Úrskurður í máli nr. SRN18120004
Ár 2019, þann 24. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN18120004
Kæra X
á ákvörðun
Samgöngustofu
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 3. desember 2018 barst ráðuneytinu kæra X vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli hans og X (hér eftir nefndir farþegarnir) nr. x/2018. Með ákvörðun Samgöngustofu var hafnað kröfu farþeganna um skaðabætur úr hendi WOW samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012, vegna seinkunar á flugi WOW nr. WW815 þann 29. mars 2017 frá London til Keflavíkur. Af kæru verður ráðið að farþegarnir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og krafa þeirra um skaðabætur verði tekin til greina.
Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.
II. Kæruefni og ákvörðun SGS
WOW annaðist flug WW815 sem áætlað var frá London til Keflavíkur þann 29. mars 2017. Var áætlaður komutími til Keflavíkur kl. 23:40 en raunveruleg koma var kl. 02:55 daginn eftir. Nam seinkunin því yfir þremur klukkustundum. Er deilt um bótaábyrgð WOW vegna seinkunarinnar.
Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:
- Erindi
Þann 7. ágúst 2017 barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X (kvartendur). Kvartendur áttu bókað far með flugi WOW Air (WW) nr. WW815 þann 29. mars 2017 frá London til Keflavík. Áætluð koma til Keflavíkur var kl. 23:40 þann 29. mars 2017 en raunveruleg koma var kl. 02:55 þann 30. mars 2017, eða seinkun um þrjár klukkustundir og 15 mínútur.
Kvartendur fara fram á staðlaðar skaðabætur samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.
- Málavextir og bréfaskipti
SGS sendi WW kvörtunina til umsagnar með tölvupósti þann 8. ágúst 2017. Í svar WW sem barst SGS þann 21. ágúst 2017 kemur fram að félagið telji sér ekki skylt að greiða skaðabætur þó svo að seinkun á komustað hafi verið meiri en þrjár klukkustundir. Að mati WW ætti að draga frá seinkun vegna öryggisbrests sem átti sér stað á Keflavíkurflugvelli þann 29. mars 2017 og ef það væri gert færi seinkun undir þrjár klukkustundir og því ekki um að ræða bótaskylda seinkun. Í svar WW kom fram eftirfarandi:
„Kvartendur voru farþegar með flugi WOW air WW815 29. mars 2017. Flug WW815 var starfrækt strax í kjölfar þess að flug WW814 hafði átt sér stað. Flugin eru beintengd enda sá sama flugvél um að starfrækja þau bæði. Hún flaug fyrst frá Keflavík til London (WW814) og svo aftur til Keflavíkur frá London (WW815).
Upphaflega áætlaður brottfarartími flugs WW814 var kl. 15:15 en raunverulegur brottfarartími var kl. 19:56. Upphaflega áætlaður komutími flugsins var kl. 19:30 en raunverulegur komutími var kl. 23:19. Fluginu seinkaði því um 3 klst. og 49 mínútur.
Upphaflega áætlaður komutími flugs WW815 var kl. 23:40 en raunverulegur komutími var kl. 02:55 þann 30. mars 2017. Fluginu seinkaði því um 3 klst. og 15 mínútur. Seinkun á flugi WW815 má að öllu leyti rekja til þeirra aðstæðna sem að leiddu til seinkunar á flugi WW814.
Þann 29. mars 2017 varð öryggisbrestur á Keflavíkurflugvelli. Öryggisbresturinn leiddi til þess að nauðsynlegt var að rýma flugstöðina. Allir farþegar sem voru staddir þar þurftu því að ganga í gegnum allt öryggisferlið aftur. Flug WW814 seinkaði um 2 klst. og 36 mínútur af þessum völdum.“
SGS sendi kvartendum svar WW til umsagnar þann 21. ágúst 2017. Í svari kvartenda sem barst SGS þann 21. ágúst 2017 kemur m.a. fram að seinkun á fyrra flugi vélarinnar sem átti að framkvæma flug kvartenda á ekki að koma til skoðunar við mat á seinkun á flugi kvartenda og á þeim forsendum er flug kvartenda bótaskylt.
- Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu
Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.
Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti að flugrekandi skuli greiða bætur skv. 7. gr. reglugerðarinnar vegna tafa eða seinkunar eins og átt getur við þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009, í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07, komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerð EB nr. 261/2004 með þeim hætti að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi sínu sbr. 6. gr. reglugerðarinnar, eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Af þessu leiðir að allir farþegar sem verða fyrir þriggja tíma seinkun á flugi sínu eða meira, og koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunalega áætlun flugrekandans kvað á um, eiga rétt á bótum skv. 7. gr., nema flugrekandi geti sýnt fram á að töfin hafi verið vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta dómafordæmi var staðfest með dómi Evrópudómstólsins í máli C-11/11 og hefur nú einnig verið lögfest með 6. gr. reglugerðar nr. 1048/2012.
Loftferðalög nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.
Málsgögn sýna fram á að seinkun megi bæði rekja til viðráðanlegra og óviðráðanlegra aðstæðna. Í dómi Evrópudómstólsins 4. maí 2017 nr. C-315/15 í máli Peskova og Peska g. Tracel Services var leyst úr því álitaefni þegar seinkun má bæði rekja til viðráðanlegra og óviðráðanlegra aðstæðna. Í 4. niðurstöðulið dómsins má sjá þá vísireglu að draga eigi frá tíma vegna seinkunar sem má rekja til óviðráðanlegra aðstæðna frá heildarseinkun flugs við mat á því hvort að seinkun teljist bótaskyld skv. 7. gr. reglugerðarinnar, sbr. undanþágu í 3. mgr. 5. gr. Sé heildarseinkun að frádreginni seinkun vegna óviðráðanlegra aðstæðna undir þremur klukkustundum er ekki um bótaskylda seinkun að ræða. Var þessi reikniregla staðfest í úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli SRN17050104.
Álitaefni í þessu máli er hvort að óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 (reglugerðin) hafi valdið seinkun á flugi kvartenda. Í 15. inngangslið reglugerðarinnar er tilgreint að óviðráðanlegar aðstæður kunni t.a.m. að skapast af völdum öryggisáhættu eða ófullnægjandi flugöryggis. Að mati Samgöngustofu fellur seinkun sem má rekja til öryggisráðstafana og öryggisleitar á Keflavíkurflugvelli þaðan sem vél kvartenda var að koma frá undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Að mati SGS hefur WW fært fram nægjanlega sönnun þess efnis að 2 klst. og 36 mínútur af heildarseinkun á komu kvartenda á lokaákvörðunarstað megi rekja til umrædds öryggisbrests á Keflavíkurflugvelli. Öryggisbrestur sem hindrar brottför telst sem óviðráðanlegar aðstæður skv. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 og kemur til frádráttar á heildarseinkun. Að frádregnum 2 klst. og 36 mínútum frá heildarseinkun standa eftir 39 mínútur. Eru því skilyrði bótaskyldu skv. 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 ekki uppfyllt. Ber því að hafna skaðabótakröfum kvartenda.
Ákvörðunarorð:
Kröfum kvartenda um skaðabætur úr hendi WOW air skv. reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð 1048/2012, er hafnað.
III. Málsástæður farþeganna, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu
Kæra farþeganna barst ráðuneytinu með tölvubréfi mótteknu 3. desember 2018.
Í kæru kemur fram að í hinni kærðu ákvörðun taki SGS ekki afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að tengja þá atburði saman er varða brottför vélarinnar frá Keflavík annars vegar og hins vegar þá seinkun sem varð á leiðinni frá London til Keflavíkur. Benda farþegarnir á að óviðráðanlegar orsakir flugs sem þeir eiga ekki far með eigi ekki að áhrif á þeirra flug. Beri því að hafa að engu þau rök WOW að sama vél hafi sinnt öðru flugi og skoða beri heildarflugtímann. Með slíkum rökum væri hægt að tengja endalaust saman flug sömu vélar á ótal leggjum og halda því fram að samanlagður flugtími ætti að liggja til grundvallar. Þá hafi ekki verið rannsakað hvenær WOW hafi verið ljóst að seinkunin yrði og ekki heldur hvort félagið hafi gripið til viðeigandi ráðstafana. Til að mynda megi velta fyrir sér hvort kannað hafi verið hvort önnur vél væri laus til að sinna fluginu frá London. Þá liggi ekki fyrir hvaða ráðstafanir WOW hafi gert til að uppfylla upplýsingaskyldu félagsins.
Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 4. desember 2017.
Umsögn SGS barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 14. janúar 2018. Í umsögninni kemur fram að ágreiningur málsins snúist um túlkun og heimfærslu reglugerðar EB nr. 261/2004 á málsatvik. Hvað varðar þá málsástæðu farþeganna að fyrra flug eigi ekki að koma til skoðunar bendir SGS á úrskurð ráðuneytisins í máli SRN17100072 en þar megi sjá að ráðuneytið hafi litið til óviðráðanlegra aðstæðna í fyrra flugi við mat á bótaskyldu vegna seinkunar á seinna flugi sömu vélar. Slíkt sé þó háð mati í hverju tilviki fyrir sig og eigi sú afstaða eingöngu við í málum þar sem fyrir liggi að óviðráðanlegar aðstæður eigi við um fyrra flug sömu vélar. Í þessu máli hafi verið um að ræða öryggisbrest sem átti sér stað í fyrra flugi þeirra vélar sem flytja átti farþegana á áfangastað. Á þeim forsendum hafi verið tekið tillit til þeirra aðstæðna við mat á bótaskyldu á flugi farþeganna í hinni kærðu ákvörðun. Þá bendir SGS á að fyrir hafi legið umsögn WOW um kvörtun farþeganna þar sem fram hafi komið að félagið hafi talið ómögulegt að grípa til ráðstafana sem hefðu getað takmarkað seinkunina. Hafi farþegarnir ekki andmælt framangreindri fullyrðingu WOW og að auki hafi SGS ekki talið tilefni til að athuga tilgreint álitaefni frekar þar sem fullnægjandi skýringar hafi legið fyrir.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. desember 2018 var WOW gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum vegna málsins. Bárust þau ráðuneytinu með tölvubréfi WOW mótteknu 4. janúar 2019. Kemur þar fram að það hafi ávallt verið afstaða WOW að óviðráðanlegar aðstæður sem valda seinkun á tilteknu flugi geti einnig leyst flugrekanda undan bótaskyldu vegna seinni fluga sömu vélar, að því gefnu að flugrekanda hafi verið ómögulegt að takmarka seinkunina. Hafi WOW tekist að draga úr seinkun á flugi WW815 um 34 mínútur og telur að ómögulegt hafi verið að draga frekar úr henni. Þá hafi dómstólar verið á sama máli og WOW, sbr. niðurstaða héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-837/2012 frá 31. október 2013.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. janúar 2019 var farþegunum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Engar athugasemdir bárust.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Af kæru verður ráðið að farþegarnir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og krafa þeirra um skaðabætur verði tekin til greina. WOW krefst staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.
Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.
Fyrir liggur að flugi WW815 frá London til Keflavíkur þann 29. mars 2017 seinkaði um meira en þrjár klukkustundir. Í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða SGS að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða þar sem öryggisbrestur hafi hindrað brottför vélarinnar í fyrra flugi hennar frá Keflavík til London þann sama dag.
Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Í því sambandi bendir ráðuneytið á 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans.
Ráðuneytið tekur undir það með SGS að sú staðreynd að öryggisbrestur varð á Keflavíkurflugvelli þann sama dag og flug farþeganna var áætlað teljist óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, enda sé slíkt meðal þess sem falli undir óviðráðanlegar aðstæður samkvæmt 14. inngangslið reglugerðarinnar. Hafi sú seinkun sem varð á flugi vélarinnar frá Keflavík til London óhjákvæmilega haft áhrif á flug farþeganna frá London til Keflavíkur, enda annaðist annaðist sama vélin bæði flugin. Telur ráðuneytið þannig að einnig beri að taka tillit til framangreindra aðstæðna varðandi flugið frá London til Keflavíkur, enda megi í raun líta á þessi tvö flug sem eina heild. Er það þannig mat ráðuneytisins að WOW hafi ekki verið mögulegt að koma í veg fyrir þá seinkun sem varð og félagið hafi viðhaft þær ráðstafanir sem sanngjarnt og eðlilegt geti talist. Þar sem rekja má mestan hluta þeirrar seinkunar sem varð til tilvitnaðs öryggisbrests ber að fallast á það með SGS að skilyrði bótaskyldu samkvæmt 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 séu ekki uppfyllt.
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest.