Reykjavík - Fundarstjórn borgarstjóra á fundum borgarráðs

Borgarstjórnarflokkur sjálfstæðismanna                              22. janúar 1999                                                        98100006

Inga Jóna Þórðardóttir, borgarfulltrúi                                                                                                                           1001

Granaskjóli 20

107 Reykjavík

          Hinn 22. janúar 1999 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi 

ú r s k u r ð u r :

          Með bréfi dags. 30. september 1998, sem barst ráðuneytinu 1. október 1998, kærði Inga Jóna Þórðardóttir, f.h. borgarstjórnarflokks sjálfstæðismanna, þá samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. júlí 1998 að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs. Er þess krafist að samþykktin verði felld úr gildi.

          Með bréfi ráðuneytisins dags. 2. október 1998 var óskað eftir umsögn meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur um efni kærunnar. Umsögn Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, f.h. meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 28. október 1998 barst ráðuneytinu 29. október 1998.

          Félagsmálaráðherra, Páll Pétursson, tilkynnti forsætisráðherra með bréfi dags. 29. október 1998 að hann hefði ákveðið að víkja sæti við meðferð kærunnar sökum vanhæfis þar sem eiginkona hans, Sigrún Magnúsdóttir borgarfulltrúi, hefði tekið þátt í afgreiðslu málsins í borgarstjórn. Með bréfi forsætisráðherra dags. 30. október 1998 var tilkynnt að Halldór Ásgrímsson utanríkisráðherra hefði verið settur félagsmálaráðherra til að fara með kærumálið og úrskurða í því. Málsaðilum var tilkynnt um þetta með bréfum dags. 18. desember 1998. Settur félagsmálaráðherra ákvað að setja Helga Ágústsson, ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins, sem starfsmann félagsmálaráðuneytisins, ásamt lögfræðingunum Tómasi H. Heiðar og Ragnheiði Elfu Þorsteinsdóttur, til þess að vinna að úrskurði í málinu. Var þeim tilkynnt um setninguna með bréfum dags. 18. desember 1998.

          Með bréfi dags. 7. janúar 1999 óskaði ráðuneytið eftir yfirliti frá meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur um hvernig formennsku og fundarstjórn hefði verið háttað í borgarráði Reykjavíkur á undanförnum áratugum. Umbeðið yfirlit barst ráðuneytinu með bréfi dags. 15. janúar 1999.

I.        Málavextir.

          Málavextir eru þeir að á fundi borgarráðs Reykjavíkur 23. júní sl. lögðu borgarráðsfulltrúar Reykjavíkurlistans fram eftirfarandi tillögu:

„Borgarráð samþykkir að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs.“

Í greinargerð með tillögunni segir:

„Samkvæmt 4. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal formaður byggðarráðs valinn úr hópi kjörinna byggðarráðsmanna. Hér er um að ræða nýtt ákvæði frá eldri lögum, en fram til þessa hefur borgarstjóri oftast gegnt formennsku í borgarráði á grundvelli 2. mgr. 25. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar nr. 60/1985, þar sem segir að borgarstjóri eigi sæti í borgarráði en hafi þar ekki atkvæðisrétt nema hann sé kjörinn í ráðið. Í nýjum lögum er hins vegar tekið á þessu með óyggjandi hætti. Hins vegar segir í skýringum við 38. gr.:

Í 4. mgr. er hins vegar bætt við ákvæði um að formaður byggðarráðs skuli valinn úr hópi kjörinna fulltrúa í bygggðarráði. Rétt er þó að taka skýrt fram að slíkt ákvæði telst ekki koma í veg fyrir að byggðarráð geti í einhverjum [tilvikum] falið öðrum fundarstjórn[,] t.d. framkvæmdastjóra.

Á ofangreindum forsendum er því lagt til að borgarstjóra verði falin fundarstjórn á fundum borgarráðs.

Borgarstjóri mun, eins og verið hefur, undirbúa dagskrá borgarráðsfunda, sbr. 2. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga og 6. mgr. 25. gr. samþykktar um stjórn borgarinnar.“

          Tillagan var samþykkt með 3 atkvæðum gegn 2. Jafnframt var samþykkt að kjósa Sigrúnu Magnúsdóttur borgarfulltrúa formann borgarráðs til eins árs, sbr. 2. lið fundargerðar borgarráðs.

          Áðurnefndur 2. liður fundargerðar borgarráðs frá 23. júní sl. kom til atkvæðagreiðslu á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur 2. júlí sl. Var hann samþykktur með 8 atkvæðum borgarfulltrúa Reykjavíkurlistans gegn 7 atkvæðum borgarfulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Hinir síðarnefndu óskuðu þess að eftirfarandi yrði bókað:

„Borgarfulltrúar Sjálfstæðisflokksins greiða atkvæði gegn tillögu um að borgarstjóra verði falin fundarstjórn á fundum borgarráðs og verð[i] þar með raunverulegur formaður borgarráðs, þar sem þeir telja slíkt ekki standast ákvæði sveitarstjórnarlaga. Borgarfulltrúar Sjálfstæðisflokksins áskilja sér allan rétt í þessu sambandi.“

II.      Málsástæður kæranda.

          Kærandi, Inga Jóna Þórðardóttir, f.h. borgarstjórnarflokks sjálfstæðismanna, segir það í kærunni skoðun sína að með hinni kærðu samþykkt hafi borgarstjóri í raun verið kosinn formaður borgarráðs þar sem eitt meginhlutverk formanns sé að stýra fundum ráðsins og kosning formanns, sem ekki sé ætlað að stýra fundum ráðsins, sé því sýndarleikur einn. Kærandi setur síðan fram eftirfarandi málsástæður og lagarök:

„Með samþykkt þessari var ljóslega brotið gegn ákvæði 4. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem hljóðar svo: „Formaður byggða[r]ráðs skal valinn úr hópi kjörinna byggða[r]ráðsmanna“. Lagagreinin er kristaltær að þessu leyti. Þar kemur greinilega fram hvern velja má sem formann byggða[r]ráðs. Engar undantekningar eru heimilaðar. Hér er um að ræða breytingu frá eldri sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 sem ekki skilyrtu formennsku með þessum hætti. Í athugasemdum við greinina segir svo: „Í 4. mgr. er hins vegar bætt við ákvæði um að formaður byggða[r]ráðs skuli valinn úr hópi kjörinna fulltrúa í byggða[r]ráði. Rétt er þó að taka skýrt fram [að] slíkt ákvæði telst ekki koma í veg fyrir að byggða[r]ráð geti í einhverjum [tilvikum] falið öðrum fundarstjórn[,] t.d. framkvæmdastjóra.“

Þessi skýring í athugasemdum við lagagreinina verður að teljast ákaflega vafasöm vegna þess hve orðalag lagaákvæðisins er ótvírætt. Skýringin gengur gegn orðalagi þess. Að þessari niðurstöðu komst m.a. borgarlögmaður í sérstakri umsögn, sem hann ritaði fyrir borgarráð um frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga, sem dagsett er þann 17. mars 1998. Borgarráð samþykkti þá umsögn og sendi til [f]élagsmálanefndar Alþingis er frumvarpið var til umræðu þar. Meirihluti borgarstjórnar hefur því með hinni kærðu ákvörðun gengið gegn þeirri samþykkt.

Telja verður að ef vilji löggjafans hefði staðið til þess að heimila einhverjar undantekningar á þessari reglu þá hefði það þurft að koma fram með skýrum hætti í orðalagi lagaákvæðisins. Rétt er hér að taka fram að það er meginregla við alla lögskýringu, að hlíta beri orðalagi lagaákvæðis ef það er ótvírætt, nema veigamikil lagasjónarmið leiði til annars. Þetta meginviðhorf kemur fram í fjölmörgum dómum Hæstaréttar og er óumdeilt meðal fræðimanna. M.ö.o. ekki ber að víkja frá berum, skýrum og ótvíræðum lagaákvæðum.

Ef ekki er á þetta sjónarmið fallist er því haldið fram að umrædd skýring lagaákvæðisins, sem fram kemur í athugasemdum með lagagreininni, eigi eingöngu við í undantekningartilfellum. Bendir orðalag ákvæðisins „í einhverjum tilfellum“ eindregið til þess[.] Þ.e.a.s. aðeins sé hægt að fela einhverjum öðrum en formanni fundarstjórn í undantekningartilfellum. T.d. í forföllum formanns eða við einhver sérstök önnur tækifæri. Hins vegar sé útilokað með hliðsjón af ótvíræðu orðalagi lagaákvæðisins að kjósa einhvern annan en formann byggða[r]ráðs sem fundarstjóra til lengri tíma. Í lögunum er að sjálfsögðu gengið út frá því að fundarstjórn sé eitt af verkefnum formanns ráðsins. Er það í samræmi við venju, almenn fundarsköp, helstu lagareglur á sviði félagaréttar og samþykktir Reykjavíkurborgar.“

          Kærandi heldur því fram að samkvæmt framansögðu sé hin kærða samþykkt borgarstjórnar brot á 38. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og beri því að fella hana úr gildi.

III.     Málsástæður meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur.

          Í umsögn Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur borgarstjóra, f.h. meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur, eru settar fram eftirfarandi málsástæður og lagarök:

„Í 6. mgr. 38. gr. laga nr. 45/1998 segir: „Framkvæmdastjóri sveitarfélags situr fundi byggðarráðs með málfrelsi og tillögurétti en atkvæðisrétt hefur hann því aðeins að hann sé kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn og kosinn í byggðarráðið.“ Í 2. mgr. 25. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar segir: „Borgarstjóri á sæti í borgarráði, en ekki hefur hann þar atkvæðisrétt, nema hann sé í kjörinn í ráðið.“ Þá segir í 3. mgr. sömu gr.: „Borgarráð kýs sér formann og varaformann.“

Í 7. mgr. 25. gr. samþykktar um stjórn borgarinnar eru ákvæði um verkefni formanns borgarráðs, þar sem segir: „Formaður sér um[,] að allt fari löglega og skipulega fram á fundum og úrskurð[ar] ágreiningsmál sem rísa kunn[a]  út af fundarsköpum.“

Á grundvelli ofangreindra ákvæða í samþykktum um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, þar sem m.a. kemur fram að borgarstjóri eigi sæti í borgarráði jafnvel þó að hann sé ekki kjörinn í ráðið sem aðal- eða varamaður, á það sér áratugalanga hefð að kjósa borgarstjóra formann borgarráðs. Undantekning var að vísu frá þeirri reglu á árabilinu 1978-1982.

Í 4. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er nýmæli þess efnis að formaður byggðarráðs skuli valinn úr hópi kjörinna byggðarráðsmanna. Í athugasemdum með greininni segir: „Í 4. mgr. er hins vegar bætt við ákvæði um að formaður byggðarráðs skuli valinn úr hópi kjörinna fulltrúa í byggðarráði. Rétt er þó að taka skýrt fram að slíkt ákvæði telst ekki koma í veg fyrir að byggðarráð geti í einhverjum tilvikum falið öðrum fundarstjórn, t.d. framkvæmdastjóra.“ (undirstrikun mín).

Í þessari skýringu með frumvarpstextanum kemur skýrt fram að sveitarstjórn er í sjálfsvald sett að fela framkvæmdastjóra sínum fundarstjórn í byggðarráði, þótt hann sé ekki kjörinn til setu í ráðinu og gegni ekki formennsku þar. Er það til samræmis við ákvæði samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar þess efnis að borgarstjóri eigi sæti í borgarráði og undirbúi dagskrá borgarráðsfunda, þótt hann fari ekki með atkvæðisrétt á fundunum. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laga nr. 45/1998 undirbýr framkvæmdastjóri fundi byggðarráðs og hefur á hendi framkvæmd þeirra ákvarðana sem sveitarstjórn tekur. Hagkvæmt er að jafnframt þessu gegni borgarstjóri fundarstjórn á fundum borgarráðs.

Nærtækast er að skilja orðalagið „í einhverjum tilvikum“ þannig að löggjafinn hafi þar í huga að ýmis sveitarfélög hafa á undanförnum árum haft sama hátt á og Reykjavík, þ.e. að fela framkvæmdastjóra sveitarfélagsins stjórn funda byggðarráðs, þótt ekki sé hann kjörinn í ráðið. Má þar t.d. nefna Reykjanesbæ, Hafnarfjörð og Akureyri. Í athugasemdum borgarráðs við frumvarpið þegar það var til umfjöllunar á Alþingi kom fram skýr vilji ráðsins til að viðhafa hliðstæða tilhögun og áður gilti hvað varðar formennsku í borgarráði. Líta verður svo á að löggjafinn telji skýringar í athugasemdum við 4. mgr. 38. gr. frumvarpsins í samræmi við ákvæði lagagreinarinnar sjálfrar enda sá Alþingi enga ástæðu til að gera breytingar þar á eða skýra lagagreinina með öðrum hætti. Hefði vilji löggjafans staðið til þess að breyta þeirri framkvæmd sem viðgengist hefur í Reykjavík og víðar og draga úr sjálfsforræði sveitarfélaga með þeim hætti sem túlkunin í stjórnsýslukæru minnihluta borgarstjórnar Reykjavíkur gerir ráð fyrir, hefði orðið að taka sérstaklega á því í texta frumvarpsins og skýringum með því. Svo var ekki gert - þvert á móti er skýrum orðum tekið fram að sú framkvæmd sem borgarstjórn Reykjavíkur samþykkti á fundi sínum hinn 2. júlí sl. sé heimil. Skilja verður textann í athugasemd með 4. mgr. 38. gr. þannig að í tilvikum þar sem einstakar sveitarstjórnir telji henta að fela framkvæmdastjóra fundarstjórn í byggðarráði, sé það heimilt.“

          Með vísan til framangreinds hafnar meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur kröfu kæranda.

IV.     Niðurstaða.

          Ljóst er af greinargerð með tillögu borgarráðsfulltrúa Reykjavíkurlistans um þá samþykkt borgarráðs að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs að tillagan er reist á nýju sveitarstjórnarlögunum, nr. 45/1998. Fyrir liggur að báðir aðilar byggja á þessum lögum í málinu. Ráðuneytið lítur hins vegar svo á að nýju sveitarstjórnarlögin hafi ekki öðlast gildi fyrr en í fyrsta lagi 10. júlí 1998 og því hafi hin kærða samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. júlí 1998 verið gerð í gildistíð eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Vísast um það til úrskurðar ráðuneytisins sem kveðinn var upp 16. desember 1998. Samkvæmt því ber að leggja eldri sveitarstjórnarlög, nr. 8/1986, til grundvallar úrskurði þessum.

          Samkvæmt yfirliti borgarstjóra, f.h. meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur, frá 15. janúar 1999 hefur borgarstjóri undanfarin 35 ár gegnt formennsku í borgarráði, þegar kjör formanns hefur farið fram, að undanskildu tímabilinu 1978-1982, óháð því hvort borgarstjóri hafi verið kjörinn borgarráðsmaður eður ei. Formaður borgarráðs hefur þá haft með höndum fundarstjórn á fundum ráðsins. Í þeim tilvikum þegar ekki hefur verið kjörinn formaður borgarráðs hefur borgarstjóri stjórnað fundum þess.

          Eins og greinir í málavaxtalýsingu var Sigrún Magnúsdóttir borgarfulltrúi á fundi borgarráðs 23. júní 1998 kjörin formaður borgarráðs til eins árs, sbr. 2. lið fundargerðar borgarráðs, en skv. 1. mgr. 63. gr., sbr. 1. mgr. 55. gr. og 4. mgr. 56. gr., laga nr. 8/1986 skal kjósa formann á fyrsta fundi nýkjörins borgarráðs. Undir sama lið var hins vegar samþykkt að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs. Umræddur 2. liður fundargerðar borgarráðs var samþykktur á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur 2. júlí 1998.

          Samkvæmt 3. mgr. 63. gr., sbr. 1. mgr. 55. gr. og 4. mgr. 56. gr., sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 stjórnar formaður borgarráðs fundum þess. Enn fremur segir í 7. mgr. 25. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 60/1985, sem félagsmálaráðuneytið staðfesti 14. janúar 1985, að formaður borgarráðs sjái um að allt fari löglega og skipulega fram á fundum og úrskurði í ágreiningsmálum sem rísa kunna út af fundarsköpum. Ráðuneytið telur ljóst af skýru og afdráttarlausu orðalagi þessara ákvæða að það sé hlutverk formanns borgarráðs að stjórna fundum ráðsins. Er það og í samræmi við þá framkvæmd sem lýst er hér að framan. Af þessum sökum lítur ráðuneytið svo á að ekki hafi verið heimilt að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs með þeim hætti sem gert var með samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur 2. júlí 1998.

          Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur úr gildi.

          Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist nokkuð sökum anna starfsmanna sem settir voru til að vinna að gerð úrskurðarins. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð :

          Hin kærða samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. júlí 1998 um að fela borgarstjóra fundarstjórn á fundum borgarráðs Reykjavíkur er felld úr gildi.

F.  r.

Helgi Ágústsson (sign.)

Tómas H. Heiðar (sign.)

Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir (sign.)

Afrit:     Meirihluti borgarstjórnar Reykjavíkur

              Ingibjörg Sólrún Gísladóttir borgarstjóri

              Ráðhúsinu

              Reykjavík