngu almennum reglum fjármunaréttar. Hér sé um það að ræða að sveitarfélag hafi leitað til einkaaðila um rekstur leikskóla sem sé lögbundið verkefni sveitarfélaga. Að líkja slíku samningssambandi við einkaréttarlega löggerninga fáist engan veginn staðist.
Þá sé rétt að árétta að samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2008 um leikskóla beri sveitarfélög ábyrgð á starfsemi leikskóla. Í 1. mgr. 25. gr. sömu laga segi að í þeim tilvikum þar sem sveitarstjórn hafi leyft öðrum aðilum að byggja og reka leikskóla skuli gilda sömu lög og reglur og um leikskóla sem reknir séu af sveitarfélögum. Eigi því stjórnsýslulög fullum fetum við um rekstur leikskólans. Blasi því við að allar ákvarðanir varðandi réttindi og skyldur skólans, þ.m.t. ákvarðanir Kópavogsbæjar um endalok rekstursins falli undir gildissvið stjórnsýslulaga. Kjarrið byggir á því að sveitarfélagið geti ekki komið sér undan gildissviði stjórnsýslulaga með því að fela einkaaðila lögbundin hlutverk og skyldur sínar og færa þannig ákvarðanir sínar í einkaréttarlegan búning. Þegar af þessum ástæðum beri að hafna frávísunarkröfu Kópavogsbæjar.
Fari svo að ráðuneytið fallist á röksemdir sveitarfélagsins um að lögskipti hans og Kjarrsins lúti ekki ákvæðum stjórnsýslulaga byggir Kjarrið á því að ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttar gildi engu að síður um meðferð málsins. Þannig hafi Kópavogsbæ borið að uppfylla skilyrði meðalhófsreglu, rannsóknarreglu, andmælaréttar og réttmætisreglu þegar sveitarfélagið tók ákvörðun um að segja umræddum samningi upp. Það liggi ljóst fyrir að ákvörðun sveitarfélagsins verði að hafa byggst á málefnalegum sjónarmiðum, réttum undirbúningi auk þess sem borið hafi að gæta að jafnræði.
Að lokum sé rétt að gera alvarlegar athugasemdir við þá þröngu túlkun á 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem Kópavogsbær virðist byggja á. Eins og ráðuneytinu sé kunnugt hafi það ákvæði alls ekki verið talið einskorðast við þær aðstæður sem sveitarfélag hefur tekið stjórnvaldsákvarðanir. Bæði orðalag ákvæðisins og löng stjórnsýsluframkvæmd staðfesti að það sé ekki aðeins lögmæti slíkra ákvarðana sem sæti endurskoðun og eftirliti ráðuneytisins heldur stjórnsýsla sveitarfélaga almennt.
Þá telur Kjarrið að í umsögn sveitarfélagsins komi fram ýmsar rangfærslur sem nauðsynlegt sé að leiðrétta.
,,Af hálfu Kópavogsbæjar þykir rétt að taka fram að það var strax á fundi með fulltrúum Kjarrsins þann 18. mars 2011 s.l. að óskað var eftir því að tíminn fram í lok apríl yrði nýttur til viðræðna um framtíð Kjarrsins.“
Gerir Kjarrið tvær alvarlegar athugasemdir við þessa framsetningu. Í fyrsta lagi sé með þessu verið að ýja að því að Kópavogsbær hafi óskað eftir viðræðum um framtíð Kjarrsins fram til loka apríl mánaðar. Þessu mótmælir Kjarrið harðlega enda sé þetta alrangt. Hið rétta sé að Kjarrið hafi ítrekað óskað eftir viðræðum við sveitarfélagið um þjónustusamninginn frá því í desember 2010, eftir að orðrómur um sameiningu Kjarrsins og leikskólans Smárahvamms hafi farið á kreik. Þann 9. mars 2011 hafi framkvæmdastjóri Samtaka verslunar og þjónustu (SVÞ), f.h. Kjarrsins óskað eftir því að fundað yrði með fulltrúum þess, með vísan til 17. gr. þjónustusamningsins. Ekkert svar hafi borist við beiðninni og fundarbeiðnin því verið ítrekuð við formann bæjarráðs og fræðslustjóra þann 11. mars 2011. Það hafi ekki verið fyrr en 16. mars það ár að fundarbeiðni hafi verið svarað og fulltrúar Kjarrsins og SVÞ verið boðaðir á umræddan fund þann 18. mars 2011. Gögn málsins staðfesti þetta. Í öðru lagi er bent á af hálfu Kjarrsins að bæjarráð hafi tekið ákvörðun um uppsögn á þjónustusamningnum á fundi sínum þann 10. mars 2011. Engu að síður sé fullyrt í umsögn Kópavogsbæjar að sveitarfélagið hafi óskað eftir því á fundi þann 18. mars 2011 að tíminn til aprílloka yrði nýttur til viðræðna um framtíð Kjarrsins. Slíkar fullyrðingar séu í besta falli villandi og sýni, svo ekki verði um villst, að ákvörðun um uppsögn samningsins hafi verið með öllu fyrirvaralaus gagnvart Kjarrinu.
,,Á þeim tíma áttu fulltrúar Kópavogsbæjar og kæranda fjölda funda og lögðu fulltrúar Kjarrsins fram ný tilboð í reksturinn sem ekki mættu kröfum Kópavogsbæjar.“
Það sé rétt að aðilar hafi hist á nokkrum fundum eftir 18. mars 2011 en allir þeir fundir hafi verið að beiðni Kjarrsins svo unnt væri að afla betri upplýsinga um afstöðu sveitarfélagsins til fyrirliggjandi samnings, sparnaðarmarkmiða sveitarfélagsins og um tillögu Kjarrsins. Kjarrið bendir á að útilokað hafi verið að leggja fram endanlegt tilboð í rekstur leikskólans á sama tíma og upplýsingar hafi ekki borist frá Kópavogsbæ. Þannig hafi Kjarrinu verið ókleift að átta sig á þeim sparnaðarmarkmiðum sem sveitarfélagið eigi að hafa sett sér á þeim tíma. Hugmyndir Kópavogsbæjar hafi alla tíð verið mjög óljósar og engu líkara en að sveitarfélagið hefði ekki markað sér neina stefnu varðandi þetta atriði. Engu að síður sé fullyrt af hálfu sveitarfélagsins að tilboð Kjarrsins hefðu ekki mætt þeim markmiðum.
Til að varpa enn skýrara ljósi á afdráttarlausa afstöðu Kópavogsbæjar til að ljúka fyrirvaralaust öllum viðskiptum við Kjarrið vegna reksturs Kjarrsins er bent á að þann 22. mars 2011 eða fjórum dögum eftir umræddan fund aðila hafi ákvörðun bæjarráðs um uppsögn samningsins verið staðfest í bæjarstjórn. Engu að síður fullyrði sveitarfélagið að næstu sex vikur á eftir hafi átt að nýta til að ræða framtíð Kjarrsins. Ef raunverulegur vilji Kópavogsbæjar hafi staðið til þess að rekstur Kjarrsins héldi áfram verði að telja afar ósennilega að bæjarstjórn hefði samþykkt uppsögn þjónustusamningsins þann 22. mars 2011.
,,Ákvörðun bæjarráðs um að segja upp samningi um rekstur Kjarrsins var byggð á málefnalegum ástæðum.“
Telur Kjarrið útilokað að málefnalegar ástæður hafi ráðið för við ákvörðun Kópavogsbæjar. Ákvörðun um uppsögn hafi verið tekin án samráðs við Kjarrið, án þess að því hafi verið gerð grein fyrir sparnaðarmarkmiðum sveitarfélagins og án þess að Kjarrið fengi að leggja fram tillögur að sparnaði í sínum rekstri í samræmi við meintar kröfur sveitarfélagsins. Þótt sparnaður í rekstri sé í sjálfu sér málefnaleg ástæða þá verði ekki litið framhjá því að forsendurnar sem að baki hafi legið ákvörðun sveitarfélagsins á þeim tíma hafi verið ómálefnalegar.
,,Í bréfi Kópavogsbæjar til kæranda, dags. 29. mars s.l. var ítarlega rökstudd ákvörðun bæjarstjórnar frá 22. mars s.l. um að segja upp samningnum og gerð grein fyrir grundvelli uppsagnarinnar. Með bréfi þessu var svarað bréfi kæranda frá 28. mars s.l.“
Er tekið fram af hálfu Kjarrsins að hér vísi Kópavogsbær til þess að Kjarrinu hafi verið sent bréf þann 29. mars 2011 vegna tilboðs sem Kjarrið hafi lagt fram deginum áður. Í bréfi sveitarfélagsins hafi verið farið efnislega yfir tilboð Kjarrsins og því hafnað. Kópavogsbær vísi til þess í framangreindri tilvitnun að með bréfinu hafi ákvörðun sveitarfélagsins frá 22. mars 2011 verið ítarlega rökstudd. Það sé rangt. Í bréfi sínu frá 29. mars 2011 hafi sveitarfélagið eingöngu tekið afstöðu til tilboðs Kjarrsins frá 28. mars 2011. Í bréfinu sé hvergi vikið að ákvörðun bæjarstjórnar frá 22. mars 2011 og eða hún rökstudd með vísan til til tilboðs Kjarrsins enda hefði slíkt verið útilokað þar sem tilboðs Kjarrsins hafi ekki legið fyrir þegar bæjarstjórn samþykkti uppsögn samningsins.
,,Fulltrúar kæranda lögðu fram nýtt tilboð dags. 15. apríl s.l. og náði sú tillaga ekki frekar en fyrri tillögur hagræðingarkröfum Kópavogsbæjar og vísast til svarbréfs til kæranda dags. 27. apríl s.l. sem fylgir hjálagt.“
,,Á fundi þann 2. maí s.l. lögðu fulltrúar kæranda fram nýtt endurskoðað tilboð sem yfirfarið var af Kópavogsbæ og samræmdist það ekki kröfu bæjarsins. Heildarsparnaður í tilboði kæranda var miðað við annað tímabil en áætlun Kópavogsbæjar og forsendur að auki ólíkar. Með bréfi Kópavogsbæjar þann 11. maí s.l. var gerð grein fyrir því að tilboð þetta gæti ekki orðið grundvöllur afturköllunar á uppsögn samningsins.“
Af hálfu Kjarrsins er talið að allar lýsingar sveitarfélagsins á málavöxtum eftir að ákvörðun um uppsögn hafi legið fyrir í bæjarstjórn séu máli þessu óviðkomandi og geti ekki komið til skoðunar í úrskurði ráðuneytisins. Þar fyrir utan séu þær beinlínis villandi eða rangar. Eins og áður hafi komið fram hafi ákvörðun um uppsögn samningsins verið tekin í bæjarráði þann 10. mars 2011 og síðar staðfest þann 22. mars 2011 af bæjarstjórn. Viðræður Kjarrsins við Kópavogsbæ og framkomin tilboð eftir að ákvörðun lá fyrir geti ekki leitt til þess að ákvörðun kærða hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Ólögmæt ákvörðun verði ekki lögmæt vegna atvika sem verði til eftir að hún hefur verið tekin.
Þar fyrir utan sé rétt að ítreka að Kjarrinu hafi gengið afar illa að fá upplýsingar frá Kópavogsbæ um meintar sparnaðartillögur, bæði hvað varði fjárhæð og sundurliðun, eftir að uppsögn lá fyrir. Það hafi ekki verið fyrr en á fundi Kjarrsins með leikskólafulltrúa, fræðslu- og rekstrarstjóra sveitarfélagsins þann 10. mars 2011 að Kjarrinu hafi verið tilkynnt um sparnaðarkröfu sveitarfélagsins að fjárhæð kr. 25 milljónir. Á fundinum hafi komið fram afstaða sveitarfélagsins um að útilokað væri fyrir Kjarrið að mæta þeim sparnaðarkröfum og Kjarrinu tilkynnt um uppsögn samningsins sem tekin hafi verið af bæjarráði daginn áður. Í kjölfar fundarins hafi Kjarrið óskað eftir þeim gögnum sem legið hafi til grundvallar ákvörðun bæjarráðs en engin gögn verið afhent ef frá sé talið excel-skjal með útreikningi sveitarfélagsins á 25 milljón króna sparnaði sem sent hafi verið þann 18. mars 2011. Vegna afstöðu Kópavogsbæjar og skorts á upplýsingum hafi því verið útilokað fyrir Kjarrið að mæta tillögum bæjarins með einhvers konar tilboði, ef ske kynni að fyrirliggjandi uppsögn yrði ekki staðfest af bæjarstjórn. Þá megi geta þess að öll svör sveitarfélagsins við tilboðum Kjarrsins í apríl og maí 2011 hafi verið á þá leið að tilboðin samræmdust ekki kröfum sveitarfélagsins án þess að það væri rökstutt frekar.
Kjarrið byggir kröfu sína um viðurkenningu á ólögmæti ákvörðunar sveitarfélagsins á því að ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins. Við endurskoðun ákvörðunar sé afar mikilvægt að skoða vandlega aðdraganda þess að Kópavogsbær sagði samningnum upp og þær forsendur er lágu að baki ákvörðuninni þegar hún var tekin. Við blasi að forsendur ákvörðunarinnar þegar hún var tekin hafi verið ómálefnalegar og þá geti engu máli skipt þótt sveitarfélagið hafi síðar lagt fram upplýsingar, gögn eða kröfur um sparnað sem að mati þess voru þess efnis að Kjarrið gæti ekki fullnægt kröfum sveitarfélagsins.
Á Kópavogsbæ hafi hvílt sú afdráttarlausa skylda að hefja viðræður við Kjarrið um breytingar á samningi aðila hafi sveitarfélagið talið efni til breytinga á samningssambandinu. Sú skylda komi annars vegar fram í 2. gr. og 17. gr. þjónustusamningsins og hins vegar í stjórnsýslulögum og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar.
Hvernig sem á málið sé litið sé ljóst að hvorki hafi verið staðið að ákvörðun um uppsögn í samræmi við þjónustusamninginn né stjórnsýslulög. Uppsögnin hafi verið einhliða og Kjarrinu ekki gefið neitt ráðrúm til að bregðast við kröfum Kópavogsbæjar um sparnað. Með þessu hafi Kópavogsbær ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni, rannsóknarskyldu eða andmælarétti Kjarrsins. Þá liggi fyrir að þeim réttmætu væntingum sem Kjarrið hafi haft til samstarfsins hafi freklega verið vikið til hliðar eftir þriggja ára farsælt samstarf.
Því sé haldið fram af Kópavogsbæ að Kjarrið hafi ekki getað mætt kröfum um niðurskurð og því hafi verið tekin ákvörðun um að slíta samstarfinu. Því hafi verið mótmælt með því að benda á að ákvörðun um að slit samstarfsins hafi þegar verið tekin með formlegum hætti áður en Kjarrinu hafi verið gefinn nokkur kostur á að bregðast við umræddum sparnaðarkröfum. Það skuli hins vegar tekið fram að þær tillögur sem Kjarrið hafi lagt fram eftir að ákvörðunin vari tekin hafi uppfyllt sparnaðarkröfurnar þvert á það sem haldið sé fram í umsögn sveitarfélagsins. Ef svo ólíklega vilji til að ráðuneytið telji sér heimilt og rétt að líta til þeirra samskipta sem Kjarrið og Kópavogsbær áttu eftir að formleg ákvörðun um slit samningssambandsins hafi verið tekin áskilji Kjarrið sér rétt til að koma að frekari gögnum sem staðfesti að leikskólinn hafi verið í stakk búinn til að mæta sparnaðarkröfunum.
Rétt er að taka fram að Kjarrið hefur fært fram ýmis fleiri rök og málsástæður máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar en hefur haft í huga við úrlausn málsins.
IV. Málsástæður og rök Kópavogsbæjar
Í umsögn Kópavogsbæjar um kæruna er rakið að krafa Kjarrsins um að ráðuneytið ógildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar um að segja umræddum samningi upp sé byggð á þeirri forsendu að um sé að ræða stjórnsýsluákvörðun sem kæranleg sé til ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Jafnframt sé á því byggt af hálfu Kjarrsins að ýmsir annmarkar hafi verið á undirbúningi og efni ákvörðunarinnar sem stríði gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum sjórnsýsluréttar. Þessu er hafnað af hálfu Kópavogsbæjar og þess krafist að ráðuneytið vísi kærunni frá. Þá er á því byggt af hálfu sveitarfélagsins að öll meðferð málsins hafi verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og uppsögnin í samræmi við ákvæði umrædds samnings.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gildi lögin þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því sem varð að lögunum komi skýrt fram að að lögin taki ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljist einkaréttarlegs eðlis ef frá séu talin ákvæði laganna um sérstakt hæfi, sbr. 3. mgr. 1. gr. og II. kafla laganna. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins séu kaup á vörum og þjónustu, þ.m.t. gerð samninga við verktaka, jafnframt nefnd sem dæmi um ákvarðanir stjórnvalda sem ekki falli undir ákvæði laganna.
Í 17., 18., og 19. gr. samnings Kjarrsins og Kópavogsbæjar um rekstur leikskólans Kjarrsins séu ákvæði um meðferð ágreiningsmála. Í 17. gr. samningsins sé kveðið á um að samningsaðilar skuli eins og kostur er reyna að leysa úr ágreiningsmálum án þess að koma þurfi til uppsagnar samningsins eða málareksturs en ef það reynist ekki unnt skuli reka málið fyrir héraðsdómi Reykjaness.
Ekki fari á milli mála að hér sé ótvírætt um að ræða samning um kaup á þjónustu. Af þeirri ástæðu og með vísan til 1. gr. stjórnsýslulaga fari um lögskipti aðila samkvæmt ákvæðum samningsins og almennum reglum fjármunaréttar. Engu breyti þar um að um sé að ræða samning um rekstur opinberrar þjónustu enda sé beinlínis gert ráð fyrir því í 25. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 að aðrir en sveitarfélög geti rekið leikskóla.
Krefst Kópavogsbær þess þegar af þeirri ástæðu að ráðuneytið vísi frá kröfu Kjarrsins um að ráðuneyti ógildi uppsögn sveitarfélagsins á samningi við Kjarrið, þar sem ákvörðunin sé ekki kæranleg skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Vísar Kópavogsbær ennfremur í því efni til úrskurðar ráðuneytisins frá 22. ágúst 2003.
Af hálfu Kópavogsbæjar er jafnframt tekið fram að á fundi með fulltrúum Kjarrsins þann 18. mars 2011 hafi verið óskað eftir því að tíminn fram í lok apríl það ár yrði nýttur til viðræðna um framtíð Kjarrsins. Á þeim tíma hafi fulltrúar sveitarfélagsins og Kjarrsins átt fjölda funda og fram verið lögð ný tilboð í reksturinn sem ekki hefðu mætt kröfum Kópavogsbæjar.
Ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar um að segja upp samningi um rekstur leikskólans hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og í bréfi sveitarfélagsins, dags. 29. mars 2011, hefði ákvörðunin verið ítarlega rökstudd og gerð grein fyrir ástæðum uppsagnarinnar. Með því hafi verið svarað bréfi Kjarrsins frá 28. mars 2011. Í umsögn sveitarfélagsins er vikið nánar að efni umrædds bréfs en ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja það hér frekar.
Af hálfu Kópavogbæjar er tekið fram að þann 15. apríl 2011 hafi fulltrúar Kjarrsins lagt fram nýtt tilboð og hafi sú tillaga ekki náð hagræðingarkröfum sveitarfélagsins frekar en fyrri tillögur. Á fundi þann 2. maí 2011 hafi fulltrúar Kjarrsins lagt fram nýtt endurskoðað tilboð sem hafi verið yfirfarið af Kópavogsbæ en ekki samræmst kröfum sveitarfélagsins. Heildarsparnaður í tilboði Kjarrsins hafi verið miðaður við annað tímabil en áætlun sveitarfélagsins og forsendur að auki ólíkar. Með bréfi Kópavogsbæjar þann 11. maí 2011 hafi verið gerð grein fyrir því að tilboðið gæti ekki orðið grundvöllur afturköllunar á uppsögn samningsins.
Byggir sveitarfélagið á því að uppsögn samningsins sé lögmæt, grundvölluð á ákvæðum 2. gr. samningsins og ástæður uppsagnar málefnalegar en kærunni beri að vísa frá samkvæmt því sem rakið hafi verið.
Rétt er að taka fram að Kópavogsbær hefur fært fram ýmis fleiri rök og málsástæður máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar en hefur haft í huga við úrlausn málsins.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sem í gildi voru er atvik máls þessa gerðust, sagði að ráðuneytið skyldi úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kynnu að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerti þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Samkvæmt ákvæðinu er það þannig lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli stjórnsýslukæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta af úrlausn málsins nema annað verði leitt af lögum.
Í framkvæmd var orðalag ákvæðisins túlkað svo að eftirlitsskylda ráðuneytisins, samkvæmt þágildandi 103. gr. laga nr. 45/1998, tæki ekki aðeins til stjórnvaldsákvarðana, enda kynnu óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar að eiga við um meðferð máls jafnvel þó því lyki ekki með töku stjórnvaldsákvörðunar, þ. á m. varðandi ýmis atriði er snerta einkaréttarlega samninga. Slíkar reglur geta m.a. snert undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Þá kann að falla undir eftirlitshlutverk ráðuneytisins að gæta að því hvort formlega hafi verið staðið rétt að ákvörðun, þ.e. að hún stafi frá réttum aðila og hafi hlotið lögbundna meðferð innan stjórnkerfis sveitarfélags. Rétt er að taka fram að ekkert bendir til þess í því máli sem hér er til umfjöllunar að svo hafi ekki verið og hefur því heldur ekki verið haldið fram.
Því er ljóst að við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvald ávallt bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar. Ber stjórnvaldi að fara vel með það vald sem það hefur í krafti stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Hins vegar verður ágreiningi er varðar efni einkaréttarlegra samninga almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins enda lýtur efni slíkra samninga ekki túlkun ráðuneytisins.
2. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga um leikskóla nr. 90/2008 bera sveitarfélög ábyrgð á starfsemi leikskóla og samkvæmt 1. mgr. 25. gr. sömu laga getur sveitarfélag leyft öðrum aðilum að byggja og reka leikskóla í formi sjálfseignarstofnunar, hlutafélags eða samkvæmt öðru viðurkenndu rekstrarformi. Þann 27. ágúst 2008 gerðu Kópavogsbær og Kjarrið með sér samning um rekstur leikskólans Kjarrsins. Skyldi Kjarrið reka leikskóla í Kópavogi og fá mánaðarlegt framlag frá sveitarfélaginu til þess. Að mati ráðuneytisins leikur enginn vafi um að í umræddum samningi fólst að sveitarfélagið keypti þjónustu af Kjarrinu og hlýtur það jafnframt stoð í 1. gr. samningsins þar sem sveitarfélagið er nefnt verkkaupi og Kjarrið nefnt verksali. Er ljóst að umræddur samningur er einkaréttarlegs eðlis og fellur þar með utan gildissviðs stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda kemur með skýrum hætti fram í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögunum að lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttarlegs eðlis, að frátöldum II. kafla þeirra um sérstakt hæfi. Er þar nefnt í dæmaskyni kaup á vörum og þjónustu, þar með talið gerð samninga við verktaka. Eftir sem áður kunna þó ýmsar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar að eiga við um gerð og slit slíkra samninga svo sem áður er rakið.
3. Í 2. gr. umrædds samnings kom m.a. fram að hann væri í upphafi gerður til 31. júlí 2011. Hann skyldi endurskoðaður tímanlega fyrir lok samningstímabils og síðan framlengdur til 5 ára í senn nema honum væri skriflega og sannanlega sagt upp fyrir lok samningstímabils af öðrum hvorum samningsaðila með að lágmarki þriggja mánaða fyrirvara vegna vanefnda en annars fyrir lok apríl af öðrum ástæðum og skyldi þá miða uppsögn við 31. júlí sama ár. Skyldi uppsagnarfrestur í öllum tilfellum miðast við mánaðarmót. Í 17. gr. samningsins sagði svo að hvor aðili um sig gæti óskað eftir endurskoðun á ákvæðum samnings, þegar liðnir væru þrír mánuðir frá gildistöku hans og hvenær sem er eftir það og skyldu samningsaðilar eins og framast væri kostur reyna að leysa úr mögulegum ágreiningsmálum án þess að koma þyrfti til uppsagnar samnings eða málareksturs. Í 19. gr. samningsins sagði svo m.a. að risi ágreiningur vegna samningsins sem samningsaðilum tækist ekki að leysa samkvæmt 17. gr. og höfða þyrfti mál skyldi reka málið fyrir héraðsdómi Reykjaness.
Í samningnum kom þannig fram að hann skyldi í upphafi gilda til 31. júlí 2011 og svo framlengjast sjálfkrafa í fimm ár nema annar samningsaðila kysi að segja honum upp, annað hvort vegna vanefnda eða af ,,öðrum ástæðum“. Í máli þessu háttar þannig til að annar samningsaðilinn, Kópavogsbær, ákvað að nýta sér umrædda heimild, þ.e. að segja samningnum upp af öðrum ástæðum. Með öðrum orðum skyldi samningurinn ekki framlengjast eða endurnýjast heldur renna út samkvæmt efni sínu þegar upphaflegum gildistíma væri lokið.
Af hálfu Kjarrsins er því haldið fram að við undirbúning uppsagnar samningsins hafi Kópavogsbær brotið gegn ýmsum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar, s.s. rannsóknarreglu, andmælareglu, meðalhófsreglu, leiðbeiningarskyldu og réttmætisreglu auk þess sem Kjarrið hafi mátt hafa til þess réttmætar væntingar að samningurinn myndi gilda til lengri tíma. Málatilbúnaður Kjarrsins verður þannig ekki skilinn öðruvísi en svo að það telji að Kópavogsbæ hafi verið skylt að gefa Kjarrinu færi á að leggja fram nýtt tilboð í rekstur leikskólans og hafi jafnframt borið að leiðbeina um hvernig best væri að því staðið þegar ljóst var að til greina kæmi að segja umræddum samningi upp sem þætti í hagræðingu í rekstri leikskóla í sveitarfélaginu. Þá er byggt á því af hálfu Kjarrsins að þær ástæður sem lágu til grundvallar uppsögninni hafi verið bæði ófullnægjandi, sbr. rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, og ómálefnalegar.
Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í máli þessu háttar svo til að Kópavogsbær nýtti sér heimild til þess að segja umræddum samningi upp, þ.e. að samningurinn skyldi renna út við lok gildistíma hans en ekki endurnýjast sjálfkrafa. Ekki verður séð, þegar svo stendur á, að óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar hafi lagt þær skyldur á herðar Kópavogsbæ að veita Kjarrinu kost á að leggja fram nýtt tilboð í rekstur leikskólans eða veita leiðbeiningu um hvernig málinu yrði best fyrir komið. Ákvörðun sveitarfélagsins var byggð á mati og tekin á rekstrarlegum grunni og verða forsendur hennar eða nauðsyn á hagræðingu í rekstri leikskóla sveitarfélagins ekki endurskoðaðar af ráðuneytinu enda verður ekki litið öðruvísi á en svo að það falli innan sjálfstjórnarrétts hvers sveitarfélags, sbr. 78. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, að ákveða sjálft hvernig rekstri þess verður best fyrir komið. Að mati ráðuneytisins er vandséð hvernig óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar geta átt við þegar samningur rennur út að loknum gildistíma hans og annar aðili kýs að framlengja hann ekki. Verður heldur ekki séð að slíkar reglur geti leitt til þeirrar niðurstöðu að sveitarfélaginu hafi borið að framlengja umræddan samning. Ráðuneytið telur hins vegar rétt að taka fram að öðruvísi kann að hátta til þegar samningi er sagt upp á samningstíma vegna vanefnda eða samningsbrota, en þá getur verið nauðsynlegt fyrir sveitarfélag að gefa samningsaðila kost á að gæta andmælaréttar og gæta meðalhófs áður en ákvörðun er tekin um uppsögn auk þess að gæta þess að málið sé að fullu upplýst.
Að mati ráðuneytisins er því ljóst að sá ágreiningur sem fyrir hendi er í máli þessu lýtur alfarið að túlkun samnings aðila, einkum 2. gr. og 17. gr. hans, þ.e. hvort Kópavogsbær hafi haft svigrúm til þess að segja samningnum upp af ,,öðrum ástæðum“ sem og hvort samningsaðilar hafi reynt eins og framast var kostur að leysa úr ágreiningsmálum í samræmi við efni samningsins. Svo sem fyrr segir lúta ákvæði samningsins ekki túlkun ráðuneytisins. Þá verður heldur ekki annað séð en að málsástæða Kjarrsins um réttmætar væntingar lúti alfarið að atvikum við samningsgerðina og þar með túlkun samningsins sjálfs og sætir sá þáttur málsins ekki endurskoðun ráðuneytisins. Með vísan til framangreinds er því óhjákvæmilegt að vísa máli þessu frá ráðuneytinu.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru Leikskólans Kjarrsins ehf., kt. xxxxxx-xxxx, vegna málsmeðferðar og ákvörðunar Kópavogsbæjar um uppsögn á þjónustusamningi við félagið, er vísað frá.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson